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2 Estado nacional y municipal

Encuentros y desencuentros en el abordaje de políticas sociales

Nuestra militancia no tiene que morir en los derechos de determinadas personas. Si no, vamos a tener un gueto, una mirada chica del mundo. Incluso hay que sortear la identidad travesti. Nuestra agenda no se muere con la Ley de Identidad de Género, nosotras planteamos la despenalización del aborto, demandas del movimiento indígena y del medio ambiente. Porque, si no, nuestro lugar pareciera ser la prostitución. Tenemos que desbaratar ese discurso: no queremos que nos condenen eternamente a esos rincones oscuros. Diana Sacayán (S/F)

En este capítulo se trabajará con el objetivo específico número 1, es decir, se analizará y comparará el diseño e implementación del Seguro de Capacitación y Empleo y el Consultorio Inclusivo a nivel nacional y en el municipio de Morón. Se analizaron diferentes documentos desarrollados por el ex Ministerio de Salud de la Nación y el ex Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Nación que se constituyeron en los fundamentos teóricos para el diseño e implementación del Seguro de Capacitación y Empleo y el Consultorio Inclusivo en Morón. Dichos documentos -resoluciones ministeriales, investigaciones desarrolladas por los propios organismos estatales, convenios marcos de colaboración- sirvieron de base para construir al Seguro de Capacitación y Empleo y al Consultorio Inclusivo como políticas sociales.

Como se mencionó en el apartado metodológico, la mayoría de estos documentos fueron pensados a nivel nacional como guía para la implementación de estas políticas en los gobiernos locales, entre ellos, el Municipio de Morón. Por esta razón, como complemento al análisis de los documentos, se reconstruyeron las representaciones sociales de ex funcionarixs de este municipio, para analizar al Seguro de Capacitación y Empleo y al Consultorio Inclusivo en Morón.

2.1 Construcción del Consultorio Inclusivo

En una primera parte, voy a analizar los documentos que fueron desarrollados por el Ministerio de Salud de la Nación para, en una segunda instancia, conocer las representaciones sociales de lxs funcionarixs respecto de esta política social a nivel local. Al finalizar se hará una breve síntesis de ambos apartados.

2.1.1 Construcción del Consultorio Inclusivo a nivel nacional

Desde la Dirección de sida y ETS, el ahora ex Ministerio de Salud de la Nación[1], diseñó e implementó la primera etapa del proyecto de Consultorios Amigables para la Diversidad Sexual entre 2010 y 2012 (en el Municipio de Morón se denominó “Consultorio Inclusivo”). En una primera instancia se instalaron Consultorios Amigables en siete localidades del país (Ministerio de Salud, 2013) y, teniendo como antecedente estas experiencias, en 2014 se inició como política social el Consultorio Inclusivo en el Municipio de Morón.

Tal como se viene narrando en esta tesis, producto de los debates que surgieron durante mi cursada en la Maestría en Políticas Sociales y de las diferentes actividades donde me encontré con referentxs travestis y trans, me interesa conocer el alcance y la direccionalidad del sentido estatal en las políticas sociales. Volviendo a los escritos de Grassi (2003), pensar en los sentidos de la acción estatal permite conocer los supuestos con los que trabajaron los organismos públicos y entender cómo fue la construcción del problema que originó esa política social. Habiendo identificado lo anterior, es factible comenzar a analizar las diferentes estrategias y líneas de acción propuestas por el Ministerio de Salud de la Nación.

En el marco de los Consultorios Inclusivos, el Ministerio de Salud de la Nación desarrolló diversos estudios de investigación que identificaron situaciones problemáticas que se volvieron recurrentes en trans y travestis y, por lo tanto, se constituyeron en un problema que fue necesario reparar desde una política social orientada a la salud. Si bien en los documentos desarrollados por el Ministerio de Salud de la Nación se identificaron diferentes situaciones problemáticas que atravesaban a trans y travestis en torno a la salud, principalmente, los primeros trabajos concentraron los esfuerzos en analizar cómo afectó y, por lo tanto, cómo se propuso dar respuesta a la epidemia del VIH/sida en Argentina[2]8.

Según un estudio del 2010 del Ministerio de Salud de la Nación, las razones que justificaron poner en agenda el tema sanitario de la población LGBTI+ fueron que el VIH/sida había adquirido características de un fenómeno concentrado. Esto quiere decir que afectaba de manera diferencial a ciertos grupos poblacionales tales como a la población GBT (Gays, bisexuales y trans) y, en particular, a la población travesti y trans. Lo anterior, según estos mismos documentos, empujó a que el Estado Nacional pensara dispositivos específicos dentro del sistema sanitario ya que, si bien por una parte se señalaba que el sistema de salud en Argentina era una de las políticas universales por excelencia, la población travesti y trans continuaba sin poder acceder (Ministerio de Salud de la Nación, 2010).

Motivado por todo lo anterior, el Ministerio de Salud de la Nación propuso implementar los Consultorios Inclusivos en los Municipios desde la perspectiva constitucional del derecho a la salud, por un lado, y del derecho a la diversidad sexual, por el otro (Ministerio de Salud, 2010). Considero que esta interdicción de derechos, hasta ese momento disociados, constituyó un primer paso para construir y pensar la integralidad de los abordajes dentro del Consultorio Inclusivo.

Además de reconocer la prevalencia del VIH/sida en trans y travestis, el Ministerio de Salud de la Nación (2010, 2011, 2013, 2015) hizo un explícito reconocimiento acerca de las múltiples situaciones problemáticas que atravesaba este colectivo y que, de manera directa o indirecta, impactaba en la salud de esta población. Algunas de las situaciones que fueron mencionadas en los diferentes estudios fueron la baja formación educativa producto de la deserción escolar, la escasa, precaria e informal trayectoria ocupacional, las problemáticas que implica reconocerse travesti y trans frente a dispositivos estatales, entre otras. Todo lo anterior, tuvo un impacto directo a la hora de pensar la exclusión sanitaria específicamente (ATTTA, 2014) y la marginación social en los términos en que los plantea Novick (2009).

Por todo lo dicho, a partir de la problemática del VIH/sida en esta población y de las múltiples situaciones de exclusiones sanitarias y de marginación social de lxs trans y las travestis (Berkins en Ministerio de Salud, 2010), el Ministerio de Salud de la Nación asumió la obligatoriedad de pensar dispositivos que garantizaran el acceso de lxs trans y las travestis en el sistema sanitario. Es interesante detenerse en lo anterior, debido a que al momento de pensar la política de Consultorios Inclusivos, aún no había sido sancionada la Ley de Identidad de Género. Considero necesario destacar la decisión del Ministerio de Salud de la Nación de abordar esta temática aún sin tener un marco legal que amparara y legitimara esta mirada.

Asimismo, considero que pensar el derecho a la salud transversalizado por la mirada de la diversidad, no sólo es parte de un cambio conceptual a la hora de pensar estrategias en el acceso sanitario, sino que forma parte de nuevas propuestas para abordar el VIH/sida y el acceso a la salud en lxs trans y las travestis.

Los Consultorios Inclusivos propusieron la superación de las intervenciones basadas en la reducción de riesgos para pasar a un enfoque centrado en la vulnerabilidad. Se incorporó como fundamento central de intervención la noción de los condicionamientos sociales y culturales específicos de la epidemia del VIH/sida y, a su vez, a los determinantes sociales de la salud para comprender las distintas exclusiones de esta población en el sistema sanitario. Esto quiere decir que el abordaje del VIH/sida y la salud en esta población, debía “comprender que, independientemente de la orientación sexual e identidad de género, algunos contextos condicionan la realización de prácticas que predisponen más fácilmente a contraer la infección por VIH, mientras otros contextos ofrecen menos oportunidades para ello” (Ministerio de Salud, 2010:1). La exclusión que lxs mismos vivieron en el sistema de salud (Berkins, 2007) se vio agravada por la mayor prevalencia en este grupo a infectarse de VIH. Profundizando lo anterior, no sólo existieron contextos en esta población que hicieron más proclive que la salud no fuera un aspecto a atender y cuidar, sino que estos contextos se conjugaron con un entorno sanitario reactivo y expulsivo en donde lxs trans y las travestis tuvieron temor a revelar su identidad de género o sus prácticas sexuales, ser objeto de burlas y malos tratos, y no encontrar interlocutorxs sanitarios capacitadxs para resolver sus diversas demandas (Ministerio de Salud de la Nación, 2013; ATTTA y Huésped, 2014; INDEC E INADI, 2012).

Estos primeros estudios del Ministerio de Salud que analizaron la situación de lxs trans y las travestis, identificaron el problema a resolver por la política social, contribuyendo a que se prescriban los principales lineamientos que tuvieron posteriormente los Consultorios Inclusivos en los Municipios. Siguiendo los documentos “Consultorios amigables para la diversidad sexual: guía de implementación” del 2013 y el texto “Resumen ejecutivo: consultorios amigables para la diversidad sexual” también de 2013, se va a proponer que,

La realidad epidemiológica y sanitaria en la población trans nos pone ante el desafío de generar políticas diferenciales, centradas en la discriminación positiva de estos colectivos. Se precisa pasar de respuestas justas a respuestas equitativas (Ministerio de Salud, 2013: 7).

Hay dos ideas que adquieren especial relevancia en la cita anterior ya que sentaron los lineamientos del diseño de la política social del Consultorio Inclusivo. Por una parte, el documento del Ministerio de Salud habla de “focalización”, a través de la generación de políticas diferenciales y, por otra parte, hace mención a la posibilidad de diseñar “respuestas equitativas”.

Lo anterior nos brinda un marco para analizar el tipo de políticas que van a ser diseñadas e implementadas por el Estado Nacional. Tal como se recorrió con Danani (1996) en el marco teórico de esta tesis, las problemáticas sociales surgen de un análisis y diagnóstico de ciertas situaciones que atraviesan las poblaciones a las que se pretende llegar y, por lo tanto, la elección de cierto tipo de políticas estará marcada por este proceso dialéctico. El Ministerio de Salud de la Nación reconoció, mediante el desarrollo de ciertos documentos, estas características particulares que evidenciaban la exclusión sanitaria de lxs trans y las travestis, y propuso promover y garantizar derechos mediante una política de focalización en esta población. También en el marco teórico, fue planteado el debate acerca de si conviene diseñar estrategias universales o focalizadas en la intervención social. En este caso concreto, las realidades propias de lxs trans y las travestis hicieron necesaria universalizar la atención sanitaria desde la focalización de la política sanitaria. Si bien el sistema de salud argentino es de acceso universal, algunas propuestas de políticas universales también pueden ser insuficientes y, en algún sentido, retrógradas tal como menciona Danani (2008) cuando plantea que las políticas sociales se encuentran en función de un contexto social, económico, político y cultural.

Hasta acá se reconstruyó el problema que originó la política social del Consultorio Inclusivo, su marco conceptual, el sentido de la acción estatal y el diseño prescripto por el Ministerio de Salud. A partir de este enfoque, se operativizaron los objetivos generales y específicos que tuvo esta política.

En primer lugar, los Consultorios Inclusivos se propusieron como objetivo general, la mejora del acceso y la calidad de atención de la población de la diversidad sexual en el sistema de salud (Ministerio de salud, 2013). Entiendo como positivo que se haga hincapié en que lxs trans y las travestis pueden ingresar al sistema sanitario y, sobre todas las cosas, recibir una atención de calidad. No obstante, como se vino observando a lo largo de esta tesis, son múltiples las situaciones expulsivas que sufren lxs trans y las travestis al momento de ingresar a algún dispositivo sanitario en cualquiera de sus niveles (Berkins, 2007; INDEC-INADI, 2012; ATTTA, 2014). Por todo lo anterior, y dado los constantes maltratos y problemas de atención que sufrió este colectivo, considero que, de manera explícita, debería hacerse mención no sólo al acceso al sistema la salud sino que también hubiera sido oportuno señalar, dentro del objetivo general, acciones para lograr la permanencia de lxs trans y las travestis en los Consultorios Inclusivos.

Como objetivos específicos el Consultorio Inclusivo se propuso garantizar el derecho a la salud desde la diversidad y que fueran los Municipios quiénes implementaran esta política, en articulación con organizaciones de la sociedad civil (Ministerio de Salud, 2013). Lo anterior buscó que se conformara un equipo mixto de trabajo, y se pudiera promocionar este dispositivo en los lugares en donde se movía esta población. Producto de este último objetivo, el Municipio de Morón articuló la implementación del Consultorio Inclusivo con la organización Jóvenes por la Diversidad (actualmente “Conurbanes por la Diversidad”). La misma, contaba con experiencia en el diseño, implementación y articulación de políticas sociales destinadas al colectivo LGBTI en el Conurbano Bonaerense. Por último, se destaca como fundamental, el objetivo específico que prescribió que el Consultorio Inclusivo debía brindar, como mínimo, prestaciones relativas a la atención clínica, asesoramiento y diagnóstico en VIH, apoyo psicosocial y hormonización (Ministerio de salud, 2013).

Para sintetizar, en este apartado se ha analizado la forma en que los Consultorios Inclusivos se han constituido como política social de salud a nivel nacional. Lo anterior es importante para esta tesis ya que estos documentos fueron los primeros lineamientos que tomó el Municipio de Morón para poner en marcha el dispositivo del Consultorio Inclusivo.

Posteriormente, se pudo ver el diseño que se ha elegido para implementar esta política, hasta finalmente llegar a conocer los objetivos generales y específicos del programa.

Producto de todo lo anterior, reconozco como un avance fundamental que sea el Estado Nacional, a través de los Municipios y en articulación con organizaciones sociales de base, quienes asuman el compromiso de reconocer a un colectivo históricamente invisibilizado y que se propongan herramientas de intervención en un área problemática y fundamental para este colectivo, como es la salud. No obstante, a lo largo de esta tesis se ha expuesto que muchas veces el vivir con VIH no es sentido por las propias travestis y trans como una situación problemática y riesgosa que implique una modificación de sus prácticas cotidianas. Por el contrario, el vivir con VIH/sida se suma a las múltiples cadenas de exclusiones y riesgos a los que está expuesto este colectivo (Casal y Pugliese, 2009). Sumado a lo anterior, si los propios estudios que desarrolló el Ministerio de Salud de la Nación mencionan condicionantes sociales que provocan que ciertos grupos se encuentren más expuestxs a sufrir riesgos sanitarios, ¿cómo un dispositivo de salud podría abordar estos condicionantes y reparar integralmente las exclusiones sanitarias de lxs trans y las travestis?

Ligado también a las prestaciones de salud, no se ha podido ver ni en los documentos ni en los objetivos del programa, cómo se abordaron las demandas del colectivo respecto a otras demandas de lxs trans y las travestis, tales como los procedimientos para acceder a técnicas de modificación del cuerpo (implante de siliconas, por ejemplo). Como se ha observado en diferentes estudios (Berkins, 2007; ATTTA y Huésped, 2015, INDEC e INADI, 2012), el deseo por adquirir ciertas marcas corporales, sean femeninas o masculinas, se vuelven fundamentales tanto en lxs trans como en las travestis. Estas prácticas, al no ser realizadas dentro del sistema de salud formal, frecuentemente se dan de forma clandestina, lo que constituye otro aspecto de riesgo en la vida de este colectivo.

De manera más general también se reiteran algunos interrogantes que surgen tanto del análisis de los documentos producidos por el Ministerio de Salud (2010, 2011), como por los estudios que se han analizado en esta tesis (Berkins; 2007; INDEC e INADI, 2012; ATTTA y Huésped, 2014, Secretaría de Derechos Humanos de la Provincia, 2019). De manera persistente se mencionó que la identidad de género travesti y trans femenina, es asumida en su mayoría antes de los 18 años. También se expresó que alrededor de un 80% de las trans y travestis menores de 18 años vive de los ingresos que brinda el ejercicio de la prostitución. Siendo tan compleja esta situación, y pudiendo generar consecuencias en la salud en las trans y las travestis, me pregunto si los consultorios inclusivos no deberían realizar alguna focalización para incorporar la rama de la hebiatría[3] y, de esta forma, poder contar con especialistas que se focalicen en la adolescencia trans y travesti.

En el mismo sentido, es necesario remarcar el caso de los varones trans, quienes generalmente asumen su identidad de género a una edad más avanzada que las feminidades trans (ATTTA, 2014; Ministerio Público de la Defensa, 2017). Considero que con la pretensión de abordar a toda la diversidad sexual, se corre el riesgo de invisibilizar las demandas específicas que podría tener esta población. Hay que destacar que las masculinidades trans son las menos estudiadas académicamente y, aun así, al igual que las trans y las travestis, el acceso deficitario al sistema de la salud deja marcas en sus cuerpos (ATTTA, 2014; Ministerio Público de la Defensa de la Ciudad de Buenos Aires, 2017, Secretaría de Derechos Humanos de la Provincia de Buenos Aires, 2019). Solo para dar algunos ejemplos, me pregunto cómo se va a abordar desde el Consultorio Inclusivo a un varón trans que concurra para hormonarse y, a la vez, manifieste intenciones de gestar, ¿desde el consultorio inclusivo se va a orientar y arbitrar los recursos para que ese varón trans pueda preservar sus óvulos (criopreservación de óvulos)? ¿y qué sucederá cuándo un varón trans llegue embarazado o tenga que recurrir a procedimientos tales como la histerectomía[4]?

Por último, considero fundamental el diseño e implementación de los Consultorios Inclusivos y el enorme recorrido que se ha hecho desde el ámbito del Ministerio de Salud en estos años por construir una política integral que perdure en el tiempo. Si bien considero que no es posible demandar que una política por sí misma aborde todas las complejidades que atraviesa un colectivo, en los documentos antes reseñados es recurrente la mención a las múltiples exclusiones que vive una persona trans y travesti, no solo en el área de salud sino también respecto al empleo, la vivienda, la educación, entre otros ámbitos. Todo lo anterior, se relaciona a la convergencia de varias dimensiones que se constituyen como problemáticas y que ocasiona que lxs trans y las travestis sean uno de los colectivos más vulnerados (Fraser, 2009). Por esto, mi principal inquietud radica en conocer si es posible lograr un reconocimiento del derecho a la salud sin realizar una reparación integral en otras áreas. Solo para enfatizar lo anterior y en los términos en que los planteó Wayar (2018), si se quieren construir opciones reales para travestis y trans, las respuestas tienen que ser realmente integrales. Si no, son inútiles.

Todo lo anterior es muy difícil de responder sólo por la lectura de los documentos producidos por un Ministerio Nacional. Por esta razón, se trató de complementar el análisis con la realización de entrevistas a funcionarixs del Área de salud del Municipio de Morón que se desempeñaron entre el 2013 y 2015.

2.1.2. Construcción del Consultorio Inclusivo en Morón: Imaginarios desde las representaciones sociales de lxs funcionarixs

En este apartado, se complementó el recorrido realizado a través de la lectura de los documentos, con el análisis de las entrevistas realizadas a informantes claves de la política del Consultorio Inclusivo de Morón.

Tal como se planteó en el apartado metodológico del capítulo 1, para comprender el alcance de las políticas, se realizaron entrevistas en profundidad a ex funcionarixs públicos de la gestión municipal. En esta dirección, se entrevistó a dos ex funcionarixs de la Secretaría de Políticas Sociales y Abordajes Integrales de la gestión 2011-2015, de la cual dependió el “Hospital de Morón” y el Consultorio Inclusivo. La primera entrevista realizada fue al secretario de políticas sociosanitarias y Abordajes Integrales, psicólogo”, de unos 45 años aproximadamente. A su cargo tuvo la Subsecretaría de Salud Municipal de la cuál dependía el Consultorio Inclusivo; y la Subsecretaría de Abordajes Integrales, que era el área encargada de articular con diversas dependencias municipales, la implementación del Consultorio Inclusivo en el municipio. A raíz de lo anterior, también se entrevistó a la que fue la subsecretaria de abordajes integrales, psicóloga, de unos 60 años aproximadamente. A su cargo tenía, entre otras direcciones, la Dirección de Políticas de Género. La tarea fundamental de esta Subsecretaría fue coordinar con todas las áreas municipales; entre ellas la Secretaría de Empleo y el Consultorio Inclusivo de Morón. A lo largo de las entrevistas, surgió con fuerza el rol que desarrolló la organización “Conurbanes por la Diversidad”. Por esto último, también se realizó una entrevista al referente de la organización social que participó del Consultorio Inclusivo de Morón.

Las primeras preguntas realizadas tuvieron como objetivo comprender la forma en que, desde la gestión municipal, se decidió comenzar a implementar el Consultorio Inclusivo en Morón.

En las primeras respuestas que se analizaron, lxs entrevistadxs remarcaron la importancia de la decisión política de alcanzar a poblaciones a las que aún no se había abordado desde la gestión municipal. La mención a la “decisión y voluntad política”, es lógica encontrarla en ex funcionarixs con responsabilidad de gestión. No obstante, al indagar sobre los sentidos y los alcances de las políticas, tal como dicen Grassi (2008) y Sojo (2007), se logró “salir de lo políticamente correcto” y se comenzó a reconstruir las primeras representaciones sociales sobre la importancia que tuvo el Consultorio Inclusivo en Morón.

Había una variedad de acciones para políticas públicas de inclusión. Sumado, obviamente, en el marco de la perspectiva de derechos que llevamos todos estos años también, se comienza a incluir la cuestión de la diversidad como algo transversal e integral a todo. Entendimos que teníamos que gestionar políticas basadas en nuestros principios, que son desde la perspectiva de derechos y la distribución de la riqueza, que es también simbólica. Y esa distribución implicaba enfatizar sobre los colectivos que históricamente fueron relegados y estigmatizados. (J.M.G, entrevista realizada el 5 de diciembre de 2018)

Se empezó a pensar en cómo implementar en un espacio donde, con todas las excepciones y las diferencias que puede haber en un equipo, en este caso médico, pero bueno también con una concepción del modelo hegemónico. Entonces, cómo empezar a plantear una propuesta innovadora, en un sistema históricamente consolidado, como lo es el sistema de salud y cómo generar un ámbito que no fuera expulsivo, sino al contrario, que pudiera encontrar una población que se había sentido excluida muchas veces en muchos ámbitos. (P. F, entrevista realizada el 05 de abril de 2018.)

Es interesante destacar varias dimensiones sobre las representaciones sociales de lxs funcionarixs a la hora de pensar el recorrido del Consultorio Inclusivo desde una perspectiva local. Por una parte, existe una coincidencia expresada en las respuestas de lxs entrevistadxs con los documentos analizados del Ministerio de Salud de la Nación, relativo a pensar el Consultorio Inclusivo desde un marco de derechos. Lo anterior, no sólo fue compartido y expresado en las entrevistas sino que el derecho a la salud se encontró transversalizado, según lxs entrevistadxs, por la perspectiva de género y diversidad en todas las prácticas e intervenciones municipales. Surge con fuerza la idea de pensar que la restitución de derechos a colectivos vulneradxs, contribuye a pensar en una redistribución de la riqueza desde un plano simbólico.

Las primeras respuestas de lxs entrevistadxs señalaron que la línea de partida para pensar estas intervenciones fue un sistema de salud, que como dijo P. F en la entrevista; se encontraba fuertemente consolidado y que, por lo tanto, fue históricamente expulsivo y excluyente para el colectivo trans y travesti.

A raíz de lo anterior, el municipio reforzó el concepto de promover intervenciones interseccionales y universalizantes, respuestas que me hacen acordar a los lineamientos que planteó Fraser (2006) y que expuse en el marco teórico respecto a cómo pensar las políticas sociales para estos colectivos. Uno de los entrevistados señaló que,

Siempre se pensaron una cantidad de aspectos en lo ideológico y vimos la posibilidad de materializarlo en lo programático. Queríamos profundizar en los últimos años la diversidad en todos los sentidos, por eso hablamos mucho más de la cuestión de los pueblos originarios, personas en conflicto con la ley a partir del programa “comunidad más prevención”, mujeres en situación de violencia de género y políticas para personas trans. Me parece que fue eso. (J.M.G, entrevista realizada el 5 de diciembre de 2018)

De acuerdo con la respuesta anterior, lxs entrevistadxs pusieron en relación, la política del Consultorio Inclusivo en Morón con un contexto social, que priorizaba la reparación de derechos a colectivos o poblaciones históricamente ignoradas por el Estado. Lo anterior me hace pensar que el diseño de estas políticas sociales tuvieron como base el contexto político, social y económico general; y a partir de ahí recién fue decidido qué tipo y de qué forma se desarrollarían estas políticas en el Municipio.

Un tema recurrente que surgió en el trabajo de campo, fue la importancia que tuvo la organización “Conurbanes por la Diversidad” en la gesta del Consultorio Inclusivo en el Municipio de Morón. En las entrevistas a lxs ex funcionarixs, se resaltó la importancia del trabajo mancomunado con esta organización de la sociedad civil. De esta forma, se observó cómo se fue garantizando uno de los objetivos del Ministerio de Salud relativos a poder lograr articulaciones entre el Estado Nacional, Municipal y organizaciones sociales. (Ministerio de Salud, 2013). Siguiendo el testimonio de la funcionaria,

Primero aparecieron Darío y Diego, dos referentes de la organización Conurbanes por la Diversidad, a una reunión donde se juntaron con quienes eran en ese momento secretario de Desarrollo Social. Traían muy bien armada una propuesta en función, justamente, de una articulación existente que tenían con la Dirección Nacional de HIV/sida, y la posibilidad de un proyecto a poner en práctica en algún ámbito. Entonces venían a plantear una necesidad, pero también, a ofrecer una posibilidad. Ahí la cosa vino acompañada desde la necesidad y la problemática de una población, y también la posibilidad de disponer de un recurso concreto que pudiera empezar a generar alguna solución o alguna respuesta a esas necesidades que venían enumerando, pero que necesitaba tener un marco institucional. Ahí se encontró lo institucional, el Estado local, una organización con ganas de hacer, recursos que estaba poniendo Nación a través de la organización. (P. F, entrevista realizada el 05 de abril de 2018.)

En el testimonio anterior, se expresó la importancia de articular una política de salud con organizaciones sociales territoriales que pudieran brindar experiencia en el campo sanitario. Más allá de este acompañamiento, también fue fundamental que estas organizaciones pudieran legitimar las iniciativas que el municipio de Morón desarrollara en políticas sociales para este colectivo.

En este sentido, me pareció importante poder reconstruir la palabra del referente de la organización social “Conurbanes por la Diversidad” respecto al comienzo de esta política. El referente de esta organización de la zona oeste resaltó,

En el caso del diálogo puntual para el Consultorio Inclusivo, comenzó en septiembre de 2012, con el Programa de Sexualidad Integral que estaba dentro de la Secretaría de Salud del Municipio de Morón. Eso es todo un proceso de diálogo, de discusión, de convencer a las autoridades locales para que lleguen a esta iniciativa porque se presentó en el caso de Morón, como en tantos otros lados, esta discusión de porqué una política focalizada. Surgía que el objetivo tiene que ser la universalidad del sistema para que todas y todos puedan acceder por igual. Planteamos que, hasta llegar a esa universalidad, hay una urgencia hoy y no hay que quedarse de brazos cruzados y fundamentalmente la situación de la población travesti y trans en el conurbano. (D.B, entrevista realizada el 15 de diciembre de 2018)

Es interesante esta primera reflexión porque el entrevistado planteó con claridad cómo, desde las organizaciones sociales, se pensó el rol que debía tener el Estado Municipal para garantizar el derecho a la salud en trans y travestis. Otro aspecto a señalar, es que el entrevistado expresó que “se tuvo que convencer a las autoridades” para desarrollar este tipo de política. Como se fue mencionando a lo largo de la tesis, el Municipio de Morón desarrolló ciertas iniciativas, tanto desde el Poder Legislativo como desde el Poder Ejecutivo tendientes a garantizar derechos de lxs trans y las travestis. Aun teniendo en cuenta estos antecedentes, surgieron entre las máximas autoridades del Poder Ejecutivo municipal, resistencias a la hora de pensar políticas focalizadas para el colectivo trans y travesti debido a que el sistema de salud era de acceso universal. En este punto, se vio de manera concreta, el debate sobre las políticas sociales universales versus las focalizadas. Si bien lxs funcionarixs mencionaron la voluntad política de llevar adelante estas políticas sociales, desde la organización social “Conurbanes por la Diversidad”, mencionaron ciertas tensiones que existieron con integrantes del Poder Ejecutivo en estos primeros encuentros. Relativo a lo anterior, el referente de la organización social mencionó que “se tuvieron que ir abriendo camino” para introducir estas temáticas en el Municipio. Al respecto el referente de la organización sostuvo,

Había una sensibilidad de esa administración hacia la población LGBTI, y hacia las problemáticas vinculadas con la diversidad sexual, por decirlo de alguna manera. Por eso es que también ya se habían trabajado algunas cosas previamente; después las discusiones podrían ser sobre cómo abordarla a esa comunidad y si hacer políticas focalizadas o incorporar a las políticas públicas más universales, pero la preocupación o la sensibilidad frente a las problemáticas de esa comunidad existía en las autoridades locales. Ya antes del 2010 cuando se sancionó la ley de matrimonio igualitario a nivel nacional, antes del 2012 cuando se sanciona la ley de identidad de género, se habían llevado pasos adelante en ese sentido, como el hecho de abogar por que haya reconocimiento de parejas del mismo sexo o la ordenanza para que se respete la identidad de género de las personas travestis y trans en el sistema de salud del municipio. Todo eso ya se había hecho a nivel local, previo a las leyes nacionales, y también eso tiene que ver con el diálogo con las organizaciones. Si no hay una organización que plantee las demandas, que plantee las necesidades de un colectivo por ahí eso no termina de visibilizarse. Nuestra fuerte presencia como organización en ese territorio nos llevó también a visibilizar una demanda. Por otro lado, hubo una sensibilidad por parte del Estado para hacerse eco de esa demanda (D.B, entrevista realizada el 15 de diciembre de 2018).

En esta última respuesta se visibiliza también el impacto que tuvieron leyes nacionales, como el Matrimonio Igualitario y la Ley de Identidad de Género en el diseño de estos programas. Si bien es esperable que un militante social lleve como bandera estas leyes, no deja de ser importante que, según su visión, políticas sociales pudieran ser diseñadas gracias a un marco nacional que se encontró con la sensibilidad de un Estado local. Asimismo, resume de manera muy clara la importancia de tener la voluntad política-ideológica de restituir derechos a trans y travestis más allá del diseño de política social que se elija.

Hasta el momento, se relató cómo fue el proceso para que el Consultorio Inclusivo en Morón ingresara en la agenda política. También, pudieron reconstruirse las primeras representaciones sociales sobre el sentido que tuvo la acción estatal municipal en torno al colectivo travesti y trans. Una vez que se comenzó a ingresar en un terreno de confianza con lxs entrevistadxs, se fueron articulando diversas reflexiones sobre lo que implicó impulsar una política de esta magnitud en el conurbano bonaerense. A través del marco que otorgó la guía de las preguntas, se destacaron aspectos positivos y aspectos que hubieran querido ser mejorados en el Consultorio Inclusivo en Morón.

2.1.3 Aprendizajes en la construcción del Consultorio Inclusivo de Morón

Una de las acciones más importantes para pensar un dispositivo de estas características, conforme se viene analizando, consistió en poder garantizar un apoyo y compromiso de quiénes fueron actorxs fundamentales de este dispositivo: lxs médicxs. Si bien fue fundamental que hubiera un compromiso del Intendente Lucas Ghi (ex Frente para la Victoria, actual Frente de Todos) de trabajar estas temáticas, lxs entrevistadxs mencionaron el proceso que tuvieron que atravesar para que esta política se consolidara en el territorio. Respecto a lo anterior, comenzaron a surgir los primeros obstáculos en la implementación del Consultorio Inclusivo de Morón. Tal como plantearon lxs entrevistadxs,

Los recursos hegemónicos, patriarcado, visiones médicas hegemónicas, sentido común entendido como el statu quo, lo instituido como sagrado, bueno, todo eso que puede conformar un paradigma a la hora de llevar adelante esto. Por distintos lugares, te enteras que esos obstáculos existen, que generan resistencia patriarcal, médico hegemónica. Fue difícil, difícil en términos corporativos, de atravesamiento ideológico y formativo de muchos médicos y médicas. No es sencillo igual que la corporación médica no te apoye porque tiene capacidad ejecutiva en sí misma, sus intereses. Pero en este caso había gente que no estaba de acuerdo ideológicamente (J.M.G, entrevista realizada el 5 de diciembre de 2018).

Al principio los obstáculos, en gran parte tenían que ver con los médicos, cuán permeables, abiertos estaban. Había áreas que realmente se enganchaban con la propuesta y otros que decían, bueno a ver, todos necesitan, porque una mirada solamente para algunos. Respecto al resto, había cuestionamientos, había espacios de discusión interesantes porque era el proceso este de ir cambiando cabezas, de ir abriendo miradas y eso se hacía en un espacio. Nosotros teníamos un ámbito de reunión en donde participábamos las diferentes áreas municipales que estaban involucradas en la propuesta del consultorio, con Diego como responsable de la organización. Nos disponíamos a trabajar articuladamente y a discutir y a construir acuerdos conjuntos; a veces era fácil que salieran y a veces requerían de discusión, pero había un espacio para discutirlo. Se había generado desde mi Subsecretaria donde se llamaba a los diferentes actores, justamente para que miraran el consultorio como una unidad y no como que quedara librado a que la persona que había venido al consultorio amigable (P. F, entrevista realizada el 05 de abril de 2018).

De las respuestas de lxs entrevistadxs, se identifican diferentes obstáculos que existieron a la hora de implementar el Consultorio Inclusivo de Morón: visiones hegemónicas de la comunidad médica que fueron en contra de este tipo de políticas; y aún en aquellxs médicxs convencidxs del Consultorio Inclusivo, se detectaron falencias en términos de formación específica para trabajar con trans y travestis.

Los límites identificados anteriormente produjeron cuestionamientos al sentido y la direccionalidad que tuvo la política. Nuevamente, vuelve a reintroducirse el prejuicio acerca de las políticas focalizadas en trans y travestis. Considero que estos cuestionamientos tuvieron en el fondo un claro prejuicio ideológico respecto a las poblaciones que “merecen acceder” al sistema de salud. De manera similar a los argumentos esgrimidos por Dubet (2012) expuestos en el marco teórico, la comunidad médica cuestionó el sentido de garantizar derechos a un colectivo minoritario cuando las problemáticas sanitarias en el municipio excedían a esta población.

Ante estas primeras dificultades, surgió la pregunta de cuál fue la estrategia para ir desarmando estas barreras corporativas e ideológicas y que, en definitiva, el Consultorio Inclusivo pudiera consolidarse como política municipal. En esta dirección, lxs entrevistadxs sostuvieron lo siguiente,

Cuando arranca, arranca con un médico con un perfil adecuado para esa recepción que ya venía trabajando el tema de la sexualidad. Trabajaba con todo lo que tenía que ver con educación sexual, con el programa de salud reproductiva, con consultorías pre y post aborto, estaba bien comprometido con la temática” (P.F, entrevista realizada el 05 de abril de 2018).

El 80 por ciento del equipo ya venía formado y trabajando en esa línea, eso también habilitó a poder implementarlo rápidamente. Por lo tanto, era una capacidad que ya teníamos, lo que teníamos, restaba ordenarlas y que eso convergiera en el consultorio. Eran ideas de compañeros y compañeras que pudimos centralizarlas en un principio y luego abrirlas e implementarlas. (J.M.G, entrevista realizada el 5 de diciembre de 2018)

De acuerdo a las respuestas anteriores, de manera coincidente a como se mencionó en los antecedentes (Boy, Rodríguez y Pedrani, 2017; Casal y Pugliese, 2009; Neer, 2016), el Municipio recurrió a ciertxs médicos que tuvieran especial interés y sensibilidad en la temática. De manera paulatina, conforme se iba instalando el Consultorio Inclusivo en las políticas sanitarias municipales, se fueron incluyendo a otrxs médicos. De esta forma y muy de a poco, se fueron desarmando las barreras de la comunidad médica.

Otro de los obstáculos para el funcionamiento del Consultorio Inclusivo en Morón fueron los límites formativos que tenía la profesión médica para abordar a trans y travestis. En varios apartados de las entrevistas, tanto desde la organización civil “Conurbanes por la Diversidad”, como desde las respuestas de lxs funcionarixs, fue mencionada la escasa capacitación que tienen lxs médicxs para incorporar una mirada no binaria.[5] en las intervenciones. Para superar estas brechas formativas fueron implementados desde el municipio, diferentes espacios de intercambios de experiencias, miradas y formaciones; para ir deconstruyendo y reaprendiendo la forma de intervenir desde el campo de la medicina. Además, en paralelo a las capacitaciones dictadas a lxs médicos, se fueron incluyendo a otrxs actorxs del sistema sanitario. Al respecto lxs entrevistadxs mencionaron,

A medida que la propuesta fue consolidándose y tomando forma, además del espacio físico, porque funcionaba en el espacio donde estaban los consultorios externos del hospital municipal de Morón, fue asignándose recursos humanos que tenía el propio municipio. Se fue afectando horarios a la atención en el consultorio. Fue el caso de compañeras que eran parte del equipo de Dirección de Género, compañeras que eran del Área de Empleo, compañeros que venían del Programa de Abordaje Comunitario al Padecimiento Humano. Se fue consolidando un dispositivo más amplio, donde la parte más psicológica, más de contención y de muchas veces del padecimiento que se traía en la historia por la no aceptación, tenía ahí un ámbito de contención. Además, había actividades culturales, artísticas, lo que iba apareciendo un poco como propuesta. Entonces había áreas que estaban atentas a que fueran convocadas o parte de su equipo para responder. Esos recursos humanos, eran recursos que el Estado pagaba y que estaba asignándole horas a esto. Eso fue una inversión concreta y después las derivaciones que no era otra cosa que es lo que hace otro vecino cuando va al hospital municipal que tenga que ver con atención con otra especialidad, laboratorio, lo que fuera, que son los recursos que el Estado municipal ponía en salud, pero con una mirada particular de lo que podía aparecer como demanda de consultorio” (P.F., entrevista realizada el 05 de abril de 2018).

Como se mencionó en varios de los estudios citados en esta tesis, (Casal y Pugliese, 2009; Farji Neer, 2016; Boy, Rodríguez y Pedrani; 2017), por una parte, es fundamental que estas políticas estén pensadas e integradas por trabajadorxs sensibilizados con esta temática. Por otra parte, como también mencionaron estos estudios, muchas veces se corre el riesgo de que existan esfuerzos desmedidos del personal médicx al implementar este tipo de políticas, sin que exista un compromiso institucional que acompañe estas iniciativas. Por lo que surgió de la respuesta de lxs entrevistadxs, a diferencia de estos estudios, el Municipio de Morón desarrolló acciones pioneras para poner en agenda esta temática, por la forma en las que se incluyó a trabajadorxs de otras Secretarías para formar parte del Consultorio Inclusivo de Morón. Se integraron trabajadorxs de distintas disciplinas de las Direcciones de Género, Empleo, de los Programas de Salud Comunitaria, entre otrxs.

Además de las dificultades expresadas anteriormente, existieron otros obstáculos concretos en la implementación. Al respecto, lxs funcionarixs señalaron que

No había servicio de endocrinología en todo el hospital municipal, se hacía a través de Pablo que era el médico clínico que había hecho una capacitación de hormonización. Pablo hacia derivaciones a un departamento de endocrinología ni siquiera de otro hospital dentro de Morón sino en otros distritos, por ejemplo, el Evita de Lanús. Esos casos puntuales de hormonización que comienzan a fines de 2014, después se amplía esa demanda a partir de la reglamentación del artículo 11 de la ley de identidad de género (D.B, entrevista realizada el 15 de diciembre de 2018).

Es necesario recordar que si bien la ley de Identidad de Género fue sancionada en 2012, algunos de sus artículos no fueron reglamentados hasta el 2015. El Artículo Nro. 11, reglamentado en 2015, era el que garantizaba el acceso a tratamientos quirúrgicos y/o hormonales para aquellas personas que quisieran adecuar su corporalidad a la identidad autopercibida. La falta de reglamentación de este artículo produjo que el municipio de Morón no pudiera acceder a los insumos necesarios para garantizar las demandas de lxs trans y travestis.

Relativo a lo anterior, también se consultó al referente de la organización social acerca de otras demandas que surgieron dentro del Consultorio Inclusivo y que no pudieron ser atendidas. Al respecto me dijo que,

Mastectomía sí hubo una demanda específica. no se pudo cumplimentar porque en el hospital si bien lo hacían y accedían a hacerlo, puntualmente le pedían a esta persona que fuera con el cambio de DNI. El pedido era que esa persona ya tuviera en el DNI reconocimiento de su identidad autopercibida que era algo que no estaba en la ley, pero era algo que no estaba reglamentado. Vuelvo a decir que esto no estaba en la letra de la ley sancionada y la persona no podía hacerse el cambio y después no siguió viniendo, perdimos el contacto y nunca se hizo. (D.B, entrevista realizada el 15 de diciembre de 2018).

Lo anterior me parece uno de los puntos más problemáticos que surgieron de las entrevistas. Cabe destacar que uno de los interrogantes que surgió de la lectura de los documentos del Ministerio de Salud de la Nación era cómo se iba a garantizar desde el Estado las demandas de los varones trans, tales como el acceso a prácticas quirúrgicas, histerectomías o técnicas de criopreservación de óvulos. Como se desprende de la respuesta del entrevistado, surgió la demanda de un varón trans para realizarse una mastectomía. Al momento de concurrir al servicio quirúrgico, se solicitó a ese varón trans tener el cambio registral en el DNI. En primer lugar, de acuerdo con la Ley de Identidad de Género, no debería solicitarse el DNI con el cambio registral, ya que según el artículo N°12 de la misma ley, se prescribe,

ARTICULO 12. — Trato digno. Deberá respetarse la identidad de género adoptada por las personas, en especial por niñas, niños y adolescentes, que utilicen un nombre de pila distinto al consignado en su documento nacional de identidad. A su solo requerimiento, el nombre de pila adoptado deberá ser utilizado para la citación, registro, legajo, llamado y cualquier otra gestión o servicio, tanto en los ámbitos públicos como privados. Cuando la naturaleza de la gestión haga necesario registrar los datos obrantes en el documento nacional de identidad, se utilizará un sistema que combine las iniciales del nombre, el apellido completo, día y año de nacimiento y número de documento y se agregará el nombre de pila elegido por razones de identidad de género a solicitud del interesado/a. En aquellas circunstancias en que la persona deba ser nombrada en público deberá utilizarse únicamente el nombre de pila de elección que respete la identidad de género adoptada.

El personal municipal incumplió con lo prescripto por la ley esgrimiendo razones burocráticas para no dar lugar a la demanda del varón trans. Lo anterior me hace pensar que, independientemente del compromiso institucional y político que tenga el municipio, hay ciertos momentos en donde desde diferentes lugares se ejercen “miropolíticas” (Chaves, 2014) que, en este caso, lesionaron los derechos de ese varón trans, que nunca regresó al Consultorio Inclusivo.

Por otro lado, así como se identificaron obstáculos respecto al Consultorio Inclusivo, también lxs entrevistadxs comenzaron a recordar aspectos que no se habían previsto, pero que, sin embargo, tuvieron un impacto importante y positivo.

Como se mencionó en la introducción de esta tesis, al lanzar el Consultorio Inclusivo de Morón, hubo un panel de apertura en el que estaba presente Diana Sacayán. Es imposible no recordar ese lanzamiento porque la militante política y social mencionó la importancia de estos espacios pero, por otro lado, manifestó que estos dispositivos por sí solos no dan cuenta de todas las exclusiones del colectivo travesti. Diana Sacayán, siempre pensando en el acceso al trabajo, desafió a las autoridades a que pongan en juego diferentes miradas de intervención y que en un mismo espacio puedan encontrarse esfuerzos que no hagan inocuas las intervenciones. Para reforzar lo anterior, es importante analizar la representación social expresada por el referente de la organización respecto al Consultorio Inclusivo. El referente resaltó que,

Tenía una representación de todos los espacios, representación de derechos humanos, una representación de la Secretaría de Políticas de Abordajes Integrales, representación de la Dirección de Políticas de Género, representante de la organización social, representante del equipo médico (D.B, entrevista realizada el 15 de diciembre de 2018).

Todo este diseño de política, en donde se incluyeron diferentes miradas y disciplinas, posibilitó pensar en un Consultorio Inclusivo, que fue mucho más que un consultorio de salud. Lxs entrevistadxs mencionaron la importancia que tuvo pensar en este espacio como un lugar de encuentro con un otrx,

Se incorporó a una lógica donde las personas que muchas veces se habían mostrado indiferentes, terminaron siendo protagonistas y partícipes del Consultorio Inclusivo: trabajadores y trabajadoras administrativos de los consultorios externos que terminaron consolidándose como pilares fundamentales (en el acompañamiento, en la atención, en todo lo que rodea al proceso). Fue una experiencia para mí maravillosa, vanguardista, me dejó muy tranquilo, sobre todo. (J.M.G, entrevista realizada el 5 de diciembre de 2018).

En esta primera reflexión, es dable destacar que si bien hubo una resistencia médica en un principio, hubo otrxs actorxs, muchas veces invisibilizadxs en el diseño de una política sanitaria que se involucraron en esta política social desde un primer momento. Es el caso de lxs trabajadorxs administrativxs que se convirtieron en un pilar fundamental, ya que no solo garantizaron derivaciones intrahospitalarias sino que fueron la primera cara visible que lxs trans y las travestis se encontraron a la hora de ingresar al Consultorio Inclusivo.

Además, lxs funcionarixs dijeron que el involucramiento se dio no sólo con lxs trabajadorxs administrativxs sino que,

También de actores de la comunidad, porque uno cree que se iban a mantener neutrales pero no: apoyaron y fueron protagonistas también. Y no sólo lo que existía en el consultorio, porque esto me parece muy importante: lo que irradió el consultorio hacia los territorios y hacia los trabajadores y trabajadoras fue también muy importante; eso es altamente positivo. Yo creo que, con esa experiencia, lo que tenés que poner en el haber, como política, es que vas a contar con el apoyo con un montón de personas que, hoy por hoy, ni siquiera están priorizando la diversidad como tema. Sin embargo, al momento de poder pensarlo y compartirlo, rápidamente uno los puede considerar como aliados en la política (J.M.G, entrevista realizada el 5 de diciembre de 2018).

Esta última respuesta conjuga dos factores que creo fundamentales para la apropiación y visibilización de cualquier política social: el involucramiento de la comunidad y la noción de territorio para pensar la política. Cuando se consultó qué implicaba que la comunidad se involucrara, lxs funcionarixs mencionaron que, a raíz del Consultorio Inclusivo, lxs trans y las travestis comenzaron a participar de otros espacios tales como clubes barriales, centros comunitarios, sociedades de fomento; siempre con el objetivo de visibilizar esta política. Ligado a lo anterior, estas actividades de visibilización se dieron en territorios a los que estas políticas sanitarias con perspectiva de diversidad no habían llegado. Cabe recordar que el Consultorio Inclusivo se desarrolló en los consultorios externos del municipio de Morón ubicado en el centro de la ciudad. Con el desarrollo de esta política y con el involucramiento de trans y travestis en las mismas, se pudo llegar a otros barrios periféricos dentro del mismo partido.

Otro de los aspectos positivos del consultorio inclusivo de Morón fue destacado por el referente de la organización social,

No me esperaba que se generara en la recepción un espacio comunitario colectivo tan amplio como el que se terminó dando. Sin duda no lo esperaba; no esperaba que hubiera personas que vinieran viernes a viernes, sin necesidad de atenderse porque a mí me pasa, creo que le pasa a la mayoría de las personas, que no quieren ir al hospital, y cuando van, tratan de huir lo antes posible porque no es un espacio amigable. En general, tampoco es un espacio cálido, que contenga. Uno va, encima, porque tiene algo malo, con mala predisposición y en cuanto satisfacés la demanda, te vas. En este caso ver gente que vino por una demanda específica y después de satisfacer la demanda siguieron viniendo porque encontraron un espacio en el que estaba bueno estar en un hospital, eso no era para nada esperado y fue el mayor activo, porque tenemos este tema de las deficiencias y las carencias, las cosas que no se pudieron hacer a nivel sanitario, a nivel de atención médica estrictamente, lo que se generó más allá del hecho no era esperado y fue el mayor logro y lo que destaco de la experiencia del consultorio inclusivo de Morón (D.B, entrevista realizada el 15 de diciembre de 2018).

De manera similar, la funcionaria P.F, subsecretaria de abordajes integrales, destacó el involucramiento y la participación de lxs trans y las travestis. Al respecto señaló que,

existió un involucramiento por parte de las chicas que asistían al consultorio, el Día Internacional de Lucha Contra el sida, cuando se salía a discutir el consultorio en algún espacio público, en las plazas, trabajando, pintando, ahí estaban las chicas que asistían al consultorio. Cuando se festejó el aniversario del consultorio, el nivel de protagonismo que ganaron creo que fue la última vez que vi a Diana, que tomaron esa población. De ser población destinataria pasó a ser población participante, entonces había muchos ámbitos que fueron apropiándose y acordando y muchas veces proponiendo cosas que a nosotros no se nos había ocurrido y que nos sugerían y eso también en un proceso de pertenencia. Uno veía cómo las subjetividades iban reconstruyendo la persona, pienso en una de las chicas que decidió volver a estudiar, viste que se empezó a animar a hacer algunas cosas, que parecía estaban vedadas para su vida ¿no? Y eso me parece que, de alguna manera, al menos parte de eso era fruto de tener un espacio de pertenencia, como de revalorizarse” (P.F, entrevista realizada el 05 de abril de 2018.)

En estas últimas respuestas, se logra responder al interrogante acerca de cómo se fomentó la apropiación de lxs trans y las travestis en esta política social según las representaciones sociales de lxs funcionarixs. También quedaba el interrogante acerca de cómo iba a lograrse un espacio de salud cálido, habitable, y que, en definitiva, rompiera con ciertos determinantes sociales que provocaba que lxs trans y las travestis no ejerzan su derecho a la salud. De acuerdo con las respuestas antes consideradas, entiendo que el haber logrado que el Consultorio Inclusivo sea un espacio confortable en donde se propusieran instancias de encuentro más allá de la atención sanitaria, es uno de los mayores logros de esta política. Si bien en el Capítulo IV se profundizará sobre el impacto subjetivo que tuvo el Consultorio Inclusivo y el SCyE en trans y travestis desde sus propios testimonios; es importante destacar que tanto funcionarixs como integrantes de organizaciones sociales lo hayan destacado dentro de sus representaciones sociales.

2.1.4 A modo de síntesis

En la primera parte, a través del análisis de los documentos desarrollados por el Ministerio de Salud de la Nación pude analizar la forma en la que se construyó social e institucionalmente el problema a resolver por las políticas. El análisis de los documentos evidenció cómo se fue introduciendo en la agenda política las diferentes problemáticas por las que atraviesan lxs trans y las travestis. En un principio, el Ministerio de Salud de la Nación consideró que la principal problemática en trans y travestis era la alta prevalencia del VIH/sida en comparación con otras poblaciones. Sin embargo, a medida que el Ministerio de Salud se adentró en la temática, pudo observase como fue contemplando las múltiples exclusiones y barreras que sufren trans y travestis en su acceso al sistema de salud. Al comparar cómo se introdujo la problemática a nivel nacional y en el municipio de Morón es posible identificar ciertas diferencias. En este sentido, lxs funcionarixs municipales mostraron un conocimiento acabado sobre las múltiples situaciones y la interdependencia de factores que ocasionan el cercenamiento del derecho a la salud de este colectivo, más allá del VIH/sida. Lo anterior me parece fundamental, porque muestra una reinterpretación local de la construcción del problema y del sentido de la acción estatal; y por lo tanto, se diferencian las estrategias de intervención planteadas en el municipio de Morón con respecto a aquellas planteadas en los documentos elaborados desde el ámbito nacional.

Por otro lado, existe una convergencia entre el Ministerio de Salud de la Nación y el municipio de Morón acerca de que el Consultorio Inclusivo tiene como prerrogativa garantizar el derecho a la salud desde la perspectiva de género y diversidad. A su vez, también se manifestaron nuevas variables desde la mirada local y territorial, al lograr que estos dos derechos puedan garantizarse desde la mirada inter y trans disciplinar de los equipos locales. Como se dijo anteriormente, que en un mismo espacio sanitario hayan coincidido miradas tan diversas como las de la promoción social, sanitaria o el empleo, plantea un antecedente interesante para pensar el diseño e implementación de políticas sociales.

En otro sentido, pudo observarse, tanto a través de la lectura de los documentos como de las respuestas de lxs entrevistadxs, las discusiones que se dieron en torno al diseño focalizado del Consultorio Inclusivo. Considero que estas discusiones no son solamente sobre el diseño de política social a utilizar, ya sea que se decidiera realizar intervenciones universales o focalizadas sino que se pone en discusión la apropiación y distribución de recursos al interior de un Estado local. Este tipo de debates permitió reafirmar, tal como se hizo en el marco teórico, que las políticas sociales sólo pueden ser entendidas mediante disputas, discusiones y consensos más amplios, respecto a cómo la sociedad distribuye y asegura bienestar (Sojo, 2007) en determinado contexto económico, social, político y cultural. Sólo para reforzar el punto anterior, que haya habido una Ley de Identidad de Género y acciones previas del Estado municipal, posibilitó que se acumularan recursos simbólicos para que estas políticas puedan desarrollarse en el Municipio de Morón.

Por último, surgen algunas inquietudes que intentarán ser respondidas en el capítulo IV a través del análisis de las entrevistas a trans y travestis que participaron del Consultorio Inclusivo de Morón. En primer lugar queda por conocer cómo fue la apropiación de lxs trans y las travestis respecto del Consultorio Inclusivo. Asimismo, me pregunto si esta población pudo revertir esos determinantes sociales que históricamente cercenaron su acceso al sistema sanitario. En última instancia, me voy a preguntar si el Consultorio Inclusivo de Morón fue validado por lxs sujetxs travestis y trans como una política de reparación y reconocimiento de su derecho a la salud.

Hasta acá, se plasmaron los resultados del trabajo de campo en lo concerniente al diseño e implementación del Consultorio Inclusivo en Morón, contemplando la mirada institucional a escala nacional y a escala local. A continuación, se analizará la política del Seguro de Capacitación y Empleo, dependiente del ex Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación.

2.2 Construcción del Seguro de Capacitación y Empleo

En una primera parte, voy a analizar los documentos que dieron origen al Seguro de Capacitación y Empleo a nivel nacional para, en una segunda instancia, conocer las representaciones sociales de lxs funcionarixs respecto de esta política a nivel municipal. Al finalizar realizaré una breve síntesis que pondrá en relación ambos apartados.

2.2.1 Construcción del Seguro de Capacitación y Empleo a nivel nacional

En este apartado se reconstruyó, a través del análisis de documentos, cómo el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (a partir de ahora MTEySS)[6], abordó la situación de lxs trans y las travestis, convirtiéndola en una preocupación que requería de una intervención estatal específica.

En primer lugar, en los documentos analizados[7], puede observarse que se han tomado las estadísticas de los informes del INDEC-INADI (2012) y el libro de Berkins (2007) que dieron cuenta de la situación de lxs trans y las travestis en relación con el mundo del trabajo. De esta forma, el MTEySS tomó como punto de partida una línea de base que permitió comprender las diferentes exclusiones que este colectivo atraviesa a lo largo de su vida.

Algunos de los datos mencionados en estos diferentes trabajos son la recurrencia en el ejercicio de la prostitución de las travestis y las trans desde temprana edad, la alta tasa de informalidad laboral de este colectivo, la constante invisibilización de los varones trans en diferentes instancias laborales y la baja esperanza de vida de este colectivo, ente otros rasgos (Secretaría de Derechos Humanos de la Provincia de Buenos Aires, 2019; Berkins, 2007; INDEC e INADI, 2012). Lo anterior se constituyó en el basamento teórico que utilizó el MTEySS para reconstruir la situación de lxs trans y las travestis; y enmarcarlo como un problema que requería del diseño de políticas socio laborales particulares.

Al igual que el Ministerio de Salud de la Nación, el MTEySS consagró el derecho al trabajo como un fin máximo al que debía acceder el colectivo travesti y trans. Asimismo, se mencionaron tanto a los tratados de orden internacional suscriptos por el país e incorporados a nuestra constitución a través del artículo 75 inciso 22, como la Ley de Identidad de Género y los principios de Yogyakarta (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, 2012).

En paralelo a que el Ministerio iba construyendo la fundamentación para el diseño de políticas socio laborales focalizadas en trans y travestis; también atravesó un proceso de aprendizaje organizacional para adaptar sus estructuras a la perspectiva de género y diversidad. Para cumplir con este objetivo, el MTEySS firmó diferentes convenios con el INADI (Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo) que tuvieron como objetivo capacitar tanto a funcionarixs como a trabajadorxs en las diferentes problemáticas que atravesaba el colectivo trans y travesti, en relación con el acceso al trabajo. Un dato a tener en cuenta es que a diferencia de la política de los Consultorios Inclusivos, el Seguro de Capacitación y Empleo para personas trans y travestis fue pensado con posterioridad a la Ley de Identidad de Género, lo que generó que esta política se enmarque desde un primer momento bajo el marco de derechos propuestos por la ley.

El primer convenio marco de colaboración entre el INADI y el MTEySS, se desarrolló bajo el número 165/2011 y fue denominado de “Mutua colaboración entre las partes en el desarrollo y coordinación de acciones vinculadas a la

temática del trabajo y la diversidad sexual”. El mismo tuvo como principal objetivo “desarrollar de manera colaborativa tareas de investigación vinculadas a la temática del trabajo y la diversidad sexual” (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, 2011: art 1). Gracias a este convenio marco, el Ministerio dictó la resolución 248/2012 que, “Incorpora al portal de la base de datos de las Oficinas de Empleo el nombre de identidad de género sentido” (Art.1), a los efectos de erradicar toda forma de discriminación fundada en el sexo.

En esta resolución se estableció que en el ámbito del MTEySS se designará con el nombre de identidad de género sentido a las personas travestis, transexuales y transgénero que pertenezcan a la institución como a las ajenas a ella en todas las dependencias de esta cartera ministerial (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, 2012: Art. 1). A raíz de lo anterior, se incorporó a la base de datos de las oficinas de empleo del país (más de 400 distribuidas en todo el territorio), el nombre de identidad de género sentido por las personas travestis, transexuales y transgénero, sin solicitar que las mismas hubieran hecho el cambio registral en su DNI.

Como primera dimensión de análisis, destaco que antes de pensar programas vinculados a las identidades travestis y trans, se encaró un proceso institucional en el cual se trató de amoldar las estructuras ministeriales a las demandas del reconocimiento de estas identidades. Asimismo, es interesante observar cómo la Ley de Identidad de Género se fue convirtiendo en parte de los discursos y de las estructuras del Estado, tal como analiza Farji Neer (2016).

Estas medidas tendientes a mejorar la estructura institucional del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, al interior del organismo, y la investigación que realizó el MTEySS para comprender la situación de lxs trans y las travestis en relación al mundo laboral, puso en la agenda pública y política, la necesidad de diseñar políticas sociales para este colectivo. A raíz de todo lo anterior, el Seguro de Capacitación y Empleo incorporó al colectivo trans y travesti mediante la resolución 331/2013. En dicha resolución se ampliaron lxs sujetxs originales de intervención del SCyE estableciéndose que,

Extiéndase la cobertura prevista por el SEGURO DE CAPACITACIÓN Y EMPLEO, instituido por el Decreto Nº336/06, a personas en situación de desempleo cuya identidad de género, en los términos del artículo 2º de la ley Nº 26743, no sea coincidente con el sexo asignado en el momento de su nacimiento (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación: Art.2).

Como medida complementaria a esta resolución, en el 2014 a través de la resolución 1964, se buscó “Ampliar la cobertura de proyectos de inserción laboral a las personas incluidas en el Seguro de Capacitación y Empleo”. Esta resolución del 2014 amplió los incentivos de dinero para la contratación de travestis y trans, en ámbitos públicos, privados y de la sociedad civil.

Todo lo anterior, permite visualizar el recorrido y el proceso de reconocimiento que tuvo este organismo respecto de las demandas del colectivo travesti y trans. Si bien, como se observar en esta tesis, este organismo había realizado algún intento por comenzar a implementar programas que abordaran la situación laboral de lxs trans y las travestis[8], considero que fue a partir de la Ley de Identidad de Género, que el MTEySS reconoció la obligación de diseñar una política pública de empleo nacional que intervenga en la problemática del empleo de lxs trans y las travestis. Esta política nacional se implementó en las más 400 oficinas de empleo creadas por el organismo (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, 2010) a lo largo de todo el país.

Hasta este momento, se analizó cómo el MTEySS construyó una política social laboral destinada a trans y travestis. Esta construcción también planteó ciertos lineamientos generales que tuvo el Seguro de Capacitación y Empleo para trans y travestis. En la Guía de acciones para una inclusión sociolaboral de travestis, transexuales y transgénero: recomendaciones basadas en las acciones implementadas en ocho localidades de la Argentinarealizado en el 2015 y publicado en 2017, se mencionó como objetivo general del Seguro de Capacitación y Empleo, ampliar las políticas públicas de empleo para poder incluir a lxs trans y las travestis mediando la perspectiva de género y diversidad (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, 2015).

A partir de esta premisa, se desarrollaron una serie de lineamientos que fueron basales para entender el Seguro de Capacitación y Empleo a nivel nacional,

Que con el objetivo de efectivizar el cumplimiento del espíritu integrador de la Ley de Identidad de Género Nº 26.743 y para promover la inclusión laboral y la igualdad de oportunidades en la obtención y permanencia en un empleo, atendiendo a la situación de vulnerabilidad de la población travesti, transexual y transgénero, deviene necesario mejorar sus condiciones de empleabilidad a través de la implementación de políticas públicas de acción afirmativa (MTEySS, 2013).

Frente al desafío de universalización y territorialización de las políticas, la Secretaría de Empleo decidió adoptar un enfoque de transversalización de los Programas y acciones de empleo ya existentes en el MTEySS. Este enfoque permitió utilizar la estructura existente para concretar rápidamente la incorporación de las personas trans a los Programas y acciones de empleo frente a la inversión de recursos que hubiera implicado la creación de nuevos programas focalizados en este colectivo” (Ministerio de trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, 2017:19)

En relación con el sentido y la orientación que tuvo el Seguro de Capacitación y Empleo, se mencionó como línea fundamental de intervención la universalización, territorialización y transversalización de esta política.

Respecto al concepto de universalización, en un primer momento, solo podían adherir al SCyE los beneficiarios del Programa Jefes y Jefas de Hogar. A partir del decreto 336/06, se habilitó a que la cobertura de esta política pueda ser “extendida por la autoridad de aplicación a otros beneficiarios de programas sociales y de empleo y otras personas desocupadas” (Neffa, 2011: 15). De esta forma, la Secretaría de Empleo, extendió por medio de resoluciones la posibilidad de adherirse al Seguro de Capacitación y Empleo a personas pertenecientes a colectivos con problemas de empleo y socialmente vulneradas: personas privadas de la libertad, víctimas del delito de trata de personas o en situación de prostitución, personas víctimas de la violencia doméstica y trans. Esta ampliación del SCyE respondió a un interés del Estado en alcanzar con estas herramientas públicas a poblaciones que previamente no habían sido abordadas por otras iniciativas o producto de la dinámica de crecimiento económico (Abad y Arroyo, 2011: 2013). Dentro de este proceso tiene especial relevancia para esta investigación la ya citada resolución 331 de abril de 2013 a partir de la cual se extendió el SCyE a personas travestis y trans. Por todo lo anterior, se observó, cómo a partir de un programa focalizado como fue el SCyE se fueron ampliando lxs sujetxs de intervención con el fin de universalizar las políticas del Estado. Es interesante recordar que el Seguro de Capacitación y Empleo para travestis y trans fue pensado en un contexto de recuperación del empleo y de políticas laborales activas (Danani, 2014) por lo tanto constituyeron estrategias focalizadas enmarcadas en un contexto político, económico y social determinado (Sojo, 2007).

Respecto a la implementación del SCyE, el MTEySS implementó la Red de Oficinas de Empleo de origen municipal a la vez que habilitó a la Secretaría de Empleo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación a celebrar los convenios y protocolos con municipios para el mejor cumplimiento del programa. Lo anterior da cuenta de la territorialización de las políticas, a través de una red de oficinas de empleo, entre ellas la oficina de empleo de Morón (enmarcada en la ex Secretaría de Promoción del Empleo y Economía Social) que fue la responsable de la ejecución del Seguro de Capacitación y Empleo para travestis y trans.

Por último, es importante destacar la transversalización que, por una parte, se propuso el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, para alcanzar a esta población desde la dimensión territorial, laboral y desde una perspectiva de género.

A partir del proceso por el cual se adaptó la estructura organizacional y de haber establecido los lineamientos generales y específicos del Seguro de Capacitación y Empleo; el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación propuso una serie de objetivos específicos a alcanzar. En primer lugar, se “estableció una asignación mensual de orden no contributiva y un conjunto de servicios de apoyo a las personas desocupadas que buscan activamente empleo” (Deibe, 2009: 205). Con el objetivo de facilitar el ingreso al mercado de trabajo de lxs trans y las travestis se prescribió una suma no remunerativa, durante 24 meses, por la realización de alguna de las siguientes actividades: participar de procesos de orientación ocupacional, intermediación laboral, acciones de formación educativa y/o subsidios para el inicio de actividades autogestivas. Además, participar de esta política social implicaría el cómputo como tiempo efectivo de servicios a los fines de las prestaciones del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, 2013).

Uno de los interrogantes que surgen de la lectura de los documentos y de los textos recorridos en esta tesis es nuevamente qué sucede con la adolescencia travesti y trans. Si bien en este caso existe un marco legal que establece la edad mínima en que una persona puede comenzar a desempeñarse en un empleo, es válido preguntarse si la situación de temprano ejercicio de la prostitución no ameritaría algún tipo de articulación e intervención para evitar estas situaciones. Asimismo, no fue mencionado en los objetivos generales ni específicos, si existió alguna línea de acción para las travestis y trans adultas, ya que como se vio en los documentos analizados (Berkins, 2007, INDEC- INADI, 2012, Ministerio Público Fiscal de la Ciudad de Buenos Aires, 2017), a medida que avanza la edad, la prostitución deja de ser una actividad que pueden ejercer, lo que aumenta el ingreso de las trans y travestis a actividades informales y mal remuneradas. Al igual que con la adolescencia trans y travesti, surge la inquietud si no es necesaria algún tipo de focalización dentro de esta política para atender la particularidad de estos rangos etarios.

Al igual que en los Consultorios Inclusivos, en el caso de los varones trans, se notó la misma omisión y falta de información respecto a las dificultades en el acceso al trabajo. Solo por destacar un ejemplo, se ha mencionado que una de las dificultades que tienen los varones trans respecto al ingreso al empleo es producto del desconocimiento de sus identidades (FALGBT, 2015) y la alta tasa de informalidad (Secretaría de Derechos Humanos de la Provincia de Buenos Aires, 2019). Relativo a lo anterior, me pregunto si se capacitó y/o sensibilizó a diferentes actorxs del mundo laboral para que este desconocimiento de las identidades trans, no se traduzca en un rechazo y, por lo tanto, una nueva exclusión del mundo laboral.

Por último, como se desarrolló a lo largo de esta tesis, el ejercicio de la prostitución no solo es importante como un espacio de obtención de ingresos económicos, sino que se ponen en juego aprendizajes colectivos y la posibilidad de construcción de subjetividades. Al recordar lo que dijo el entrevistado sobre el Consultorio Inclusivo respecto a cómo se distribuyen simbólicamente los recursos, surge como una inquietud importante si desde el Seguro de Capacitación y Empleo se generaron acciones para construir lazos de solidaridad entre trans y travestis, y lograr que esta política sea un espacio de contención, reproducción y de encuentro intersubjetivo.

En el próximo apartado, al igual como se hizo con la política del Consultorio Inclusivo de Morón, se entrevistó a funcionarixs y trabajadorxs de la Secretaría de Promoción y Empleo y la Economía Social. Con el análisis de las entrevistas, se intentó establecer continuidades y rupturas entre el planteo realizado a escala nacional para el Seguro de Capacitación y Empleo y su implementación concreta en el municipio de Morón.

2.2.2 Construcción del Seguro de Capacitación y Empleo en Morón: Imaginarios desde las representaciones sociales de funcionarixs.

Al igual como se hizo con la política del Consultorio Inclusivo, en esta tesis se reconstruyeron las representaciones sociales de quiénes fueron lxs encargadxs de implementar la política del Seguro de Capacitación y Empleo en el municipio de Morón. Entrevisté a dos trabajadorxs de la Secretaría de Promoción del Empleo y Economía Social. La primera entrevistada fue realizada a quién desarrolló la descentralización de las actividades de la Oficina de Empleo en el Consultorio Inclusivo de Morón. El segundo entrevistado, fue el coordinador del Área de Promoción del Empleo y, desde su órbita, se implementaban todas las políticas del empleo, incluido el Seguro de Capacitación y Empleo para trans y travestis.

Las primeras preguntas tuvieron como objetivo entender por qué desde el Municipio de Morón desarrollaron una política de empleo focalizada para la población travesti y trans. Tal como señaló uno de los entrevistados,

Entiendo que es por una definición y una perspectiva ideológica y política de entender cuál es el rol del Estado y, en ese entendimiento, que la reparación en derechos es una de las vías de la acción en materia de salud, empleo, trabajo, a poblaciones aún no alcanzadas (E.N, entrevista realizada el 14 de mayo del 2018).

Hay que pensar en la acción de los organismos representantes de esas personas que fueron encontrándose, en su andar, con gestiones que tienen una visión similar del rol del Estado. Lo que se genera de esa interrelación de esos actores posibilita llevar adelante políticas públicas (E.N, entrevista realizada el 14 de mayo del 2018).

En estas primeras respuestas existe una coincidencia con las representaciones sociales reconstruidas por los funcionarixs municipales respecto al Consultorio Inclusivo. Por una parte, según las respuestas, se colocó en un primer plano de la agenda municipal la reparación y ampliación de derechos a poblaciones que aún no habían sido alcanzadas por las políticas sociales municipales. En coincidencia con las respuestas de lxs entrevistadxs del Consultorio Inclusivo, se observó la representación de que una política social no sería tal si no contara con un sustento ideológico y un marco político que las contenga (Danani, 2006). Lo anterior me parece importante, para seguir politizando y enmarcando a las políticas sociales en función de contextos económicos, políticos y culturales (Sojo, 2007). En el caso específico del Seguro de Capacitación y Empleo, también se resaltó la importancia de que haya habido una articulación con la organización “Conurbanes por la Diversidad”, quién en última instancia terminó legitimando las acciones desarrolladas por la municipalidad.

En otro sentido, pero también pensando en el marco de intervención pensado para el Seguro de Capacitación y Empleo en Morón, lxs entrevistadxs pusieron énfasis en que esta política no hubiera sido posible si no se hubiese contado con una articulación institucional al interior del municipio y una mirada interseccional respecto al abordaje de esta población. Por una parte, lxs entrevistadxs mencionaron que pertenecer institucionalmente a la “Secretaría de Promoción del Empleo y la Economía Social” posibilitó enmarcar al Seguro de Capacitación y Empleo desde la reparación del derecho al trabajo. También, remarcaron la importancia de que el Estado municipal reconozca la vulneración histórica de trans y travestis respecto al trabajo; y proponga líneas de intervención con el objetivo de revertir estas vulneraciones. Asimismo, también destacaron que, en el marco de la implementación del SCYE en Morón, se dio una de las mayores novedades respecto al diseño de programas de empleo. Esta novedad consistió en que las tareas del área de empleo y economía social se descentralizaran en el Consultorio Inclusivo de Morón. Más allá de que el Seguro de Capacitación y Empleo fue una política específica de acceso al trabajo, se entendió que la única forma para mejorar el acceso de esta población al ámbito laboral, era que una trabajadora del Área de Empleo concurriera directamente al Consultorio Inclusivo para trabajar con la población a la que se quería alcanzar. Según lxs entrevistadxs, el haber podido salir de la Oficina de Empleo, y trabajar de manera articulada con otras áreas municipales, permitió imprimir una mirada local e innovadora a políticas nacionales de empleo. Solo para reforzar el punto anterior, lxs entrevistadxs mencionaron en varias oportunidades que el Seguro de Capacitación y Empleo para travestis y trans no hubiera sido posible implementarlo si no se hubiera trabajado y articulado con otras áreas municipales, tales como la Dirección de Género, el Programa de Abordajes Integrales, Dispositivos de Salud Comunitarios, entre otros.

Como se fue contando a lo largo de los capítulos, uno de los principales objetivos del Seguro de Capacitación y Empleo para travestis y trans era que lxs mismxs accedan al mundo del trabajo (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, 2012). Por todo lo anterior, la estrategia de intervención planteada por la Secretaría de Empleo municipal, respecto a descentralizar la oficina de empleo en el Consultorio Inclusivo se constituyó en una de las mayores innovaciones en esta política.

2.2.3. Aprendizajes en la construcción del SCyE en Morón

De manera similar a lxs funcionarixs entrevistadxs para el Consultorio Inclusivo, a medida que se desarrollaron las entrevistas se pudo ingresar en un terreno de confianza y comenzaron a aparecer distintas representaciones sobre lo que implicó el Seguro de Capacitación y Empleo en Morón.

Quizás está más difundida la labor del Estado en cuanto a la salud, que lo que el Estado pueda hacer con las personas en materia de trabajo. Están naturalizados el hospital, la salita, pero no el servicio público de empleo. Entonces, poder asistir a un ámbito estatal y que haya una modificación del abordaje se constituyó en la mecha del taladro… bueno, a partir de ahí podemos encontrar el resto de las intervenciones estatales; ir a rascar donde pica. Si se rasca la parte sanitaria, bueno, no vamos a esperar que la persona venga hasta acá, o sea. ¿por qué motivo o razón el Estado debería esperar que a alguien a quien estuvo reprimiendo, después venga a acercarse o a reparar derechos que el mismo Estado, por acción u omisión primero expulsó? (J.P, entrevista realizada el 28 de abril del 2018).

La implementación viene a partir de una decisión de trabajo de instrumentar ese tipo de herramientas y se cruza también con los dispositivos municipales que pudieran llevarlas adelante. En esa línea, no todos los municipios contaban con esa línea y con un consultorio mucho menos (E.N, entrevista realizada el 14 de mayo del 2018).

En primer lugar, lxs entrevistadxs mencionaron al Seguro de Capacitación y Empleo como un enfoque novedoso para abordar la situación laboral de lxs trans y las travestis. Considero fundamental la representación social de lxs entrevistadxs respecto a pensar que, desarrollando un Servicio Público de Empleo, se podían modificar situaciones tan inequitativas y desiguales, como el acceso al trabajo en esta población. Tal como expresaron a lo largo de las entrevistas, el rol del Estado local en políticas públicas de empleo fue algo que comenzó a tomar forma recién a partir del 2005, en el momento en que los municipios se hicieron cargo de articular y dar respuesta a las demandas de trabajo locales. Incluso, según manifestaron lxs entrevistadxs, fue la primera vez que desde el municipio de Morón se decidió acompañar activamente políticas nacionales que buscaron garantizar el trabajo en el colectivo travesti y trans.

En otro sentido, en las entrevistas, surgieron aspectos que no estuvieron previstos y se transformaron en obstáculos en la implementación del Seguro de Capacitación y Empleo, o aspectos que habiendo estado previstos, no pudieron modificarse en pos de una mejora de la política social. Al respecto lxs entrevistadxs mencionaron que,

La verdad que es un defecto no tener la evaluación del Seguro de Capacitación y Empleo. Creo que quizás retomo una crítica, con mayor peso de perspectiva de evaluación de esas políticas, para poder rectificarlas, me parece algo necesario (E.N, entrevista realizada el 14 de mayo del 2018).

El monto de la prestación dineraria era insuficiente, tanto si las trans y lxs travestis decidían finalizar sus estudios o realizar alguna práctica laboral (J.P, entrevista realizada el 28 de abril del 2018).

A partir de las respuestas, se identifican dos problemáticas recurrentes en muchas políticas sociales: nulas evaluaciones de las acciones previstas por esas políticas, y montos dinerarios insuficientes. De acuerdo con lo anterior, en primer lugar, se mencionó la importancia de tener evaluaciones antes, durante y después de la política. En segundo lugar, se mencionó la importancia de que el Seguro de Capacitación y Empleo, pudiera garantizar un piso mínimo de ingresos para poder sostener las actividades propuestas por el programa. Respecto a esto último, hay que recordar que por participar en la finalización de estudios secundarios o primarios y/o de capacitaciones laborales, lxs trans y las travestis percibían una suma de $225, equivalente a U$S24, cuando el salario mínimo en el 2015 era de $5588 o U$S 579. Es dable recordar que si lxs sujetxs decidían acceder a una actividad de entrenamiento para el trabajo, estos montos se ampliaban, aunque la prestación dineraria no era mucho mayor. A raíz de lo anterior, el Seguro de Capacitación y Empleo tuvo límites concretos ya que no garantizó los mínimos básicos que prevé el marco nacional de empleo argentino, ni tampoco igualó derechos laborales de lxs trabajadorxs formales (obra social, aguinaldo, etc.).

Así como se destacaron aspectos a ser mejorados en el Seguro de Capacitación y Empleo, también se plantearon dimensiones positivas respecto a esta política.

Quizás el mayor logro es haber puesto en agenda que hay otro tipo de intervención para realizar con poblaciones excluidas por el mercado de trabajo. En este caso se ratifica que cuando la intervención del Estado está nutrida de bagaje teórico, de la participación de las organizaciones del sector, permite reparar derechos tanto en materia sanitaria como en el empleo, sobre todo por los prejuicios o mitos que flotan; en la difusión de ese tipo de experiencias está romper con esos mitos. Y exigir el cumplimiento de las reglamentaciones en ese sentido (E.N, entrevista realizada el 14 de mayo del 2018).

Los logros, muchos, no solo desde la implementación de la política del seguro de capacitación y empleo sino también la existencia del consultorio inclusivo. Creo que, si bien la presencia del Seguro era muy importante ya que ofrecía formación del estilo centros de formación o la finalización del secundario, creo que el consultorio aportaba una cuestión más. Esto era que había una atención socio sanitaria, como dije anteriormente, desde la cuestión médica y la cuestión psicológica, y también, ofrecía un espacio de contención (J.P, entrevista realizada el 28 de abril del 2018).

En primer lugar, de las respuestas de lxs entrevistadxs, destaco como expresaron la importancia de haber puesto en agenda estas demandas que, hasta no hace mucho tiempo se encontraban invisibilizadas. Como dijo una de las entrevistadas, esta política laboral fue parte de una intervención más general de orden municipal que trató de garantizar, mediante el abordaje socio sanitario, la reparación de derechos a lxs trans y las travestis desde múltiples miradas e intervenciones.

Por último, como se pudo plantear en al apartado anterior, uno de los principales interrogantes que surgen es si a través del Seguro de Capacitación y Empleo se brindaron opciones de socialización y de encuentro con otrxs. De acuerdo con la respuesta de lxs entrevistadxs, este programa cumplió con este objetivo al ir un poco más allá de los lineamientos planteados por el SCYE a nivel nacional, al ofrecer y brindar un espacio de contención de forma conjunta con el Consultorio Inclusivo. Sobre este punto se volverá en el cuarto capítulo de esta tesis.

2.2.4 A modo de síntesis

A modo de síntesis, en este apartado se ha reconstruido la forma en la que la problemática laboral de lxs trans y las travestis se incorporó en la agenda política nacional y municipal.

Hubo un recorrido institucional que realizó el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, que tuvo como primer objetivo conocer la situación de lxs trans y las travestis respecto al mundo del trabajo. Por otra parte, también se buscó amoldar la estructura organizacional del Ministerio a estas nuevas demandas planteadas por lxs trans y las travestis y por la Ley de Identidad de Género. A nivel Municipal, la Secretaría de Empleo y Economía Social había implementado, conjuntamente con el MTEySS, un programa educativo para esta población y contaba con una estructura organizacional que permitía pensar y desarrollar políticas de empleo para trans y travestis a nivel local.

Al igual que el Ministerio de Salud de la Nación, tanto a nivel local como a nivel del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, se planteó que el derecho al trabajo debía ser un fin máximo a garantizar en esta población a través del SCyE. A nivel nacional, se destacaron tres lineamientos a seguir para implementar esta política: la universalización de las acciones, la territorialidad y la transversalidad del SCyE. Tomando como base estos tres preceptos, se observó cómo el Municipio de Morón tomó y resignificó estas prerrogativas, al concretar en el territorio una política de descentralización de las políticas laborales, en unidades de gestiones comunitarias y en el propio Consultorio Inclusivo de Morón. Es dable destacar, cómo en cada una de las respuestas de lxs entrevistadxs del municipio de Morón, se enfatizó la noción de integralidad e interseccionalidad de todas y cada una de las intervenciones municipales.

Una de las cuestiones que fueron planteadas en el marco teórico fue cómo trans y travestis a través del ejercicio de la prostitución, no sólo obtienen un beneficio económico sino que se encuentran con otrxs con lxs cuáles se encuentran y aprenden. En los documentos analizados no fue expresada la forma en que esta política garantizaría estos encuentros y espacios de socialización. En contraposición, en lxs entrevistadxs que trabajaron directamente en el municipio, surgió la idea de que, con la articulación del SCyE y el Consultorio Inclusivo, estos espacios de encuentro fueron garantizados. De todas formas, se buscará indagar en los próximos capítulos si las representaciones sociales de lxs trans y las travestis concuerdan con lo expresado por lxs funcionarixs municipales.

A continuación, se hará un resumen general del capítulo, poniendo en relación, los diferentes puntos de encuentro, diferencias y aprendizajes del Seguro de Capacitación y Empleo y del Consultorio Inclusivo.

2.3 Síntesis del Capítulo

Con el fin de recapitular y poner en relación al Seguro de Capacitación y Empleo con el Consultorio Inclusivo, se hará una breve síntesis de ambos apartados de este capítulo.

En primer lugar, se abordó la construcción de las políticas sociales tanto a nivel nacional como a nivel local. Para la construcción del Seguro de Capacitación y Empleo y el Consultorio Inclusivo, hubo desde el nivel nacional un interés por conocer la situación de lxs trans y las travestis. La forma de llegar a este conocimiento, asumió diferentes estrategias ya que desde el Ministerio de Salud se desarrollaron documentos principalmente financiados por ONU-SIDA, que tuvieron como objetivo entender la relación de lxs trans y las travestis en relación con el VIH/sida, en particular, y el acceso al sistema sanitario, en general. En cambio, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social para diseñar el Seguro de Capacitación y Empleo firmó diferentes convenios de colaboración con organismos públicos como el INADI, que tuvo como objetivo desarrollar un proceso institucional de reconocimiento de las problemáticas de lxs trans y las travestis en torno al mundo del trabajo. Es dable destacar que al momento de iniciar la investigación para el diseño de los Consultorios Amigables/Inclusivos, no existía como antecedente una Ley de Identidad de Género y, si bien había estudios académicos que abordaron la temática, aún no estaba en la agenda política del Estado nacional la necesidad de diseñar políticas sociales para este colectivo. Diferente es la situación del Seguro de Capacitación y Empleo, ya que al momento de diseñar esta política se encontraba vigente la Ley de Identidad de Género, y en sus diferentes documentos se puede observar cómo influyó tanto el marco normativo nacional e internacional, como los estudios producidos por diferentes organizaciones sociales y académicas. En el municipio de Morón no existió un desarrollo teórico ni se procedió a la firma de convenios marco de colaboración con organismos públicos, pero se tomaron los puntos principales señalados por los trabajos realizados por los Ministerios Nacionales. A su vez, fueron sancionadas ordenanzas municipales que buscaron reconocer derechos a este colectivo. Ejemplo de lo anterior, es la ordenanza que reconoció la identidad de género autopercibida en todos los efectores de salud municipales mucho antes de que existiera una Ley de Identidad de Género a nivel nacional. También considero que desde el Municipio se logró reinterpretar y, por lo tanto, se construyeron nuevos marcos para pensar las políticas del SCyE y el Consultorio Inclusivo. Una dimensión expresada a nivel municipal con mucha fuerza fue que todas las acciones tuvieron como finalidad, garantizar derechos a nuevas poblaciones desde la lógica de la integralidad y transversalidad de las intervenciones; y a su vez, que las mismas se descentralicen en unidades comunitarias barriales.

Como punto de coincidencia y encuentro entre el ámbito nacional y local es que hubo una preeminencia de un discurso que puso como eje, la restitución de derechos en trans y travestis.

De acuerdo al diseño de las políticas sociales, ambos Ministerios han elegido el diseño de políticas focalizadas. La diferencia que existió entre el Ministerio de Salud de la Nación y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, es que hubo diferencias en el recorrido para llegar a concebir dichas políticas. El Ministerio de Salud eligió pensar desde cero una política sanitaria que terminó derivando en el diseño de los Consultorios Inclusivos. El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, decidió utilizar un marco previo de políticas y herramientas con las que ya contaba, como fue el SCyE.

Ambos ministerios, concibieron estas políticas sociales como estrategias universalizantes para que lxs trans y las travestis pudieran acceder tanto al derecho al trabajo como al derecho a la salud. En el municipio de Morón se pudieron observar ciertas resistencias acerca del diseño focalizado de estas políticas, dimensión que enfatiza la vigencia de los debates clásicos que plantean una oposición entre universalidad versus focalización. De acuerdo con lo anterior, si bien finalmente se implementaron estas políticas en el municipio, se puso en discusión la pertinencia de diseñar estrategias para un colectivo minoritario, cuando las necesidades de un Municipio exceden a esta población. Como fue mencionado anteriormente, esta discusión no es meramente procedimental sino que adquiere una importancia fundamental porque pone en discusión cómo se apropian y distribuyen los recursos a escala local. Estos debates, además, no sólo fueron planteados por una cuestión de distribución de recursos, sino que se dieron por ciertos límites ideológicos-conceptuales expresados, por ejemplo, por la comunidad médica.

La política del Seguro de Capacitación y Empleo y el Consultorio Inclusivo no tuvieron ningún punto de encuentro y articulación desde los Ministerios nacionales aun sabiendo que ambas acciones estaban dirigidas a la misma población. En cambio, desde la gestión municipal se pudo observar cómo ambas políticas se pusieron en diálogo y se implementaron de forma complementaria desde un primer momento.

Aún queda por conocer si estas políticas pudieron garantizar el acceso de esta población de manera igualitaria, en el sentido de pensar si finalmente accedieron los varones trans, las niñeces y vejeces trans y travestis al Seguro de Capacitación y Empleo y al Consultorio Inclusivo en Morón. Asimismo, queda por responder si estas políticas constituyeron verdaderos espacios en los cuales, trans y travestis, construyeron sentidos positivos de apropiación. En última instancia, surge como interrogante si es posible que dos políticas sociales puedan revertir la exclusión histórica del colectivo travesti y trans.

En el próximo capítulo se buscará conocer cómo el Seguro de Capacitación y Empleo y el Consultorio Inclusivo piensan, tanto a nivel nacional como en el Municipio de Morón, a las identidades travestis y trans. Si bien en este capítulo hubo alguna aproximación acerca de cómo se problematizó y conceptualizó a lxs sujetxs en las políticas sociales analizadas, en términos estrictamente analíticos, considero que fue necesario dedicar un capítulo específico a analizar cómo desde el Estado nacional y municipal, construyeron sujetxs en ambas políticas sociales.


  1. En esta tesis se nombrará como “Ministerio de Salud de la Nación” porque fue el rasgo ministerial que adquirió en el período 2003-2015. Hay que recordar que la gestión del Presidente Mauricio Macri disminuyó su jerarquía al rango de Secretaría.
  2. La mayoría de estos estudios fueron financiados por ONU-SIDA.
  3. Disciplina médica que se especializa en la atención de lxs adolescentes.
  4. Operación quirúrgica que consiste en extirpar el útero total o parcialmente
  5. “Desde el campo de las ciencias médicas, se desarrollaron conceptualizaciones que se instalaron y naturalizaron como lenguaje común para entender lo humano en sí mismo: genitalidades de macho o hembra, formas masculinas o femeninas, e identidades de varón o mujer. Se fue imponiendo un binarismo sexo-genérico que estandarizó la diversidad humana y que se institucionalizó en la división tradicional de la ciudadanía entre varones y mujeres. Esta división quedó reflejada, por ejemplo, en instrumentos legales básicos como el documento de identidad” (Ministerio de Salud de la Nación, 2015: 27).
  6. En esta tesis se nombrará como “Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación” porque fue el rasgo Ministerial que adquirió en el período 2003-2015. Hay que recordar que la actual gestión del Presidente Mauricio Macri, disminuyó su jerarquía al rango de Secretaría.
  7. Convenio marco 165 del 2011 entre el INADI y el MTEySS para la “Mutua colaboración entre las partes en el desarrollo y coordinación de acciones vinculadas a la temática del trabajo y la diversidad sexual”, la resolución 243/2012 para la “Designación con el nombre de la Identidad de Género Autopercibida a personas que pertenezcan al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación”; la resolución 331 del MTEySS del 2013 que busca “Extender la cobertura del Seguro de Capacitación y Empleo a personas en situación de desempleo, cuya identidad de género, no sea coincidente con el sexo asignado al nacer” entre otros.
  8. Como el programa de Inclusión Educativa, que consistió en que lxs travestis y las trans puedan finalizar su estudios primarios y secundario. La primera prueba piloto se realizó entre los años 2008 y 2010, en 3 Municipios, La Matanza, Morón y General Pueyrredón. Además, el MTEySS promovió la formación de la Cooperativa Textil Nadia Echazú en el sur del conurbano bonaerense.


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