Configuraciones de la capacidad de protección social en Argentina (2020-2021)

Analía Minteguiaga y Eliana Lijterman

1.1. Introducción

Insistentemente, los trabajos producidos en los últimos dos años sobre la pandemia del covid-19 han hecho referencia a la crisis multidimensional que esta generó en el mundo y, especialmente, en la región latinoamericana (Cepal, 2020). De manera acertada, distintos análisis resaltaron que la situación pandémica operó sobre problemáticas preexistentes –muchas de ellas estructurales– que complejizaron el campo para la toma de decisiones y el cálculo de los impactos reales sobre la reproducción de la vida de la población (Filgueira et al., 2020; Oszlak, 2020). Se trató de problemáticas que excedieron (y exceden) el ámbito sanitario, pero que pusieron en juego continuamente la viabilidad de las medidas de aislamiento y distanciamiento físico, núcleo de las acciones de prevención de los contagios. En suma, la pandemia puso al desnudo la precariedad de las condiciones de vida y de trabajo de amplios sectores sociales y los alcances de la desigualdad. Sobre esta base, pensamos el escenario pandémico como catalizador de transformaciones sociales de extensa data, ligadas a la instauración del proyecto neoliberal y sus vaivenes, así como de procesos emergentes, inesperados y propios de la situación de emergencia sanitaria.

Hacer frente a la pandemia ha involucrado desafíos disímiles, desde la contención de la emergencia hasta la conducción de una incipiente recuperación socioeconómica. En ellos, la capacidad de bienestar público desplegada ha asumido un papel primordial, pues de esta depende la medida en que nuestras sociedades se acercan o alejan de las necesidades de todos sus miembros, parafraseando a Danani (2004). Por eso, en este escrito interrogamos la capacidad de protección de las políticas sociales articuladas alrededor de la situación pandémica. Siguiendo a Danani y Hintze, la noción alude al “alcance cuanti y cualitativo de los procesos de satisfacción de necesidades” que las políticas vehiculizan (Danani y Hintze, 2011: 13), en los que la reproducción de la vida se define como un asunto colectivo, o bien, de los particulares. Así, el concepto permite comprender los efectos de las políticas en las “vidas individuales”, tanto como en la organización de un determinado régimen de reproducción, en el que se gestan las condiciones para la participación en la vida social (Danani, 2017). Se trata, por supuesto, de una capacidad que no se genera en el puro presente, sino que es en sí misma un proceso que refiere a acumulaciones o desacumulaciones previas. Incluso las “innovaciones” (progresivas o regresivas) que se evidencien en la “foto” de la gestión de la pandemia (2020-2021) adquirirán sentido en ese devenir histórico. Todo esto determinará el escenario de recuperación aludido, incluso más, la posibilidad de un horizonte de oportunidades para la superación de lo existente (Martínez Franzoni y Sánchez Ancochea, 2022), en cuanto despliegue de una protección social radicalmente emancipatoria.

El análisis del caso argentino resulta de interés porque mueve a la reflexión sobre la medida en que la historia reciente permite dar cuenta de las cualidades que asumió la respuesta pública frente a una crisis sin precedentes. La nación suramericana supo integrar en otros tiempos el selecto grupo de países de la región “pioneros” en el desarrollo de sistemas protectivos (Mesa-Lago, 1985). Prácticamente hasta la década de 1980, se incluía en la tipología de regímenes de bienestar “universalistas”, frente a los mayoritarios de tipo “duales” o “excluyentes” (Filgueira, 1998; Barba Solano, 2003, 2007). Esto cambió desde los años noventa, cuando se produjeron sustanciales reformas regresivas en el ámbito laboral y en distintos sectores de política social, que inauguraron un ciclo político distinguible de los precedentes. Aun así, cuando esta realidad se miraba en clave latinoamericana –desde la histórica desprotección registrada en la región–, si bien Argentina ya no integraba el exclusivísimo tipo “estatal proteccionista”, lograba sumarse al denominado “estatal-productivista”, no menos selecto frente al extendido tipo “familiarista” (Martínez Franzoni, 2007). De alguna manera, los análisis comparados sobre regímenes de bienestar permitían ver “el árbol sin perder de vista el bosque”, capturando las reservas protectivas que todavía resistían, con las huellas y marcas del cambio civilizatorio en curso. En los primeros lustros del siglo xxi, Argentina también fue parte del “ciclo progresista” que, en el campo de las políticas sociales, movilizó un proceso sin precedentes de expansión de las protecciones, entre los que el país destacó por la centralidad que asumió la seguridad social y la recuperación de su tradición colectiva. Tras estas transformaciones, fue de los países al que, luego de dicha “oleada” (García Linera, 2016), le siguió una fortísima recomposición neoliberal (2015-2019) y consecutivamente, casi como reacción, un nuevo influjo progresista abierto a fines de 2019. De esta manera, las oscilaciones evidenciadas, al tiempo que revelan la importancia de analizar lo ocurrido en clave de acumulaciones o desacumulaciones protectivas, impiden cualquier interpretación lineal sobre ellas.

El capítulo se organiza de la siguiente manera. La primera sección justifica teórica y metodológicamente el análisis, haciendo hincapié en la específica capacidad estatal que es objeto de indagación (la de protección social), así como el recorte que conlleva en términos de dimensiones, variables, y las técnicas de producción de datos y fuentes de información a las que apelamos. La segunda sección permite justificar la selección de políticas sociales a partir de una breve reconstrucción de la historia contemporánea del campo. La tercera parte se ocupa, propiamente, de la descripción y el análisis de las intervenciones sociales desplegadas durante la pandemia, condensando los principales hallazgos. Finalmente, apuntamos reflexiones finales sobre los límites y las potencialidades en la constitución de un esquema protectivo emancipatorio.

1.2. Capacidad de bienestar público como alcance de la protección social

La temática de la capacidad estatal ha sido un tópico recurrente en la ciencia política desde fines del siglo xx; empero, recientemente experimentó un nuevo impulso, como una suerte de “respuesta” a las limitaciones observadas en las perspectivas que atendieron al despliegue de los roles estatales en el marco del neoliberalismo (Bertranou, 2015: 38). En esta reemergencia, las actuaciones públicas han sido estudiadas capturando la “aptitud de los entes estatales para alcanzar los fines que le han sido asignados interna o externamente” (ibid.: 39). Generalmente, tal aptitud se explica a partir de la existencia (o inexistencia) de una serie de factores o componentes de la capacidad estatal, entre los que suelen destacarse “sus dotaciones humanas, sus competencias legales y su legitimidad y sus recursos organizacionales y de acción interorganizacional” (idem). Como puede verse, se trata de un análisis de componentes centralmente endógenos del accionar del Estado, que hacen a su estatalidad (stateness). Desde este lugar, el análisis no refiere a los fines o resultados de la acción estatal, sino a la “potencia” para lograrlos.

Por el contrario, cuando aquí nos referimos a la capacidad de protección social^[1], nos interesa dar cuenta de la fortaleza de la intervención estatal en los procesos de satisfacción de necesidades que las políticas sociales modelan. Siguiendo a Danani y Hintze (2011), el contenido y la extensión de los procesos de satisfacción de necesidades vehiculizados por las políticas sociales pueden desagregarse en el alcance cuantitativo y cualitativo de satisfacción que proveen sus prestaciones, los grados y tipos de certidumbre y seguridad que las respaldan, y el reconocimiento social del que son objeto.

Para las autoras, estas variables en las que se descompone la capacidad de protección social involucran dos grandes dimensiones de análisis (ibid.: 17). La primera, de orden institucional, comprende el diseño institucional, los aspectos específicamente protectorios y las garantías. En el primer caso, se apunta a cuestiones principalmente organizacionales, que configuran el diseño de las políticas como su régimen, forma de administración, tipo de conducción o gobierno de esta, y las relaciones con otras intervenciones e instituciones (asistencia, educación, trabajo). En el segundo, a todo aquello que da forma a la protección como las reglas de acceso, coberturas poblacionales y de necesidades. Finalmente, se propone comprender las garantías en cuanto de ellas dependen y en ellas se expresan los grados y tipos de seguridad (o incertidumbre) que ofrece la protección (ibid.: 18-19). Por ende, remite a una cuestión tan cardinal y espinosa en el campo de la política social como lo es la autonomía, al plasmarse en ellas cómo se formula el derecho a la protección (Danani, 2017). En síntesis, la dimensión institucional habla del formato a través del cual se institucionaliza la protección o, dicho de otra manera, de la forma institucional del proceso de satisfacción de necesidades y de su alcance (Danani y Hintze, 2011: 18-19).

La segunda dimensión es político-cultural y apunta a las razones y los argumentos por los que las protecciones devienen (o no) legítimas (ibid.: 20). Los contenidos político-culturales hacen a la capacidad de protección en cuanto participan en la construcción de justificaciones socialmente aceptadas, tanto en lo que respecta a las políticas como a las demandas y reivindicaciones (Danani, 2017: 215).

Aunque ambas dimensiones son solo distinguibles analíticamente^[2], siendo este escrito un primer esfuerzo bajo estas coordenadas, hemos decidido concentrarnos en el plano institucional. Los aspectos que este comprende nos han permitido trabajar en un necesario nivel descriptivo, mapeando y caracterizando la multiplicidad de intervenciones desplegadas por el Estado nacional en el campo de las políticas sociales durante la pandemia. Sobre esta base, hemos podido reconstruir ciertos vectores organizadores, que sostienen conclusiones de mayor consistencia heurística. Sin una caracterización sistemática de la trama institucional de las políticas, sería imposible recoger la complejidad de los procesos de construcción de legitimidad de su institucionalidad, cuya indagación pretendemos encarar próximamente.

A fin de poder capturar empíricamente la capacidad de protección social, se procedió a dos acciones metodológicas fundamentales. Primero, alcanzar alguna forma de operacionalización de su dimensión institucional, lo que se expone en el cuadro 1.1. Por la condición del objeto, hemos seguido una estrategia metodológica cualitativa, basada en el análisis documental de normativas de las políticas sociales seleccionadas, informes de gestión y otros documentos oficiales^[3]. De manera complementaria, recurrimos a fuentes secundarias de información estadística, hemerográfica y bibliográfica. Para su procesamiento se confeccionó una matriz ad hoc que se concentró en una serie de indicadores (véase la última columna del cuadro) entre los que tuvo especial interés relevar los antecedentes de las políticas examinadas, justamente para indagar la existencia de (des)acumulaciones. Esta última noción resulta primordial en cuanto alude a que la capacidad de protección social asume de forma ineludible una condición procesual, de dinámica histórica. De alguna manera, lo que se pone en acto durante la gestión inmediata de la crisis refiere a acciones, inacciones u omisiones previas.

Cuadro 1.1. Operacionalización de la capacidad de protección social

Capacidad de protección social	Dimensión	Aspectos	Indicadores de la matriz de procesamiento de información
	Institucional	Organizacionales	-Base legal de las políticas. -Asiento institucional de las políticas. -Toma de decisiones (para la modificación, reformulación, interrupción de las políticas). -Sistemas de producción de información/monitoreo. -Relaciones intergubernamentales.
		Protectorios	-Reglas de acceso (selección de beneficiarios). -Cobertura poblacional o cobertura horizontal. -Cobertura de las necesidades o cobertura vertical (montos y actualizaciones). -Duración y periodicidad (cortes abruptos, esquemas de reemplazo).

Fuente: elaboración propia con base en Danani y Hintze (2011).

Una segunda operación crucial fue determinar el recorte de las políticas sociales objeto de nuestra indagación, especificando aquellas que mejor permitiesen capturar la forma institucional que adquirió la capacidad de bienestar público frente a la pandemia. Nos ocupamos de su fundamentación en el siguiente apartado, donde realizamos un breve recorrido por la historia reciente de las políticas sociolaborales^[4] en Argentina a fin de mostrar por qué, más allá de las acciones sanitarias, las políticas de transferencias monetarias de emergencia y otras ligadas a asegurar ingresos a las personas y sus hogares resultaron ser el núcleo central del accionar estatal durante la pandemia^[5].

1.3. La pandemia como gatillo de viejos problemas y soluciones

El aislamiento físico ha sido una estrategia epidemiológica generalizada en la contención del covid-19, que registró efectos inmediatos en el retraimiento de las actividades económicas y productivas habituales. De allí que la “crisis sanitaria” se asociara en los discursos oficiales del gobierno nacional con “una contracción económica de envergadura histórica” (JGM, 2021b: 11)^[6]. La gestión de la pandemia nunca fue discutida en términos estrictamente sanitarios, porque rápidamente se planteó que el escenario a enfrentar era “una crisis sobre otra crisis” (idem). El impacto social de este escenario, en materia de pérdida de puestos de trabajo y de ingresos, adquirió atención prioritaria, porque de su neutralización dependía nada menos que la viabilidad del aislamiento. Entonces, las condiciones de vida y de trabajo asumieron súbita visibilidad, al resultar patente que los distintos grupos sociales no podían afrontar del mismo modo las recomendaciones oficiales. Preservar la producción y el empleo devino un objetivo gubernamental de primer orden, tanto para contener la emergencia, como para encarar el proceso de recuperación luego. La informalidad laboral se presentó como un particular escollo, al interrogar y desafiar la capacidad estatal de regulación directa.^[7]

Pese a la centralidad que asumió la informalidad laboral en los discursos oficiales, lo cierto es que las condiciones de precariedad, inestabilidad y desprotección social lejos están de acotarse a un sector bien delimitado de la actividad económica. A continuación, argumentamos que ello se puso de relieve en la pandemia y que el problema planteado involucró la pregunta por las condiciones de seguridad y de protección que es capaz de brindar el trabajo en términos más abarcadores, inclusive el considerado “formal” y registrado ante el Estado. Es decir, hizo emergencia la problematicidad de la relación trabajo/protección. Para aclarar este punto, es preciso que nos detengamos en una breve historización de las transformaciones contemporáneas de las políticas sociolaborales.

Como ya mencionamos, durante buena parte del siglo xx, a diferencia de otros países latinoamericanos, Argentina evidenció un sistema protectorio extendido, basado fundamentalmente en las seguridades provistas por el empleo, en un mercado laboral caracterizado por su relativa homogeneidad, sus elevados niveles de asalarización formal y baja desocupación (Luci, 2018). En este sentido, la democratización del bienestar se apoyó más en la categoría de “trabajador” que en la de “ciudadano” (Grassi, Hintze y Neufeld, 1994; Soldano y Andrenacci, 2006), configurando un sistema de protección amplio, robusto en términos de su institucionalidad, relativamente eficaz, aunque segmentado por la categoría laboral de pertenencia^[8].

Esta tendencia comenzó a alterarse en los años setenta y alcanzó su máxima profundidad durante la década de 1990, cuando las reformas sociolaborales desplegadas se dirigieron a alterar la ecuación instituida entre “trabajo y protección” (Castel, 2010). Al compás de la desocialización de las regulaciones laborales, especialmente las protecciones de la seguridad social (devenida nuevo espacio de valorización a través de la mercantilización de sus prestaciones), una nueva asistencialidad pública emergió con una plétora de programas focalizados. En este proceso, fue clave la transmutación de las problematizaciones sobre la cuestión social, pasando a ser la “nueva pobreza” la definición dominante e instituyéndose novedosos sujetos de intervención, “los pobres” (Grassi, 2003). La “alquimia” que convirtió “trabajadores en pobres”, como sintetiza Merklen (2005), habla de la sustantiva transformación de las clases laboriosas argentinas y de la relación con el sistema protectivo, cuyos contenidos se residualizaron (Danani, 2016). De allí que las reformas de ajuste estructural, como fueron conocidas, delimiten un ciclo político distintivo.

Una sostenida recesión y, posteriormente, la crisis sociopolítica de los años 2001 y 2002 compusieron el escenario de resquebrajamiento de la hegemonía neoliberal en el país. La salida de la crisis supuso la redefinición de los modos de interrogación e intervención de la cuestión social, alterándose un núcleo fundamental de los diagnósticos hasta entonces dominantes: la pretendida disociación entre las condiciones de trabajo y los procesos de pauperización. Las problematizaciones que comenzaron a articularse desde entonces echaron luz sobre la relación entre tales procesos y la calidad de las inserciones laborales, bajo una creciente inquietud por la heterogeneidad del paisaje social local como saldo de la larga década de reformas (Lijterman, 2021). Así, el ciclo de políticas sociolaborales comprendido por las administraciones del kirchnerismo (2003-2015)^[9] se organizó por la pretensión de reconstituir la condición regulada y protegida del trabajo. Si bien existieron controversias sobre el carácter del proceso de recomposición de la actividad y sus motores, lo cierto es que la expansión de la ocupación se vio liderada por el empleo formal, uno de los vectores principales de la extensión de la cobertura de las protecciones, al tiempo que elementos claves de su institucionalidad clásica fueron reconstruidos.^[10] Entre tanto, los límites de este proceso renovaron el viejo debate sobre la informalidad laboral. Por la histórica homogeneidad del mercado laboral local, hasta entonces este no había sido un tópico resonante a nivel local.^[11] El fenómeno adquirió centralidad, en parte, por la complejización del panorama sociolaboral, pero sobre todo por ciertos cambios en su conceptualización, a partir de la definición de “economía informal” de la OIT (2002), la cual retomó el gobierno argentino en los años del kirchnerismo (MTEySS, 2005). Con ella, la informalidad pasó a circunscribirse por dos grandes vectores: la falta de registro en la fiscalidad pública y la desprotección social, diluyéndose su anclaje productivo.^[12]

Centrada en este problema, la fase expansiva de políticas sociolaborales se caracterizó tanto por la pretensión de recomponer el empleo regular, como por el despliegue de programas de formalización hacia colectivos laborales por fuera del “trabajo típico”, basados en el registro y el acceso a la protección social. Las transformaciones se caracterizaron por un pulso “restaurador” de la seguridad social y su tradición colectiva, así como por una insoslayable renovación de su institucionalidad (Lijterman, 2021). El reconocimiento de las poblaciones antes interpeladas como “pobres” en cuanto que “trabajadoras” traccionó su ingreso a la seguridad social^[13], lo cual supuso una revisión de las condiciones de acceso y de los mecanismos de asignación de beneficios, proceso inacabado y en ocasiones ambiguo. Tres movimientos caracterizaron estas políticas expansivas:

1. la reinterpretación del principio contributivo, como en el caso del Plan de Regularización de la Deuda Previsional, conocido como “moratoria”, que reconoció el trabajo no registrado como soporte de protección y así incluyó a un conjunto de sujetos “atípicos” para el esquema de seguros;
2. la relevancia de nuevos componentes no contributivos, para comprender al conjunto de trabajadores informales, de la que la sanción de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH) en 2009 es paradigmática; y
3. la jerarquización de las prestaciones de las escalas inferiores de haberes e ingresos, a través de su aumento sostenido.

La ecuación resultante entre trabajo y protección no puede sintetizarse en una única formulación, pero, en línea con los intereses de este escrito, nos interesa subrayar dos aspectos concurrentes de la expansión de las protecciones. Por un lado, distintos análisis han destacado la progresiva equiparación entre trabajadores formales e informales, que pasaron a convivir en una misma institucionalidad^[14]. Al mismo tiempo, este efecto igualador se acompañó de un elemento perturbador, inclusive para los propios saberes estatales. Se trata de la configuración de “formalidades laborales” de distinta intensidad, en la que se normalizaron desiguales garantías y protecciones asociadas con el trabajo, situación en la que se corría un posible riesgo no solo de dualización social, sino de crear un esquema de múltiples distinciones y discriminaciones protectivas. Es que las modalidades especiales de registro y de acceso a la seguridad social reconocieron el derecho a la protección de poblaciones cuyo contacto con el Estado había pasado, previamente, por el sector asistencial; pero la calidad de los servicios a los que pudieron acceder fue cuestionable, los ingresos percibidos no siempre fueron objeto de regulación para llegar al mínimo aceptado, y las condiciones de vulnerabilidad propiamente laboral permanecieron por fuera del alcance de regulación.

Entonces, la dupla entre trabajo y protecciones volvió a colocarse en el debate político y especializado, poniéndose en cuestión la viabilidad de que pudiera recomponerse en su forma clásica. La polémica se concentró en la protección de la población adulta activa por fuera del empleo típico. Su consideración como autoválida per se obturó la imaginación de alternativas para su directo aseguramiento, por lo cual fue la cobertura de los miembros “dependientes” de sus hogares una vía destacada para fortalecer sus condiciones de vida. Ello representó avances notables en la capacidad protectoria de las políticas sociales, tanto como lagunas de “desprotección” insoslayables (por ejemplo, la relativa a la situación de las y los trabajadores informales sin familiares a cargo), mientras que los indicadores del mercado laboral sufrían continuas desmejoras desde 2007 y, con mayor profundidad, 2011.

El interregno de recomposición neoliberal que devino luego (2015-2019), si bien discursivamente buscó retrotraerse al escenario previo al kirchnerismo, fácticamente mantuvo las principales intervenciones ligadas a dar tratamiento a la problemática de la desprotección social derivada de situaciones de informalidad y precariedad laboral. Las variaciones suscitadas reinstalaron el desigual estatuto de las protecciones contributivas y las no contributivas, resquebrajando los efectos igualadores del ciclo antecedente y dejando en segundo plano la precariedad laboral como problema. Las razones esgrimidas apelaron al presunto fracaso de una política igualadora en el plano de la protección, más supuestamente “errática” en lo relativa a la productividad del empleo. De este modo, se puso nuevamente en debate el modelo de desarrollo y los atributos del trabajo legítimo. A fines de 2019, el cambio de signo del partido gobernante anunció una posible reorientación del debate público y las intervenciones, escenario en el que irrumpió la pandemia y se adoptó el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO), posteriormente devenido en Distanciamiento Compulsivo (DISPO). Esto, por un lado, reforzó el problema de la generación de ingresos de la proporción de la PEA que labora en la informalidad o en trabajos no típicos, pero además planteó con una fuerza inusitada los niveles y tipos de seguridad derivados del ámbito laboral, al ponerse en juego el sostenimiento de los ingresos y las fuentes laborales de los sectores formalizados del mundo del trabajo. La caracterización de las políticas sociales desplegadas en pandemia en términos de su capacidad protectoria nos acercará a la manera en que esta cuestión, estructural y de suma complejidad, fue problematizada e intervenida.

En pos de sensibilizar el análisis en esta dirección, hemos decidido atender aquellas intervenciones centradas en el aseguramiento o la transferencia de ingresos para la satisfacción de necesidades, promovidas desde distintos sectores de política social. Los primeros relevamientos pusieron de manifiesto que tales intervenciones respondían a una macroorganización que distinguió dos ámbitos de intervención, la economía formal e informal. De hecho, en marzo de 2020, el primer anuncio presidencial sobre el aislamiento social en Argentina destacó que estaría acompañado por una batería de políticas para el “cuidado de la economía” y “morigerar el impacto de las medidas sanitarias sobre los procesos productivos y el empleo”^[15]. El discurso aludía principalmente al mundo formalizado, apuntando a acciones para sostener la producción y el trabajo registrado y protegido. Y, en segundo lugar, de manera subsidiaria, remitió al “sector de la economía que hasta aquí” no habían atendido “adecuadamente”: “el sector de la informalidad, los monotributistas”, espacio más difícil de dimensionar y sobre todo alcanzar^[16]. De allí que nuestra selección de políticas se hiciera eco de esta distinción, tal como puede observarse en el cuadro 1.2. La próxima sección avanza en la caracterización de las intervenciones y ofrece claves para analizar si se pusieron en juego diferenciales en su capacidad protectoria de acuerdo al sujeto implicado, abriendo la reflexión sobre la ecuación trabajo/protección.

Cuadro 1.2. Políticas y medidas sociolaborales desplegadas durante la pandemia (2020-2021)

Políticas	Medidas	Antecedentes
Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP).		No
	Postergación o reducción del pago de contribuciones patronales al sistema previsional.	No
	Asignación complementaria del salario.
	Créditos a tasa subsidiada para el pago de salarios en sectores no críticos, reintegrables en caso de ampliación de la planta laboral.
	Créditos a tasa cero de interés para trabajadores monotributistas y autónomos.
	Actualización de montos y prórroga de la duración del seguro de desempleo.
Programa de Fortalecimiento y Alivio Fiscal para Pequeños Contribuyentes.		No
Programa de Recuperación Productiva (REPRO) ii.		Sí
Programa de Asistencia de Emergencia al Sector Crítico Independiente.		No
Jubilación Anticipada.		Sí
Bono extraordinario para jubilaciones y pensiones.		No
Programa de Beneficios ANSES.		Sí
Créditos ANSES.		Sí
Tarifa Social en servicios públicos para jubilados y jubiladas.		Sí
Asignaciones Familiares Contributivas		Sí
	Complemento para las Asignaciones Familiares Contributivas.	No
Ingreso Familiar de Emergencia (IFE)		No
Tarjeta Alimentar en el marco del Plan “Argentina contra el hambre” (PACH).		Sí
Programa Nacional de Inclusión Socioproductiva y Desarrollo Local “Potenciar Trabajo”.		Sí
Programa de Apoyo y Acompañamiento a Personas en Situación de Riesgo por Violencia por Motivos de Género (Acompañar).		No
Programa Trabajo Autogestionado.		Sí
	Actualización monto.	No
	Montos no remunerativos extras.	No
Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (PROG.R.ES.AR).		Sí
Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH).		Sí
	Ampliación de cobertura.	No
	Bono extraordinario.	No
	Complemento mensual.	No
	Refuerzo económico para familias del AMBA.	No
Registro Nacional de Comedores y Merenderos Comunitarios de Organizaciones de la Sociedad Civil (RENACOM).		No
Registro Nacional de Trabajadores y Trabajadoras de la Economía Popular (ReNaTEP).		No
Programa Recuperación Económica, Generación de Empleo e Inclusión Social de las Trabajadoras de Casas Particulares (Registradas).		No
Reconocimiento de aportes por tareas de cuidado.		No

Fuente: elaboración propia con base en JGM (2021a; 2021b).

1.4. Políticas y protecciones desplegadas durante la pandemia

El mapeo y la caracterización de las políticas seleccionadas nos han permitido confirmar la sospecha inicial acerca de una macroorganización basada en la distinción del ámbito de la economía al cual se dirigieron y el sujeto de trabajo comprendido (formal-informal). Estos aspectos han sustentado estrategias diferenciales de intervención, y el análisis apuntó a desentrañar si en ellas se forjaron diferenciales en términos de su capacidad protectoria. Para ello, realizamos una descripción densa de estas políticas considerando las variables en que operacionalizamos el concepto de “capacidad de protección social”, sistematizada en el cuadro 1.3 que figura en el anexo. Los principales hallazgos se detallan en esta sección.

En primer lugar, cabe realizar una breve referencia al complejo de políticas en cuestión. Las intervenciones dirigidas a la economía formalizada entrañaron dos orientaciones principales. Su núcleo fueron las modalidades de asistencia económico-financiera a las empresas para afrontar los costos salariales y no salariales del empleo, mediante facilidades impositivas y subsidios directos a las remuneraciones, las que, al cabo de un tiempo, contemplaron también al trabajo autónomo. El Programa de Asistencia al Trabajo y a la Producción (ATP) tuvo una aplicación inmediata y alcanzó niveles masivos de cobertura, para luego contraerse al ser reemplazado por el Programa de Recuperación Productiva (REPRO, edición ii) y de Asistencia al Sector Crítico Independiente.

Otro carril de intervenciones apuntó al fortalecimiento de los ingresos derivados de la seguridad social para la población trabajadora formalizada (activa y pasiva), como la actualización de las prestaciones, los refuerzos monetarios extraordinarios, la creación de beneficios y créditos para impulsar el consumo. Las políticas dirigidas al ámbito de la considerada economía informal siguieron dos grandes orientaciones. La primera remitió al refuerzo y la creación de programas de transferencia monetaria de tipo no contributivo. En particular se instrumentó el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), que resultó inédito para el país y la región por su gran extensión territorial y poblacional, alcanzada en tiempo récord. En segunda instancia, encontramos esfuerzos por formalizar modalidades laborales fuera del “trabajo típico” a través de la creación de registros de actividades laborales y productivas, así como de la incorporación de nuevos contingentes poblacionales al ámbito de la seguridad social. Esta vía se inscribió simbólicamente en el repertorio de políticas desplegadas entre 2003 y 2015, que habían inaugurado esta dirección.

Adentrándonos en el análisis de los aspectos de corte organizativo de la protección social, este primer paneo nos permite registrar diferencias. En el primer caso, la existencia legal frente a la fiscalidad pública, ya sea de empresas o de laborantes autónomos, habilitó el apoyo financiero del Estado, mientras que, en el ámbito de la economía informal, las acciones recurrieron centralmente al viejo esquema de las transferencias monetarias, institucionalmente inscripto entre el sector asistencial y la seguridad social. Los esfuerzos de formalización resultaron en impactos indefinidos. En algunos casos, se trató de registros cuya institucionalidad no se encuentra plenamente articulada con el ámbito laboral y la fiscalidad pública, como es el caso del Registro Nacional de Trabajadoras y Trabajadores de la Economía Popular (RENATEP) o el Registro de Comedores y Merenderos Comunitarios de Organizaciones de la Sociedad Civil (RENACOM). En otros resultaron en afiliaciones hasta el momento marginales en términos de cobertura, que comprendieron poblaciones con trayectorias contributivas intermitentes, como fue el caso del reconocimiento de aportes jubilatorios por tareas de cuidado.

En cuanto a los antecedentes, las acciones ligadas al mundo económico y laboral formalizado se apoyaron en general en políticas precedentes, o bien en instrumentos anteriormente probados bajo otros marcos normativos. Es el caso del ATP, que, si bien se trató de un programa novedoso y presentó una escala inédita, apeló a dispositivos que fueron parte de la gestión de la cartera laboral durante el ciclo de administraciones del kirchnerismo, con posterior continuidad. Nos referimos a la reducción del peso de las cargas patronales en el sistema previsional y a subsidios públicos de la masa salarial, medida excepcional a la que se había recurrido en crisis anteriores. Las que no contaban con antecedentes dentro de este sector fueron las asociadas al trabajo independiente y de los “monotributistas”, cuya dependencia económica fue crecientemente reconocida y problematizada. En cuanto al ámbito de la economía informal, se observan más acciones de nuevo cuño, e incluso dentro de las políticas preexistentes se desplegaron medidas innovadoras (por ejemplo, dentro de la AUH o del programa Trabajo Autogestionado). Esto reveló que en muchos casos se utilizó el paraguas de una política ya instalada y que sobre esta se operaron modificaciones que actuaron fundamentalmente sobre la cobertura horizontal o vertical. Tales mudanzas, en general, tendieron a desaparecer una vez que se avanzó en el escenario de la pospandemia.

En lo atinente a la base normativa, fueron las destinadas al ámbito de la economía formal las que evidenciaron soportes más sólidos. Esto se expresó en leyes o decretos de creación o modificación. En el ámbito de la informalidad, si bien también se registran este tipo de regulaciones, las resoluciones ministeriales tuvieron un peso más destacado. Este tipo de andamiaje legal admite procedimientos más lábiles para establecer modificaciones; su mayor incidencia en las políticas destinadas a la informalidad pareciera encontrar explicación en que estas han seguido una lógica dominante de sucesivos ajustes operados sobre la marcha, requiriendo una normatividad más endeble.

Respecto al asiento institucional, se observa una actuación preponderante de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) en ambos ámbitos, lo que revela un acrecentamiento de sus funciones en la protección social y, posiblemente, una mutación de su sujeto de protección. De alguna manera, lo ocurrido reveló una suerte de gran acuerdo tácito de que sea dicha agencia la que gestione las acciones urgentes y masivas de emergencia. Por un lado, por habilidades y competencias previamente adquiridas, ligadas al manejo de grandes “volúmenes” de recursos, prestaciones y beneficiarios a través de procesos estandarizados y máximamente formalizados (intermediados por la bancarización), y a su alcance federal. También por su suficiencia en el procesamiento de información y en el ejercicio del control y monitoreo de la política.

En el mundo formalizado, esto se vio a través de una labor tanto propia como conjunta, primeramente, con el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) y, en segundo lugar, con la Agencia Federal de Ingresos Fiscales (AFIP). En el mundo informal, la ANSES también ocupó un papel sobresaliente. Por un lado, conduciendo el principal programa social instrumentado durante el ASPO, el IFE. Por el otro, como agencia ejecutora de acciones del Ministerio de Desarrollo Social (MDS), el Ministerio de Educación (ME) y el Ministerio de Mujeres, Género y Diversidad (MMGyD), canalizando las operatorias de pago de las transferencias monetarias y el registro de beneficiarios. En el espacio de la informalidad, la AFIP aparece solamente como operadora central de un programa codiseñado con el MMGyD, denominado “Recuperación Económica, Generación de Empleo e Inclusión Social de las Trabajadoras de Casas Particulares (Registradas)”. Se trata de un subsidio a los empleadores de trabajadoras domésticas para incentivar la formalización del vínculo laboral. Esta última cartera ministerial, inaugurada en diciembre de 2019, resultó toda una novedad durante la pandemia, en cuanto asumió funciones ligadas a la protección social en el marco de una suerte de focalización poblacional operada por la noción de “diversidades sexogenéricas”. Esto pareciera traslucir el programa de Apoyo y Acompañamiento a Personas en Situación de Riesgo por Violencia por Motivos de Género (Acompañar), que tiene como componente central una transferencia monetaria gestionada por la ANSES.

La presencia transversal de esta entidad y su rol centralizador, si bien registra antecedentes, constituye también una primicia por la envergadura que sus acciones asumieron durante la pandemia. Este proceso había movilizado un debate en el campo de estudios acerca del posible fortalecimiento de la lógica de derechos en la protección destinada a la población que trabaja informalmente, o bien la eventual asistencialización de la seguridad social. Participando de la discusión, arriesgamos la idea de que, durante la pandemia, la centralización en la ANSES de las operatorias de programas heterogéneos no redundó necesariamente en la unificación del sujeto de protección. Por el contrario, la multiplicidad de criterios de focalización pareciera no colaborar con la creación de categorías relativamente universales de intervención ni con una dinámica de derechos. Quedan planteados interrogantes diversos sobre las condiciones para que la convivencia de distintos sujetos en un mismo organismo devenga en un proceso de unificación de la relación protectoria, sobre, en este sentido, si tal unificación es un avance hacia la universalización, y, finalmente, sobre los alcances de la mutación de la ANSES en la alteración de las lógicas propias de la asistencia y de la seguridad social. Es decir, más allá de la dicotomía asistencialización o aseguramiento, es dable pensar que se trata de un proceso que afecta las lógicas endógenas de cada sector.

En cuanto a la toma de decisiones, es el ámbito de la economía formalizada donde aparecen los escasos esfuerzos por crear espacios colegiados que refuerzan la transversalidad y la trascendencia de las políticas instrumentadas. Esto se observó en el caso del ATP y el REPRO ii. En el primer caso, funcionó un Comité de Evaluación y Monitoreo integrado por máximas autoridades de los ministerios involucrados y en donde la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) también detentó un papel preponderante. Una vez que este programa fue reemplazado por el REPRO ii, este mismo cuerpo colegiado siguió vigente y conservó el rol de revisar los criterios de selección de beneficiarios y de proponer ajustes sobre las necesidades presupuestarias. Este pasaje implicó una relativa normalización del programa y una consecuente reducción de su alcance, lo que explica que tal comité haya perdido fuerza política al pasar a estar integrado por segundas o terceras autoridades ministeriales. En el ámbito de la economía informal, no se detectaron en los documentos analizados instancias de toma de decisiones de este tipo. Incluso en el caso de la AUH, donde se había instaurado desde 2016 un comité de análisis ad hoc de los universos incluidos en el Régimen de Asignaciones Familiares, no queda claro si este operó durante la pandemia cuando se modificaron las reglas de acceso que supusieron cierta ampliación de la cobertura horizontal.

Acerca de los sistemas de monitoreo e información, se distingue que, en aquellas políticas donde la ejecución o la conducción estuvo a cargo de la ANSES o la AFIP, son estas agencias las que, por sus características funcionales, asumen de manera completa dicha tarea. En el caso de las acciones destinadas al mundo de la informalidad, esto ha repercutido en la firma de numerosos convenios entre ambas “administraciones nacionales” y las carteras ministeriales respectivas a fin de que estas obtengan información rigurosa y actualizada y, sobre todo, para operar el cruce de información de beneficiarios y determinar incompatibilidades. Ahora bien, esta suerte de centralización en las tareas de captura de información y monitoreo no se ha traducido en una mayor transparencia y apertura de datos centralizados. El campo de la protección social sigue siendo mayoritariamente esquivo al escrutinio público; esto puede verse con claridad en la dificultad de obtener datos de cobertura poblacional en las políticas analizadas.

Relativo a las relaciones intergubernamentales, durante la pandemia se observó que las políticas registraron coordinación interestatal, especialmente cuando se trataba de acciones conjuntas entre los ministerios sectoriales, la ANSES y la AFIP. Empero, también se detectó insulación en aquellas políticas a cargo exclusivamente de la ANSES.

Centrándonos ahora en los aspectos protectivos, respecto a las reglas de acceso, las políticas destinadas al ámbito de la economía formalizada tendieron a apoyarse en una lógica de derechos, esencialmente ligados al mundo del trabajo. De este modo, observamos que las categorías que rigieron la selección de beneficiarios fueron amplias, y las incompatibilidades, sumamente limitadas. Empero, en el ámbito de la informalidad, las políticas retomaron una dinámica típicamente asistencial y su variopinto lenguaje de focalización e incompatibilidades. Esto ha implicado que la oferta pública dirigida al sujeto del trabajo informal o no típico se distinga por una marcada fragmentación, que parece sustentarse en la búsqueda de atender “microdesigualdades” (Dubet, 2020). Esto pudo verse plasmado en las dos políticas emblemáticas de cada ámbito. Por ejemplo, la asignación complementaria al salario que canalizó el programa ATP no estableció restricciones por grupo familiar, mientras que el IFE se restringió a solo un beneficio por familia, independientemente de cuántos miembros trabajaran en la informalidad. También es significativo que este programa resultara incompatible con ingresos provenientes de relaciones laborales formalizadas o prestaciones asociadas a ese ámbito, reforzando un funcionamiento de ámbitos estancos sin conexiones. En términos generales, el contraste se manifiesta con una rápida observación del cuadro 1.3.

En cuanto a la cobertura horizontal o poblacional, debe indicarse que, en su mayor parte, resultó altamente difícil encontrar datos discretos y continuos rigurosos sobre lo ocurrido durante la pandemia en cada una de las políticas analizadas. En general, fueron las intervenciones de la economía formal las que evidenciaron una mayor producción relativa de información, con mayores grados de centralización. En el espacio de la informalidad, de todos los ministerios sectoriales, el que brinda algunos datos es el MDS; empero, no se puede asegurar su total validez dado que presenta inconsistencias en lo reportado entre diferentes unidades de la propia cartera. De lo relevado, se destaca que los programas de mayor cobertura en cada ámbito (ATP e IFE) resultaron desactivados una vez superada la crisis, liquidando sus alcances poblacionales. La tercera edición del IFE muestra una cobertura poblacional tan inédita para la historia del país como excepcional: el pico de 8,9 millones de titulares se alcanzó en su tercera edición, tras la cual el programa fue discontinuado. A partir de entonces, esta cobertura se redujo y se fragmentó al ser reemplazado por una multiplicidad de programas existentes. Por lo cual, si bien durante la pandemia hubo un esfuerzo por alcanzar cierta masividad, esta resultó sinuosa^[17]. Desde este lugar la dinámica seguida tendió a disolver las referencias colectivas (o con capacidad de generalización) que lograron tentativamente conformarse con las acciones abarcadoras, perdiendo de vista el sujeto y la problemática social que habían logrado instaurar. Asimismo, la dinámica de la focalización se encuentra desanclada de la generación de derechos. Salvo la AUH o la nueva política de reconocimiento de aportes jubilatorios por tareas de cuidado, no funciona para acceder a beneficios o prestaciones estables, regulares y de alta cobertura material que ganen universalidad. El resultado, por tanto, no es ni podrá ser más protección en más condiciones de igualdad.

En cuanto a la cobertura vertical o prestacional, se observó que, en el ámbito formalizado, los grados de cobertura prestacional resultaron relativamente bajos, pero fueron más altos que los del ámbito de la informalidad y, en general, estuvieron atados al SMVyM, que, aunque ha sufrido una pérdida notable de poder adquisitivo en los últimos años (Garriga, 2021), se actualiza bajo negociaciones tripartitas establecidas por ley. En cambio, las prestaciones dirigidas hacia quienes trabajan en la informalidad asumieron grados de cobertura menores, en su gran mayoría sin escala de referencia o ligados al valor de la línea de pobreza. Solo a fines de contrastación, los puntuales programas de dicho ámbito que establecen prestaciones vinculadas al SMVyM aluden a porcentajes de este que, como máximo, alcanzan un 50 % (como el Programa Nacional de Inclusión Socioproductiva y Desarrollo Local “Potenciar Trabajo” o el Registradas). El único en completar un SMVyM es el programa Acompañar, pero por apenas seis meses, mientras que el ATP tuvo como referencia dos SMVyM como tope de la asignación complementaria al salario. Esto obligó a operar en el espacio de la informalidad múltiples ajustes, actualizaciones o adicionales de los beneficios, más en un contexto inflacionario como el de Argentina y bajo un aumento exponencial de las tasas de pobreza durante la pandemia, que alcanzaron un pico de 42 % de la población hacia fines de 2020 (INDEC)^[18]. Un ejemplo claro en este sentido es la Tarjeta Alimentar, que desde su origen se constituyó en una política “complementaria” a las asignaciones familiares no contributivas (tipo AUH, Asignación Universal por Embarazo [AUE] o Asignación por Discapacidad [AD]) y resultó compatible con múltiples intervenciones como el monotributo social o el programa Potenciar Trabajo. Debido a la sucesión de aumentos y refuerzos extraordinarios de las prestaciones, operados sobre la marcha, en algunos casos resulta una tarea kafkiana determinar cuáles son los montos actualizados de ciertos programas, como es el caso del programa de Trabajo Autogestionado, dependiente del MTEySS. También registraron mayores dificultades para que las prestaciones se efectivizaran con regularidad, en tiempo y forma, justamente por no estar atadas al salario o a prestaciones mensualizadas asociadas a este. La cuestión de la labilidad de la base normativa también suma a este hallazgo.

Finalmente, respecto a la duración y periodicidad, debe indicarse que las dos medidas más amplias en términos de cobertura horizontal y vertical de cada ámbito (ATP e IFE) fueron desactivadas una vez superado el momento álgido de crisis. Precisamente, en ambos casos se trató de acciones definidas como de “emergencia”. Su masividad y la rapidez con las que fueron instrumentadas resultaron una novedad y hablan de la capacidad de respuesta estatal frente a una coyuntura imprevista. Sin embargo, en numerosas ocasiones, esa “sensibilidad” pareció asumir un carácter no planificado ni plenamente coherente. Esto se revela en el amplio margen de ajustes, marchas y contramarchas manifestadas. Dicho esto, en el ámbito de la economía formalizada, se observa una tendencia hacia programas permanentes y de prestaciones continuas, aunque existen medidas de carácter transitorio, pero incluso estas asumen una duración especificada normativamente, es decir, no incierta ni indeterminada. En el otro espacio, también se registran acciones del mismo tipo, con prestaciones continuas que no establecen un tiempo de permanencia determinado. No obstante, en este caso la estabilización de estas intervenciones cobra una connotación diferente, en cuanto se asienta en la perdurabilidad de la problemática social que les dio origen. La permanencia y continuidad de estas políticas, en definitiva, revela la persistencia de sus titulares en situaciones de vulnerabilidad que continúan definiéndose como “transitorias”.

Por tanto, lo evidenciado durante la pandemia habla una vez más de “conquistas relativas”. La centralidad que asumieron las políticas desplegadas alrededor de la conservación del empleo formal y del sostenimiento del poder de compra de las prestaciones de la seguridad social sugiere una búsqueda por preservar la condición asegurada del trabajo y su rol asegurador en un contexto marcadamente hostil. Se trata de un saldo no menor si consideramos que actualmente está en juego, en toda la región, si la salida de la pandemia implicará mayores pisos de informalidad (Maurizio, 2021). En términos más amplios, se trata de una discusión política y social que en este espacio no puede abordarse, pero tampoco dejarse de mencionar, a propósito del régimen de trabajo, su relación con el derecho y, por lo tanto, alrededor de los modelos de desarrollo, en una época de reacomodamientos geopolíticos. En Argentina parece evidenciarse que el movimiento de protección del trabajo y su sujeto, no exento de tensiones y ambigüedades, se acompañó de cierto reforzamiento de una relación protectoria desigual según el ámbito de inserción laboral. De la inicial puesta en cuestión de la relación entre la inseguridad en las condiciones de vida y la vulnerabilidad laboral, nos encontramos con intervenciones cuyos aspectos organizacionales y protectivos convergieron en una fragmentación de su sujeto y de las problemáticas a atender, instituyendo grados variables de protección.

1.5. Capacidad protectora, garantías… y nuevamente el trabajo

A lo largo de estas páginas, hemos analizado la capacidad de protección social de las políticas de transferencia o aseguramiento de ingresos puestas en juego durante la pandemia en Argentina. Nos hemos concentrado para ello en la dimensión institucional, entendiendo que en esta se expresa su fortaleza o debilidad en cuanto a los alcances de la intervención estatal en los procesos de satisfacción de necesidades, en cuanto los aspectos organizacionales y protectorios dan cuenta en definitiva de las garantías, las certezas y la regularidad de los amparos públicos provistos. Ello habla, en suma, del tipo de relación protectoria establecida y de los modos de institucionalización del derecho a la protección. Desde este lugar, hemos visto distintas configuraciones de dicha capacidad de protección social, en las que asume un papel gravitante la conexión con el mundo de la economía y el trabajo formalizado. Protecciones como stocks asegurados relativamente homogéneos, si bien debilitados, pero con garantías; otras con tendencias hacia la regularidad, gestiones menos institucionalizadas y prestaciones mínimas (siempre amenazadas por la constante pérdida de poder adquisitivo); y otras donde impera la incertidumbre, la discreción, las selectividades férreas y la heterogeneidad de beneficios.

También hemos comprobado que incluso las acumulaciones previas se juegan de manera distinta entre el ámbito de lo formal y el reconocido como informal. Basta recoger los numerosos contrastes que expusimos a lo largo del análisis entre el ATP y el IFE, las dos intervenciones emblemáticas para cada uno de estos espacios, ambas novedosas e impulsadas en una rápida reacción estatal, para observar la desigual prioridad asignada y los diferenciales protectorios resultantes. Como botón de muestra, registrando casi 9 millones de titulares, el IFE contó con un presupuesto menor al del ATP, que alcanzó alrededor de 3 millones y medio de trabajadores asalariados e independientes^[19]. En este sentido, si las políticas de protección al empleo formal parecieran haber logrado, en parte, cosechar lo sembrado, las dirigidas a la población que trabaja informalmente no parecen haber usufructuado lo que la pandemia puso al descubierto con una contundencia brutal: el problema de la vulnerabilidad laboral en Argentina y su estrecho lazo con la inseguridad en las condiciones de vida.

Por otra parte, una vez transcurrida la fase crítica de gestión de la pandemia, las (des)acumulaciones también siguieron derroteros distintos. En un caso, con reemplazos que pudieron activar versiones reducidas, pero altamente institucionalizadas de intervención, y creando la idea de vallas de contención que pueden ser activadas en situaciones de excepcionalidad. En otros, circunscribiendo las acumulaciones a franjas poblacionales ya aseguradas antes de la pandemia. Finalmente, para otros… muchos, pareció ser pura desacumulación, una transición no emancipatoria, signada por la no satisfacción de necesidades vitales, en cuanto, una vez desaparecido el escenario crítico, volvieron a su habitual desamparo. Este escenario vislumbra las dificultades para alcanzar niveles adecuados de protección social en un mundo cada vez más complejo. Por un lado, fortaleciendo derechos fundados en el trabajo que superen la dualización entre formales e informales y eviten las múltiples y renovadas modalidades de precarización, y –un tópico no tratado aquí pero fundamental– revirtiendo la pervivencia de lógicas particularista de protección. Por el otro, la siempre postergada instalación de alternativas de protección más allá del trabajo. La pandemia fue una oportunidad real para percibir el verdadero problema en ciernes, para ampliar los márgenes de lo posible de ser pensado. Dar el salto hacia una protección ciudadanizadora. Una que, como diría Esping-Andersen (2003), suponga una pauta de estratificación que busque deliberadamente disminuir distancias socioeconómicas, en lugar de crear nuevas. Empero, al menos por ahora, parece haberse desaprovechado. La pregunta acerca de cuál debe ser la nueva alquimia para transformar “pobres” en “sujetos protegidos” en un mundo en el que el mercado de trabajo no garantiza ni vida digna ni protecciones necesarias sigue sin respuesta.

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