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Introducción

Analía Minteguiaga, Carmen Midaglia y Natália Sátyro

El objeto de estudio del presente libro surge de la preocupación académica y política sobre el desempeño de las políticas públicas que los gobiernos latinoamericanos han desplegado para enfrentar la emergencia, el desarrollo y las consecuencias sociales producidas por la pandemia de covid-19, desatada a nivel planetario a comienzos de 2020. Un escenario que se fue mostrando cada vez más complejo, por la evolución de la enfermedad y sus múltiples variantes, por sus efectos sobre los sistemas sanitarios y sobre la salud de la población, y también, fundamentalmente, por los impactos socioeconómicos generados. El empeoramiento de la situación social por la actual coyuntura se sumó a las problemáticas históricas de desigualdad, pobreza, exclusión e informalidad laboral que han caracterizado a la región, expresando su legado trunco y muchas veces limitado en la provisión de bienestar. Este conjunto de rasgos deficitarios de la protección social latinoamericana, más allá de la variabilidad entre los países constitutivos de este subcontinente, se explica por una amplia gama de causas, que abarcan desde aquellas de carácter estructural e internacional, asociadas a la condición dependiente de nuestras economías, a los modelos de desarrollo adoptados, pasando por la persistencia de dosis significativas de informalidad de los mercados laborales hasta las lógicas políticas distributivas domésticas que predominan. Vinculadas estas ya sea a los formatos de organización territorial (países unitarios o federales), al tipo de actores colectivos y su repertorio de acción y demandas, a las coaliciones sociopolíticas existentes, a la orientación ideológica de los gobiernos de turno, o a las fuerzas de la oposición para frenar o resistir las medidas instrumentadas, entre otros múltiples factores.

La pandemia resultó ser un asunto de vital importancia investigativa no solo desde un punto de vista epidemiológico y sanitario, sino también socioeconómico, atendiendo las consecuencias sociales de las medidas de aislamiento y contención de los contagios, así como los paquetes de políticas de bienestar que dispusieron los países para enfrentar tal coyuntura crítica. El escenario pandémico puso al desnudo en América Latina la precariedad de las condiciones de vida y de trabajo de amplios sectores poblacionales y, en consecuencia, la desprotección imperante en cuanto una de las expresiones de los altos niveles de desigualdad existente. Una región caracterizada, más allá de algunos casos nacionales, por históricas deficiencias en la provisión pública de servicios sociales, por mercados laborales con limitada capacidad para la incorporación de mano de obra formalizada y, a la vez, por esferas proveedoras y distribuidoras de bienestar, como la familiar o la asociativa/comunitaria, haciéndose cargo de las carencias de las anteriores. Por ello la crisis que se generó a raíz de las medidas de aislamiento, de parálisis o ralentización de la economía y de la imposibilidad de salir a trabajar puso en jaque los ingresos, principalmente, de los sectores informales. También, al tiempo que evidenció la centralidad de los cuidados, reveló la labilidad de su estado de suministro y asignación. El traslado de esta al ámbito privado de la familia o de la colectividad más cercana se expresó en un abanico infinito, heterogéneo y desigual de experiencias. En todas ellas, nuevamente las mujeres volvieron a asumir el peso mayoritario de las cargas y responsabilidades de los miembros dependientes.

Las problemáticas planteadas se constituyeron en agenda de interés que guían en la actualidad el trabajo de nuestro grupo de investigación anclado en la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP). La situación social generada por la covid-19 interpeló a este colectivo académico, dedicado a estudiar las políticas públicas en el ámbito de la protección y el bienestar social en la región latinoamericana (Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Protección Social [GIPP/ALACIP]). El presente libro es una compilación de trabajos académicos de integrantes de este grupo de estudio que contó para su publicación con el apoyo financiero de la ALACIP y, para la elaboración de las contribuciones, con el soporte de las universidades y casas de estudio donde fijan su pertenencia institucional.

Ahora bien, esta preocupación inicial debió necesariamente dar lugar a otra, anclada en el plano de la pertinencia y la rigurosidad científica. Y por “científica” no queremos decir “despreocupada de lo social”. Por el contrario, había que hacer emerger un “asunto o cuestión” con capacidad para iluminar aquello que la naturalización y normalización con la que operamos en nuestro cotidiano devenir resulta invisibilizado. Más aún en el contexto de una pandemia que, como la experimentada, hizo estallar nuestros marcos de certidumbre como nunca antes y detonó los esquemas de previsión y planificación de riesgos con los que contábamos. Todo lo cual terminó constituyendo un escenario particularmente fértil para la expresión, divulgación y hasta legitimación de puntos de vista, posicionamientos y opiniones caracterizados por la automaticidad, la mera reacción y la irreflexividad. Esto fue así justamente por las características que tuvo el fenómeno viral de la covid-19 en términos de su masividad y disrupción y, sobre todo, por su “puesta en jaque” a la misma existencia humana.

Desde las ciencias sociales en general, incluyendo la ciencia política, se han realizado cruciales aportes para reflexionar sobre ese particular momento del quehacer investigativo. Ese que da cuenta del pasaje entre una “idea (propia o ajena) inicial de investigar algo hasta su conversión en un problema investigable” (Valles, 1999: 83). Tal tránsito requiere inexorablemente un esfuerzo constructivo. En palabras de Bourdieu, supone acciones deliberadas, conscientes y racionales de construcción de aquello que se indaga. La realidad no genera conocimiento ni da respuestas si previamente no la problematizamos o interrogamos. Se lo hace contra cualquier prenoción social e individual, incluso aquellas provenientes del propio campo académico, exigiendo para ello una permanente vigilancia epistemológica (Bourdieu et al., 2002). También se debe evitar aceptar como científicos términos que no se forjaron bajo dicha rigurosidad, sino que fueron edificados al calor de prácticas sociales como las de los medios de comunicación, las instituciones públicas o privadas o desde aquel más elusivo sentido que impera en nuestras cotidianas interacciones sociales. Se debe romper con la pasividad empirista que ratifica preconstrucciones de sentido común y descartar problemas predados (o, como algunos gustan decir, contrabandeados al ámbito de la ciencia). Para ello es necesario muñirse de teorías y conceptos involucrando, al mismo tiempo, una función cognoscitiva y operativa que habilite “comprender” el mundo, sus relaciones y lógicas “mediante abstracciones objetivantes (teóricas) y, a la vez, adentrarse a él y registrarlo con dispositivos metodológicos operacionales adecuados a cada caso particular (métodos y técnicas)” (Cerón, 2020: 78). Desde esta perspectiva epistemológica, se debía exigir contestaciones de nuevo orden, es decir, interrogantes y respuestas que superaran no solo las provenientes del debate público, sino incluso las producidas exclusivamente en el ámbito académico.

Una vez transcurridos los primeros meses de la pandemia, empezaron a surgir trabajos que analizaban las intervenciones estatales para hacer frente a la crisis desatada, ya no solo sanitaria, sino también social y económica. Nuestro interés se centró en conocer el universo de acciones públicas, así como su alcance en términos de líneas permanentes o transitorias de provisión de bienes y servicios sociales. Se consideró necesario conformar un objeto de estudio más potente en términos científicos y sociales. Uno que pudiera capturar, al menos en parte, las complejidades ligadas a la provisión y distribución del bienestar y el cuidado en el contexto pandémico y en las instancias posteriores. El mencionado objeto de interés lo denominamos “capacidad de bienestar público” para responder a situaciones críticas, es decir, la capacidad estatal que las políticas públicas impulsadas ponían de manifiesto ya sea por los legados de protección, aunque fuesen incompletos, de algunos países de la región o por la orientación política de los gobiernos de turno.

Formulada en términos de pregunta orientadora, la cuestión a indagar resultó la siguiente: ¿cuál fue la capacidad de bienestar que desde los dispositivos estatales se puso en juego durante la gestión de la pandemia? Desde esta óptica, fue posible plantear que, si bien las intervenciones estatales eran nuestro objeto empírico de estudio, resultaba la capacidad estatal aludida la que daba cuenta de nuestro objeto teórico. En este sentido, si bien puede decirse que la indagación propuesta en esta publicación da cuenta de un trabajo de coyuntura, al mismo tiempo lo rebasa al centrarse en un “objeto” que repercute en el mediano y largo plazo. Esto es así porque, en definitiva, la discusión sobre la capacidad estatal de bienestar colabora en identificar “pistas” que trascienden la instancia de crisis, intentando relevar innovaciones o extensiones, así como limitaciones o desaciertos de las políticas sociales existentes en respuesta a las vulnerabilidades generadas por la pandemia de covid-19.

Ahora bien, la temática de la capacidad estatal ha sido un tópico largamente trabajado desde la disciplina politológica; empero, estos acercamientos han tenido una impronta específica que no necesariamente reflejaba nuestro interés investigativo. Esta se ha concentrado mayoritariamente en capturar los componentes y atributos que detenta el Estado y que le permiten alcanzar los fines y objetivos propuestos (Mann, 1984; Nordlinger, 1987; Skopcpol, 1989; Evans, 1992; CAF, 2015). Se trata de una mirada que no solo se atrevió a abrir la “caja negra” estatal y encontró en ella sus variables explicativas, sino que concibe la capacidad como una suerte de potencia para… o condiciones para… Se entiende por tanto que desde allí las investigaciones se hayan centrado en establecer la existencia o no de dichos componentes o las razones que las esclarecen más que en sus resultados.

Por el contrario, a nuestro grupo de estudio, le interesó indagar qué involucró esa capacidad para atender las contingencias ligadas a la pandemia, en clave –como ya se indicó en párrafos anteriores– de provisión y distribución de bienestar y cuidados a la población. Importaba la capacidad de respuesta del Estado ante una situación completamente excepcional. Ver hasta qué punto la maquinaria, los dispositivos estatales, con toda la variabilidad de sus mecanismos, pudieron o no reaccionar ante una calamidad de tal envergadura. Desde este lugar, claro que se vislumbraba la importancia de aprehender “los medios”, es decir, los “componentes” antes aludidos, pero porque primeramente interesaba ese rendimiento estatal en pandemia. Una capacidad que se ponía en acto o en ejecución a través de las políticas destinadas al bienestar.

Por otra parte, se consideró que la capacidad estatal referida no era producto solamente del período objeto de indagación (la pandemia), sino que daba cuenta de una historia constructiva de más largo aliento, de un proceso que excedía el momento de la catástrofe sanitaria que se había desatado. Ese “qué se hizo con lo que se tuvo” no implicaba solamente la coyuntura pandémica, la superaba. Es así que nos interesa abordar la capacidad estatal tomando en cuenta el acumulado o legado de bienestar sobre el que se gestaron los esfuerzos que llevaron adelante los Estados. En un conjunto de países latinoamericanos, ese acervo se vincula a su herencia histórica desde la emergencia de los sistemas nacionales de protección social, incorporando posteriores ajustes restrictivos en la década de los 90, así como expansiones más o menos moderadas en los últimos quince años del siglo xxi de la mano de los denominados “gobiernos progresistas o de izquierda”. A este periplo de modificaciones del bienestar regional, se tiene que incorporar como información reciente las dificultades para sostener las últimas expansiones en la provisión de bienes sociales asociadas con el recambio democrático de las administraciones políticas.

Ahora bien, en la diversa América Latina, existe otro grupo de naciones con un itinerario débil y fragmentado de protección social, en los que se combinaron precarios desarrollos de sus esquemas de bienestar en sus orígenes con prolongadas y persistentes experiencias de tipo neoliberal, es decir, sin cambio de timón ni paréntesis alguno. En definitiva, sin registrarse transformaciones sustantivas en el tiempo. El punto nodal es que, sobre esos diferenciales acumulados de bienestar, se desplegaron durante la pandemia las políticas objeto de nuestro interés. Apalancándose en ellos y continuándolos, cercenándolos y hasta negándolos, o superándolos. Esta es una de las razones por las cuales era importante realizar un esfuerzo que incluyera diversas naciones de la región que posibilitara establecer conexiones entre los antecedentes y el presente.

Por tal motivo, el libro presentado incluye contribuciones acerca de ocho países de Latinoamérica. Cinco de América del Sur y tres de América Central. Esto último resulta particularmente destacable ya que, como es de conocimiento público, Centroamérica es la subregión menos estudiada en materia de protección social de este continente. Los capítulos constitutivos de esta edición recogen las experiencias de política social impulsadas en pandemia por los gobiernos de Argentina, Uruguay, Chile, Ecuador, Brasil, Costa Rica, El Salvador y Guatemala. Se buscó en esta selección asir la mencionada heterogeneidad latinoamericana, y solo quedaron por fuera México, como parte norte del bloque regional, y el Caribe, como la sección insular de este.

Ahora bien, teniendo en cuenta que no contábamos con trabajos antecedentes en esta línea de indagación y que, en este sentido, nuestro estudio asumía un carácter exploratorio, establecimos un conjunto de objetivos que, al tiempo que buscaban concretar el hallazgo de respuestas a la interrogante central que estructura el libro, dotaban fácticamente de entidad definicional a la mencionada capacidad de bienestar público. Éramos conscientes, al momento de embarcarnos en esta pesquisa, de que en buena medida la noción aludida estaba en construcción. Teníamos ciertas bases, pero había que robustecerlas con investigación empírica. Se trataba, por así decirlo, de un esfuerzo de corte inductivo que quería y necesitaba nutrirse de la empiria. Por ello, aquellos objetivos establecidos actuarían como guías o lineamientos de rastreo para las y los autores participantes de este esfuerzo investigativo colectivo. A su vez, esas referencias que se tomarían para trabajar sobre los casos nacionales funcionarían para dotar a la investigación de cierta perspectiva comparada. Es por esto por lo que, en los capítulos contenidos en la presente publicación, se observará que esa capacidad asume, bajo un sustrato compartido, dimensiones y variables no siempre similares y de diferente preponderancia (peso) según cada caso nacional. Las y los autores contaron así, en este primer impulso[1], con margen de acción para dotar de mayor o menor hincapié a aquello que se buscaba rastrear en común. Esto justificado teórica y empíricamente con base en las particularidades registradas por cada país.

Entre tales parámetros compartidos, se destacan las siguientes dimensiones analíticas:

  1. Las novedades impulsadas por los gobiernos de la región o el reforzamiento de los dispositivos e instrumentos públicos disponibles en los países seleccionados.
  2. El nivel y las características de la institucionalización de las políticas involucradas (instrumentos y dispositivos) en términos normativos, presupuestales y de localización en el aparato del Estado.
  3. En caso de países federados o con niveles significativos de descentralización político-territorial, la identificación de las relaciones intergubernamentales en las unidades de gobierno, considerando la articulación o diferenciación con las propuestas de protección social del Estado central.

En términos más detallados:

  1. El tipo y la envergadura de las prestaciones promovidas frente a la pandemia: dispositivos existentes o nuevos; de coyuntura o permanentes; vinculación con el esquema de protección nacional; modalidades de selección de beneficiarios (discrecional, clientelar vs. democrática, formalizada [sorteo, focalización, etc.]); sistemas públicos de información sobre distribución de prestaciones y recursos.
  2. El encuadre institucional de las prestaciones: espacios públicos locales o centrales; utilización de mecanismos de excepcionalidad institucional (ámbitos del Ejecutivo vs. ministeriales especializados en lo social; presupuesto adjudicado; modalidades de monitoreo; etc.).
  3. Relaciones intergubernamentales de las protecciones sociales analizadas. Articulación entre el ámbito central y los Estados locales (provincia, municipio), nivel de conflicto, etc. Este ítem y el tercero estarán fuertemente relacionados con el caso brasileño, como se verá.

Importa anotar que los análisis presentados en esta edición contemplan los contextos políticos, económicos y sociales específicos, de forma de enmarcar los hallazgos encontrados en pandemia y luego de la pandemia con la situación de partida y la alcanzada a fines de 2021 en cada uno de los países estudiados.

A estas consideraciones debemos agregar otra de vital trascendencia. Si bien primariamente el objeto empírico se centraba en las políticas sociales en su definición más estricta, ese universo de estudio se redefinió, manteniendo el núcleo central de interés, por tres razones.

La primera, que ya fue adelantada, relativa al descarte ex profeso de las prestaciones ligadas al sector de salud, ya que, además de contar con la mayor cantidad de investigaciones sectoriales, la propia pandemia obligó a realizar diversas contribuciones en este campo de política pública.

La segunda alude a la complejidad que asumieron los escenarios socioeconómicos domésticos al exigir inversiones sociales sostenidas en materia de bienestar y protección. Con base en lo planteado, resulta evidente que el núcleo problemático que teníamos enfrente exigió revisar el universo de políticas públicas incluyendo, además de aquellas que operan en la distribución secundaria del ingreso (típicas políticas sociales), algunas que intervienen en la distribución primaria (políticas laborales), aunque con una importante delimitación vinculada al contexto crítico.

Cabe señalar que el universo de análisis se recortó atendiendo a políticas ya existentes que se mantuvieron o reformularon en contexto de pandemia, como también las creadas en esa coyuntura crítica dirigidas a preservar el ingreso o consumo de los hogares frente a la reducción y pérdida de la actividad laboral, entendida como el vector principal de acceso a los medios de vida y, en este sentido, al bienestar social. Por esta razón, las principales acciones públicas relevadas en este libro han sido los programas de transferencias de ingresos atendiendo los típicos de la asistencia social moderna como aquellos clásicos o nuevos de la seguridad social. También se contemplaron las políticas de apoyo alimentario y las estrategias de amparo a poblaciones específicas (como las juventudes, las mujeres, etc.). También las transferencias monetarias fundadas en el reconocimiento de riesgos que el aislamiento agudizó y que fueron públicamente discutidas en pandemia, como las ligadas a situaciones de violencia de género, así como los subsidios a los servicios públicos para reducir costes de los hogares o las medidas de control de precios. Se excluyeron las políticas laborales tradicionales (política salarial, de promoción del empleo formal, entre otras), pero no aquellas que durante la pandemia estuvieron dirigidas a evitar de forma excepcional la pérdida de la actividad laboral y la consiguiente reducción de ingresos (como, por ejemplo, las políticas de prohibición de despidos o suspensiones, de doble indemnización, de sostenimiento de salarios, jubilaciones y pensiones, y el ajuste de los dispositivos de desempleo en respuesta a la crisis social).

Finalmente, la tercera alude a por qué, en algunos casos nacionales puntuales, abordados en este libro, no se cumplieron completamente las dos primeras razones. Por un lado, al incluir las políticas sanitarias en el análisis. Este fue el caso del capítulo de Brasil. En esta nación suramericana, para comprender la capacidad de bienestar público, fue indispensable analizar las capacidades instaladas en salud frente a las de asistencia social. Allí, más allá de las características históricas y recientes de su sistema de bienestar, existió desde el Estado un deliberado menosprecio y hasta abandono del problema sanitario desatado por la pandemia, lo que dotó de una particular fisonomía la capacidad de bienestar público analizada.

Por el otro, el manejarse con una definición restringida de las políticas sociales examinadas, es decir, no trabajar ese universo más amplio de políticas ligadas al bienestar y los cuidados de la población, solamente con intervenciones de transferencias. Esto es lo acontecido con el capítulo que se concentra en los países de América Central. Básicamente porque allí esa capacidad de bienestar público se vio a través de tres políticas de transferencia monetaria de ingresos de emergencia. Estas prácticamente fueron las únicas medidas de apoyo a las personas para garantizar su bienestar y cuidado, más allá de lo sanitario. Solo quizás con la excepción de Costa Rica, que permitió el retiro de fondos de ahorro llamados “de capitalización laboral”, que normalmente se sacan cada cinco años o cuando se produce un despido laboral independientemente de la causa. Empero, esto fue algo muy puntual y para nada comparable con los programas masivos y sin precedentes en los tres países estudiados. Y no solo la masividad, sino la originalidad de la población elegible resultó también parte de las razones sustantivas para centrarse en tales programas. Finalmente, el hecho de que atendieron vacíos de protección social que no estaban resueltos antes de la pandemia y que, como se verá en el texto, volverán a quedar como antes, luego del corto tiempo durante el cual se implementaron los programas de transferencia aludidos.

También se debe mencionar que, en dos de estos tres países, hubo medidas de apoyo a las empresas a fin de garantizar indirectamente los puestos de trabajo, tales como en Costa Rica fueron las moratorias impositivas o la reducción de la base mínima por la que estas cotizan a la seguridad social, o, en Guatemala, las transferencias a microempresas. En El Salvador, por su parte, se instrumentó una canasta alimentaria cuya distribución fue también masiva, pero solo para la fase crítica.

Sin embargo, debe indicarse que la adopción de una definición restringida o, mejor dicho, limitada de las políticas bajo análisis en distintos capítulos contenidos en la presente obra se basó en la constatación empírica referida a cómo las distintas administraciones buscaron responder a la emergencia socioeconómica provocada por la crisis sanitaria, en su mayoría centrando esfuerzos públicos en poblaciones pobres insertas en el mercado laboral informal.

Habiendo dicho todo esto, el libro se estructura en torno a seis capítulos. El orden en que estos están dispuestos responde a las trayectorias históricas de bienestar de las naciones estudiadas. Se inicia con dos países que, dentro del concierto latinoamericano, cuentan con sistemas robustos de protección y en donde el empleo fue la llave de acceso en la atención de los riesgos sociales. Asimismo, en ambos casos, las transformaciones acontecidas desde la década de 1980 y especialmente a partir de la instauración del proyecto societal neoliberal tuvieron hondos efectos en términos de desestructuración de tales esquemas. Asimismo, ambos registraron experiencias progresistas que buscaron poner coto a tal embestida, haciendo especial foco en los sectores sociales más vulnerables. De igual manera, si bien ambos fueron testigos de recomposiciones neoliberales recientes, en uno específicamente ese retorno coincidió con la pandemia. Desde este lugar, resulta clave ver los derroteros diferenciales en cada caso, así como al mismo tiempo se respondió a un problema compartido y de dimensiones hercúleas que la pandemia reveló en toda su magnitud en el conjunto de la región, pero que en estos esquemas apunta a su núcleo duro: la relación entre trabajo y protección.

Seguidamente, se presenta el caso de Chile, que enfrenta la pandemia con una situación de estallido social y de impugnación radical al Estado y la sociedad neoliberal que allí impera. Un cuestionamiento que incluye el esquema de bienestar que desde la dictadura militar (casi 50 años) viene transitando una compleja modalidad de privatización que incluye dos cuestiones medulares: el traspaso de la provisión de bienes y servicios a empresas privadas y la configuración de una noción de responsabilidad asociada al cuidado y al bienestar como asunto particular e individual.

Le sigue el caso de Ecuador, con un régimen de bienestar con un extenso historial de desatención y exclusión, con un breve pero portentoso interregno (10 años) que buscó atacar las causas estructurales de desprotección y con una reciente recomposición neoliberal igualmente de cardinal relevancia. Las condiciones de excepcionalidad ligadas a la pandemia, de hecho, parecen haber funcionado como posibilitadores de reformas radicales de corte neoliberal.

Le siguen los casos de tres países de América Central (Costa Rica, El Salvador y Guatemala) que representan tres tipos de esquemas de protección diferentes dentro de esta subregión latinoamericana, en donde se pusieron en marcha políticas que atendieron ese núcleo problemático asociado a la informalidad.

Finalmente, se presenta el caso de Brasil, que resultó ser una suerte de caso outlier. Además de lo ya señalado respecto a la necesidad de analizar de manera combinada lo acontecido en el ámbito de la salud y de la asistencia social, resultó por esta misma razón necesario darle importancia a la organización territorial, o, dicho en otros términos, a la relación entre los gobiernos nacional y subnacionales. La literatura brasileña es consensual en partir de la premisa de que la comprensión de la capacidad de implementación de políticas sociales en el arreglo federativo brasileño depende, por un lado, del análisis de la capacidad estatal del gobierno federal, que puede ser entendida como normativa, financiera y relacional-coordinador, y, por otro lado, de cómo se dan las relaciones intergubernamentales de las entidades federativas políticamente autónomas con atribuciones contrapuestas en cuanto a la implementación de las políticas sociales. Así, las políticas de salud fueron tratadas por la combinación inusual del caso en la medida en que relaciona negacionismo presidencial, autonomía de otras entidades federativas y una capacidad estatal instalada para brindar atención médica presente en todo el territorio brasileño. Primero, una postura negacionista por parte del presidente del país, quien se destacó en la no acción o en acciones contrarias a las directrices y orientaciones de autoridades sanitarias mundiales como la Organización Mundial de la Salud (OMS), como la indicación del uso de medicamentos y tratamientos con ineficacia comprobada y la reafirmación sistemática de que la mascarilla y el aislamiento social eran innecesarios. En segundo lugar, una capacidad instalada como en pocos lugares del mundo, que es el Sistema Único de Salud (SUS) público y gratuito, que atiende prácticamente a toda la población. Tercero, con un diseño institucional federativo que garantice autonomía política y de decisión a todas las entidades federativas, 26 estados más el Distrito Federal y 5.570 municipios que, por tanto, podrían seguir las determinaciones centrales o discrepar y adoptar medidas contrarias. Esta combinación de negacionismo y falta de coordinación central llevó al país, que tiene alrededor del 3 % de la población mundial, a registrar el 11 % de las muertes totales por covid-19. Es decir, el número de muertes podría ser mucho mayor si no hubiera existido tal capacidad instalada.

Previo a brindar una descripción de los trabajos incluidos en el libro, importa señalar que cada uno de los capítulos contiene una descripción pormenorizada de las políticas sociales en el contexto más agudo de la pandemia. Algunos de los casos analizados incorporan cuadros producidos con base en información cualitativa sistematizada en categorías conceptuales novedosas construidas por las y los autores para dar cuenta de la capacidad acumulada de bienestar público. A su vez, los artículos utilizan tablas o gráficos con datos estadísticos nacionales, con la finalidad de caracterizar las situaciones sociales precedentes a la pandemia y los saldos socioeconómicos generados en esa coyuntura.

Los trabajos recurrieron a estrategias metodológicas combinadas, utilizando metodologías cuantitativas y cualitativas, así como distintos métodos, técnicas de análisis y fuentes de información (Sautu et al., 2005). A modo de ejemplo de la diversidad de datos y fuentes, se realizaron trabajos a partir de información de censos, encuestas y estadísticas continuas, así como análisis de documentos oficiales, normativas (leyes, decretos, resoluciones, etc.), debates legislativos y notas de prensa. Asimismo, se sumó un análisis bibliográfico y hemerográfico (artículos académicos en revistas seriadas), en particular para las secciones teórico-conceptuales. Finalmente, en un conjunto acotado de estudios, se incluyeron fuentes primarias como entrevistas a políticos, funcionarios públicos y actores de la sociedad civil, además de consultas a informantes claves.

Deteniéndonos ahora en una breve presentación de los contenidos de cada contribución, comenzamos con el capítulo titulado “Pandemia y después. Configuraciones de la capacidad de protección social en Argentina (2020-2021)”, a cargo de Analía Minteguiaga y Eliana Lijterman, que buscó dar cuenta de la capacidad de protección social puesta en juego en este país suramericano a través de una densa definición de esta, una anclada en el plano de la satisfacción de las necesidades vitales. Desde aquí, el escrito permite inscribir la discusión propuesta en el libro revelando la ineludible y orgánica articulación existente entre condiciones materiales de vida, bienestar y protección. La pandemia, la envergadura de la crisis que esta suscitó (que incluyó lo sanitario, pero también lo excedió con creces), de alguna manera puso contra las cuerdas (y, al mismo tiempo, reveló de forma decisiva) eso que el paradigma neoliberal y las típicas intervenciones de su arsenal (centradas en la pobreza, focalizadoras, de montos de subsistencia, con certificación de condiciones de vida, etc.) han tendido a escindir e invisibilizar. Asimismo, puso de manifiesto con una contundencia incontestable una problemática social que viene conformándose desde hace años en nuestra región, una ligada al desanclaje entre trabajo y protección. Esta deviene particularmente disruptiva en un país como Argentina, que había logrado que el trabajo se constituyera en mecanismo de incorporación social y económica y en un asignador de derechos ligados al bienestar. La pandemia reveló el avance fáctico, real, de precarización del mundo laboral formal, trabajos con relaciones protectorias ya no solo heterogéneas, sino abismalmente desiguales; a lo que se sumó la envergadura y complejidad asumida por el fenómeno de la informalidad. Esto lo hace registrando el proceso histórico de coconstitución entre dicha cuestión social y las políticas instrumentadas. En términos de Esping-Andersen, la productividad en términos sociales de un régimen de bienestar aún signado por la focalización y la fragmentación, con un modelo dual de mercado laboral agravado por el crecimiento sostenido de la informalidad, con caída de la inversión y la demanda agregada en los últimos años prepandemia y con crecientes niveles de pobreza y desigualdad.

Desde aquí el escrito se centra en el funcionamiento de los dispositivos públicos de protección sociolaboral que operaron durante la pandemia (2020-2021), algunos de los cuales registraron reformas durante el ciclo expansivo de políticas de bienestar (2003-2015) y que, ante la emergencia sanitaria, resultaron nuevamente transmutados. Lo hace justificando la pertinencia de centrarse en la dimensión institucional de la capacidad estudiada en cuanto esta involucra aspectos que hacen a la regularidad y a las certidumbres de la protección, como la normatividad e institucionalidad en la que se asientan, la lógica de toma de decisiones, las reglas de acceso, la cobertura poblacional y prestacional, la fuente de recursos y el alcance territorial. El mapeo y la caracterización de las políticas seleccionadas permiten confirmar una sospecha inicial acerca de una macroorganización basada en la distinción del ámbito de la economía al cual se dirigieron y el sujeto de trabajo comprendido (formal-informal), lo cual sustentó estrategias heterogéneas de intervención y forjó diferenciales en términos de su capacidad protectoria (distintas configuraciones de dicha capacidad). El capítulo, además de mostrar invenciones, mudanzas, regresiones y sus impactos en términos protectivos, da cuenta de que la pandemia fue quizás una suerte de miseenscène, un escenario para percibir el verdadero problema en ciernes a fin de actuar en consecuencia. Empero, resultó desaprovechado.

Seguidamente, la contribución a cargo de Carmen Midaglia y Marcelo Castillo, “Pandemia y protección social en Uruguay”, da cuenta del bienestar acumulado del que se disponía en el país, haciendo referencia esencialmente a las reformas sociales de tipo sectorial realizadas bajo tres gobiernos a cargo de la izquierda política (2005-2020), que tendieron a expandir las protecciones sociales, a lo que se agregó la creación y consolidación de un componente moderno de asistencia social orientado a las poblaciones vulnerables, insertas en su mayoría en el mercado informal de empleo. Este nuevo núcleo de asistencia se estructuró sobre la base de un programa de transferencias monetarias (denominado “Asignaciones del Plan de Equidad”) complementado por otras prestaciones que buscaron atender las diversas expresiones de la pobreza.

El inicio de la pandemia coincidió con el cambio de administración política, que pasó de una de orientación izquierdista a otra de derecha y centro-derecha, cuyo discurso electoral se centró en la austeridad y el control del gasto público. En los dos años agudos de la crisis sanitaria, el nuevo gobierno nacional fue el que menos invirtió en materia social en perspectiva regional, utilizando al máximo los dispositivos de protección de los que disponía el país. En el campo de la asistencia, se incrementaron los montos de los programas de transferencias monetarias, así como los apoyos alimentarios existentes, a la vez que se inauguraron algunos programas básicos de bienes sociales. La novedad que impulsó la actual administración política para detener el deterioro de los niveles de bienestar consistió en la flexibilización del seguro de paro que cubre únicamente a las y los trabajadores formales. El resultado social de la aplicación de esta estrategia política de atención a los efectos socioeconómicos de esta coyuntura crítica consistió en un aumento significativo de la pobreza.

Al igual que el resto de las contribuciones, el capítulo “Estado, protección social y pandemia en Chile”, elaborado por Carlos Ruiz Encina y Sebastián Caviedes, comienza señalando la envergadura de la crisis desatada por la covid-19. Una que se sobreimpuso a las consecuencias estrictamente sanitarias. Así, los efectos de la suspensión de industrias, comercios y servicios, de la paralización del consumo y de la contracción de la liquidez monetaria se sumaron a un curso de deterioro previo cuyas consecuencias alcanzaron a una plétora de actores: trabajadores, empresarios y aquellos sin ninguna protección. Ante esto, la profundidad de dicho deterioro dependió de la reacción de los Estados y las sociedades, no reduciéndose al estadio inicial en que la pandemia los sorprendió. En definitiva, vuelve sobre un punto que atravesará todas las contribuciones de este libro. La agudeza de la crisis desatada estuvo vinculada a una capacidad de bienestar que refiere en términos abstractos a cómo se articula vida y economía. En este país andino, esto logró una resolución altamente insatisfactoria.

En este marco el escrito realiza un aporte fundamental para capturar la especificidad del caso chileno y lo hace a través de la noción de “capitalismo de servicio público”, revelando una modalidad de privatización de la protección social profundamente acoplada a la acumulación capitalista. Revela cómo, en este caso nacional, la pandemia fortaleció un régimen de responsabilidad individual y familiar ante riesgos y contingencias que, a pesar de la impugnación social sobre él (observable en el largo proceso de revueltas y movilizaciones colectivas que viene produciéndose desde octubre de 2019 hasta la fecha), no logró trocarse. La resolución de los quebrantos sociales y económicos producto de la pandemia se resolvieron fortaleciendo esa dinámica. Esto se manifiesta en el detallado examen de las políticas sociales, laborales y productivas instrumentadas y en sus efectos en términos de pobreza y desigualdad, las cuales no lograron institucionalizar una red de protección social estatal. Ello pese al éxito de contener la expansión de la enfermedad.

A la hora de hacer balances, lo más destacable resultaron los modos como los actores vulnerados terminaron afrontando tales quebrantos y riesgos: por un lado, con sus propios ahorros previsionales, es decir, con “bienestares acumulados individualmente” en las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), y, por el otro, asumiendo deudas. Esto fue lo que inyectó liquidez a la economía real y permitió satisfacer necesidades vitales. Se trató de un keynesianismo producido compulsivamente (“forzado”, dicen los autores) por las familias, los hogares y las pequeñas y medianas empresas. Con efectos en el mediano y largo plazo, en cuanto esos desarmes de ahorro y esos empréstitos asumidos involucran vulnerabilidades futuras. En los hechos, semejante combinación provocó un fenómeno destacable. Un cambio de la estructura social (regresivo) sin necesidad de políticas de ajuste estructural.

En definitiva, el caso chileno nos habla de una capacidad de bienestar que, si le damos a la noción de “bienestar” un sentido normativo, debería llamarse “capacidad de malestar”. Una que reforzó su carácter antipúblico y su fundamento privado. Esto último en todo el sentido del término: por individualista, familiarista y mercantilizador. En definitiva, una que es contraria a la colectivización de la responsabilidad sobre las condiciones de vida de sus ciudadanos y ciudadanas.

El capítulo titulado “Covid-19 en Ecuador: la consolidación del giro neoliberal”, elaborado por Analía Minteguiaga y Gemma Ubasart González, analiza la capacidad de bienestar público desplegada por este país andino durante la crisis de la covid-19 tomando en cuenta una mirada histórica y coyuntural. Primeramente, pasando revista a la trayectoria de su esquema de bienestar antes de la pandemia, y deteniéndose especialmente en lo acontecido entre 2007 y 2017 –años correspondientes a la experiencia gubernamental de corte “progresista o de izquierda” autodenominada “Revolución Ciudadana”–, así como al período inmediatamente posterior que supuso el retorno de la agenda neoliberal en Ecuador. Desde este lugar se describe, a grandes rasgos, el régimen de bienestar de tipo excluyente y familiarista que caracterizó a este país hasta el primer lustro del siglo xxi. Con dispositivos públicos débiles y escaso margen de incorporación protectiva por parte de los mercados laborales, dada la alta informalidad existente. Luego se detiene en los avances producidos durante el interregno correísta en términos de políticas laborales y sociales, significativas si se toman en cuenta los puntos de partida. Especialmente destacables fueron las ligadas a la garantía de ingresos destinadas a sectores inscritos en ese mundo de la informalidad, que atraviesan condiciones de pobreza y vulnerabilidad.

Seguidamente, el escrito hace foco en las regresiones acontecidas bajo la gestión morenista a partir de mayo de 2017 (las cuales se reforzarían en 2021 cuando llegase al poder Guillermo Lasso). Esto permite enmarcar el escenario en el que se desata la pandemia. Uno en el que el desarme del esquema de protección producido por dicha recomposición neoliberal brindó quizás las más dantescas imágenes de desmanejo sanitario a nivel mundial. En el plano de las políticas sociales, laborales y económicas, la pandemia permitió condiciones para realizar, a diferencia del caso chileno, mutaciones en la estructura social a partir de políticas de ajuste estructural. Por un lado, resultaron mínimas las políticas sociales instrumentadas para hacer frente a los efectos de la pandemia. Se concentraron fundamentalmente en la garantía de ingresos de carácter no contributivo bajo esquemas emergenciales, con escasa cobertura poblacional y prestacional, débil normatividad e institucionalidad y amplios márgenes de discreción. Estas se combinaron con acciones que supusieron un retorno del paradigma de la filantropía privada, que, en el caso ecuatoriano, ha tenido históricamente una impronta destacable. El resultado fue el esperable: amplias necesidades no cubiertas por tales vías terminaron siendo resueltas por el ámbito familiar y comunitario. Por el otro lado, desde el plano laboral y económico, las medidas fueron, por el contrario, altamente institucionalizadas dado que buscaban trocar de manera basilar la relación Estado-mercado-sociedad. En este capítulo se describen las reformas laborales y económicas de enorme calado implementadas que, a largo plazo, agravaron el problema de la precarización del empleo formal y la alta informalidad laboral. Se trata así de una capacidad de bienestar público debilitada que encuentra su fundamento en una radical redefinición del peso y las responsabilidades de las distintas esferas proveedoras de bienestar y su consiguiente efecto desprotectivo.

El capítulo titulado “Las transferencias monetarias de emergencia en Centroamérica: respuesta común en escenarios contrastantes”, a cargo de Juliana Martínez Franzoni y Diego Sánchez Ancochea, da cuenta de lo acontecido en términos de capacidad de bienestar público durante la pandemia en tres países de América Central: Costa Rica, El Salvador y Guatemala. Tres países que expresan tanta diversidad de regímenes de bienestar como el resto de América Latina: desde un esquema de protección robusto (Costa Rica) hasta uno de los más excluyentes (Guatemala), pasando por uno que, desde la democratización, dio pasos importantes para transformar un régimen excluyente mediante una mayor inversión social y el fortalecimiento de la institucionalidad pública (El Salvador).

La contribución comienza con una descripción de los escenarios políticos al momento de la pandemia: gobiernos que parecen compartir una misma orientación política neoliberal, aunque con variantes (más populista, más conservadora o más promercado) y con distintos niveles de apoyo legislativo y popular. Seguidamente, se detiene en el análisis pormenorizado de los tres programas sociales que buscaron minimizar el efecto de los confinamientos sobre el mercado laboral; tres respuestas estatales de emergencia para apoyar a las familias frente a la pérdida de ingresos provocada por la covid-19. Se lo hace mediante un examen que propone una interesante operacionalización en la que destacan una tríada de dimensiones: cobertura poblacional, suficiencia de la prestación y equidad en la suficiencia.

De esto se desprende que hubo un conjunto de elementos destacables en todos estos esfuerzos. Primero, la rapidez con la que fueron puestos en marcha. Segundo, que los beneficios se activaron por demanda de la ciudadanía. Tercero, que hubo cambios en la elegibilidad de las y los beneficiarios que supusieron una ampliación de la cobertura poblacional (superando a la población pobre por ingresos). Cuarto, el alto nivel de inversión involucrada que en contextos nacionales “poco dados a la generosidad” resulta un dato significativo. Los autores se centran especialmente en los últimos dos.

Respecto a la elegibilidad, debe indicarse que, para ello, en Costa Rica y El Salvador se pudieron aprovechar capacidades instaladas, aunque no necesariamente usadas hasta ese momento, como fueron los registros y las bases de datos preexistentes. En El Salvador y Guatemala, fue necesario diseñar procedimientos ad hoc que corrigieran errores iniciales de exclusión. En Costa Rica la exclusión se produjo por falta de recursos para ampliar la población cubierta. La transparencia de tal elegibilidad fue igualmente variable, también ligada a capacidades previas. En un continuo de menor a mayor, Costa Rica y Guatemala se ubicaron en extremos opuestos, y El Salvador, en un punto intermedio.

Respecto al financiamiento, los países contaron con mayor disposición de recursos según estos fueran fiscales o provenientes de préstamos internacionales. En Costa Rica y El Salvador, fue más el segundo, mientras que en Guatemala, el primero. Si bien, en términos de alcance de satisfacción de necesidades, debe indicarse que su corta duración no aseguró a la población ante contingencias a lo largo del tiempo y que la variabilidad en el tamaño de las familias elegibles generó problemas en términos de suficiencia y equidad, si se toman en cuenta los puntos de partida, especialmente para los casos de El Salvador y Guatemala, los logros fueron significativos. De esta manera, se concluye que el peso de las capacidades previas sumado a la aplicación de adecuados incentivos puede dibujar un horizonte promisorio para la protección de sus respectivas poblaciones.

Finalmente, el libro cierra con el aporte elaborado por Natália Sátyro y José Angelo Machado, titulado “La falta de coordinación ante la pandemia sanitaria y social en Brasil”. El capítulo busca primero dilucidar las estrategias del gobierno federal para enfrentar la crisis sanitaria de la covid-19 basadas en una postura negacionista en lo atinente tanto a la gravedad de la enfermedad, como a la instrumentación de los protocolos de la OMS, todo lo cual resultó en estadísticas altísimas respecto al número de fallecidos por covid-19 (669.000 a la fecha del cierre de este libro: junio de 2022), al registro de incremento de la tasa de mortalidad materna entre 2019 y 2021 (77 %), o al porcentaje de muertes de gestantes por covid-19 (80 %).

Es importante saber que el funcionamiento del Sistema Único de Salud y del Sistema Único de Asistencia Social presupone una coordinación central. El término “único” reconoce la centralidad de la gestión basada en la capacidad de coordinación, regulación y financiamiento del gobierno federal. Sin embargo, lo que se vio fue que el presidente utilizó como estrategia general para enfrentar la pandemia la negación del rol de coordinación nacional. El gobierno publicó sistemáticamente normas nacionales que contradecían las medidas no farmacológicas adoptadas a nivel estadual y municipal; es decir, propaganda sistemática contra el uso de la mascarilla, el aislamiento y la vacuna. También realizó varias iniciativas en el ámbito legal para bloquear las acciones de los niveles subnacionales para reforzar el uso de estas tres medidas, y realizó campañas semanales en redes sociales y a través de los canales oficiales de comunicación del gobierno en contra de las restricciones recomendadas por las autoridades sanitarias. Con base en este comportamiento, es posible trabajar con la hipótesis de que buena parte de los resultados de la amortiguación de los efectos catastróficos de la pandemia se debió a la capacidad instalada del Sistema Único de Salud, su potencial para atender una mayor demanda en un tiempo corto.

En segundo lugar, el capítulo revela la articulación de algunos gobernadores de Estados brasileños que discrepaban con las estrategias implementadas por el presidente, adoptando políticas de aislamiento y el uso de mascarillas o cubrebocas, entre otras acciones de contención de los contagios. Es decir, la coordinación a nivel estatal y la capacidad instalada fueron factores determinantes para comprender el impacto de la pandemia en Brasil.

Tercero, el texto examina las medidas tomadas en el campo de la protección social. En todos los casos, el análisis trata de mostrar cómo la capacidad estatal instalada y el aprendizaje institucional de políticas anteriores, ya sea en el área de la salud o de la asistencia social, mejoraron la capacidad de acción y la escala de prestación de servicios en ambas áreas. Funcionaron de la misma manera, ya sea en el caso en que el presidente decidió no actuar –como fue para el ámbito de la salud–, como en el que el gobierno federal actuó desconociendo la capacidad institucional instalada –como lo ocurrido en el campo de la asistencia social–.

En el caso de la protección asistencial, por un lado, destacó la rapidez con la que se registraron casi 70 millones de beneficiarios y se entregaron los beneficios. Una parte significativa ya estaba en el Registro Único de Programas del Gobierno Federal, la base que sustenta el Programa Bolsa Familia. Sin embargo, había una porción importante de trabajadores por cuenta propia e informales que no se encontraban en situación de pobreza antes de la pandemia, a pesar de la precariedad de su vinculación al mercado laboral. Esto también fue posible gracias a la experiencia del Ministerio y de la Caixa Econômica Federal (banco público). Por otro lado, durante este período, el gobierno centró todas sus fichas en la transferencia de ingresos, ignorando y retirando su contribución presupuestaria de los servicios. El resultado muestra claramente la capacidad instalada, en ambos casos, de responder a la demanda independientemente de las acciones negacionistas del presidente.

Referencias bibliográficas

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Valles, Miguel (1999). Técnicas cualitativas de investigación social. Reflexión metodológica y práctica profesional. Madrid: Síntesis.


  1. La mencionada ausencia de trabajos previos en tal línea de indagación obligó a resolver un problema de orden investigativo. Era indispensable, en primer lugar, contar con la mayor cantidad de elementos descriptivos y analíticos sobre lo que en cada caso nacional (y bajo unos lineamientos muy generales) se concebía como “capacidad de bienestar público” para pensar posteriormente en otro “gran proyecto” que la aborde bajo una definición única y robusta. Desde aquí nuestra indagación tuvo en cuenta estos problemas de prioridad analítica y hasta factibilidad y resultó un paso obligado, relevante e imprescindible para un futuro estudio más ambicioso y amplio.


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