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3 Estado, protección social y pandemia en Chile

Carlos Ruiz Encina y Sebastián Caviedes

3.1. Introducción

La pandemia del covid-19 reorienta los esfuerzos personales y colectivos en favor de la protección de la vida y su cuidado hasta instalarlos en el centro de toda dinámica social e individual. Lo hace al enfrentar a la humanidad a una mortandad desconocida por generaciones, que desconcierta a poblaciones, gobiernos y la propia comunidad científica, poniendo a prueba la fortaleza, la efectividad y el alcance de los vínculos existentes entre Estado y sociedad en muy distintos lugares del planeta.

Aunque sus alcances sociales son múltiples, abarcando desde lo sanitario a lo sociocultural, al transformar costumbres y vida cotidiana, esta lucha por la vida impacta, sobre todo, en la organización de las economías nacionales, alterando su funcionamiento y reproducción. Con especial fuerza al inicio, cuando casi no existen herramientas médicas ni económicas para prevenir los contagios, las medidas de aislamiento social provocan la brusca detención de industrias, comercios y servicios, la paralización del consumo y la contracción de la liquidez monetaria, en un curso de deterioro cuyas consecuencias alcanzan a empleos e intereses empresariales por igual, agregando a la crisis sanitaria la incertidumbre de un detrimento económico de difícil estimación.

La profundidad de ese deterioro ha dependido de la capacidad de reacción de los Estados y sociedades, no reduciéndose al estadio inicial en que la pandemia los sorprende. Distintas regiones del mundo han sido el epicentro de la pandemia en diferentes momentos, en una inestable trayectoria que indica que la agudeza de la crisis sanitaria no depende tanto de la condición de desarrollo económico de los países, sino de la articulación que estos logran entre vida y economía, y también con la libertad individual, especialmente en lugares donde la oposición a la vacunación y a las medidas de control ha sido más fuerte y organizada.

Dicha situación, si bien no quita importancia a la ventaja de contar con una antigua industrialización o sistemas sanitarios consolidados, obliga a distinguir entre la capacidad de gestión sanitaria y la de morigerar el daño económico y social causado por la pandemia. Mientras que la primera apunta a salvar vidas a través de la prevención y la contención de la enfermedad cuando aquella ya se ha declarado, la segunda tiene como objeto inmediato permitir materialmente lo primero, así como evitar, en el mediano plazo, que las constricciones económicas temporales devengan estructurales. De este modo, la articulación entre vida y economía condiciona la capacidad de controlar el contagio, la profundidad de los trastornos en materia de desigualdad social y regional y las dificultades que encuentra el proceso de recuperación económica posterior.

Sin embargo, pese a que en todo el mundo se viven impactos económicos y sociales comunes, estos se expresan diferenciadamente entre las economías nacionales y también al interior de ellas, al afectar mayormente a los grupos sociales más vulnerables. Lo mismo ocurre con las resistencias. Las capacidades estatales de protección social son condicionadas también por la orientación que adoptan estas políticas en cada país y por las circunstancias en que ellas se desenvuelven, a propósito de las opciones económicas y políticas que adoptan los gobiernos y la recepción que encuentran estas en las sociedades, por ejemplo, al momento de ser legitimadas. Con ello, la evolución de las capacidades estatales de provisión social durante la pandemia no necesariamente sigue un mismo patrón entre dos o más países, aun cuando estos puedan compartir condiciones de respuesta similares al inicio o, incluso, impulsar innovaciones parecidas.

Considerando lo anterior, se aborda en este texto la trayectoria que experimentan las capacidades estatales de protección social en Chile durante la pandemia. Con foco en las medidas económicas y sociales adoptadas, se tratan, además, los impactos de tales políticas en la fisonomía de la desigualdad y la pobreza. Esto se hace teniendo en cuenta el modo propio mediante el cual se concibe y afronta la protección social en el Chile neoliberal. Algo que se liga al cuadro de crisis social y política desatado por la revuelta social del año 2019, cuyas causas siguen reflejadas en las limitaciones que mantienen las medidas adoptadas, pese al éxito chileno al momento de contener la expansión de la enfermedad.

3.2. La protección social bajo el capitalismo de servicio público

Una de las principales distorsiones dentro del análisis del Estado en Chile es la de sostener la presencia de un Estado de bienestar, o bien de un prospecto de este, a lo largo de su historia. Esta idea ha afectado la comprensión de la capacidad estatal de protección social que ha tenido el país, oscureciendo los giros que experimenta bajo la extrema transformación neoliberal que se vive, lo que entorpece un acercamiento preciso al despliegue de la acción estatal en las áreas de interés de la política social.

Como señala la tradición de pensamiento social latinoamericano, solo forzando las categorías analíticas es posible encontrar, en algún país de la región, algo parecido a un Estado de bienestar, tomando en cuenta los modelos del capitalismo central. En cambio, dicha tradición sí definió la existencia de un Estado de compromiso durante el siglo xx, haciendo comprensibles las frágiles y restrictivas estructuras de protección social que lograra erigir el desarrollismo latinoamericano. Una que en Chile tuvo un claro sesgo de exclusividad y segmentación en favor de los sectores medios, siguiendo la distinción material y simbólica entre empleados y obreros, solo revertida parcialmente desde fines de los años cincuenta (Rodríguez Weber, 2017).

Junto a lo institucional, esta inadecuación teórica también tiene una raíz política y económica, vinculada a la especificidad del Estado en el desarrollo del capitalismo regional. Como lo indica una abundante literatura (Weffort, 1968; Kaplan, 1969; Cardoso y Faletto, 1969; Lechner, 1981; Faletto, 1989), a diferencia del Estado de bienestar europeo, que surge como vía para la colaboración entre clases opuestas, erigiéndose como soporte para la propagación de políticas de bienestar para la fuerza laboral bajo la pretensión de conciliar capitalismo y democracia, en América Latina el Estado articula una inestable y contradictoria alianza nacional-popular, compuesta de múltiples fracciones de clase y grupos sociales, que expresa, antes que una colaboración, formas de “pacto social” que surgen de la incapacidad de las burguesías criollas para detentar una hegemonía de clase sobre el proceso social, dada su condición dependiente. Es así como el pacto social constituye la expresión política de la modernización capitalista, como intento de gestar un equilibrio entre los principales grupos sociales, los que se constituyen en actores no solo en torno al Estado, sino también a partir de él, en una dependencia estatal que conforma un particular modo de conflicto social y político.

Si bien en Chile esa supuesta presencia del Estado de bienestar se ha formulado, fundamentalmente, para cubrir el período que va desde los años cuarenta al golpe militar de 1973, interpretaciones influyentes como la de Larrañaga (2010) la extienden hasta los propios gobiernos de la posdictadura. No obstante esa presencia se formule como una suerte de recomposición del bienestar tras su deterioro durante el régimen de Pinochet, en la que se gira hacia la pobreza como objeto de la política pública y se introducen elementos de elección y competencia, se plantea que, bajo los gobiernos de la Concertación, la protección social pasaría, por una parte, de la condición de beneficiarios de la acción estatal a la titularidad de derechos que el Estado garantiza y, por otra, a una política que apunta a las demandas por equidad que habían quedado postergadas tras la inversión inicial que se hiciera para pagar la “deuda social” de la dictadura. Una afirmación que busca solventarse en la caída abrupta de la pobreza y la acelerada expansión del gasto social estatal que se produce durante las décadas de 1990 y 2000, pero que no se sostiene si se consideran la orientación que adopta la protección social por esos años y sus impactos económico-sociales. Ello porque, lejos de garantizar derechos, la protección social en Chile sigue el rumbo de la focalización y la subsidiariedad trazado por la dictadura, a la vez que alimenta una aguda concentración económica y, con ello, una desigualdad social en las antípodas de la equidad que se apunta.

La modalidad es el capitalismo de servicio público (Ruiz, 2019) que rige las políticas de protección social desplegadas. Una singular fórmula político-institucional de acumulación capitalista, con predominio rentista y dependiente del Estado, caracterizada por su alto beneficio privado y gran costo fiscal. Iniciada en dictadura con la privatización de los servicios sociales, tras una primera oleada enfocada en las empresas estatales, en democracia, a través de un cúmulo de bonos, subsidios, licitaciones y marcos regulatorios específicos, se estimula el crecimiento de grandes empresas privadas que ocupan el espacio de la provisión de servicios sociales al que el Estado renuncia al privatizarlos. Articulándose el modelo de alianza público-privado con la entrega de vouchers, buscando ampliar el acceso a tales variantes privadas, se impulsa la formación de una intrincada red de propietarios, inversionistas y concesionarios privados en rubros que exceden las áreas iniciales de la salud, la educación, las pensiones y la vivienda, para alcanzar a carreteras y autopistas, puertos y aeropuertos y hasta a cárceles e instituciones de acogida a la niñez pobre.

Es así como en Chile se produce una ampliación de la cobertura de la protección social sin existir garantías basadas en la noción de “derecho social”, al tiempo que se aumentan fuertemente los recursos destinados a tal objeto, sin que con ello se logre equidad. Lo esencial es la negativa a fortalecer los servicios públicos, en favor de la acumulación capitalista privada. Una paradojal mercantilización y privatización de la vida cotidiana, en la que, en vez de mercados competitivos, proliferan nichos de acumulación regulados y mantenidos fiscalmente. Una determinación política de las condiciones de acumulación, que redunda en una producción política, y no de mercado, de la propia desigualdad.

Tal fórmula está en el trasfondo de la revuelta social de octubre de 2019, cuando se expresan, entre otros, un conflicto cifrado en el forzado lucro especulativo al que se ven sometidos los servicios sociales, en paralelo a un repliegue de la responsabilidad estatal y la falta de derechos sociales garantizados (Ruiz y Caviedes, 2022). Ello porque, bajo el predominio de un régimen de responsabilidad individual, el acceso a las esferas de la protección social pasa a depender del ingreso individual, inestable y volátil. Asimismo, los dispositivos públicos de provisión social, cuando existen, van dirigidos a sectores sociales específicos, generalmente los más pobres, solo si estos cumplen ciertos requisitos. De este modo, no solamente se niega la idea de derecho social universal, sino que, además de la focalización, impera una subsidiariedad por la que el cumplimiento de tales requisitos solamente constituye un primer paso en un camino más largo: el de batirse solitariamente en el mercado para conseguir el servicio requerido, reforzándose con ello el dominio privado del sistema.

En suma, en Chile se afronta la provisión estatal de protección social promoviendo la acumulación capitalista privada. Siendo este un enfoque heredado de la dictadura, en línea con la subsidiariedad y la focalización que también persisten, las innovaciones durante los gobiernos civiles, basadas en aumentos considerables en el gasto social estatal, se enfocan en moderar los efectos más perjudiciales del destino lucrativo que tienen los servicios sociales. Un esfuerzo que, preocupado por los excesos, ha dejado en pie la esencia misma del sistema, situada en los mecanismos rentistas de acumulación empresarial, que afloran en distintos momentos, incluyendo la coyuntura pandémica.

3.3. El Estado chileno ante la pandemia: entre subsidiariedad y “keynesianismo” forzado

3.3.1. El Estado amputado por una inflexible ortodoxia neoliberal[1]

La pandemia del covid-19 se manifiesta en Chile desde marzo de 2020, cuando la propagación del virus asumió un nuevo carácter social, transitando desde su localización inicial en la zona de más altos ingresos de Santiago a aquellas más heterogéneas socialmente, o abiertamente populares, así como desde zonas regionales acotadas hasta las capitales de provincia, con mayores contrastes sociales y económicos internos. El invierno agilizó la propagación del virus, instalando una crecida acelerada de las cifras de contagios y muertes, que sitúan a Chile en la decena de países de más violenta propagación relativa y absoluta. Ello ocurrió al extremarse las desigualdades de acceso a la infraestructura sanitaria y debido a la dispar capacidad de las economías familiares para resistir las primeras medidas de aislamiento que se adoptaron: cuarentenas parciales, toques de queda con controles militares y la paralización selectiva de comercios y servicios. Contribuyó, además, la tardía reacción gubernamental, que ignoró las advertencias internacionales sobre los alcances de la crisis sanitaria, al no asumir la responsabilidad de articular vida y economía, especialmente crítica entre amplios sectores populares, marcados por frágiles economías familiares, altos niveles de endeudamiento y experiencias de hacinamiento, los que se vieron imposibilitados de aislarse y a la vez sobrevivir económicamente sin el apoyo estatal.

Una deriva inicial que remitió a la debilidad y torpeza de las políticas sanitarias y económicas desplegadas por el gobierno, el cual, además del confinamiento y las medidas sanitarias orientadas a aumentar la cantidad de camas críticas, exámenes y especialistas en la red pública y privada de salud, impulsó medidas económicas de emergencia destinadas a apoyar a las empresas, al empleo y a las familias.

Respecto a las empresas, a la ejecución inicial de un grupo de medidas administrativas y tributarias, se sumó, a partir de mayo, otro de carácter económico que consideró un amplio plan de garantías crediticias. El Fondo de Garantía de Pequeños Empresarios (FOGAPE Covid-19) fue presentado como una iniciativa de financiamiento para cubrir necesidades de capital de trabajo de cerca de un millón de empresas, fundamentalmente micro, pequeñas y medianas (mipymes), para así evitar la ruptura de las cadenas de pagos y las quiebras. Entregando recursos por hasta un monto equivalente al 25 % de las ventas anuales de las empresas elegibles, y garantías por hasta un máximo de 85 % del monto del crédito, la iniciativa fijó una cobertura decreciente según el tamaño de las empresas (Ministerio de Hacienda, 2020).

A falta de un banco de desarrollo, o más bien producto de la negativa gubernamental a capitalizar y recurrir a la única entidad estatal existente, el Banco Estado, esos recursos, así como las garantías estatales para su ejecución, fueron canalizados a través de la banca privada. Once instituciones bancarias se adjudicaron la licitación del monto de garantías estatales, alegándose su mayor eficacia y cobertura sobre el mundo empresarial de destino. Adicionalmente, la ley contempló que los bancos participantes postergaran cuotas o vencimientos de las deudas preexistentes a las empresas que ya fueran sus clientes.

A poco de iniciarse la entrega de créditos, se expresó la molestia de las principales asociaciones de mipymes por el magro desempeño de la iniciativa, la falta de respuesta al buscar acogerse a ella y los bajos montos entregados por los bancos. A esto se sumaron los incentivos presentes en la ley para que las empresas en peor condición desistieran de optar por los créditos, como su obligación de garantizar al menos un 15 % de lo prestado, aunque en un valor siempre superior por cada peso entregado en crédito no garantizado por el Estado. Se excluyó, además, a empresas que mantuvieran algún crédito pendiente solicitado con anterioridad. Como resultado, ante la negativa de los bancos comerciales a compartir el riesgo de los créditos, no avalados en un 100 %, y con ello privilegiar a las empresas más grandes y solventes y no a las más pequeñas y afectadas por la pandemia, se entregaron menos de un tercio del millón de créditos inicialmente proyectado (Banco Central, 2020).

La decepción generalizada con esta política, puesta en manos de la banca privada, expresa el fracaso de la ortodoxia neoliberal y un elemento indicativo del grado de colonización de la acción estatal que alcanza la gran empresa. Queda al desnudo la discrecionalidad que le concede el Estado a la banca privada para dirimir, en medio de una crisis vital, sobre quiénes pueden o no acceder a los recursos dispuestos. A su vez, se evidencia que para la racionalidad empresarial no se trata de un paquete de medidas destinado a causa social alguna, sino que constituye una distribución de créditos y no un subsidio para las empresas solicitantes, razón por la cual rechazan convertirse en una “ventanilla” del Estado (ADN Radio, 2020). El trasfondo, empero, es que la banca privada se embolsa un subsidio estatal, en la medida que el Estado le ofrece un negocio, una fuente de lucro como tal, a todo evento, por un porcentaje siempre superior sobre al menos la mitad del crédito otorgado. Se trata también de un lucrativo negocio por el flujo de nuevos clientes que tocan sus puertas al acrecentarse el drama de la destrucción económica. En suma, una bancarización forzada en medio de una crisis económica en ciernes, que tuvo el efecto, distintivo frente a otras economías nacionales, de impulsar el crecimiento del crédito comercial durante el año 2020 (Banco Central, 2020).

El rumbo del plan generó un vendaval de críticas desde todo el espectro político, incluidos alcaldes y parlamentarios oficialistas, conflictuados con sus universos electorales. Tras el cierre del programa FOGAPE Covid-19, que, además de marginar a gran parte del tejido empresarial más pequeño, se había convertido en una carga para muchos comercios por la obligación de pago que pesaba y la escasez de ingresos, el gobierno impulsó en febrero de 2021 una nueva versión de este programa: FOGAPE Reactiva. Dirigido esta vez no solo a financiar capital de trabajo, sino también a la inversión y a refinanciar las deudas contraídas con el programa anterior, se elevó la cobertura de la garantía estatal, que llegó al 90 % en los rubros de turismo y cultura, mientras que se disminuyó la tasa de interés máxima nominal para favorecer a las actividades más golpeadas por la pandemia y se amplió el plazo para pagar a siete años. En esta ocasión, doce fueron las instituciones financieras que se adjudicaron los montos de las garantías, incluidas dos cooperativas de crédito (Gutiérrez, 2021).

En ambos programas, con agentes ejecutores y beneficiarios similares —aunque en su segunda versión se incrementaron los incentivos en favor de las mipymes— persiste la lógica subsidiaria y el beneficio a la acumulación empresarial de parte del Estado. Pero más grave que ese lucro a expensas de las políticas de emergencia es la renuncia del Estado a su responsabilidad social en favor de las definiciones del interés particular. La opción gubernamental de dejar en manos de actores económicos privados la implementación, gestión y administración de tales políticas sociales en medio de una crisis vital proyecta la sombra de un Estado amputado, que se inclina por brazos privados para ejecutar las políticas de emergencia. No es solo un Estado constreñido, sin fuerzas ni herramientas, sino también incapaz de definir y hacer cumplir lineamientos que orienten la acción de las empresas privadas en las que se delega tal sustitución de la acción estatal.

Esto también lo evidencian las iniciativas que, durante el año 2020, el gobierno de Piñera dedicó al apoyo del empleo y las familias. En el primer caso, porque la denominada Ley de Protección del Empleo permitió a las empresas congelar los contratos de sus empleados y traspasar el cargo de sus salarios a los ahorros individuales del Fondo de Seguro de Cesantía, en una especie de “préstamo” del trabajo al capital sin fecha de devolución. Esto fue profusamente implementado por las grandes empresas, pese a su objetivo original radicado en las mipymes, aprovechando el principio de buena fe y la falta de fiscalización que cruzó a esta ley y que expresó la persistencia de una política neoliberal de prescindencia del Estado en la regulación de las relaciones laborales, en un país en el que, además, los sindicatos son débiles.

En el caso de las familias, la extrema subsidiariedad que acompañó a esta primera etapa de gestión de la pandemia se manifestó en lo magra y engorrosa, por lo focalizada, que era la entrega de las ayudas económicas estatales. Así, la que luego se convertiría en la principal política de transferencia directa del gobierno, el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), inicialmente mostró tal nivel de insuficiencia para cubrir las necesidades básicas de la población, que debió ser acompañada, en los meses más duros del confinamiento, por la entrega de cajas de mercadería. Un proceso que contó con serias dificultades para su concreción logística y agudizó el deterioro de los pequeños comercios en las áreas populares en que se desplegó, al reiterar el subsidio a la gran empresa, esta vez con rostro de grandes distribuidoras y cadenas supermercadistas. Lo mismo ocurrió con el Bono Clase Media 2020, entregado por una única vez, cuyos requisitos se tornaron zigzagueantes y pusieron al Servicio de Impuestos Internos, de forma inédita e improcedente, a la caza de personas acusadas de fraude por mentir sobre su condición socioeconómica (Alonso, 2021a).

En definitiva, durante el primer año de la pandemia, mientras que la tendencia mundial fue dirigir el aumento del gasto fiscal para paliar la caída en los ingresos hacia la creación de nuevos programas, realizando un esfuerzo adicional en recursos económicos, administrativos y burocráticos (Vega et al., 2020), en Chile se utilizaron programas ya existentes que traspasaron el costo de la crisis a los trabajadores, como ocurrió con la Ley de Protección del Empleo, o bien se generaron políticas no solo altamente focalizadas y transitorias, sino que abiertamente mediadas por el interés empresarial privado. Esto significó que el Estado renunciara a la ejecución directa y a fuentes de financiamiento distintas a aquellas que no significasen algún beneficio para el gran empresariado financiero.

3.3.2. El apremiante giro ante la crisis: asignaciones directas, vacunación masiva y retiro de ahorros previsionales

El descontrol generado por tales opciones, sobre todo respecto al nivel de contagio y muertes, que se eleva fuertemente en Chile desde mediados del 2020, agudiza las acciones de control social y sanitario del gobierno, aunque le quita iniciativa política en cuanto a las medidas económicas. Gana fuerza, así, la búsqueda de recursos alternativos para paliar la crisis económica que lentamente asoma, en momentos en que fuentes iniciales como el fondo de cesantía comienza a agotarse, se evita retirar más recursos desde los fondos de reserva del país en el extranjero y el Ejecutivo, con el apoyo de entidades como el Banco Central, deniega la posibilidad de tomar más deuda para hacer frente a la pandemia. Esto ocurre en momentos en los que, además, se evidencia que quienes no podían cumplir con las medidas de aislamiento social no eran solo los que pertenecen a la pobreza formal o estadística, sino un contingente social mucho mayor, expresivo de lo extendida que se encuentra la precarización y rotación del empleo, con su consabida volatilidad de ingresos, y que alcanza incluso a muchos de los sectores tenidos por “clases medias” en el discurso que, hasta la revuelta social de 2019, celebraba el “milagro económico chileno”.

Frente a esta situación crítica, logró viabilidad política, con amplio respaldo en el Congreso, una iniciativa de retiro del 10 % de los fondos disponibles en las cuentas privadas de ahorro previsional, rápidamente apoyada por la población. Una medida ya probada durante la pandemia en países como Australia, pero que en Chile se radicalizó al sumarse nuevos retiros antes de la Navidad de 2020 y en abril de 2021. Convergieron en su avance la necesidad material que provoca la falta de un plan robusto de medidas económicas y la deslegitimidad social que rodea al sistema privado de pensiones desde antes de esta coyuntura, cuyo accionar, en la medida que sirve al lucro privado de grandes empresas y no entrega pensiones dignas en la mayoría de los casos, es visto como un despojo de sus ingresos por muchos, que en esta oportunidad tuvo ocasión de resarcirse –según dicha lógica– gracias a los sucesivos retiros. La iniciativa, que nuevamente cifró en los fondos de los trabajadores la fuente para paliar los efectos de la pandemia, contaba, a enero de 2022, en millones sus solicitudes y en unos USD 48 mil millones el monto total retirado, lo que equivale a un 28,5 % del fondo total y a un 19 % del PIB (Superintendencia de Pensiones, 2022). Su puesta en marcha estabilizó, en buena medida, la economía chilena durante el segundo semestre de 2020. Dio amplio incentivo al consumo y, con ello, signos de recuperación económica, aunque el primer retiro fue destinado por las familias, principalmente, al pago de deudas (Banco Central, 2021), lo que revelaba la insuficiencia general de los salarios y el peso que tenía la deuda como alternativa ante la falta de protección social (Pérez-Roa, 2019).

Junto a los retiros, una segunda medida que marcó sustantivamente el rumbo de la pandemia en Chile fue el exitoso plan de vacunación que se llevó adelante. En efecto, de aquel primer momento de crisis sanitaria aguda por falta de apoyo público, Chile pasó a encabezar los indicadores de control pandémico al conseguir y aplicar masivamente la vacunación, mientras otros países, incluso desarrollados, no lograban acceder a tales suministros. Iniciada en diciembre de 2020, y contando con un amplio apoyo entre la población, debido tanto a la expectativa que causaba el proceso, como a la activa campaña que realizó el gobierno y otras entidades que ganaron prestigio durante la pandemia como el Colegio Médico, esta vacunación logró contener y luego disminuir los efectos mortíferos de la pandemia, así como sus consecuencias económicas, al despejar la posibilidad de reactivar la economía, tanto en términos de empleo como de funcionamiento de los pequeños comercios y servicios.

En línea con ello, y principalmente por el avance indetenible que tenían los proyectos de ley que permitían los retiros previsionales, condenados por el gobierno pero apoyados una y otra vez por un Congreso sometido a la presión electoral, las autoridades se vieron obligadas a abrirse, más amplia y expeditamente, a la provisión de ayudas económicas directas. Es así como se reorganizó y potenció el Ingreso Familiar de Emergencia, cuestionado en sus inicios. Primero, y en consonancia con las expectativas de reactivación que surgieron con la vacunación, mediante un beneficio mensual para quienes se reincorporaban al mercado laboral a través de un contrato de trabajo (IFE Laboral), cuyos montos favorecieron especialmente a mujeres y jóvenes. Por otro lado, mediante la implementación de un IFE Universal, desde junio de 2021, que aumentó los montos del pago mensual que se realizaba, desde los $100 mil (USD 117) por integrante del grupo familiar del IFE original a rangos que iban desde los $177 mil (USD 207) hasta los $887 mil (USD 1040), dependiendo del número de integrantes. A esto se agregaba una ampliación de la cobertura del beneficio hasta prácticamente el 100 % de los inscritos en el Registro Social de Hogares, al que accedieron miles de nuevas personas durante la pandemia, incluyendo extranjeros.

De este modo, se desencadenó una suerte de “impulso keynesiano” que, aparte de colaborar en el cumplimiento de las medidas sanitarias, contribuyó en forma decisiva a contener la crisis económica y el aumento de la pobreza absoluta. Un keynesianismo forzado y de ocasión, que no implicó reformas sustantivas, sino un uso intensivo de los recursos ya disponibles, como lo indica el que las transferencias directas hayan sido financiadas a través de retiros al Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) por más de USD 6.000 millones en 2021, que se sumaron a los más de USD 4.000 millones retirados en 2020 (Saravia, 2021), así como a los recursos del Fondo de Reserva de Pensiones (FRP), que sirvieran para extender la duración de las suspensiones de empleo, al vaciarse las cuentas individuales de cesantía.

Una lógica que se repite a nivel de la gestión sanitaria, donde, además de la vacunación, los esfuerzos de trazabilidad y fiscalización se sustentan, fundamentalmente, en la capacidad instalada del sistema de salud, particularmente su componente de atención primaria, una de las fortalezas que mantiene su área de provisión pública en Chile. Lo mismo ocurre respecto de la atención hospitalaria, reforzada con personal de apoyo transitorio, mucho del cual es despedido desde el fin del estado de excepción que rige el país hasta octubre de 2021 (El Mostrador, 2021).

En Chile, en consecuencia, opera un giro tras la aguda crisis sanitaria que se produjo durante 2020. Del Estado incapaz de dar soluciones económicas para permitir que los sectores populares se plegaran a las medidas sanitarias, debido a la primacía de ideologismos que insistían en la subsidiariedad y evitaban la ayuda social directa, se pasa a otro que, aunque mantiene vigentes fuertes subsidios a la acumulación privada, como el FOGAPE Reactiva o la Ley de Protección del Empleo, reorienta los recursos hacia transferencias directas que, además de crecer en sus montos, extienden su cobertura y facilitan su acceso hasta rozar la universalización. Con ese impulso, entre 2020 y 2021, el Estado chileno gasta, solo en transferencias directas, unos USD 35 mil millones (DIPRES, 2021).

Aun así, en esta transición no se produce un ajuste estructural del Estado. No solo por la transitoriedad de los programas sociales, sino porque estos no implican reformas sustantivas, sino una utilización de los ahorros acumulados por el país en años de bonanza económica, a través de mecanismos de ajuste automático como el FEES y el FRP. Además, porque en las asignaciones directas caben también los retiros previsionales, no localizados en el Estado y cuyos montos son mayores a las ayudas estatales.

Aplacado el deterioro económico durante 2021, inquieta el panorama que seguirá al fin de la duración de las políticas de emergencia. Particularmente, ante la posibilidad de un aumento abrupto y sostenido de la pobreza absoluta y, con ello, de la desigualdad social.

3.4. Impactos económicos y sociales de la pandemia y sus proyecciones

Aunque la economía chilena mostró signos de repunte en 2021, así como también alcanzó, en el segundo trimestre, un estado similar a los niveles previos a la pandemia, en términos de producto y volumen económico (Banco Central, 2021), y registró en noviembre la recuperación del 90 % de los empleos perdidos durante su momento más álgido (INE, 2021), el impacto de la crisis económica provocada advierte de un agudo deterioro en las condiciones de vida. Es así como, según la Cepal (2022), la tasa de pobreza aumentó de 10,7 % en 2017 a 14,2 % en 2020, y se triplicó la pobreza extrema. A estos impactos se les suma la situación de 3,9 millones de afiliados al sistema privado de pensiones que, a septiembre de 2021, habían quedado con sus cuentas previsionales vacías producto de los tres retiros registrados (La Tercera, 2021).

Estas cifras impactan directamente en la desigualdad social. Así, en el índice de Gini, de la atenuación de la desigualdad que se experimentó en el período 2013-2017, se saltó a un valor de 0,527, superando niveles de desigualdad de hace una década. Por su parte, si se relaciona el volumen de ingresos del decil más rico de hogares con el del decil más pobre, este se disparó de 39,1 en 2017 a 416,6 en 2020, cuestión vinculada a la contracción de ingresos y puestos de trabajo que afecta a los más pobres (Libertad y Desarrollo, 2021).

A este panorama social, se le suman presiones inflacionarias inéditas en los últimos años en Chile, en donde, en general, ha primado el control sobre este fenómeno. Algo que tiene un efecto diferenciado en la sociedad, afectando en su capacidad de consumo principalmente a los grupos de menores ingresos cuya porción mayoritaria del salario se destina a productos y servicios de primera necesidad, que se encarecen sostenidamente (San Cristóbal, 2021). De todas maneras, el impacto en los hogares ha sido general, debido a que los determinantes globales de las oscilaciones de precios, relacionados con la paralización de la logística de producción y suministros, afectan también a los combustibles, importados en Chile, y a los bienes durables, en su mayoría traídos desde afuera.

Como contracara, la crisis económica producida por la pandemia ha sido benigna con el gran empresariado. Amparándose además en la incertidumbre política, derivada de la discusión constituyente y la elección presidencial que finalmente ganó Gabriel Boric, en varios grupos económicos y grandes empresas se produjeron masivos retiros de utilidades en 2021, contrastando con años anteriores (Villena, 2021). Esto significa que la liquidez disponible en la economía chilena, a propósito de la coyuntura pandémica, y que deriva de las transferencias directas del Estado y los retiros de los fondos previsionales, es transformada por estos conglomerados –forjados justamente en la concentración de los mercados de servicios sociales y otras actividades relacionadas con el consumo de bienes y servicios masivos– en utilidades e, incluso, dividendos acumulados en años anteriores.

En consecuencia, a más de dos años desde su inicio, y como se vislumbraba en análisis previos (Ruiz y Caviedes, 2020), la evidencia indica un cambio en el patrón de desigualdad chileno. Si el que predominara hasta antes de la pandemia era uno caracterizado por una aguda disminución de la pobreza y un alza continua en la concentración económica, resultado de las bonanzas económicas de los últimos treinta años y la disímil distribución de sus dividendos, expresivos de auges económicos abruptos y sustentados en los vaivenes de las materias primas, el nuevo patrón de desigualdad muestra una distancia que, a partir de ahora, se forja en el aumento simultáneo de la pobreza y la concentración económica. Dos expansiones que no necesariamente ocurren a la vez en las sociedades, lo que indica que su ocurrencia no es natural, sino que depende de las opciones sociales y económicas que guían la acción estatal y, junto con este factor institucional, la acción de los actores sociales y económicos. En este caso, la aplicación de las políticas estatales de emergencia y el efecto que ellas tienen sobre las posibilidades económicas de los actores que son impactados por estas, sea para sostener su supervivencia o para aprovechar nuevos nichos de acumulación protegidos. Algo que no responde ni al mercado ni a la pandemia por sí solo, que no es producto de la “mano invisible” ni viene predeterminado por el virus.

Esta transformación del patrón de desigualdad se ha producido en un escenario de pandemia en el que, a la vez que se ahondaron tendencias del capitalismo de servicio público que llevaron a la crisis social que estalló en octubre de 2019, se logró también una recuperación económica que alcanzó a equiparar, en diferentes sentidos, los niveles de actividad y empleo observables antes de esa fecha. Una situación que no es paradójica, sino que resulta de un factor fundamental que no puede soslayarse: lo fugaz de la mejora en las condiciones de vida que provocó la gestión económica de la pandemia. Dicha brevedad se explica, como se dijo, por la remontada que, sobre la subsidiariedad y focalización iniciales, se produjo a partir del giro hacia las asignaciones directas que hizo el gobierno (y por la vacunación, en el ámbito sanitario), la cual, sin embargo, no supuso la renuncia al régimen de responsabilidad individual predominante, al valerse la recuperación económica, pese a todo, de los escasos ahorros individuales de la mayoría de los chilenos, produciéndose, a partir de ellos y de la circulación de los recursos transferidos por el Estado, una acelerada redistribución de la renta, con grandes probabilidades de acrecentar los ya altos grados de desigualdad y concentración económica existentes. En suma, un cambio en la estructura social sin ajustes estructurales en el Estado.

Esta resolución específica que asume la articulación entre vida y economía en el caso chileno corre el riesgo de dejar al país una herencia estructural de mayor pobreza y desigualdad, si es que no se adoptan medidas económicas y políticas que atiendan las diferencias sociales que la pandemia agudiza. Un resultado que, aunque pueda repetirse a nivel general en América Latina, encuentra fuentes propias en Chile, las que se relacionan tanto con la tendencia “natural” a la captura empresarial que marca a las políticas de protección social durante las últimas décadas, como con la crisis de legitimidad que provoca la revuelta social –en cuyo origen se encuentra esa colonización empresarial, entre otros factores–, y que, en el contexto de la pandemia, obliga al “giro keynesiano” del gobierno de Piñera y a la apertura del sistema político a una política de retiros previsionales masivos.

3.5. Un éxito sanitario que no aplaca la crisis social chilena

El desafío de sortear la herencia estructural de más desigualdad y más pobreza pone en la palestra la necesidad de reformas sustantivas que apunten a la protección social desde una concepción distinta a la subsidiaria, revirtiendo el régimen de responsabilidad individual vigente. Unas reformas que, como se ha enfatizado, no fueron hechas durante esta coyuntura pandémica. Por el contrario, el giro protector que da el Estado chileno no se institucionaliza en cambios ni en la infraestructura y las políticas de la red de protección social estatal ni en la orientación técnica y política que ha regido su construcción, condicionada por el capitalismo de servicio público.

Lo que hay son medidas transitorias, basadas en el aprovechamiento de los ahorros del país (tanto del Estado como de las personas), una exitosa gestión gubernamental al conseguir el acceso a las vacunas y una amplia legitimidad social que marca al propio proceso de vacunación y a las medidas de control sanitario entre la población, siendo los conflictos con ello apenas casos aislados.

Acabados los efectos de contención –e incluso de promoción– económica que tuvieron las medidas económicas adoptadas entre 2020 y 2021, el deterioro social provocado por la crisis económica gatillada por la pandemia se expresará con fuerza durante el nuevo período de gobierno y en medio de las definiciones fundamentales que adopte el órgano redactor de la nueva Constitución chilena. Un momento de transformaciones en el país, impulsado desde antes de la pandemia, que, al mismo tiempo que presenta una oportunidad de cambios, enfrenta a los actores sociales y políticos a un escenario de crisis social aún mayor al que impulsara la revuelta social de 2019.

Se trata de una articulación entre oportunidad y crisis que, como en todo proceso de transformación, varía según las relaciones de fuerza enfrentadas. Un proceso que depende del ascenso y la reconfiguración de los proyectos emergentes y de las resistencias de obstrucciones conservadoras. En el Chile que aún lidia con la pandemia, las fuerzas que buscan formular una nueva configuración estatal logran avances importantes.

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  1. Esta sección se basa en Ruiz y Caviedes (2020), donde pueden encontrarse más antecedentes.


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