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3 El Plan Estratégico Antiguo Puerto Madero (1990) y los expertos catalanes

Introducción

En el marco de creciente interés académico en la circulación, movilidad, transferencia y flujo de políticas urbanas y modelos de planificación, ideas y técnicas, este capítulo analiza un episodio específico que conecta expertos y políticos de Buenos Aires y Barcelona durante un período de intensas reformas políticas y económicas en Argentina. Así, se aborda un proceso de circulación de políticas urbanas que deriva en el Plan Estratégico Antiguo Puerto Madero (PEAPM), una propuesta de urbanistas barceloneses para el área presentada en 1990.

La presentación de este episodio se articula con los debates teóricos desplegados en el capítulo previo. En diálogo con la literatura sobre la movilidad de las políticas y modelos urbanos, recuperamos aportes de la planning history y nos centramos en un período vinculado a lo que se conoce como pasado reciente, el cual tiende a ser poco considerado en los abordajes de policy mobility. A los fines de contextualizar los intercambios que atraviesan el caso de Puerto Madero, puntualizamos sus sentidos económicos, políticos y técnicos para los expertos locales y extranjeros involucrados. Esto permite enfatizar diferentes escalas de intercambios y resaltar el papel del Estado -nacional y local- en estos procesos; al mismo tiempo, nos permite evitar considerar estos asuntos como cuestiones meramente técnicas. Asimismo, el capítulo reconstruye una serie de conflictos que tuvieron lugar entre actores locales en reacción a las propuestas de los expertos catalanes; esto posibilita subrayar que los procesos de circulación de políticas y modelos urbanos pueden incluir momentos de conflictos que derivan en modificaciones de las propuestas de expertos extranjeros. Entrecruzándose con otras escalas, el capítulo analiza algunas trayectorias políticas y técnicas de expertos locales y extranjeros, lo cual habilita historizar estos procesos de circulación de políticas y resaltar la naturaleza relacional de “oferentes” y “demandantes” de las mismas. Dicho análisis permite destacar el papel de los individuos en la circulación de políticas urbanos a la vez que colabora a explicar por qué y cómo los actores locales eligen ‘aprender’ de la experiencia de Barcelona en un contexto donde existían múltiples experiencias de re-urbanización de puertos, con casos como London Docklands y el Inner Harbor de Baltimore, entre otros (Hall, 1988).

3.1. El papel del Estado en los procesos de circulación

El abordaje de la movilidad de políticas ha tendido a concentrarse en intercambios e interreferencias entre ciudades que funcionan por fuera de estructuras, instituciones y vías internacionales más tradicionales (McCann 2013). Este capítulo sugiere que muchas de estas conexiones funcionan en, a través y con la ayuda de los estados nacionales. Así, antes de analizar conexiones específicas entre expertos y políticos de Buenos Aires y Barcelona respecto a Puerto Madero, es importante restituir algunos elementos de los marcos políticos y económicos en que tales procesos se despliegan. Esto nos ayudará a entender la relevancia de los estados nacionales en estos procesos así como colaborará a entender la creciente importancia de los intercambios entre España y Argentina en áreas de planificación urbana y urbanismo teniendo en cuenta que en décadas anteriores los intercambios más sustantivos se realizaban con expertos de Francia, Gran Bretaña y Estados Unidos.

Desde la perspectiva española, las celebraciones del quinto centenario de la llegada de Colón a América (1492-1992) intensificaron una serie de cambios previos en la política exterior española (Del Arenal 1994). Esos cambios incluyeron el ingreso de España a la Unión Europea así como una nueva serie de relaciones entre España y América Latina. Estos nuevos vínculos se materializaron de múltiples maneras. Entre 1983 y 1992, la cooperación internacional entre España y Argentina se expresó, entre otros asuntos, en una cantidad relevante de acuerdos bilaterales sobre una variedad de temas como política, economía, cultura y ciencia, entre otros (Consejo Argentino para las relaciones internacionales 2000). Asimismo, Raúl Alfonsín, presidente de Argentina entre 1983 y 1989, se encontraba ideológicamente cercano a Felipe González, presidente de España. Ambos estaban vinculados al universo socialdemócrata a la vez que González conocía de primera mano los asuntos latinoamericanos, en tanto había sido previamente representante de la Internacional Socialista en la región (Pedrosa 2013). Al mismo tiempo, la transición española a la democracia funcionó como una referencia para la transición argentina, como lo fue para muchos países latinoamericanos (Jajamovich 2011).

Los intercambios económicos constituyeron una parte relevante de la relación entre Argentina y España. Las inversiones españolas desempeñaron un papel importante en la privatización de empresas públicas durante los años noventa. Estas industrias incluyeron servicios tales como suministro de agua, distribución de gas, servicios de transporte, telecomunicaciones y energía eléctrica, entre otros (CEDEM 2001).

A nivel técnico y político, Barcelona y Buenos Aires reforzaron su cooperación sub-nacional preexistente. Durante esos años, la ciudad de Buenos Aires también inició actividades de cooperación con otros gobiernos municipales y regionales españoles, como Madrid y Andalucía. Además, en 1982, integró la Unión Iberoamericana de Ciudades Capital, encabezada por Madrid. La presencia simultánea e internacional de diferentes ayuntamientos españoles en ciudades latinoamericanas (como Santiago de Chile, Sao Paulo, Río de Janeiro, Bogotá, Medellín, Montevideo, Quito, La Habana y México DF) también estuvo estrechamente vinculada a una competencia entre éstos en su búsqueda por expandir mercados e influencias en el exterior (Novick 2009; Jajamovich 2012).

Autores como Ward (2003) afirman la relevancia de las relaciones de poder entre países importadores y exportadores de políticas de planificación urbana. En efecto, las relaciones más amplias entre Argentina y España -entre otros asuntos que desplegaremos luego en este capítulo- nos permiten comprender por qué, en un contexto internacional donde existían diversas experiencias de redesarrollo de puertos, los expertos y políticos locales eligieron aprender de Barcelona. Sin embargo, si la relación entre España y Argentina configuró los parámetros de los intercambios entre expertos barceloneses y locales, no los determinó. Como veremos inmediatamente, los actores locales impugnaron las propuestas de los expertos extranjeros.

3.2. Intercambios y conflictos en el proyecto Puerto Madero

Según Peck (2011) la movilización de modelos y prácticas presupone y requiere campos políticamente estructurados de ‘experimentación’ y formas continuas de reestructuración ideológica e institucional. Siguiendo esta observación, es necesario analizar el marco político y económico local en el que se desenvuelven los intercambios con expertos extranjeros e interrogar los problemas que buscan resolver.

Desde 1989, durante la primer presidencia de Carlos Menem, se desarrollan una serie de reformas políticas y económicas que incluyen la ley de reforma del Estado y la privatización de numerosas empresas estatales. En la misma senda, en la ciudad de Buenos Aires, donde el Estado Nacional cuenta con variadas prerrogativas dada la falta de autonomía política de la entonces Municipalidad, se desarrollan múltiples iniciativas que son parte de un Programa de Privatizaciones y Concesiones, implementado por la Secretaría de Obras y Servicios Públicos de la MCBA (Mignaqui y Elguezabal, 1997). En ese contexto, se crea la Corporación Antiguo Puerto Madero Sociedad Anónima, cuyo objetivo era:

la confección de un plan maestro de desarrollo urbano, el estudio de la infraestructura a incorporar y la promoción de inversiones en el área, la actividad inmobiliaria y la construcción de obras nuevas y/o remodelaciones en la zona de las obras necesarias para convertirla en un polo de desarrollo urbano basado en una genuina inversión, con participación de capitales nacionales y extranjeros, como asimismo la venta y/o locación de las tierras pertenecientes al área en cuestión (Poder Ejecutivo Nacional, 1989: 1).

La CAPMSA se proponía mediar problemas jurisdiccionales al estar integrada por representantes del gobierno local y nacional. Así, cabe reiterar el papel del Estado nacional y local en este proceso de circulación de políticas urbanas. Además, la CAPMSA presentó un modelo público-privado de gestión urbana estrechamente relacionado con las políticas económicas aplicadas bajo la presidencia de Menem.

Según Temenos y McCann (2012), los actores buscan políticas que puedan serles útiles en términos prácticos pero también políticos. En efecto, desde la perspectiva de sus impulsores, el proyecto de reurbanización de Puerto Madero buscaba, entre otros elementos y junto a otras iniciativas, evitar la suburbanización y pérdida de relevancia del centro de Buenos Aires (Garay 2007) -aunque desde otras áreas estatales se avanzara simultáneamente con medidas que iban en un sentido inverso, como ser la ampliación de autopistas-.

Así, posteriormente a la creación de CAPMSA y en el contexto de reformas políticas y económicas mencionado, las autoridades locales de Buenos Aires encargan un plan maestro para Puerto Madero a expertos de Barcelona. El alcalde Carlos Grosso hizo varios viajes a Barcelona, ​​que en ese momento aun estaba completando su propia remodelación portuaria y convirtiéndose -progresivamente- en una referencia internacional (McNeill, 1999; Balibrea, 2001; Monclús, 2003; Marshall, 2004; González, 2011).[1] Es importante señalar que la comisión del plan maestro de Puerto Madero se desarrolló antes de la celebración de los Juegos Olímpicos en Barcelona. En efecto, a la par de internacionalizar a Barcelona, aquellos juegos potenciarían la circulación de expertos catalanes en múltiples ciudades de América Latina, asesorando en diversos proyectos urbanos y planes estratégicos. En ese sentido, su presencia previa en Puerto Madero funcionó para éstos como un banco de pruebas respecto a la circulación de políticas urbanas, tanto por la magnitud del encargo como por el proceso desplegado a partir de la propuesta catalana. Aunque se trata de un asunto y un proceso que excede el alcance del presente libro, es probable que aquella experiencia haya tenido impacto en posteriores consultorías de estos expertos en la región.

Las ciudades recurren a una amplia gama de recursos en el proceso de desarrollo y legitimación de políticas urbanas (McCann 2011). Así, las autoridades locales encargan un masterplan para Puerto Madero a un equipo catalán, reactivando un convenio entre Buenos Aires y Barcelona firmado en 1985. En efecto, a aquel convenio se le añade un punto que incluye, “…la elaboración del Plan de Puerto Madero por medio de un equipo de Consultores de Barcelona, por encargo del Ayuntamiento y del Puerto Autónomo de Barcelona y la asesoría de T.U.B.S.A…” (Borja, 1990: 10).[2] Aquella propuesta que solicitaba una asesoría en diseño urbano y gestión para “la recuperación de Puerto Madero”, que el Intendente de la ciudad de Buenos Aires, Carlos Grosso, dirigiera al Ayuntamiento de Barcelona, sería asumida por el Ayuntamiento y el Puerto Autónomo y derivada a la firma Consultores Europeos Asociados (CEA). Dirigida por el arquitecto Joan Busquets y el economista Joan Alemany, CEA contará en esta oportunidad con la colaboración de Jordi Borja, Jordi Domingo y el apoyo de un equipo de Buenos Aires dirigido por Alfredo Garay -por entonces Secretario de Planeamiento de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (MCBA)- y Jorge Moscato -integrante del Consejo de Planificación Urbano de la MCBA-.[3] Por ese entonces, Borja estaba a cargo de TUBSA, una organización de relevancia en la circulación de expertos catalanes y de la experiencia de Barcelona más allá de sus fronteras. Según integrantes de TUBSA,

esta estructura empresarial que se ha creado, quiere exportar su ´know-how´ a otras ciudades para rentabilizar la inversión y aprovechar la experiencia adquirida […] El Ayuntamiento de Barcelona es el único consistorio europeo que, mediante sus empresas, ha emprendido la aventura de abrir mercados externos. Tubsa nace con el objetivo de ofrecer amplios proyectos urbanos ´llave en mano´, es decir, desde el diseño de un proyecto, hasta la implantación de tecnología, pasando por la formación de personal […] Mediante Tubsa, Barcelona ´se exporta´ a ciudades españolas de rápido crecimiento, latinoamericanas o del norte de África. El mercado del Sur de América, donde las conversaciones están más adelantadas, se ha escogido por dos razones: la lengua y las características de las capitales. (Farrera, 1989: 47).

La propuesta catalana para Puerto Madero fue presentada en julio de 1990 bajo el título “Plan estratégico de Antiguo Puerto Madero” (PEAPM). En la introducción a la misma Borja (1990) posicionó el plan como la primera fase de una cooperación más amplia, que tenía como objetivo reforzar los vínculos entre Buenos Aires y Barcelona y sus respectivas empresas y expertos. Además, argumentaba que una asociación hispano-argentina podría llevar adelante la urbanización de Puerto Madero. En palabras del propio Borja:

Hay que reconocer que el impulso inicial correspondió al Intendente Carlos Grosso que ha hecho de este proyecto uno de los buques insignia de su mandato y que ha manifestado siempre una voluntad decidida de contar con la colaboración de los políticos y profesionales ahora, de las empresas luego, de la ciudad de Barcelona […] Con la entrega de esta propuesta de Plan Estratégico termina la primera fase de un proyecto y de una colaboración de mucho mayor alcance. El desarrollo del Plan Estratégico puede y debe dar lugar a una colaboración mucho más estrecha aún entre Buenos Aires y Barcelona, entre empresas y profesionales de Argentina y España […] una sociedad mixta (o más de una) hispano-argentina puede ser un eficaz instrumento para gestionar una cooperación que puede cubrir tanto el campo de la urbanización de la zona como de la gestión de los proyectos, tanto la ejecución de programas de actuación como la selección de inversores. (Borja, 1990: 10-11).

El PEAPM reiteraba algunos tópicos ya mencionados en estudios y experiencias previas sobre el puerto. Así, se mencionaba el vínculo de la ciudad con el río, la costanera como espacio verde, el Puerto como ampliación del centro, la oferta de espacio residencial y de espacio terciario, la reutilización de los galpones y del patrimonio arquitectónico, y la cuestión de la accesibilidad al área (Consultores Europeos Asociados, 1990). Asimismo, proponía una alta intensidad de ocupación del suelo a partir de usos vinculados a la oferta residencial de calidad alta e intermedia, y la oferta de espacio terciario que permitieran viabilizar económicamente el proyecto, dirigiéndolo a determinados sectores sociales de alto poder adquisitivo. Otro elemento que asociaba el proyecto a las reformas en curso tenía que ver con la ingeniería de gestión propuesta, sintetizada en dos ejes. Por un lado, a partir del gran tamaño de la transformación, la necesidad de absorberla con operaciones de escala controlable. Por otro lado, la cuestión de abordar el tema a partir de la iniciativa pública con inversión privada. A diferencia de proyectos anteriores para Puerto Madero, en este caso se destaca el sustento político-institucional que respalda esta propuesta. El antecedente de la creación de la CAPMSA y el encargo del masterplan catalán, surgían de la iniciativa del máximo representante político de la ciudad de Buenos Aires, el Intendente Carlos Grosso, en acuerdo con el entonces presidente Carlos Menem, delineando nuevamente el papel del Estado nacional y local en este proceso.

Nasr y Volait (2003) sostienen que la implementación de planes puede representar tanto una elección local como la introducción de preceptos urbanísticos extranjeros. Lejos de ignorar las demandas locales, la estructura organizacional y el esquema de gestión de la propuesta catalana seguía los lineamientos establecidos por CAPMSA. Así, en sintonía con el aludido contexto de reformas estatales en la Argentina, el PEAPM enfatizaba la predominancia de los mecanismos de concesión y venta de suelo urbanizado por parte de los organismos de gestión de aquellos emprendimientos en otras experiencias internacionales. El PEAPM sostenía que construir o rehabilitar edificios no debía ser una de las responsabilidades de la organización a cargo de la reconversión portuaria. Asimismo, excluía la alternativa de alquiler y la posibilidad de intervenir directamente en la construcción o rehabilitación de edificios. Entonces, según el PEAPM, la CAPMSA debería escoger entre dos formas básicas de gestión del suelo: concesión o venta. En el caso de Buenos Aires, sugería que la gestión no debía limitarse exclusivamente a la venta del suelo y de las edificaciones. Como alternativa, sostenían la necesidad de una combinación de venta y concesión del suelo.

Las políticas ‘importadas’ por expertos locales o proporcionadas en forma empaquetada por consultores internacionales suelen llegar con un sello de excelencia y un plus de prestigio (Temenos y McCann, 2012). A pesar de esto, como veremos inmediatamente, la propuesta barcelonesa fue contestada por actores locales y provocó una serie de discusiones sobre los vínculos entre planes y proyectos, actores públicos y privados, y actores extranjeros y locales, entre otros asuntos. Así, los procesos de circulación de las políticas urbanas pueden devenir en conflictos inesperados.

En algunas ocasiones donde se acude a ayuda y consultores externos algunos actores locales argumentan que éstos no comprenden las especificidades locales (Healey, 2010). En este caso, el protagonista de la contestación del PEAPM fue la Sociedad Central de Arquitectos (SCA), la cual manifestó su rechazo a partir de numerosas mesas debate, artículos y solicitadas publicadas en revistas disciplinares y en periódicos de gran difusión. Entre otros aspectos, ésta criticaba la falta de participación de arquitectos locales y de un concurso para aquella operación, junto a la inexistencia de un plan global que incluyera a la misma; así, denunciaba su carácter inmobiliario (Keselman y del Franco, 1991).

La SCA sintetizaba sus posturas críticas en cuatro aspectos: el programa, el proyecto urbano, la ecuación económica y la gestión (Keselman y del Franco, 1991). Así, postulaba que el programa urbanístico adoptado no estaba fundamentado e ignoraba los problemas del puerto en su déficit de superficie, la falta de superficies recreativas y carecía de un análisis del impacto del proyecto en áreas urbanas próximas. Respecto al proyecto urbano, señalaba la incongruencia que suponía proponer un distrito de intensas actividades centrales que incluyera en su interior una franja de viviendas de características suburbanas. A su vez, criticaban la falta de consideración del problema de las barreras que supone el ferrocarril y la autopista a la hora de lograr una integración urbana del área respecto a la ciudad. También indicaban la falta de un plan armónico y factible de desarrollo del proyecto en etapas. Respecto a la ecuación económica, subrayaban la ambigüedad de los postulados, ya que si por un lado se expresaba que la CAPMSA debe asumir la construcción de la infraestructura antes de poner los terrenos a la venta, por otro lado, se incluía la posibilidad de venta de los mismos en los primeros años de la operación. En tanto crítica a la gestión propuesta, apuntaban que por un lado se aludía a venta de terrenos, y por otro, se indicaba la conveniencia de una modalidad de concesión del suelo. Sintetizando su postura, la SCA indicaba que el proyecto no había alcanzado el grado de madurez que permitiera iniciar acciones, y que su factibilidad económica no estaba garantizada. Así, recomendaba pausar el progreso de las operaciones, reconsiderar el programa, el proyecto y las estrategias de implementación, en un marco de participación y estudios más amplios y consensuados.

Los arquitectos proyectistas tenían críticas puntuales al proyecto y querían participar de la iniciativa a través de un concurso urbanístico y mediante la construcción de edificios (Gorelik, 2007). Desde la planificación urbana se indicaba que debía garantizarse la actividad portuaria, que las funciones principales debían ser las administrativas centrales y las recreativas, y que las residenciales sólo debían ser complementarias (Suárez, 1990). Por otro lado, se encontraba el planteo defendido por responsable del área de planeamiento de la ciudad -Alfredo Garay- quien presentó el masterplan como una formulación de escenarios alternativos para la gestión del área (Gorelik, 2007). Otros propusieron un parque metropolitano para toda el área, y se publicaron una variedad de críticas en periódicos importantes como ‘La Nación’ y en revistas de arquitectura asociadas con la SCA. Los partidos de oposición del Congreso también se hicieron eco de la postura de la SCA y criticaron el plan catalán.

Nasr y Volait (2003) destacan que tales conflictos de intereses y visiones pueden alterar el curso de los proyectos e incluso bloquearlos. En este caso, la extensa serie de críticas formuladas por la SCA -y amplificada por otros actores- será finalmente “neutralizada” por parte de la gestión Grosso-Garay. Ésta logrará la participación de los arquitectos locales a partir de la suspensión del masterplan catalán y la organización y el llamado a un concurso de ideas organizado por la propia SCA en julio de 1991 y en acuerdo con la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Así, aquel planteo que sostenía la necesidad de un plan que le de sentido a la operación, así como las críticas que apuntaban al carácter inmobiliario y excluyente de la misma, dejan de ser sostenidas por la representación de los arquitectos. Sin embargo, cabe señalar que la intensidad del uso de la tierra disminuirá respecto a la propuesta catalana (de cerca de 3.000.000 a 1.500.000 m2 edificables). La gestión urbana a cargo de Grosso-Garay logra insertar a la SCA dentro del proyecto, abandonando el masterplan en tanto proyecto urbano pero manteniendo y fortaleciendo la perspectiva ligada a la participación del capital privado en la ciudad, relegitimada esta vez a partir de la participación de arquitectos locales en la misma y conservando el aporte principal de la consultoría española: un sistema de gestión con iniciativa y control público y con actuación y financiación privada.

3.3. Historizar los procesos de circulación de políticas: el análisis de trayectorias

Como se indicó anteriormente, los intercambios entre expertos y políticos de Buenos Aires y Barcelona se estaban produciendo junto a intercambios políticos y económicos más abarcativos entre Argentina y España. Esto resalta la relevancia de los estados nacionales en estos procesos desplegados en escalas diferentes a la vez que yuxtapuestas. El análisis de las trayectorias profesionales políticas y técnicas de los expertos locales y extranjeros que participan en estos intercambios proporciona otro medio para analizar este proceso, haciendo hincapié en el papel de los individuos en la circulación de políticas urbanas. Este abordaje también permite la historización de los procesos de circulación de políticas urbanas así como posibilita comprender por qué y cómo los actores locales eligieron “aprender” de la experiencia de Barcelona. En efecto, tal como afirma Ward (2011), los desarrollos previos ​​dentro y entre territorios tornan más o menos probable posteriores movilidades. De hecho, los contactos entre expertos locales y barceloneses comienzan muchos años antes del PEAPM, aunque dentro de diferentes contextos políticos. Esta sección proporciona una discusión detallada de las conexiones, viajes y relaciones entre figuras clave vinculadas a la operación Puerto Madero.

Nacido en 1941, el mencionado Jordi Borja era parte de las filas de la izquierda catalana, motivo por el cual se exilia en París entre 1962 y 1968, donde estudia sociología, geografía y urbanismo. Entre fines de los sesentas e inicios de los setentas, Borja es parte de redes académicas transnacionales que incluyen instituciones latinoamericanas como la Comisión de Desarrollo Urbano y Regional del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales. De hecho, Borja trabajó en Santiago de Chile en el Centro Interdisciplinario de Desarrollo Urbano y Regional (Pontificia Universidad Católica de Chile). Así, integró el análisis académico sobre movimientos sociales urbanos con un fuerte compromiso y participación en los mismos, abordando casos en Santiago de Chile y en Barcelona (Borja, 1975, 1976).

Durante los años ochenta, cuando España vivía un proceso de transición democrática, y junto a otros militantes que pocos años atrás apostaban a los movimientos sociales urbanos, Borja accede a cargos en distintas reparticiones estatales como ser: Teniente de alcalde del gobierno municipal de Barcelona (1983-1987) y vicepresidente ejecutivo del gobierno del área metropolitana. Asimismo, ocupó una variedad de puestos en cargos de orientación internacional tales como: Delegado de Relaciones Internacionales (1987-1995) y Presidente de la Comisión de Cooperación Técnica y Científica Argentina-Hispana (Borja 2012).

Las redes previas que lo unían a sectores que iban radicalizándose en la década del setenta no dejarán de funcionar aunque esto ocurra en un contexto distinto. Dentro de estas redes ligadas a CLACSO, Borja había conocido -entre otros- a Oscar Yujnovsky, un investigador urbano que años más tarde -durante la transición democrática en Argentina- se convertiría en el Subsecretario de Cooperación Internacional, cargo que comenzó a utilizar para establecer acuerdos con el gobierno español, entre otros. Así, en los años ochenta, Borja recorrerá nuevamente América Latina pero esta vez como asesor en temas de descentralización y participación ciudadana, al frente del programa de cooperación Argentino-Hispano para la democracia en América Latina’ (Borja 1987, 1988; Borja et al., 1987, 1989). Pocos años después, más próximos a la década del noventa, muchas veces organizaciones internacionales mediante, Borja seguirá recorriendo el continente, esta vez difundiendo las perspectiva de la planificación estratégica y realizando planes estratégicos en múltiples ciudades (Novais, 2012). Y en lo que a la ciudad de Buenos Aires refiere, como vimos, será una figura relevante en las tratativas respecto a Puerto Madero, desde la mencionada TUBSA.

La trayectoria Alfredo Garay -Secretario de planeamiento durante la gestión en que se inicia la operación Puerto Madero- está relacionada con la de Borja. Nacido en el año 1951 y egresado de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo (FAU) en 1975, Garay integra durante los años setentas las filas del cristianismo de base vinculado a la izquierda peronista y trabaja políticamente en villas y en barrios carenciados. Poco tiempo después del golpe de estado de 1976, se exilia en Bélgica donde realiza una maestría en urbanismo en la Universidad Libre de Bruselas. Concluida la maestría, prolonga su exilio en México donde trabajó como planificador y conoció a otros expertos como Jordi Borja. En ese marco desarrolla experiencias de gestión en municipios de México llevando adelante prácticas de planificación participativa, realizando asambleas en distintos barrios de Coyoacán donde se discutía el plan de sector dentro del plan general del Distrito Federal (Jajamovich, 2012). Posteriormente Garay retornará a la Argentina. Con el restablecimiento de la democracia comienza a trabajar en reparticiones estatales de municipios del Gran Buenos Aires gobernadas por el partido Justicialista y se ocupa de cuestiones como el acceso a la tierra y la vivienda para sectores populares. Asimismo, en esos años, se integra como docente a las filas de la FAU. Paralelamente, participa en diferentes actividades académicas, seminarios y publicaciones organizadas por la mencionada Comisión de Desarrollo Urbano y Regional del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) (Garay 1988, 1991); asimismo, publica artículos en libros editados por Jordi Borja, apoyados por el Programa de Cooperación Argentino-Hispana para la Democracia en América Latina ‘y CLACSO (García Delgado y Garay 1989). En las puertas de la década del noventa, integrando las filas del grossismo, es nombrado secretario de planeamiento y es una de las cabezas responsables de la Operación Puerto Madero.

Hacia 1990, las afinidades con Borja son enfatizadas por el propio Garay en el marco de un seminario donde se discutían, entre otros elementos, los vínculos entre investigación urbana y política. En esa ocasión, Garay menciona a Borja como un ejemplo a seguir en la relación entre ambas actividades, centralmente a partir del desplazamiento de Borja hacia la política. Así, sostenía lo siguiente:

Siempre he tenido gran admiración por Jordi Borja, que me da la sensación de que en determinado momento abandonó los papeles y se metió en el municipio siguiendo una línea bastante coherente, desde el qué pasa en el movimiento social urbano a la cuestión del poder local se metió en los problemas prácticos del poder local, en la práctica del poder, y en tomar compromisos políticos que a veces quitaban pureza teórica a sus escritos y desilusionaban a más de uno de sus lectores (Garay, 1991: 46).

Tal como fue indicado, el análisis de las trayectorias nos ayuda a comprender el papel de los individuos en la circulación de las políticas. Asimismo, permite historizar los procesos de circulación urbana, evitar un sesgo presentista y resaltar los contactos previos entre expertos extranjeros y locales cuyas trayectorias son similares y están enredadas. En efecto, Borja y los expertos locales reutilizan contactos previos resaltándose la naturaleza relacional de “exportadores” e “importadores” de políticas. Estos procesos son paralelos a las mencionadas relaciones más amplias entre España y Argentina, lo cual posibilita ofrecer una explicación más completa respecto a cómo y por qué los expertos y políticos locales eligieron aprender de Barcelona, incluso cuando otras experiencias de redesarrollo de puertos en ciudades como Londres y Baltimore estaban disponibles.

Conclusiones

Tal como lo ha indicado la planning history y las discusiones latinoamericanas sobre asuntos similares los procesos de circulación, movilidad y transferencia de políticas y modelos urbanos no son procesos tan novedosos como puede sugerirlo cierta literatura presentista. En el caso de Buenos Aires, y antes del proyecto de reurbanización de Puerto Madero, podrían mencionarse diversos episodios de intercambios de conocimientos y políticas urbanas con expertos de Francia, Gran Bretaña y Estados Unidos. En tal caso, lo que sí cabe remarcar es la relativa novedad en el contexto local de intercambios con expertos, consultores y políticos españoles.

Esto puede ser atribuido a múltiples factores ligados a escalas y actores diferentes a la vez que yuxtapuestos. Las conexiones entre Barcelona y Buenos Aires, así como entre Argentina y España, fueron protagonizadas tanto por organizaciones formales como por relaciones individuales e informales, demostrando el papel de los individuos pero también la relevancia del Estado en los procesos de circulación de políticas urbanas. Parte de la literatura reciente asociada a la policy mobility ha enfatizado la naturaleza circular de las movilidades de las políticas, yendo más allá del esquema lineal donde las éstas viajan de un lugar a otro o entre dos lugares claramente delimitados (McCann 2010). Sin desconocer esa multiplicidad, este capítulo ha indicado que no podemos abandonar el papel del Estado en estos procesos.[4]

Contradiciendo el aludido sesgo presentista que permea cierta literatura contemporánea, este capítulo ha presentado el análisis de trayectorias profesionales como una forma de historizar los procesos de circulación de las políticas urbanas. Esto permitió un mapeo de las redes preexistentes de expertos, así como la naturaleza relacional de “exportadores” e “importadores”, ejemplificada por los vínculos y yuxtaposiciones entre Jordi Borja y Alfredo Garay. Esos vínculos previos resurgen en diferentes contextos y ayudan a comprender por qué se decide “aprender” de Barcelona, ​​así como posibilitan resaltar el papel relevante de los individuos en la circulación de las políticas. Por otro lado, durante la transición democrática, España modificó su política exterior y, en consecuencia, expandió sus vínculos con América Latina y Argentina a través de intercambios políticos, económicos y técnicos. Por lo tanto, el proyecto Puerto Madero, analizado como un proceso de circulación de políticas y contextualizado en intercambios más amplios, trasciende asuntos meramente técnicos asociados a la planificación urbana y yuxtapone asuntos políticos, económicos y técnicos. Así, las ciudades no son las únicas partes interesadas involucradas en este proceso: tanto los estados nacionales como los contactos personales desempeñaron un papel relevante.

Como vimos, los expertos y políticos locales buscaban desarrollar y legitimar estrategias urbanas específicas y políticas urbanas dentro de un contexto de reformas económicas y políticas. Sin embargo, a diferencia de una forma de intercambios estáticos y unidireccionales, el capítulo ha señalado cómo la propuesta catalana para Puerto Madero fue impugnada y modificada a partir del accionar de actores locales. En efecto, los conflictos fueron también una parte integral de este proceso. Complejizando el panorama, cabe resaltar que lejos de un emisor activo y un receptor pasivo, los circuitos de circulación de las políticas urbanas eran multiformes. Los intercambios Buenos Aires-Barcelona analizados en este capítulo fueron relativamente paralelos a otros como los ya mencionados entre Buenos Aires-Madrid y Buenos Aires-Andalucía (Jajamovich, 2011). Asimismo, como se verá en el próximo capítulo, la propia CAPMSA se encargará luego de hacer circular regionalmente su expertise.

Cochrane y Ward (2012) sugieren que pensar en términos de movilidad de políticas supone una apuesta profundamente geográfica. Basado en el caso de Puerto Madero y en el análisis de trayectorias profesionales antes mencionado, mi argumento se centró en el hecho de que también requiere de un abordaje en términos históricos, donde individuos, redes y estados (nacionales y locales) juegan un papel relevante.


  1. En 1989, en Barcelona, Grosso participa en el “II Seminario Internacional de Tecnologías Urbanas”, dedicado a los requisitos técnicos y fondos de financiamiento para la transferencia de tecnologías urbanas. Su objetivo era, “…dar a conocer los requisitos técnicos, comerciales y financieros del intercambio de productos, servicios y tecnologías urbanas así como las formas de acceso a los fondos derivados de acuerdos internacionales multilaterales o bilaterales para la financiación de transferencias en este sector…” (“II Seminario Internacional de Tecnologías Urbanas”, 1989: 95). Organizado por la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona, con la colaboración de la generalitat de Catalunya, la International Union of local authorities (IULA) y el Instituto Español de Comercio Exterior, mencionaba entre sus destinatarios a autoridades de ciudades de América Latina.
  2. Tecnologías Urbanas de Barcelona Sociedad Anónima (TUBSA) era una empresa público privada de Barcelona vinculada a la exportación de tecnología urbana. La misma estaba formada por empresas públicas y privadas catalanas: Aplicaciones del Agua, Companyes Associades de Serveis Tècnies, Control y Aplicaciones, F.C. Metropolità de Barcelona, Informaciè Cartogràfica i de Base, Iniciatives Municipals i Empresarials, Recuperación de Energía, Servicios de Gestión Tecnológica, Sociedad Catalana de Estudios Financieros, Societat Municipal d´ Aparcaments i Serveis, Transports de Barcelona y Tractament i Eliminació de Residuas.
  3. Para la elaboración de la propuesta, el equipo de la MCBA envía a los CEA una serie de indicaciones que contemplan: tres millones de metros cuadrados a construir a partir de un mix de viviendas y oficinas, incluyendo grandes equipamientos.
  4. Aunque los intercambios puedan volverse menos claros respecto a sus orígenes y destinos también siguen recorriendo, en ocasiones, una trayectoria donde esos puntos son relativamente reconocibles -aun cuando sus conexiones no sean lineales-. Sin embargo, como se verá en los próximos capítulos, los procesos de circulación de políticas urbanas no se detienen en los intercambios aquí abordados siendo preciso complejizar la mirada y atender procesos crecientemente multidireccionales.


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