Entre la obligatoriedad escolar y los proyectos de descentralización (Entre Ríos, 1958-1973)

Eva Mara Petitti (INES-CONICET/UNER, UADER)^[1]

La ley de Educación Común 1420 aprobada en 1884 estableció en su segundo artículo que la instrucción primaria debía ser “obligatoria, gratuita, gradual y dada conforme á los preceptos de la higiene”, pero se la conoce como la ley de Educación “obligatoria, gratuita y laica”, si bien este último concepto no aparece en su texto.^[2] La normativa tenía jurisdicción sobre la Capital Federal y los Territorios y Colonias Nacionales, ya que las provincias poseían la atribución, otorgada por la Constitución Nacional de 1853, de legislar sobre su educación primaria. De todas formas, se ha dado por hecho su influencia en las legislaciones provinciales, cuyas dirigencias la habrían tomado “como un modelo a imitar” (Ayuso, 2015). El carácter bisagra de la misma se evidencia en el peso cuantitativo de las investigaciones que la eligieron como punto de partida. De hecho, la reconocida Historia de la Educación Argentina inicia a partir de su puesta en vigencia (Puiggrós, 1990) y extiende ese criterio a la hora de abordar las provincias (Puiggrós, 2001). Asimismo, es reivindicada como la ley que –a pesar de haber perdido vigencia en 1993– continúa “otorgando sentidos a la educación común” (Ayuso, 2015).

En los últimos años, Laura Rodríguez ha mostrado que todas las provincias presentaron situaciones diferentes a la establecida por la ley nacional en lo que respecta a la enseñanza religiosa y la educación laica (2018). Por otra parte, se ha cuestionado la implicancia de la gratuidad a partir del estudio del cobro de matrículas en las escuelas de la Capital Federal, los Territorios y las Colonias Nacionales (Bustamante Vismara, 2021). En relación con la obligatoriedad, contamos con estudios que buscaron los límites de su implementación en la ciudad de Buenos Aires (Zapiola, 2009) y los Territorios Nacionales (Artieda, 2015; Del Barro, 2022).

El decreto reglamentario de la ley 1420 sancionado en 1885 precisó que la obligatoriedad comprendía el ciclo primario completo.^[3] Sin embargo, no todas las provincias explicitaron los grados que implicaba la obligatoriedad. La mayor parte de ellas habilitó un menor tiempo de escolarización, especialmente en las zonas rurales. Además, hay que tener en cuenta que las escuelas creadas por el Consejo Nacional de Educación (CNE) en las provincias –escuelas Láinez–, que se ubicaban centralmente en las zonas rurales, brindaban como máximo hasta cuarto grado. Así, como ha señalado Ascolani, poniendo el foco en las provincias de la región cerealera entre 1916 y 1932, “en la práctica, la mayoría de los alumnos de las escuelas primarias rurales, ya fueran nacionales o provinciales, desertaba luego del segundo grado” (2012: 314). Durante el primer peronismo Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba ampliaron la obligatoriedad hasta sexto grado, mientras que Entre Ríos la extendió hasta cuarto.

Fue en 1958 que la provincia de Entre Ríos estableció la obligatoriedad del ciclo primario completo. La creación de grados que permitiera, sobre todo en las zonas rurales, finalizar la escuela primaria, era objeto de demanda por parte de las comunidades locales al menos desde la década de 1930.^[4] Sin embargo, la ampliación de la obligatoriedad recién tuvo lugar en el marco de las recomendaciones de los organismos internacionales y de las políticas nacionales que buscaban universalizar la educación primaria e implementar medidas descentralizadoras. En 1956 se aprobó el Proyecto Principal de la UNESCO, denominado Extensión y Mejoramiento de la Educación Primaria en América Latina. Ese mismo año, el gobierno de la autoproclamada “Revolución Libertadora” habilitó por decreto al CNE a transferir sus escuelas a las provincias y a crear los quintos y sextos grados en sus escuelas.^[5]

Ahora bien, la sanción de la norma, que si bien encontró consenso en la legislatura era resultado de una demanda externa, lejos de implicar su inmediata aplicación constituyó el inicio del debate acerca de qué políticas llevar a cabo para poder garantizarla. Recién en la década de 1970 todas las escuelas ofrecieron la posibilidad de cursar hasta séptimo grado. Como veremos, esa extensión, se debió más que a la creación aulas y puestos de maestros, a la decisión de aceptar estudiantes de todos los grados en las escuelas de personal único.

En este capítulo, en línea con una investigación realizada para el periodo anterior (Petitti, 2022), nos interesa dar cuenta de las políticas implementadas para garantizar la obligatoriedad escolar luego de que la misma fue convertida en ley. Analizaremos de qué manera se diseñaron, se discutieron, se pusieron en práctica y también se revocaron, políticas que tenían la finalidad de hacer cumplir el texto de la ley con la limitación de que la provincia contaba con escasos recursos para implementar las acciones necesarias para garantizarla.

En contraste con el primer peronismo y la última dictadura militar, los años que transcurren entre ambos periodos, han recibido menos atención por la historiografía de la educación. De todas formas, existe una rica producción al respecto, mayoritariamente para el ámbito nacional. Estas investigaciones han profundizado en los actores que gobernaron, administraron y planificaron la educación (Suasnábar, 2009; Rodríguez, 2013; Isola, 2011; Abbattista, 2009), en la modalidad técnica y agrotécnica (Pineau, 2003; Gutiérrez 2008; D’Ascanio, 2022), en la educación de jóvenes y adultos (Puiggrós, 2003), en los vínculos entre juventud, familia y educación rural (Gutiérrez, 2020), en la reforma educativa y la implementación del nivel intermedio (García, 2018; Rodríguez, 2008; De Luca, 2013), en el sindicalismo docente (Vázquez y Balduzzi, 2000; Gudelevicius, 2011; Rodríguez Agüero, 2014) y en los vínculos con las teorías del desarrollo y los organismos internacionales (Puiggrós, 1980; Suasnábar, 2013).

Por su parte, en los trabajos reunidos en el tomo VII de la Colección Historia de la educación argentina, que abarca el periodo 1945-1985 en diferentes provincias, el tratamiento de los años posteriores a 1955 –generalmente menor al que ocupan en esos textos los años del primer peronismo– estuvo centrado en las políticas de planeamiento educativo, el curriculum y la formación docente (Puiggrós, 1997). Menos atendidas, en cambio, han sido las políticas orientadas a la educación primaria, si bien contamos con valiosas investigaciones que se han preguntado por la transferencia de las escuelas del CNE a las provincias (De Luca, 2006; De Luca, 2013; Southwell y De Luca, 2008; Mauceri y Ruiz, 2009). Encontramos una excepción en el estudio clásico de Cecilia Braslavsky (1980) que desde un enfoque nacional ahonda en la educación primaria luego del derrocamiento del peronismo. Es posible que la ausencia de trabajos se deba a que la terminalidad de la escuela primaria es un tema que los investigadores consideraron resuelto en Argentina una vez entrada la segunda mitad del siglo XX. Como veremos, la mirada regional sobre este asunto, vuelve a la obligatoriedad y a las políticas para garantizar la escuela primaria completa, un objeto de estudio específico para abordar en la segunda mitad del siglo XX.

La ley de Educación de 1958 y la obligatoriedad escolar

Una de las primeras medidas del gobierno de la autoproclamada “Revolución Libertadora” fue la derogación de la Constitución Nacional de 1949. Poco después, las provincias siguieron el mismo camino. Durante los tres años de la intervención federal (1955-1958) el gobierno de Entre Ríos estuvo a cargo de Manuel María Calderón. Su gestión, además de invalidar la legislación producida durante el peronismo y restaurar la Constitución de 1933, no llevó a cabo acciones innovadoras en materia educativa. Por otra parte, si bien la Carta Magna establecía un máximo de tres ministerios, la política educacional continuó dirigida por el Ministerio de Educación creado en 1949 en reemplazo del Consejo General de Educación (CGE).

En Entre Ríos, al igual que en el ámbito nacional, las elecciones de 1958 dieron ganador al candidato de la Unión Cívica Radical Intransigente, Raúl Uranga (1958-1962).^[6] A partir de entonces, y de manera transitoria, el área educativa pasó a integrar el Ministerio de Economía, Hacienda y Educación como una Subsecretaría. Mientras tanto, el gobierno constitucional debía poner en vigencia el CGE.

La restauración de CGE se hizo sin inconvenientes, ya que el Ministerio de Educación no había implicado grandes cambios en el organigrama del gobierno de la educación. Pero de todas formas, fue una oportunidad para derogar aquella ley vigente desde 1909 (Ley 2215), que no precisaba hasta qué grado se extendía la obligatoriedad y diferenciaba las escuelas en infantiles –hasta segundo grado–, elementales –hasta cuarto grado– y superiores –hasta sexto grado– según su ubicación. De hecho, una de las medidas centrales de la ley de Educación de 1958 fue la instauración de la obligatoriedad del ciclo primario completo, que puso en la agenda de la política educativa la necesidad de garantizarla. Ese artículo no fue objeto de debate, lo cual da cuenta de la legitimidad que en aquel momento tenía la medida.

A partir de entonces, se hicieron evidentes las dificultades que presentaba Entre Ríos en su proceso de escolarización, sobre todo en las zonas rurales. La provincia había mantenido relaciones tensas con el gobierno nacional en materia de creación de escuelas Láinez y su porcentaje era escaso comparado al de las demás. En cambio, contaba con un número significativo de escuelas particulares caracterizadas por una estabilidad mucho menor.^[7] En 1948 se habían hecho llamados de atención respecto a que la mayor parte de las escuelas rurales de Entre Ríos no alcanzaba hasta tercer grado (Argentina, 1948; Aguer, 1948). Recién en 1953, en el marco de la adecuación de la provincia al Segundo Plan Quinquenal, se extendió la obligatoriedad hasta cuarto grado. Sin embargo y a pesar de que durante el peronismo se crearon escuelas elementales y superiores, las infantiles continuaron siendo mayoritarias.

En 1960, la provincia contaba con un total de 1226 escuelas de las cuales 57 eran privadas, 235 nacionales y 934 provinciales. De estas últimas, 650 eran rurales. Para ese entonces, según la reconocida pedagoga Celia Ortiz de Montoya, Entre Ríos ocupaba “el 10º lugar en la república por desgranamiento y sólo 1/5 de su población escolar inscripta llega a 6º grado. El 53,15% había abandonado las aulas entre 2º y 3º grado” (1967: 66). Eso se explica porque en ese entonces aún poseía un escaso número de escuelas ubicadas en las zonas rurales con ciclo primario completo: en 1960 solo 30 de 650 alcanzaban hasta sexto grado. De las 620 restantes, 35 dictaban hasta quinto grado, 175 hasta cuarto, 212 hasta tercero, 187 llegaban a segundo y 11 no superaban el primer grado superior. Si tomamos el total de escuelas (1226), el 65% tenía ciclo incompleto (Vasconi, Reca y Moyano, 1966).

El Consejo General de Educación y los proyectos para garantizar la terminalidad de la escuela primaria (1958-1966)

Entre 1959 y 1963 Héctor Norberto Guionet presidió el CGE.^[8] Una de las primeras y principales medidas de su mandato para poder cumplir la obligatoriedad escolar consistió en reemplazar en las escuelas rurales los grados por cuatro niveles. El Primer Nivel correspondía a primer grado inferior, el Segundo Nivel a primero superior y segundo grado, el Tercer Nivel abarcaba tercer y cuarto grado, y finalmente, el Cuarto Nivel lo referido a quinto y sexto grado. La jornada de clases era de 20 horas semanales en las escuelas con personal suficiente y de 15 en aquellas que debían cumplir doble turno. Los planes se aplicaron en 1961 y estuvieron integrados por las siguientes materias: Matemáticas, Idioma Nacional, Asuntos, Historia, Geografía y Naturaleza, Educación Cívica, Educación Física y Canto. Es decir, no tenían contenidos específicos de Enseñanza Manual ni de Enseñanza Agropecuaria. Si bien la Escuela por Niveles acreditaba al estudiante una promoción equivalente al sexto grado y de esta forma posibilitaba dar respuesta a la demanda –tanto del gobierno nacional como de los organismos internacionales– de alcanzar la terminalidad de la escuela primaria, también implicaba la reducción los contenidos en las escuelas rurales. Además, el último nivel no habilitaba el ingreso a la escuela secundaria, lo cual generó resistencia por parte de las comunidades locales.

Esta medida posibilitaba garantizar la obligatoriedad escolar sin necesidad de crear nuevos grados. Si bien la fundamentación refería a la contratación de maestros para que cada uno trabajara con un máximo de dos secciones por vez, el hecho de que solo se hubieran creado 130 nuevos cargos para 620 escuelas rurales, pone en evidencia las dificultades de garantizar la escolaridad completa sin los recursos necesarios. Por otra parte, la creación de secciones implicaba la construcción de aulas. Si bien, como veremos, se llevaron acciones en ese sentido, el escaso periodo que duró la escuela por niveles, no llegó a garantizar su implementación, sobre todo teniendo en cuenta que estaba previsto que se empleara más de un periodo lectivo para la promoción de los mismos niveles (Entre Ríos, Boletín de Educación, 1960, 1961, 1963). Otro argumento en este sentido lo constituye el hecho de que la medida fue revocada por la siguiente gestión sin mayores inconvenientes.

Durante la gestión de Guionet se llevaron a cabo otras medidas con el fin de responder a demandas de la comunidad educativa y los docentes. En 1960 se equipararon los sueldos de los docentes provinciales con aquellos dependientes de la nación y en 1962 se sancionó el Estatuto del Docente Entrerriano que establecía el requisito del concurso para la provisión de cargos (decreto-ley 155). Así, en octubre de ese año el CGE llamó por primera vez a concurso para proveer cargos vacantes en escuelas primarias, secundarias y especiales y en el cuerpo de inspección (Resolución 607/62). Por otra parte, el mismo año, con la creación de la Escuela Normal Rural Almafuerte, se concretó la demanda de aquellas mujeres que querían formarse como maestras rurales.

En relación con las obras de construcción en las zonas urbanas se licitaron 39 edificios escolares y en la campaña 40, para escuelas de una, dos y tres aulas y casa para el director. Estas últimas se ejecutaron con base en elementos prefabricados y los edificios fueron armados con ayuda de las cooperadoras (Entre Ríos, Boletín de Educación, 1961, octubre).

Ahora bien, más allá de lo que refiere a la educación primaria, en los años de 1960, la demanda de incorporar nuevos actores al sistema educativo, impulsó tres acciones. En primer lugar, se creó la Inspección de Escuelas Secundarias y Especiales que tenía a su cargo la dirección técnico y administrativa de los establecimientos de enseñanza media y especial. En segundo lugar, se estableció un plan de asuntos, reglamentos y orientaciones para los Jardines de Infantes.^[9] En tercer lugar, se creó el Gabinete de Psicometría dirigido e integrado por especialistas. Su objetivo era el ajuste de planes de estudios, programas, métodos y procedimientos de enseñanza adaptándolos a la características de los educandos. Así, se aplicaron los test ABC de Filho y se fundó una Escuela para no videntes (Entre Ríos, Boletín de Educación, agosto, 1963: 67). En relación a esto hay que tener en cuenta que la legislación vigente hasta 1958 excluía de la obligación de la educación, y por lo tanto de su garantía, a “los niños que tengan algún defecto físico o padezcan de alguna enfermedad que los incapacite para recibir la enseñanza.” (Ley 2215/09, art. 12).

Para brindar formación específica a los docentes, se otorgaron becas para realizar un curso de capacitación de dos años en La Plata y para especializarse en educación de adultos en el Instituto Félix Bernasconi. Además, se llevaron a cabo programas de formación docente a partir de la creación de una Escuela de Verano que contó con 400 alumnos en 1963 (Entre Ríos, Boletín de Educación, agosto de 1964: 34).

En 1962, luego del derrocamiento de Arturo Frondizi, Carlos Rosas fue designado interventor de Entre Ríos y dos meses después fue remplazado por su secretario, el historiador y militar Leandro Ruiz Moreno, quien permaneció en el gobierno de la provincia hasta octubre de 1963. Durante ese periodo se mantuvo Guionet en la presidencia del CGE y continuó la enseñanza por niveles. Por otra parte, en marzo de 1963 el CGE aprobó una resolución que disponía la creación del ciclo completo en toda la provincia cualquiera fuera la inscripción en los distintos grados y niveles (Resolución 153). Se trata de una medida significativa ya que a partir de entonces dejaba de solicitarse una cantidad mínima de inscriptos para que las escuelas incorporaran los grados superiores. Sin embargo, como veremos, en la práctica no se implementó y en los años siguientes se siguió debatiendo al respecto.

Las elecciones que llevaron a Arturo Illia a la presidencia, en Entre Ríos dieron por ganador al candidato de la Unión Cívica Radical del Pueblo, Raúl Contín (1963-1966).^[10] En 1964 fue designado al frente del CGE Oscar Marcó (1964-1966), quien asumió con un proyecto político diferente al de su antecesor, pero con la misma premura de poder garantizar la terminalidad de la escuela primaria.^[11] En el acto de toma de posesión de las autoridades del CGE, el gobernador se amparaba en las palabras de la UNESCO: “quien no tenga por lo menos aprobado el cuarto grado primario, no puede ser considerado alfabeto”. En el mismo sentido, Marcó refería a las estadísticas crudas y desalentadoras respecto al analfabetismo y agregaba que “sea modificando programas, sea corrigiendo la organización escolar, sea alentando métodos modernos, sea ajustando el contralor de la asistencia o utilizando otros recursos, pero debemos salir de una situación que preocupa al gobierno y avergüenza a nuestra proverbial cultura” (Entre Ríos, Boletín de Educación, marzo de 1964).

Además, expresó que sin dejar de defender el principio federalista, la política educativa de la provincia debía adecuarse a la orientación nacional “para no perder la unidad de objetivos de la escuela argentina”. De esta forma, estableció una crítica a la diferenciación entre las escuelas urbanas y las ubicadas en espacios rurales. Especialmente, porque estas últimas no otorgaban un certificado habilitante para continuar los estudios secundarios. Rechazó la existencia de “programas que hagan diferencias básicas entre los niños según el ambiente en que vivan” dificultando la posibilidad de aquellos residentes en los espacios rurales de continuar sus estudios. Efectivamente, durante su gestión dejó de funcionar la escuela por niveles (Entre Ríos, Boletín de Educación, marzo de 1964).

A diferencia de la gestión anterior, la política de Marcó para garantizar la escolaridad en las zonas rurales, mantuvo mayor diálogo con el gobierno nacional y las acciones que se estaban llevando a cabo en otros espacios del país. Así, se centró en un plan coordinado de tareas entre el CGE y el Instituto Nacional Técnico Agropecuario (INTA). El objetivo era realizar una acción conjunta con el INTA tendiente a encarar el mejoramiento socio-técnico-cultural de la población rural a partir de la organización en las escuelas de Clubes Agrarios Juveniles integrados por alumnos y ex alumnos.

Además, en 1964 la provincia participó de un curso latinoamericano de planeamiento educativo realizado en Buenos Aires. Entre los temas a encararse estaban la elaboración de un plan de construcciones escolares en coordinación con la nación y el estudio de la situación educativa de la provincia de Entre Ríos. En ese marco se diseñó el “Plan de 127 construcciones escolares”, en el cual el gobierno asumía un rol técnico y la sociedad cooperadora se hacía cargo de contratar la mano de obra y el control de los trabajos. Entre agosto de 1965 y mayo de 1966 se inauguraron 34 de esas obras. Por otra parte, en 1965 se constituyó una comisión para elaborar nuevos planes y programas de estudio con base en una encuesta realizada entre el personal directivo y docente de la provincia.

Desde un primer momento la gestión de Marcó estuvo más preocupada que la de su antecesor por prestar atención a las estadísticas. Así, se encargó al Instituto de Sociología de la Educación y al Instituto de Psicopedagogía de la Facultad de Ciencias de la Educación que llevaran a cabo una investigación sobre “Condiciones de Vida y Escolaridad”. A fines de 1965 se conocieron los resultados y fueron desalentadores (Vasconi, Reca y Moyano, 1966). Con el foco puesto en las familias, en noviembre se modificó la ley de Censo Escolar Permanente de 1939 incrementándose el monto de la multa por el incumplimiento de la obligación de la inscripción, que pasó de estar entre 5 y 50 pesos a oscilar entre 500 y 3.000 pesos (Ley 4570).

Con el objetivo de “suprimir el analfabetismo de adultos” la provincia adhirió a la campaña nacional de alfabetización firmando un convenio. Por otro lado, se llevaron a cabo cursos de perfeccionamiento docente para enseñanza de ciegos y disminuidos visuales. En marzo de 1966, cuando la formación de personal especializado lo permitió, se creó el Departamento de Enseñanza Diferenciada dependiente de la Inspección General de Escuelas para administrar, asesorar y supervisar a los establecimientos especiales que adquirieron cada vez más importancia. Se trataba de una forma de jerarquizar el accionar del Gabinete de Psicometría creado por su antecesor. De hecho, a cargo del Departamento de Enseñanza Diferenciada fue nombrada la directora del Gabinete de Psicometría, la profesora Lilia I. Zapata (Resolución 281/66). Además se creó una Escuela Diferencial para Ciegos en Concepción del Uruguay y una Escuela de Enseñanza Diferenciada en Paraná (Entre Ríos, Boletín de Educación, 1966, n. 20).

Con el fin de conseguir una mayor articulación con el gobierno nacional, en enero de 1966 se autorizó al CGE a celebrar con organismos de análoga categoría de otras provincias, acuerdos de reciprocidad sobre permutas de docentes de cualquier grado o rama de la enseñanza. Pocos meses después y basándose en las modificaciones realizadas en el ámbito nacional, el CGE de Entre Ríos suprimió la división de primero inferior y primero superior y los grados pasaron a ser siete (Entre Ríos, Boletín de Educación 1966, n. 20). En suma, durante la presidencia de Marcó se impulsaron medidas para incorporar nuevos actores a la enseñanza provincial, pero en este caso articulando con el gobierno nacional y con la intención de llevar a cabo arreglos instituciones al interior del CGE, aspectos que se verían acentuados en la siguiente gestión.

La intervención de Ricardo Favre y la creación de la Secretaría de Educación (1966-1973)

Con el golpe de Estado de 1966 los militares que ocuparon el gobierno nacional, luego de una breve intervención de menos de un mes a cargo de Miguel Ángel Ceretti, colocaron en el Ejecutivo provincial a Ricardo Favre.^[12] Durante su gestión se enfatizaron las reformas institucionales. Una medida central fue la creación de la Subsecretaria de Educación en el Ministerio de Gobierno, Justicia y Educación en diciembre de 1966 (Ley 4610).^[13] La Subsecretaría constituía una agencia del gobierno de la educación con mayor jerarquía y articulación con el Poder Ejecutivo que el CGE. Ahora bien, a diferencia de cuando se creó el Ministerio de Educación en 1949, la Secretaría no lo reemplazó sino que lo integró bajo su dependencia. Además del CGE, formaron parte de la Subsecretaria el Consejo Provincial del Menor (que luego pasó a la Subsecretaría de Salud Pública) y la Dirección de Cultura. Asimismo se creó bajo dependencia de la Subsecretaría la Dirección de Enseñanza Privada, lo cual indica el impulso que se le pretendió otorgar.^[14] Estas medidas encuentran un antecedente en la iniciativa del gobernador Contín quien había declarado que pondría en marcha un Departamento de Educación que enlazara entre el Ministerio de Gobierno y el CGE y que había propiciado la creación de un Consejo de Educación Privada (Entre Ríos, Boletín de Educación, marzo de 1960: 5). A lo largo de toda la gestión de Favre la Subsecretaría de Educación estuvo a cargo del profesor Máximo Carlos Pedrazzoli. En cambio el CGE fue mucho más inestable y durante esos años se sucedieron cinco presidentes y un interventor.

En 1968 se sancionó una ley Orgánica sobre el Ordenamiento de la Administración Educativa (Ley 4726) que reemplazó la ley de Educación de 1958. Entre sus principales medidas se encontraba la creación de la Dirección de Enseñanza Media, Especial y Superior que comenzó a funcionar en 1969. La misma tomó las escuelas secundarias del CGE, la escuela de Música y la Escuela de Artes Visuales de la Dirección de Cultura, la Dirección de Servicio Social y dos bachilleratos rurales. De esta forma el CGE se pudo concentrar en la ejecución y dirección técnico-administrativa de la enseñanza primaria, preescolar y diferenciada. Posteriormente se crearon en la Subsecretaría la Dirección de Planeamiento, la Dirección de Investigación Educativa y la Dirección de Servicios Técnicos.

Asimismo, la ley 4726 reorganizó las oficinas de la Dirección General de Escuelas y estableció jerarquías al interior de cada una de ellas. Por otro lado creó la Dirección Departamental de Escuelas que descentralizaba en diferentes direcciones la supervisión técnica y administrativa de los establecimientos educacionales de cada departamento. El gobierno la presentó como “una estructura más ágil, más ejecutiva y operativamente funcional” y la medida fue tomada como ejemplo de las acciones llevadas a cabo por la provincia en materia de descentralización de la educación (Entre Ríos, 1968).

En materia de formación docente, entre 1968 y 1969 se desarrollaron cursos de actualización a distancia orientados a las zonas rurales (por radiotelefonía y correspondencia) y con apoyo de guías didácticas. Además, se realizaron cursos de capacitación de dos años de duración para enseñanza en jardines de infantes y para escuelas especializadas en niños con dificultades de aprendizaje. Otras políticas significativas fueron la creación de nuevos cargos, la equiparación salarial y la sustanciación de concursos para enseñanza media, superior y especial. Por otra parte, en 1968 se firmaron convenios con el gobierno nacional para la construcción, ampliación y refacción de establecimientos escolares.

Con el fin de coordinar la transferencia de las escuelas del CNE, acción que durante el gobierno de Onganía volvió a ocupar un lugar central de la agenda educativa, se llevaron a cabo reuniones anuales de ministros de educación (1966-1970). En la primera, que se realizó en Buenos Aires en diciembre de 1966, los representantes de Entre Ríos –junto a Santiago del Estero, Formosa, Jujuy, La Rioja, Corrientes y Neuquén– afirmaron que no la estimaban factible en el corto plazo. De todas formas el 19 de diciembre de 1966, el CNE suscribió convenios de coordinación escolar con las auto­ridades de Entre Ríos y otras cinco provincias –Jujuy, La Pampa, Misiones, Corrientes y Santa Fe– para reparar edificios, restablecer comedores infantiles y elevar el nivel técnico de las escuelas (Decreto 2785/66). El acuerdo buscaba aunar criterios respecto a horarios de clase, inscripción, asis­tencia, promoción, pases de alumnos, iniciación y finalización del periodo lectivo e ingreso a primer grado (edad mínima de seis años cumplidos el 30 de junio). Además se resolvió eliminar las exigencias del examen de ingreso de los alumnos provenientes de escuelas nacionales y/o provinciales que pa­saran de una jurisdicción a otra, conviniendo la distribución de los alumnos en forma coordinada y racional y adoptando igual calendario escolar en las escuelas dependientes de ambas jurisdicciones (El Diario, 27/2/1968).

Durante los años de la intervención de Favre el cumplimiento de la obligatoriedad escolar continuó siendo uno de los objetivos centrales de la planificación en materia educativa. Para ello, en 1968 se impulsó la aplicación de la Escuela Intermedia que entraría en diálogo con la política nacional anunciada al año siguiente. Como señala Laura Rodríguez, tenía como fin “redefinir la naturaleza de los estudios en los últimos dos grados de la primaria” introduciendo “actividades práctico-económicas”, pero cada jurisdicción siguió sus propios criterios (2008: 45). En Entre Ríos, para implementar la Escuela Intermedia se hizo una experiencia en 15 establecimientos que tomaron como sede la Escuela Provincial número 1 de Villaguay. El sistema educativo modificaba su estructura de la siguiente manera: nivel elemental (5 años de duración); intermedio (4 años de duración) y medio (dos años de duración). Los niños que asistían a sexto y séptimo grado de las escuelas de la ciudad fueron inscriptos en la escuela intermedia por un acuerdo de las autoridades nacionales y provinciales.^[15] El 8 de marzo de 1971 se celebró un convenio entre la Subsecretaría de Educación de la provincia y la Administración Nacional de Educación Media y Superior relativo a la acción conjunta en la experiencia educativa a realizar en cinco ciudades (Argentina, Ministerio de Cultura y Educación, Boletín de Comunicaciones, 1971, 33 y 34). Sin embargo al año siguiente no se renovaron los convenios ante la suspensión de la medida a nivel nacional por parte de Gustavo Malek (Rodríguez, 2008) y los pedidos formulados por los establecimientos de la provincia que fueron afectados (Argentina, Boletín de Comunicaciones, 1972, 57).

Al igual que las gestiones anteriores, la de Favre consideraba que las dificultades para garantizar la escolaridad se debían a las familias que no enviaban a sus hijos. Así, la Oficina de Obligación Escolar y Censo del CGE lanzó una campaña de publicidad que estuvo a su cargo y consistió en la distribución de afiches y volantes con distintos puntos de la legislación provincial como forma de llamamiento general a “padres, tutores y patrones” (Entre Ríos, Boletín de Educación, 1967: 20).

Para dar respuesta al objetivo de alcanzar la obligatoriedad escolar de todo el ciclo primario, se formularon dos proyectos piloto elaborados por la Dirección de Planeamiento Educativo de la Subsecretaría de Educación. El primero, estaba orientado a las escuelas urbanas y suburbanas. Tenía como fin “combatir” la deserción escolar “provocada por la repetición en los primeros grados”. Para ello tomó como base 44 escuelas y ensayó un nuevo régimen de promoción y evaluación de los alumnos, aplicando la promoción automática en el primer grado e instalando comedores escolares “como coadyuvantes a la finalidad buscada.” El segundo, se trataba de una experiencia piloto en los últimos grados de seis escuelas primarias provinciales ubicadas en el medio rural. En colaboración con el INTA se proponía “encarar en forma orgánica e integral el problema de la educación primaria en las zonas rurales de Entre Ríos.” El objetivo era vincular la enseñanza al medio incluyendo en los programas materias agropecuarias y homologar la escuela a la empresa (Argentina, Reunión nacional de ministros, 1968). 

En el marco de la política de planificación llevada a cabo a nivel nacional, en 1967 comenzó a funcionar en la provincia el Consejo Provincial de Desarrollo (COPRODE) que diseñó planes de corto, mediano y largo plazo y generó una profusa información estadística. El COPRODE estaba presidido por el gobernador, integrado por todos los ministros y secretarios de Estado y contaba con una Secretaría que era un organismo de trabajo y asesoramiento. Según el diagnóstico realizado hacia 1968 “el nivel educativo promedio de la población (4 años escolares)” era inferior “a la educación universalmente aceptada para mano de obra calificada” y el incremento de la escolaridad media estaba dificultado “por la insuficiente cantidad de egresados de nivel primario” (COPRODE, 1968: 4).

Hacia 1970, según información oficial, de 916 escuelas provinciales unas 270 tenían ciclo incompleto, de las cuales 244 estaban ubicadas en espacios rurales, 17 en ejido, 6 en ciudades y 3 en pueblos (Entre Ríos, 1970). Ello da cuenta que para ese entonces no se había terminado de implementar la resolución de 1963 que establecía el ciclo completo para todas las escuelas. Por otra parte, el diagnóstico afirmaba que como la localización de las escuelas “no había seguido un plan coordinado”, alrededor de 61 tenían menos de 15 alumnos. El plan de mediano plazo impulsado ese año en la provincia de Entre Ríos, proponía “hacer efectiva la extensión de la obligatoriedad escolar” y “organizar las estructuras administrativas a fin de que la provincia pueda absorber las escuelas primarias nacionales a corto plazo y las escuelas medias antes de cinco años.” (COPRODE, 1970, s/p.).^[16]

Como se puede observar, la mayor parte de establecimientos con ciclo incompleto correspondían a escuelas de personal único. En 1967, en una reunión de inspectores y subinspectores escolares realizada en el mes de julio en Paraná, una comisión especial sobre escuela rural primaria, señalaba la necesidad de “Procurar la erradicación de las escuelas rurales atendidas por personal único”. Para ello proponían cuatro acciones: 1) dotar a las escuelas rurales, que dictaban de primero a tercer grado atendidas por personal único, de por lo menos un maestro más para atender los grados siguientes sin considerar un mínimo de alumnos; 2) adecuar los programas a la situación de la escuela de personal incompleto; 3) crear escuelas de concentración en los lugares donde fuera factible; 4) crear Escuelas Hogar, que funcionarían en dos periodos corridos de 180 días a efectos de posibilitar la concurrencia alternada de niños de una misma familia en las zonas donde las características socio-económicas incidieran en el abandono del mismo (Entre Ríos, Boletín de Educación, julio de 1967: 28).

Sin embargo, cinco años después, en el marco de un Congreso provincial de Educación que se llevó a cabo con el objeto de evaluar el proceso de escolarización y la obligatoriedad escolar, se advertían las dificultades de “erradicar las escuelas de personal único.” (González, 1972). La ponencia dedicada a la temática, señalaba que a pesar de los índices de deserción no era recomendable clausurar aquellas escuelas que registraran baja inscripción (10 a 19 alumnos). Además, agregaba, tampoco era posible pensar en el desplazamiento de los niños, en la formación de complejos educativos, escuelas de concentración o escuelas hogares, debido a la falta de infraestructura adecuada y recursos presupuestarios. La recomendación consistía en “mejorar las condiciones de nuestras escuelas de personal único, dotándolas de otro maestro en algunos casos o proveyéndoles de elementos adecuados en otros” (González, 1972: 108).

Efectivamente, no se crearon escuelas de concentración ni Escuelas Hogar y tampoco hay registro de que se incrementaran los puestos de maestros en las escuelas de personal único. Así, en línea con lo señalado en el Congreso provincial de Educación, para dar respuesta a la necesidad de garantizar la terminalidad de la escolaridad primaria, las escuelas ampliaron el ciclo hasta séptimo grado sin incorporar docentes y sin crear aulas. En 1970 se inició una reforma del sistema educativo primario a partir de la extensión de grados, que continuó en 1971 (se sumó cuarto grado) y siguió en 1972. Si bien continuaron las dificultades vinculadas a la deserción y el desgranamiento, para ese entonces existían en la provincia 350 establecimientos escolares de personal único y no se hablaba de escuelas que tuvieran el ciclo incompleto (Entre Ríos, 1972; Entre Ríos, 1972a).

A partir de entonces las políticas educativas de la provincia se concentraron en ampliar la educación inicial y la educación media. Mientras duró el gobierno electo en 1973, se priorizaron las políticas de coordinación de los gobiernos provinciales pero la transferencia dejó de ser una prioridad de la agenda educativa. Durante la última dictadura militar, el traspaso de las escuelas nacionales volvió a estar en el foco de la política educativa y dos años después, en junio de 1978, se efectuó sin tener en cuenta las demandas de las jurisdicciones que “aceptaron” recibir las escuelas del CNE. El 7 de julio, antes de que se firmara el convenio en la ciudad de Santiago del Estero, el gobierno de Entre Ríos aceptó todas escuelas primarias, Supervisiones y Juntas de clasificación dependientes del CNE y radicadas en Entre Ríos. Ese mes, el CGE dictó una serie de resoluciones que buscaban dar respuestas a las diferentes estructuras de gobierno, currículo, evaluación, promoción, planificación y técnicas de enseñanza-aprendizaje (Petitti, 2020).

Consideraciones finales

A fines de la década de 1950, la mayoría de las escuelas primarias de Entre Ríos –tanto las administradas por la provincia como aquellas que dependían de la nación y la iniciativa particular– apenas alcanzaban a brindar hasta cuarto grado. En 1958 se sancionó una ley de educación provincial que estableció la obligatoriedad escolar hasta sexto grado. Dicha medida se vio impulsada por acciones similares realizadas por otras provincias durante el primer peronismo, porque en 1956 el CNE fue autorizado para crear quintos y sextos grados en las escuelas Láinez, por las presiones de los organismos internacionales y por la necesidad de coordinar el sistema educativo provincial y el nacional para llevar a cabo la transferencia.

La sanción de la obligatoriedad, más por demandas externas que por iniciativa de los dirigentes provinciales, impulsó a los funcionarios encargados del gobierno de la educación a buscar maneras de garantizar la terminalidad de la escuela primaria –que implicaba la construcción de aulas y la creación de nuevos cargos docentes– que afectaran en la menor medida posible la distribución de los recursos de la provincia. En el caso de las edificaciones escolares, tanto el estado nacional como el provincial intentaron compartir esa inversión con las comunidades locales, pero fueron escasos los avances en ese sentido. Por su parte, la necesidad de nuevos cargos se intentó resolver con la creación de la escuela por niveles que si bien garantizaba la finalización del ciclo primario no habilitaba para continuar los estudios de nivel medio. Si bien se abrió concurso para numerosos cargos docentes, los destinados a las escuelas rurales no alcanzaron a cubrir la propuesta de contar al menos con dos docentes por escuela.

La escuela por niveles tuvo poca aceptación y rápidamente, hacia 1964, fue modificada cuando cambió la gestión en el CGE. El gobierno de la Unión Cívica Radical del Pueblo apuntó a políticas que implicaran una mayor articulación con el gobierno nacional. Eso explica también su oposición a una organización que diferenciaba los contenidos y años de estudio entre escuelas rurales y urbanas. Entre sus principales medidas, cabe destacar que realizó transformaciones en la estructura institucional del CGE que tenían como fin dar respuesta a la incorporación de nuevos actores. Por otra parte, diseñó un proyecto que, apuntando específicamente a las escuelas ubicadas en espacios rurales, implicaba un trabajo conjunto entre el CGE y el INTA para disminuir la repitencia y la deserción escolar, que conllevaba la creación de Clubes Agrarios Juveniles.

Durante la intervención de Favre, continuó el diagnóstico de que las dificultades de la ampliación de la escolaridad tenían raíces en el accionar de las familias. En línea con ello, se emprendieron acciones para publicitar la obligatoriedad. Por otra parte, se llevaron a cabo dos experiencias piloto. Una para los primeros grados de las escuelas urbanas, que planteaba la promoción directa, y otra para los últimos grados de las escuelas las rurales, que proponía incluir en los programas materias agropecuarias con el fin de vincular la enseñanza al medio. Estas políticas convivieron con otras de alcance nacional como la escuela intermedia, que introduciendo actividades práctico-económicas se proponía brindar una rápida incorporación al mundo del trabajo a quienes no continuaran sus estudios.

Consideramos que una de las medidas que tuvo mayor influencia en los resultados, fue la reestructuración institucional del gobierno de la educación, con la creación de una Secretaría de Educación que quedó a cargo de la educación media y privada e hizo que el CGE se concentrara en la educación primaria, inicial y especial. Ello facilitó que la provincia pudiera dar respuesta a la incorporación de nuevos actores al sistema educativo, tanto niños con dificultades de aprendizaje o capacidades diferentes, como en edad pre y post escolar y brindar capacitación docente en esas materias. Luego de que se debatieran las medidas correspondientes a llevar a cabo en las escuelas de personal único, donde se concentraba la mayor parte de las escuelas de ciclo incompleto, a partir de 1972 se logró que todos los establecimientos brindaran hasta séptimo grado. Ello no implicó resolver las dificultades del sistema educativo, especialmente en lo que respecta a deserción y desgranamiento, pero dio la posibilidad de que, más allá de la ubicación de la escuela, los niños tuvieran posibilidad de acceder a cursar el ciclo completo.

En suma, a lo largo del trabajo observamos que recién a comienzos de la década de 1970 y luego de numerosos ensayos y medidas para dar respuesta a lo establecido por la Ley de 1958, la provincia de Entre Ríos logró una amplia cobertura de la escolarización primaria completa. De hecho, a partir de entonces comenzó a implementar acciones orientadas a la educación preescolar, especial y media. Es decir, hemos visto que el proceso de escolarización estuvo lejos de resolverse en la primera mitad del siglo XX. Consideramos que la situación descripta, lejos de referir a la excepcionalidad de la provincia de Entre Ríos, da cuenta de la diversidad y desigualdad del sistema educativo nacional que se pone en evidencia cuando reparamos en las realidades regionales.

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