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5 Las políticas públicas en la definición e intervención en los problemas ambientales y la ganadería ovina

Como se ha puesto en evidencia a través del análisis de los distintos enfoques científicos sobre los problemas ambientales, en la construcción social por parte de los agentes sociales laneros, también existe un papel central de las políticas públicas. Intervienen tanto para incorporar las definiciones de los agentes o de las ciencias respecto a la construcción de los problemas ambientales, como para darle un cierre, una clausura discursiva a los mismos, a partir de un uso bastante acrítico los planteos de las ciencias y, sobre todo, sus recomendaciones y acciones para trabajar en sus efectos. Estas políticas públicas son formas de intervención de un Estado que se encuentra enraizado en su contexto social e histórico, por lo cual también son el producto de las acciones e interpretaciones de los agentes sociales. 

Igual que con las ciencias, se comenzará el análisis con una reconstrucción histórica de los modos de intervención estatal a través de las políticas públicas, para profundizar luego en la situación actual. Se observarán los cambios y las continuidades, las tensiones con las políticas macroeconómicas generales y con las propias interpretaciones de funcionarios y agentes estatales que desarrollaron y ejecutaron estas políticas[1].

La intervención del Estado desde los inicios de la ganadería ovina hasta fines del siglo XX

A los fines de una lectura más sencilla, la intervención del Estado a través de sus políticas públicas será presentada en tres períodos: la ocupación, la provincialización y el fin del siglo XX. Estos períodos coinciden con periodizaciones generales sobre los modelos económicos y de desarrollo impulsados a nivel nacional, así como con la división que se utilizó en apartados anteriores.

El modelo agroexportador y la “ocupación del desierto”

Durante la segunda mitad del siglo XIX, la producción agropecuaria fue la impulsora de un desarrollo nacional, basado en un “acelerado proceso de acumulación capitalista que tuvo lugar en la región pampeana” (Sabato, 1993:7). Es la etapa conocida como modelo agroexportador, donde la historiografía pareciera consensuar en que una escasa presencia del Estado, dejando las producciones sujetas a las oscilaciones de los mercados internacionales y en manos privadas, los procesos de inversión y modernización. Recién en la década de 1920 comenzaron a realizarse políticas para regular los modos de apropiación y distribución de la tierra y para intervenir en la comercialización, atenuando los mencionados movimientos de precios y de demanda externos.

Las iniciativas estatales se generaron esencialmente como respuesta a agudas crisis y no obedecían a una planificación de mediano plazo. La ideología predominante en la época- de libre ajuste de los mercados-; los éxitos obtenidos en el proceso de expansión, favorecían la idea que los sectores agrarios más poderosos de la región pampeana tenían dado su decisivo control del Ministerio de Agricultura y Ganadería de la Nación, cuyo sucesivos titulares provenían de la Sociedad Rural Argentina, que expresaba corporativamente a estos intereses (Barsky, 1993: 59)

El fin del modelo se liga a la crisis económica global de 1930. Se fue reemplazando la economía primaria exportadora por un proceso de sustitución de importaciones, enfatizando en el mercado interno como motor del crecimiento. Sin embargo, el agro continuó teniendo por décadas un rol central en la provisión de divisas, para sostener la balanza de pagos nacional y el Estado Nacional comenzó a intervenir estableciendo cuotas de producción y precios mínimos a través de Juntas Reguladoras y otras normativas .

En la región de estudio de esta investigación, la intervención del Estado Nacional Argentino se hizo presente desde las exploraciones y viajes de los primeros colonizadores y científicos que recorrieron el territorio patagónico entre el siglo XVII y XVIII. Pero fue recién después de 1861 que los gobiernos nacionales comenzaron a mostrar una actitud proactiva para la “ocupación” de Chubut y las otras provincias del extremo austral, impulsando la ya mencionada “Conquista del Desierto” entre 1878 y 1895. Con el “control territorial”, se sancionó en 1884 la Ley que estableció la creación de los territorios nacionales (Argentina 1884a)[2] y los procesos para distribución de la tierra, ahora considerada “pública”, para poder afirmar la soberanía lograda por medio de las armas (Bandieri, 2000). En Chubut, las normativas con mayor incidencia fueron las Leyes Nº 817 (Avellaneda), 1265 (de remate público), 1552 (de derechos posesorios), 1628 (de Premios Militares) y 2875/1891 (de liquidación) (Argentina, 1876, 1882, 1884b, 1885 y 1891)[3]. Estas normativas promovieron la colonización, donación y concesión de derechos de tierras a quienes participaron de las campañas militares y a individuos que contribuyeron a financiarlas, declarando que se buscaría evitar la concentración de la propiedad y con ella, la conformación de latifundios y lograr la radicación de población. Sin embargo, en la práctica los certificados de propiedad fueron pasando de mano en mano por la ausencia de impedimentos para la venta de las tierras adquiridas bajo estas leyes. En esos traspasos muchas fueron abandonadas hasta que terceros (principalmente sujetos vinculados a los círculos gubernamentales y/o empresarios), se las apropiaron y por las características de las normas, ellos no estaban obligados a habitarlas o explotarlas ni tenían límites a la cantidad de hectáreas que podían poseer (Blanco, 2010). Personajes conocidos como palos blancos y traficantes de tierras se volvieron populares al intermediar en la concesión de tierras (las solicitaban para ellos y luego las transferían a terceros a cambio de una retribución no declarada) y el desalojo de lotes de ocupantes, cuando estos eran demandados por terceros.

En 1903 el gobierno nacional sancionó la ley conocida como la Nueva Ley de Tierras (Argentina, 1903) mediante la cual se derogaban todas las anteriores para regularizar la situación (Blanco, 2005). En ella se preveía la venta de superficies de hasta 2.500 ha para pastoreo y el arrendamiento de hasta 20.000 ha con opción a compra de la mitad del terreno asignado, al final del contrato. La ley modificó las formas de ocupación: mientras se incrementaba el arrendamiento, disminuían las transferencias en propiedad y desaparecieron las donaciones directas del Estado. Paralelamente y hasta 1937, el Estado frenó la entrega de tierras públicas en propiedad y se reemplazó por concesiones en arrendamiento o títulos precarios sin derecho a compra (Bandieri, 2009). El Estado también presionó a los productores, principalmente a los pequeños, con el pago de las deudas por los derechos de pastaje o los permisos de ocupación (Masera, 1998).

Además de estas normativas respecto a la cuestión de la tierra, el Estado intervino, en esta etapa, estableciendo una reglamentación general para los Territorios Nacionales respecto a cuestiones vinculadas a la actividad ganadera. Mediante el Código Rural (Argentina, 1894) se definieron formas válidas para el transporte de la hacienda (capítulos I y IV), el acopio (capítulo II), los deberes del gobierno en lo referente a la realización de caminos y puentes, la obligación de la señalada (capítulo III) y el sistema de marcas y señales para el ganado (capítulo II). La autoridad de aplicación eran los Jueces de Paz, quienes debían, por ejemplo, entregar las guías de tránsito[4]. Asimismo, cada gobernación tenía a su cargo el Registro General de Marcas y señales para controlar el número de existencias ganaderas y evitar el cuatrerismo. Según fue registrado, sobre todo en las zonas más alejadas, las medidas no tuvieron gran alcance.

La crisis de la primer posguerra y de los años 1930 fue agravada por políticas y decisiones comerciales desarrolladas desde el Estado Nacional: incremento de los requisitos para la comercialización de carne; aumento de tasas de exportación y anulación de franquicias de los puertos patagónicos, encareciendo los productos para consumo y los insumos en la región y reduciendo el intercambio con Chile (Novella y Finkelstein, 2001).

La provincialización: tierras, ganadería e inicios de la política ambiental

A mediados del siglo XX, las políticas nacionales para el agro se volvieron más activas, especialmente a partir de los gobiernos peronistas (1946-1955), que intervinieron en los modos de producción y comercialización del agro (como la creación del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio y la reforma bancaria de 1946), y sancionaron normativas sobre la tierra (sobre los contratos de arrendamiento, los desalojo y propuestas- no concretadas- de reforma agraria) y el trabajo (principalmente el Estatuto del Peón Rural en 1944). 

El último tramo de la segunda presidencia de Perón y los siguientes gobiernos promovieron la modernización y el desarrollo. La etapa desarrollista de la política macroeconómica argentina se basó en una política de intervención del Estado en las áreas consideradas claves o estratégicas, recurriendo a inversiones externas para evitar que se continuara ampliando la brecha con los otros países (Rapaport, 2000). En el mundo rural incluyó en la región pampeana, el crecimiento de la investigación y la difusión de técnicas y conocimientos provenientes de la agronomía a través de organismos del Estado, principalmente el INTA. También se otorgaron créditos y desgravaciones impositivas para fortalecer la inversión en el sector (Barsky, 1993). Estas medidas tuvieron cierta continuidad, pero aquellas políticas vinculadas al tipo de campo e impuestos a las exportaciones fueron oscilantes durante todo el período. Cabe recordar que el impulso a la industria y los servicios en los ámbitos urbanos, generó un aumento de las importaciones que sólo parecía ser posible sostenido a través de mayores exportaciones (O’Donnell, 1977).

Este “desarrollo” no tuvo el mismo alcance en las regiones extrapampeanas, porque aunque se vieron beneficiadas por políticas de modernización, persistían las dificultades por la tenencia de la tierra y aquellas vinculadas a la producción y comercialización de productos destinados al mercado interno (Sili y Soumoulou, 2011). Especialmente en lo referido a los pequeños productores, la situación resultaba crítica, sin políticas nacionales claras y masivas que apuntaran al sector. Recién hacia finales del período se desarrollaron acciones por parte de Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), aunque su alcance también fue acotado. Por otra parte, el impulso a la industria textil nacional de los gobiernos peronistas, no pudo modificar el destino de la producción ni solucionar los indicios de crisis de la actividad porque no podía recibir toda la lana producida localmente y tampoco era un buen negocio para los productores porque tenía plazos de pago más extensos y precios por debajo de los valores internacionales (Esquel, 19/01/1959: 3). La situación se vio agravada por la aplicación de las retenciones en 1960 (“Problemas laneros…”, 1961) y otros déficits comerciales existentes en Argentina, que redujeron la competitividad respecto a los otros países donde había una política de apoyo a la actividad (Risso Patrón, 1973).

En la región de estudio, en lo referido a la propiedad de la tierra, el fin de los 50’s evidenciaría dos hitos en el proceso de apropiación de la tierra. El primero fue la sanción de la Ley de Tierras (Argentina, 1956) en el que se establecía la adjudicación en venta de los terrenos fiscales rurales a sus actuales ocupantes, bajo los siguientes requisitos: 1) residencia habitual en el lugar solicitado (o lo hubiesen hecho por lo menos diez años); 2) explotación directa o familiar del predio; 3) establecimiento de mejoras (alambrados, casa); y 4), las cuentas por ocupación regularizadas. En su reglamentación se incluían otras condiciones para, nuevamente, evitar la formación de grandes latifundios, promover la explotación y la radicación de los pobladores en sus terrenos (“El reglamento de…”, 1956). De todas maneras, como la mayoría de las grandes estancias de la Patagonia habían sido adjudicadas por disposiciones de gobiernos anteriores, se los habilitó para solicitar los títulos de propiedad. Además las distancias y la accesibilidad dificultaban la posibilidad de comprobar la residencia o real explotación de los campos. Mientras esto favorecía a los grandes propietarios, no se contemplaban políticas complementarias para que los pequeños productores pudieran realizar las mejoras o contar con el capital necesario para poder acceder legalmente a “sus” predios.

El segundo hito fue la provincialización del Chubut en 1957. La Constitución provincial continuaba la línea de las legislaciones anteriores, considerando a la tierra como un instrumento para el afianzamiento de la población rural y del progreso de la provincia. Con la provincialización se determinó el paso a la esfera provincial de la adjudicación de las tierras. Sin embargo, los debates parlamentarios previos a la sanción mostraron el sostenimiento de una política de exclusión y menosprecio a los pobladores de comunidades originarias, al punto de que algunos diputados sostenían que estos grupos no estaban en condiciones de ser propietarios o que el Estado primero debía garantizar su educación y/o “civilización” antes de asignarles los títulos (Guindín, 2010). En paralelo, se creó el Instituto Autárquico de Colonización y Fomento Rural, conocido como IAC (Chubut, 1957), cuyo objetivo era administrar la tierra fiscal y adjudicarla en venta, aunque las nuevas autoridades debían respetar los contratos y los papeles previos que habían sido otorgados por el gobierno nacional (Ibarra, 2003). El traspaso a la provincia retrasó la entrega de los títulos concretada recién en diciembre de 1959. El listado publicado por Argentina Austral mostró el predominio de propietarios con apellidos extranjeros, principalmente galeses (“Primeros títulos de…, 1959). El claro interés por contentar a los propietarios rurales medios y altos también se evidenció en el hecho que esos primeros títulos se entregaron en la exposición de la Sociedad Rural del Valle del Chubut, asociación que nucleaba a ese tipo de productores. Inclusive, en un discurso dado por el director del IAC en 1961 (Esquel, 15/05/1961:3), se reconoció que en esas entregas de los títulos había habido favoritismos, situación que se proponía revertir, aunque se verá más adelante que esto no se logró. Un año después, el discurso oficial de la Sociedad Rural de Esquel daba por cerrado el problema de la titularidad de las tierras al considerar que las tierras ya estaban terminando de ser entregadas (Esquel, 14/01/1962:4). Incluso el propio director de Tierras de la Provincia consideró que al final del gobierno de Galina, en el año 1962, ya se había “normalizado” la entrega de tierras en Chubut (Ibarra, 2003). Para los productores de origen indígena o chileno, este proceso redujo las posibilidades de acceso a las tierras por el cierre de los debates públicos y de las demandas de las asociaciones de productores.

La distribución de la tierra también cambió el foco de los reclamos hacia el Estado: a partir de esa fecha, comenzaron a concentrarse en el apoyo a la producción ovina mediante el asesoramiento técnico, para adoptar formas más “racionales de la explotación” (López Arias, 1958:531)

La etapa de la provincialización también favoreció el afianzamiento de los vínculos entre el poder político y la clase propietaria privilegiada en la provincia. Analizando periódicos locales de la época, es frecuente encontrar que dirigentes locales o provinciales defendieran los intereses de los grandes y medianos propietarios o que hicieran eco de los reclamos de las Sociedades Rurales. Ésta fue una manera para que la actividad lanera continuara teniendo relevancia aunque comenzaba a perder centralidad en la economía regional frente a nuevas actividades, como el petróleo o el turismo.

La incipiente legislación provincial incluyó algunos principios para el desarrollo de una ganadería preservadora del recurso. Algunas leyes, e inclusive la Constitución Provincial determinaron la importancia del cuidado del suelo, por su carácter natural, pero, principalmente, por su importancia como recurso productivo. En su artículo 100, la tierra era considerada como un instrumento para el afianzamiento del progreso económico y social de los pobladores rurales (Chubut, 1957). La reglamentación de este artículo buscaba, principalmente, el cuidado del recurso, regulando el uso y la aplicación de tecnologías, así como la solución a cargo del Estado de daños ambientales. Este enfoque es coincidente con una etapa histórica conocida por los estudiosos de las cuestiones ambientales como naturaleza modernizada (Palacio, 2006), en la que el cuidado de la tierra buscaba incrementar su utilidad y favorecer al desarrollo de la ganadería. Asimismo, era una forma generalista (Hajer, 1995) de abordar el tema ya que se establecían normas mínimas para contener los problemas ambientales y se planteaban medidas ad-hoc y de tipo remedial, una vez producidos los daños.

En 1961, la provincia del Chubut elaboró un proyecto de ley de suelos que tenía el siguiente propósito general:

Defender las riquezas naturales y propender a una racional explotación de la tierra. En el proyecto se fijan normas para impedir o combatir la erosión de los suelos, su degradación, agotamiento y pérdida de capacidad, por causa del abuso, del mal uso, de la acción eólica e hídrica (“Ley de suelos…”, 1961:56)

Dicha ley también impulsó la creación del Consejo Provincial de Conservación de Suelos, compuesto por representantes de distintos organismos vinculados con el manejo y distribución de la tierra, las Sociedades Rurales, Agua y Energía y el INTA. Esta tendencia a la preocupación por los suelos también era compartida por los vecinos santacruceños. En 1961, organizada por la Federación de Instituciones agropecuarias de Santa Cruz, se realizó la Primera Reunión Coordinadora sobre Defensa de Recursos Naturales Agropecuarios y Desarrollo Agrario de la provincia, en Río Gallegos entre el 5 y 7 de septiembre. En ella se resolvió:

  1. Reducir la carga animal, basándose en exposiciones y ejemplos presentados por técnicos y ganaderos que sostenían la disminución de la capacidad receptiva y una fuerte erosión. Las causas asignadas a estos fenómenos eran, por un lado, la falta de lluvia y nieve, la disminución de ríos y napas y la acción de los vientos. Por otro, el “mal manejo” debido a la falta de capacitación técnica y reglamentaciones inadecuadas. Estas cuestiones, combinadas con otras problemáticas de la actividad ganadera (precios, cargas impositivas, precariedad en la ocupación de las tierras, falta de apoyo crediticio, entre otras), fundamentaban que los productores no procuraran mejoras en la producción o defensa de los suelos. La disminución de la carga acompañada por la división en potreros, incremento de aguadas y control sanitario contribuiría a mayor y mejor productividad. Inclusive se llegaba a proponer la clausura de predios, como forma para lograr la recuperación, basándose en ensayos realizados durante 20 años (Rodríguez Romero, 1996).
  2. Realizar aportes financieros, a través de créditos de aplicación diferida a 5 años que era el tiempo que estudios realizados por el INTA mostraban que mejoraban los campos.
  3. Modificar la política de créditos para obras y mejoras prediales.
  4. Desarrollar investigaciones para establecer la disponibilidad de agua en la provincia[5].

En paralelo a estas legislaciones, en 1960 se creó la primera Estación Experimental del INTA en la provincia: la EEA Trelew, actualmente denominada Chubut. Su radio de influencia era mucho más extenso que en la actualidad (abarcaba gran parte de la región patagónica) y sus objetivos orientados principalmente a la producción ganadera ovina extensiva y, en menor medida, la agricultura de los valles irrigados. En algunas noticias se insinuaba que la erosión era tan importante entre los pobladores que representaba un fuerte ingreso para el INTA a nivel nacional a través de su venta de servicios a los productores para mejorar el manejo del suelo (“Planes del INTA…”, 1961). El perfil ganadero extensivo se fue modificando con el correr de los años, al irse concentrando en el VIRCH y la agricultura. En la década de 1980, la estación logró contar con más recursos y volvió a definir su orientación hacia la ganadería extensiva.

La década de 1960 también dio origen una fuerte presión impositiva sobre el sector ganadero a través de la política de retenciones impulsada a nivel nacional. Coincidiendo con la crisis generada por la reducción del mercado con la difusión sintética, esta política fue objeto de críticas por parte de las organizaciones ruralistas como las Sociedades Rurales, las asociaciones de criadores y las Confederaciones Rurales de Argentina, quienes objetaban que fuera el campo el que tuviera que financiar el desarrollo de una industria que se planteaba como “antieconómica” y una burocracia “monstruosa” (Makler, 2008).

Frente a esta situación, la Sociedad Rural del Valle del Chubut a principios de la década de 1970 redactó un documento solicitando una política activa y planificada de los gobiernos provincial y nacional respecto a la ganadería y para los siguientes 10 años. Este claro antecedente de la Ley Ovina incluía: subsidios a los productores, créditos de emergencia, desgravación impositiva y la creación de un organismo para el estudio de la actividad y las mejoras en la infraestructura comercial, la promoción del consumo y la ampliación del mercado interno (Risso Patrón, 1973). Esta propuesta fue acompañada por otras declamaciones de organismos vinculados al sector, como el INTA, y por intentos de promoción de asociaciones latinoamericanas e internacionales para frenar el avance de los sintéticos y mejorar la comercialización de las fibras ovinas. Entre estas últimas, ya en 1950 se reactivó el Secretariado Internacional de Lanas[6] y en 1964 promovió una marca propia de lanas “Woolmark” en el marco de una política para optimizar la rentabilidad de los productores de los países miembros (Australia, Nueva Zelanda, Sudáfrica, Brasil y Chile. Sin embargo, Argentina decidió no participar del mismo (Román, 1993).

Las décadas de mediados del siglo XX se vieron marcadas en las formas de intervención del Estado por el traspaso de decisiones al ámbito provincial, como en la política de tierras y la sanción de normativas y creación de organismos con los objetivos de fomento del desarrollo rural. Este desarrollo estaba ligado a la producción lanera, aunque se reconocía por esa época el comienzo de su crisis y la pérdida de su rol protagónico frente a otras actividades económicas, como la explotación petrolera y el turismo. Los destinatarios de estas políticas eran los productores ganaderos, pero medianos y, sobre todo, pequeños tenían claras dificultades para el acceso. Asimismo, si bien las problemáticas ambientales ligadas al suelo eran todavía predominante asignadas a factores naturales, cuando se las adjudicaba al “mal manejo” o a un “uso irracional” se apuntaba hacia los productores de menor cantidad de cabezas por estas formas de producción. En lo específico a las políticas del sector, se trabajó principalmente en medidas de coyuntura, en vez de en una planificación de largo plazo que articulara con las tendencias de cambio que ya se observaban en el mercado internacional y que estaban adoptando los principales países competidores.

Las políticas a fines del siglo XX: crisis ganadera y desertificación

Hacia fines del siglo XX, a nivel general en el agro se producen cambios importantes, relacionados con las políticas propuestas por el gobierno militar a partir de 1976 y los cambios en los mercados de los productos primarios a nivel mundial. La eliminación de elementos de promoción y desarrollo rural, combinados con la caída relativa de los precios, favorecieron la concentración productiva y la expansión de un sector moderno, empresarial, ligado a productos de exportación. Se produce una reestructuración del agro argentino, basado en tres procesos: la expansión de la frontera agropecuaria para la producción sojera, con una agricultura casi financiera, basada en la externalización del trabajo e inclusive de la tierra y de la aplicación de costosos paquetes tecnológicos; la reconversión de las producciones “tradicionales” y el desarrollo de mercados exigentes, demandantes de nuevas formas de organización del trabajo y la producción (Aparicio, 2005).

Las políticas de desregulación durante la década de 1990 intensificaron este proceso, que resultó especialmente negativo para las economías regionales dependientes de producciones “tradicionales”, destinadas al consumo local que habían contado en el pasado con el Estado, como un actor fundamental para proteger el desarrollo sectorial. Si bien se observará a continuación el particular caso de la lana, cabe mencionar que los centros industriales promocionados por el Estado y ligados a los productos agropecuarios entraron en crisis y se disolvieron los agentes nacionales reguladores, rompiendo con cadenas de valor en el sector. En lo particular, el INTA logró mantenerse frente las políticas de achicamiento de los organismos estatales, aunque encontró reducido su financiamiento (Barsky, 1993).

La década de 1990 inaugura una etapa diferente en los abordajes desde los organismos internacionales sobre los problemas ambientales. En ese momento, la ONU enfocó sus esfuerzos en la reducción de la vulnerabilidad, ligándola al riesgo: si la vulnerabilidad remitía a la capacidad de acción frente a un riesgo, y ésta de los ingresos, el desarrollo económico era lo fundamental para reducir la vulnerabilidad frente a los riesgos (Gascón, 2009). Esta línea argumental no resultaba novedosa en América Latina, donde la CEPAL ya había definido en 1960 que las catástrofes naturales iban a la par de la tensión “desarrollo- subdesarrollo”.

Los pobres viven en las zonas de mayor riesgo, usan técnicas de cultivo depredadoras del medio ambiente o laboran en tierras marginales, tienen menos acceso a la información, a los servicios básicos y a la protección pre y posdesastre. Esta mayor vulnerabilidad de los segmentos pobres de la población también está asociada, en condiciones de limitación o precariedad del sistema político democrático, a su escasa posibilidad de participar en las políticas públicas. De muchas formas, la pobreza cierra y exacerba el círculo vicioso de los desastres (publicado en la página de la CEPAL, citado en Gascón, 2009: 53).

Esta asociación planteada en la década de 1960, treinta años después se mantenía, aunque con nuevas bases argumentales: los países desarrollados utilizaban sistemas de alerta temprano, contaban con mejor planificación urbana y realizaban controles más estrictos.

Otro punto importante de este contexto proviene de la Cumbre en Río de Janeiro en 1992, que promovió una diversidad de modificaciones en las normativas del país, especialmente aplicadas a partir del cambio en la Constitución Nacional en 1994, donde se introdujeron, además, algunos principios vinculados al desarrollo sostenible (Giraud, Robledo y Rojas, 2013). Además Escobar (2005b) sostiene que el discurso del desarrollo también cobró fuerza social a través de la profesionalización. Así se produjo, de manera sistemática, un vínculo de conocimiento y práctica, que en el mundo rural tuvo forma de las estrategias de “desarrollo rural”.

La reforma de la Constitución Nacional en 1994 también definió una forma de abordaje de las cuestiones productivas: según Sabsay (2006), apunta a un tipo de modelo de desarrollo, que posibilite la vida en el planeta en el presente y en el futuro y en el que operen de manera equilibrada las consideraciones social, ambiental y económica. Para ello, estableció los presupuestos mínimos y el amparo colectivo, estableciendo no sólo la obligación del Estado de intervenir frente a cuestiones ambientales, sino la idea de un derecho colectivo al ambiente. Si bien amplía las posibilidades de acciones de políticas públicas, en la práctica no ha sido acompañado de medidas para su cumplimiento y aplicación (Sabsay, 2006; Biblioni, 2006). El cambio constitucional también modificó la regulación sobre la tierra en el país, al reconocerse el derecho a la propiedad comunitaria de las tierras de pueblos originarios.

La crisis de 2001 y la posterior devaluación tuvieron un impacto en las actividades productivas que no fue homogéneo, siendo beneficiadas aquellas vinculadas a la exportación.

En el plano comercial, y ante la caída del stock ganadero, hacia finales de la década de 1970 comenzaron a implementarse subsidios directos a la producción o políticas de compensaciones laneras. Durante la zafra de 1979/1980 se aprobó por ley la primera medida de este tipo (Ley 22154/80), en función de los bajos precios registrados para el producto y de un tipo de cambio deprimido (Román, 1993). Esta medida se repitió en varias zafras durante la década, especialmente luego de la fuerte mortandad generada por las nevadas de 1984. Esta política se reemplazó en 1992 por eliminación de aranceles de importación para equipos y utilitarios, programas de asistencia subsidiada para pequeños productores, subsidios para la contratación de personal para los establecimientos más grandes, desgravaciones impositivas y líneas de crédito “para la reconversión ovina hacia planteos más racionales dentro de la actividad” (Román, 1993: 102), aunque estas últimas tuvieron un mayor alcance en la zona sur y de valles irrigados. Estas políticas muestran un proceso de cambio relativo de la forma histórica de acción del Estado respecto a la producción:

La acción de las entidades intermedias y del Estado con referencia a la involución de la producción ovina, por las causas antes mencionadas, se tradujo históricamente en solicitudes de apoyo para los productores rurales y respuestas del Estado representadas habitualmente por subsidios, desgravaciones y otras colaboraciones, totalmente orientadas a apoyar al sector ganadero ovino en función de un camino netamente referido a lanas, a mitigar los efectos de una comercialización negativa de ese producto, como por ejemplo los precios sostén de compensación o la constitución de laboratorios nacionales de lana, capacitación técnica de la esquila, acondicionamiento y clasificación de lana, desgravación de los impuestos a los activos y/o a las ganancias. Recién a partir del año 1991, se comienzan a instituir acciones que tienen como objeto la producción observada desde un punto de vista general (Pritzker, 1993: 41)

Específicamente respecto a los pequeños productores, desde la década de 1980, el INTA en Chubut comenzó a trabajar con sus problemáticas, siendo uno de los primeros proyectos “Minifundios” del organismo en el país (Entrevista a técnico, Esquel, 2011) y marcando un cambio en el sujeto de destino de la política de extensión de este organismo. Asimismo, fue un antecedente fundamental para que esta zona sea seleccionada para políticas provenientes de organismos internacionales, como será analizado más adelante. También se realizaron acuerdos de capacitación que surgieron en el marco de un Convenio Binacional entre Argentina y Uruguay (1986) para que técnicos del Secretariado Uruguayo de la Lana formara instructores de esquila y el desarrollo de la Escuela de Esquiladores, con los cuales se buscaba formar jóvenes en la técnica de esquila desmaneada. Si bien luego el INTA intentaba recomendar a los esquiladores capacitados con los contratistas de la zona, no resultó exitosa para modificar el método de realización de la tarea (Berenguer, 2004).

Una breve mención sobre la cuestión de la tierra sería necesaria en este contexto, debido a que, si bien la provincialización había motivado la entrega de títulos, para fines del siglo XX, los Estados provinciales de la Patagonia todavía contaban con millones de hectáreas en condiciones de tierras fiscales, que eran cedidas en su uso a pequeños y medianos productores. Esta posesión provisoria generó conflictos entre los habitantes (por la falta de mensuras y delimitaciones claras entre vecinos) y, según Sili y Soumoulou (2011) desmotivó la inversión y limitó el acceso a políticas. Algunas comunidades originarias pudieron acceder, luego de la reforma constitucional, a títulos comunitarios, distribuyéndolas al interior del colectivo de diversas formas (Entrevistas a comunidades de pueblos originarios, 2014).

Respecto a los problemas ambientales, en 1970 desde el ámbito científico se planteó la necesidad de dimensionar y cartografiar al fenómeno de la erosión. Para ello, Monteith, Castro y Menéndez volando en avión desde el paralelo 40º al sur, marcaron los signos de erosión y salinización y encontraron que la erosión abarcaba un 30 % de la superficie, avanzando rápidamente (Salomone et.al, 2008). En 1973 la provincia declara de interés público la conservación del suelo: “el uso racional del mismo con miras al mantenimiento y/o mejoramiento de su capacidad productiva” (Chubut, 1973, Art. 1). Asimismo, a los fines técnicos, la ley establecía una definición sobre los procesos de deterioro que podían afectar a los suelos, restringiendo: la erosión a la remoción producto de agentes naturales, salvo en los casos de erosión acelerada donde se reconocía que provenía del uso “irracional” del suelo y de las prácticas culturales inadecuadas en la agricultura; el agotamiento cuando se produce la pérdida de capacidad productiva y que hace necesario un tratamiento intensivo; la degradación era la pérdida de su condición de suelo por la acidificación, la salinización u otros procesos físico-químicos; y la decapitación debido a la extracción del mismo por actividades mineras o industriales. Frente a esto, se facultaba al Poder Ejecutivo a dimensionar el problema, establecer técnicas para manejar y recuperar los suelos, realizar investigaciones y brindar asesoramiento a productores y cooperativas, entre otras medidas. Para el cumplimiento de estas tareas, se constituiría el Fondo Provincial de Suelos. El artículo 6° también incluía responsabilidades para los propietarios, arrendatarios, tenedores y ocupantes de tierras, quienes debían denunciar la existencia de procesos erosivos, ejecutar planes de prevención y colaborar con los de lucha. Esta interpretación de la degradación refleja claramente lo enunciado en la época por los organismos técnicos mencionados en el capítulo anterior, que dista de una idea de conservación como la que se propició, por ejemplo, en el momento de creación de los parques nacionales, respecto al no uso ganadero o agrícola del suelo o, para las áreas intangibles, la imposibilidad de acceso. De esta manera, se imprime el lenguaje de valoración productivista de los agentes sociales y de los enfoques científicos en la política pública, asignándole al Estado la responsabilidad de afrontar los problemas de erosión, degradación o desertificación, del control de acciones de los productores y del desarrollo de conocimiento científico para abordar el problema.

En la década de 1980, la desertificación cobró fuerza nuevamente dentro de las discusiones en la opinión pública y continuaba estando fuertemente asociada a las dificultades que le ocasionaba a la producción ganadera ovina en la provincia. Sin embargo, en el contexto de la hegemonía internacional de la visión de la modernización ecológica (Hajer, 1995), se comenzaba a reconocer el carácter estructural de la problemática ambiental, ligada a la forma de producción y a la idea de escasez. Como solución, proponía trabajar, con la “cooperación” de la mayor cantidad de agentes posibles contra las externalidades ambientales y en la conservación y el manejo de los mismos, aunque sin que esto impulsara una revolución o el cambio radical de los marcos sociales, económicos e institucionales vigentes. En 1981, algunos de estos avances fueron plasmados en la Ley de Fomento a la Conservación de los Suelos (Argentina, 1981a, b), mediante la cual y gracias a aplicación por parte de la SAGPyA de la Nación se incorporaron grandes extensiones de tierras bajo manejo conservacionista y áreas protegidas, siendo el 95% de la región árida y semiárida. Chubut adhirió a dicha normativa ese mismo año (Chubut, 1981).

Hacia finales de la década, luego de la realización de algunos estudios puntuales sobre formas de mejoramiento de la productividad del suelo chubutense, el INTA comenzó a trabajar en planes y programas para la generación de indicadores biofísicos para la medición de los diferentes grados de deterioro del suelo (entrevista técnico, mayo 2012). Los avances en la teledetección, primero con fotos aéreas y luego con imágenes satelitales, fueron permitiendo una cartografía más extendida y precisa del estado de la desertificación (Salomone et. al, 2008). Estos proyectos fueron financiados por organismos internacionales, como el PNUD, en el marco de los discursos sobre la sustentabilidad como clave para el desarrollo (Gligo, 2006), aunque esta nueva perspectiva no deja de estar subordinada a la mercantilización de la naturaleza (Palacio, 2006).

En 1991 se concretó un convenio de cooperación técnica entre nuestro país y Alemania para la Lucha Contra la Desertificación en la Patagonia (LUDEPA). El INTA y la GTZ fueron los encargados operativos del proyecto, aunque en Chubut también tuvieron una participación el Gobierno Provincial, la Universidad Nacional de La Patagonia San Juan Bosco (UNPSJB) y el CENPAT del CONICET. Un par de años más tarde, el alcance del interés en la problemática mostraría un hito: la CNULD realizada en 1994, a la cual la Argentina se incorporó luego de la reforma constitucional (Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación, 1997). Esta convención es un hito al contribuir a la clausura discursiva (Hajer, 1995) de este problema ambiental, mediante el consenso en una definición sobre el fenómeno. Gracias a la incorporación a la Convención, en Argentina se pudieron desarrollar una serie de programas y planes que contaban con el apoyo de organismos internacionales (PNUD, GTZ, Comisión Económica para América Latina y el Caribe -CEPAL-, entre otros), y que fueron ejecutados localmente en su mayoría por el INTA y la Secretaría de Ambiente de Nación. La primera de estas investigaciones fue el Proyecto de Prevención y Control de la Desertificación en Patagonia (PRECODERPA), desarrollado por el INTA y diversas instituciones públicas y privadas a nivel nacional y provincial desde 1990. En el año 1991 se concreta el convenio de cooperación técnica argentino-alemán LUDEPA siendo las contrapartes operativas el INTA y la GTZ. En Chubut también participaron el gobierno provincial, la UNPSJB y el CENPAT. Según relata el informe del proyecto, después de la Convención de Nairobi en 1977, Argentina formuló ese proyecto para lograr cooperación técnica internacional para “luchar” contra la desertificación en el país, pero especialmente en la Patagonia. Alemania se hizo eco del pedido y recién en 1987 se reunió una comisión examinadora de ambos países para redactar el proyecto, luego de los acuerdos de ejecución, se comenzó en 1990. El proyecto era considerado un “instrumento para lograr el desarrollo sustentable de la Patagonia” (Ferre, 1995), entendiendo en este caso a la sustentabilidad como la continuidad en el desarrollo, el logro de un adecuado manejo de los recursos, para lograr una mejora permanente de las condiciones de vida de la población (Goergen, 1995). El LUDEPA incluía entre sus destinatarios no sólo a los pobladores y productores de la ganadería ovina, sino que se contemplaba la generación de información para la toma de decisiones por parte de técnicos en planificación y desarrollo regional, y responsables de políticas públicas. En 1995 ambos programas confluyeron en el PRODESAR y que también contó con la participación alemana. Partía del diagnóstico de que existía una tasa de adopción de “pautas racionales de manejo”, la cual estaba demorada debido a:

la ausencia de un marco de legislación y control (…); falta de coherencia entre las políticas de desarrollo y las necesidades de conservación de los recursos; escasa capacidad operativa derivada de la insuficiente cantidad y calidad de recursos humanos capacitados y el carácter artesanal de las tecnologías de planificación predial; y la insuficiencia de la oferta tecnológica disponible para resolver el problema económico de los productores más pequeños (INTA-GTZ, 1994: 5)

Además de los objetivos científicos que ya fueron mencionados, este programa buscó “acelerar la adopción de la tecnología disponible para el uso sustentable de los recursos naturales” (INTA- GTZ, 1994:6). Por ello, el proyecto debía constituirse en la base para legislaciones provinciales, marcos legales y definición de autoridades de aplicación que obliguen a los involucrados a controlar el sobrepastoreo y aplicar los mencionados criterios “racionales de manejo”.

Los últimos años de los proyectos PRODESAR y del PAN (fines de la década de 1990 y principios de los 2000) estuvieron enfocados hacia la extensión de los avances realizados en la etapa anterior, principalmente con productores de subsistencia y para la difusión de alternativas productivas y de diversificación.

Si vos me preguntaras, bueno, este, qué avanzaron con PRECODEPA, con LUDEPA. Y… mejoró la percepción de la desertificación. No se hablaba y de repente se piensa en la desertificación. Hasta ese momento, hasta los 90’s no se hablaba de desertificación. Se hablaba de fijación de médanos, de manejo de pastizales, pero no de desertificación. De hecho, el INTA llega a la Patagonia y lo que piensa es en implantar pasturas. Todos sus expertos eran para poner pasturas. ¿Si? Era la pampa húmeda porque imaginate, todos formados en la pampa húmeda venían y ponían plantas, traían plantas de Rusia, de Estados Unidos, de, para ver si podían implantar pasturas. Después de 10 años de fracaso, ¿qué dicen? Dicen “no acá hay que hacer un manejo como hacen los australianos” que generaron un proyecto FAO- INTA que empieza a hablar de manejo de pastizales. (Entrevista a técnico, Trelew, 2012)

La crisis económica generalizada de esos años más un deterioro generalizado de los organismos del Estado y especialmente de los espacios de extensión en la Patagonia (Oliva, 2007), probablemente dificultaron el logro de los objetivos de ese momento.

Políticas actuales: entre la emergencia y el largo plazo

En las décadas recientes, frente a la convivencia de los problemas ambientales considerados y la crítica situación de la ganadería ovina, se han generado una diversidad de formas de intervención del Estado. A continuación, serán analizadas considerando primero las políticas sectoriales para comprender cómo pueden repercutir en el tratamiento de la relación ambiental y luego, aquellas referidas a los problemas ambientales, analizando cada uno por separado, pero considerando las interrelaciones que tuvieron.

Políticas sobre la ganadería ovina

Si bien es parte de la coyuntura macroeconómica, cabe mencionar un cambio en la política económica a nivel nacional que tuvo implicancias en la situación y evolución de la ganadería ovina chubutense en los últimos años. La devaluación del tipo de cambio que dio fin al período de la convertibilidad en 2002, al igual que otras que se produjeron en la historia, generó una mejora sustancial en los precios de los productos exportables como la lana. Sin embargo, en abril de ese año, el gobierno dictaminó la aplicación de una “nueva” política de retenciones a las exportaciones. Como fue mencionado en el capítulo II, se estableció un 5% para aquellos que se exportaban manufacturados y un 10% para los que no tenían elaboración.

En lo específico a la actividad lanera, a diferencia del pasado, el Estado, en sus diferentes niveles, interviene en muchos aspectos y a través de una multiplicidad de organismos y políticas públicas. A nivel general de la actividad, es necesario mencionar la Ley Nacional N° 25.422 Régimen para la recuperación de la ganadería ovina, su reglamentación y prórroga a los 10 años (Argentina, 2001a, 2002 y 2011). Constituye un hito dentro de la legislación de la actividad ovina ya que es la primera que engloba a todo el sector en un solo marco legal y que se mantiene hasta la actualidad vigente. El objetivo de la ley es promover el desarrollo y la transformación de la actividad ovina, otorgándole un carácter modernizador e impulsando la sostenibilidad en el tiempo. Para este fin, se plantea que la explotación de los campos ovinos pueda lograr, mediante la ayuda provista por la ley, la comercialización de ganado en pie y de todos sus productos derivados (lana, carne, cuero, leche, grasa, entre otros), siguiendo el criterio de sustentabilidad de los recursos naturales que se evalúa mediante la realización de un estudio de la receptividad ganadera del campo.

Coloquialmente conocida como “Ley Ovina”, en la práctica, la ley funciona como una normativa de asistencia financiera a planes de trabajo y a proyectos de inversión de mejora en los campos (destinados a la recomposición de las majadas, mejora de la productividad y de la calidad de producción, intensificación racional de las explotaciones, utilización de tecnología, reestructuración parcelaria, control sanitario, entre otros). Asimismo, posibilita el acceso a créditos para la contratación de servicios profesionales técnicos (por ejemplo, para evaluaciones de pastizales, inseminación artificial) y la presentación de proyectos para subsidios (aportes no reintegrables) para mejoras de infraestructura general tales como el abastecimiento de agua. Esto se realiza a través de siete líneas de crédito y catorce de aportes no reintegrables, seleccionadas por cada unidad provincial.

Como se afirmó anteriormente el régimen fue sancionado en 2001, estableciendo un plazo de vigencia determinado por 10 años y la constitución de un Fondo Fiduciario para la Recuperación de la Actividad Ovina (FRAO) de 20 millones de pesos por año. En 2011, se sancionó su prórroga por 10 años más (Ley 26.680), al considerar que la crisis del sector que había dado origen a la ley no había sido superada, porque los efectos de la sequía en varias regiones del país habían deslucido los impactos de la ayuda brindada como estrategia de recuperación del sector. El monto del FRAO para financiamiento establecido en la prórroga es de 80 millones de pesos por año.

La aplicación de esta ley se realiza en cada provincia mediante una UEP, la cual se encuentra integrada por representantes del gobierno provincial, los productores y el actual MAGyP. La provincia del Chubut adhirió a la ley los primeros días del año 2002 (Chubut, 2002) estableciendo como autoridad de aplicación a la Dirección General de Agricultura y Ganadería dependiente del Ministerio de Industria, Agricultura y Ganadería (MIAG) de la provincia.

Si bien no tiene un carácter legal, en 2007, se estableció el Plan Ovino para la provincia del Chubut, que establece un marco importante para la actividad a nivel provincial y para la ejecución de la Ley Ovina.[7] Elaborado por la Dirección de Ganadería del MIAG, con el asesoramiento del INTA, el Plan tuvo como finalidad “Asegurar la sostenibilidad económica, social y ambiental de la ganadería ovina, adecuando y modernizando los sistemas productivos, manteniendo e incrementado las fuentes de trabajo y la radicación de la población rural” (MIAG, 2007: 13), en línea con la Ley Ovina. El mencionado objetivo se lograría mediante el trabajo en siete ejes estratégicos:

  1. El fortalecimiento del PROLANA como sistema de mejora de la calidad de presentación y las oportunidades de venta de la lana.
  2. La difusión de medidas de manejo sustentable para los recursos forasteros, como la determinación de la cantidad de animales según la disponibilidad forrajera del predio (ajuste de carga), la rehabilitación de áreas degradadas y la intensificación en aquellas de mayor capacidad.
  3. El cumplimiento de las normativas e inspecciones de sanidad animal, principalmente el control y erradicación de enfermedades endémicas como la sarna y el melófago. 
  4. La generación de un sistema de información agro económica ovina, incluyendo la realización de planes y programas de desarrollo.
  5. El desarrollo y el estudio de formas para generar mejoras en la calidad de vida y las condiciones de trabajo rural, la infraestructura básica para el manejo de los animales y para el manejo de recursos forrajeros.
  6. El manejo de la fauna silvestre a través del aprovechamiento comercial del guanaco y el control de depredadores (manejo del puma y del zorro colorado)
  7. El mejoramiento animal a través de estrategias diferenciadas según el tipo de productor: para las cabañas o criadores, implementación de planes de mejora genética como PROVINO; y para los productores con menor cantidad de cabezas de ganado, aplicación de selecciones visuales de los mejores ejemplares y compra y uso asociativo de carneros probados o la implementación de programas conjuntos de mejoramiento genético.

Si bien este plan no tiene un peso normativo, es relevante porque fue utilizado para demostrar frente a organismos de financiamiento de programas que se cuenta en la provincia con un marco planificado a largo plazo para la ganadería ovina y que contempla la “sustentabilidad” de la actividad ganadera. Los ejes no implican la complementariedad con otras actividades que modifiquen el uso de las tierras secas, ni tampoco con otros productos provenientes de los ovinos para reducir la dependencia del comercio lanero. En lo ambiental, en línea con lo que sostenían los enfoques científicos dominantes, la recomendación principal radicaba en el ajuste de carga, asumiendo que el origen del problema es la sobrecarga, y que la solución radicaba en un manejo “sustentable” (ya no se habla de racional como en los 70’s, adaptándose al cambio discursivo internacional).

El Estado también sostiene políticas para las mejoras en las prácticas reproductivas. En 1991, el INTA y seis asociaciones de criadores de ovinos formalizaron un Convenio de Cooperación Recíproca que creó el programa PROVINO. Su objetivo es impulsar el mejoramiento genético de los carneros de raza merino, para generar una superior progenie. Para este fin, el productor envía a los laboratorios habilitados (en Chubut, es el Laboratorio de Lanas Rawson) muestras de lana de los diferentes animales que quiere seleccionar y el laboratorio le envía un índice de selección de los mismos (Mueller, 2004). Con esta información, el productor puede elegir sus mejores ovejas o carneros para generar la descendencia (Entrevista técnico lana, 2010).

Respecto a las políticas sanitarias, se destacan aquellas destinadas a la erradicación de la sarna y el melófago, para lo cual se ha contado con diversas normativas, como Ley provincial XI- Nº2, antes Ley 1846 (Chubut, 1980); Ley N° 3959 (Argentina, 1900); Decreto Nº 7383 (Argentina, 1944); Resolución N° 197 (SAGPyA, 1978). SENASA interviene realizando inspecciones, brindando asesoramiento pero también exigiendo que se lleven a cabo los tratamientos. Cuando se detecta un foco, el campo queda clausurado y/o se impide la movilización de la hacienda para evitar su dispersión. Especialmente para la sarna, tanto desde los productores como desde los organismos vinculados a este problema se están desarrollando algunas nuevas prácticas para garantizar que todos hagan los tratamientos necesarios y que no se difunda. Por un lado, algunas grandes estancias propusieron al SENASA un trabajo conjunto para que los pequeños productores también apliquen los tratamientos preventivos: las estancias compran los remedios o vacunas y SENASA destina su personal para realizar la tarea. En estos casos, como en la cuestión ambiental, el cuidado animal pareciera estar simplemente al servicio de una mayor eficiencia y productividad en la lana. Otra estrategia radica en la articulación interinstitucional y la utilización de fondos y personal de alguna de ellas para la compra de remedios o vacunas para pequeños productores. También se encarga a técnicos de otros organismos que realicen inspecciones o supervisiones del estado de la hacienda cuando van a un campo para garantizar una detección precoz. De esta manera, se busca suplir los déficits de recursos materiales y de personal que cuentan los organismos encargados de la sanidad. Respecto a los pequeños productores, donde hay conformados grupos de trabajo, asociaciones o comunidades, se fomenta la realización de un botiquín veterinario de uso comunitario. Con el asesoramiento técnico, el grupo de productores definen un plan sanitario y acceden con mayor facilidad y menos costos a insumos y equipamiento necesarios (Li, 2007). En términos de política preventiva para la ganadería, también se sancionó en 2010 una ley para la creación de una comisión de control de especies depredadoras (Chubut, 2010a, b). Sin embargo, esta política no ha tenido una clara aplicación en la región de estudio.

Con el fin de apoyar a los pequeños productores se formuló el Proyecto de Desarrollo Rural de la Patagonia (PRODERPA), que comenzó en 2007 en la provincia, pero recién en 2012 inició su ejecución, cuando se reactivó CORFO como el organismo ejecutor de los fondos. Ese año se creó la unidad ejecutora del proyecto y se activó con distintos organismos del Estado Nacional y Provincial. PRODERPA no tuvo como objetivo específico las tierras secas o la ganadería, pero tuvo más de 10 proyectos en la región, que involucraron alrededor de 227 familias. En línea con el enfoque de las políticas ambientales y de las visiones sobre el desarrollo, el proyecto buscó:

Reducir las condiciones de vulnerabilidad socio-productiva y ambiental de la población rural pobre de la región, y contribuir a la mejora de sus condiciones de vida mediante un proceso de construcción de activos para el desarrollo rural con equidad de género, especial atención a comunidades originarias y a los jóvenes, y un uso sustentable de los recursos naturales (MAGyP, Unidad de Cambio Rural, PROSAP y Gobierno de la Provincia del Chubut, 2014: 31)

Pese a estos objetivos generales y de largo plazo, en lo referido a la ganadería, PRODERPA se concentró en la provisión de elementos para mejoras prediales y provisión de forrajes, que sólo en algunos casos puntuales incluyó todo lo necesario, por ejemplo, para la provisión de agua mediante bombas y tanques.

El Estado también ha tenido una fuerte influencia en el mejoramiento de la calidad de la lana, en diferentes formas:

  • Posee algunos de los laboratorios más importantes para la realización de mediciones objetivas (como el Laboratorio de Lanas de Rawson).
  • Tiene una política de subsidios, créditos y aportes no reintegrables para compra de forrajes, obras de infraestructura (alambrados, galpones, entre otros) y para la provisión de energía o agua para los establecimientos, de las cuales ya serán mencionadas las que se producen en respuesta a problemas ambientales. Estos son canalizados a través de diversos organismos: la unidad ejecutora de Ley Ovina, MIAG, Subsecretaría de Agricultura Familiar y MAGyP.
  • Organismos como el INTA, la unidad ejecutora provincial del PROLANA y la Subsecretaría de Agricultura Familiar brindan capacitaciones sobre cuestiones técnicas productivas (manejo de los campos, tecnologías disponibles, entre otras) y ambientales. Cabe mencionar respecto a estas últimas que el Ministerio de Ambiente de la provincia del Chubut no interviene en ninguno de los problemas ambientales ni en las políticas públicas en torno a la ganadería para solucionar cuestiones vinculadas con la naturaleza en las zonas áridas.
  • Estableció las normativas para la certificación de las lanas orgánicas y las PROLANA, así como brindó el asesoramiento para la conformación de la asociación civil que certifica las lanas Camarones.

PROLANA también fue el impulsor de la modificación de prácticas en la esquila y la clasificación de las lanas, como parte de su objetivo de “mejoramiento de la calidad de la lana, de su presentación y condiciones de venta (PROLANA, 2007). Este programa es de carácter federal y desarrollado en 1994. Fue impulsado por el Estado Nacional en conjunto con las provincias adheridas, la industria, los productores y las empresas de esquila para el mejoramiento de la calidad de la lana, con especial atención a los requerimientos de la industria lanera (Aguirre, 2005), aunque sostiene que sus beneficiarios son tanto los representantes de la industria, como de la producción y el trabajo (MAGyP, 2021).

PROLANA exige para la certificación de la lana el cumplimiento de cinco puntos: la esquila bajo el método Tally- Hi (o Bowen, pero está menos difundido); el acondicionamiento de la lana en la estancia, clasificándola según sus características de calidad y la eliminación de las partes contaminadas y sucias; el enfardado en material de polietileno que no se deshilacha y contamina el producto; y la realización de mediciones objetivas de laboratorio de la calidad de la lana previo a la venta. Para el monitoreo de precios y su difusión, ha contribuido en el desarrollo del Sistema de Información de Precios y Mercados (SIPyM), junto con el INTA.

En cuanto a la organización institucional, este programa depende del MAGyP y se encuentra organizado en comités coordinadores nacionales y provinciales. El comité chubutense está integrado por el Coordinador Provincial que es el Ministro de Industria, Agricultura y Ganadería, un Coordinador Ejecutivo y un representante de cada una de las siguientes instituciones: INTA, Federación Lanera Argentina, Federación de Sociedades Rurales, Cooperativas Laneras y de la Asociación de Empresas de Esquila. Este comité debe realizar anualmente un cronograma de actividades entre las cuales se encuentran:

  • Capacitaciones para esquiladores, clasificadores y supervisores
  • Habilitación de los equipos de esquila
  • Supervisión de las empresas y los clasificadores habilitados
  • Organización de eventos de promoción como jornadas con productores y concursos de esquila (para, mediante el reconocimiento profesional, generar interés en los trabajadores en la importancia de la realización de un trabajo de calidad)
  • Envío de información y datos de la evolución del programa a la Coordinación Nacional.

La implementación en Chubut del PROLANA comenzó en la zafra de 1994 y, según datos de la zafra 2010/2011 abarca 60% de las existencias ganaderas de la provincia, el 67% de la producción de lana, la cual está en manos de menos del 20% de los establecimientos (PROLANA Chubut, 2011). Su evolución fue creciente desde el lanzamiento hasta la zafra 2006/2007 y se mantuvieron relativamente constantes desde ese momento. Dicha estabilidad estaba relacionada con la dificultad para incorporar a nuevos productores, especialmente los “pequeños” o “de subsistencia”. En este marco, en 2010, se elaboró e implementó una adaptación del programa denominado “Prolana Pequeños Productores” (o “PROLANA prolija” como se llama coloquialmente) para incorporar a dicho segmento de productores simplificando los requerimientos y el permiso para realizar la esquila con mano de obra familiar. Respecto a la infraestructura, resultó clave la utilización de Centros de Acopio, amplios galpones que se hicieron en algunos puntos de la provincia. Asimismo, cada centro cuenta con acondicionadores para preparar los lotes y se planteaba desde los principios del programa que en ellos se organizaran ventas colectivas, y se certificaran los lotes con análisis de la calidad financiados por el Programa.

El desarrollo de PROLANA ha introducido cambios importantes en el trabajo en la esquila. Desde la forma de realización de la tarea, las calificaciones requeridas a los trabajadores y su certificación, la adopción de instancias de supervisión y habilitación en las tareas en el propio campo y la promoción de la clasificación por personal calificado también en la propia estancia debido a su importancia para la determinación del precio de venta de cada lote (Aparicio, Crovetto y Ejarque, 2013).

En la comercialización, según diversos informantes todavía es difícil demostrar el beneficio económico que existe por certificar un lote de lana como PROLANA debido a la inexistencia de un mercado abierto y transparente de las lanas. Existe un “pequeño incentivo” para el productor al momento de la venta que es de U$S 0,03 por kilo de lana, pero “como esos 3 centavos de dólar han sido parte del precio de compra, es muy difícil saber en la práctica, si esos 3 centavos no los hubieran pagado a un lote que no esté identificado como PROLANA” (Entrevista técnico lana, 2010). Más allá de los beneficios económicos concretos, la certificación de PROLANA estaría contribuyendo comercialmente al proveerle mayor información al productor para negociar el precio de sus lotes de lana.

Otra política vinculada a la promoción de la calidad es la certificación de lana orgánica. En Argentina está reglamentada por la Ley Nacional N° 25.127 (Argentina, 1999) y, aunque SENASA está formalmente a cargo de tal proceso, en la práctica este organismo habilitó a certificadoras privadas para desempeñarlo. Los requisitos para la certificación están en el Decreto N° 206 (Argentina, 2001b):

  • Establecer un sistema sustentable: que incluye el respeto a la naturaleza y su equilibrio entre componentes (suelo, agua, plantas y animales); la contribución a la biodiversidad; el uso responsable de la energía y los recursos naturales; y el respeto al bienestar animal (acceso al pastoreo libre, no feed-lot, movimiento libre suficiente, evitar las mutilaciones cuidado en las instancias de carga, descarga, transporte, encierre y matanza).
  • Identificar a los animales orgánicos desde su nacimiento.
  • Alimentar al ganado con producción propia o externa, pero de condición orgánica.
  • Fomentar la reproducción natural, aunque se autoriza la inseminación artificial.
  • Utilizar un tratamiento sanitario natural, siempre que esté disponible en el mercado.
  • Desarrollar productos de alta calidad.

La aplicación de este protocolo impulsa a los productores a contratar el servicio de técnicos capaces de ayudarlos a adecuar su producción, llevar adelante los registros y supervisar los momentos de auditorías. También requiere la certificación de la zafra realizada en el marco del PROLANA, ya sea en su versión tradicional o en la prolija. El cumplimiento de estos requisitos es supervisado por técnicos de la organización y de SENASA, quienes inspeccionan cada establecimiento por lo menos una vez por año (Entrevista a productor, Tecka, 2011). En el año 2013, 364.098 ovinos en la provincia estaban bajo producción orgánica, que si bien equivale al 48% de la superficie destinada a la ganadería orgánica del país, representaban menos del 10% de la cantidad de existencias ovinas provinciales (SENASA, 2014).

El total de superficie bajo certificación orgánica que maneja el grupo, es de 1.650.000 hectáreas, que cuenta con 45 productores y un total de 50 establecimientos ganaderos, posee 425.000 ovinos, bajo certificación y una oferta anual de 30.000 corderos y 40.000 ovinos adultos. Además se estima que se producen 1.350.000 kilogramos de lana fina orgánica, y un total de 70.000 mil unidades de cueros ovinos. (Madryn, 3/12/2011)

Si bien este volumen no parece significativo en el total provincial o nacional, cabe mencionar que Argentina es el primer productor de lana orgánica en el mundo, superando a Australia (Entrevista a técnico, Rawson, 2010). Los principales destinos de la exportación fueron Alemania, China e India.

En el plano de la legislación laboral, el Régimen Nacional del Trabajo Agrario (RNTA) fue reemplazado por la ley Nº 26.727 (Argentina, 1980, 2011). La nueva legislación (conocida popularmente como el Nuevo Estatuto del Peón Rural), cuya reglamentación fue posterior a gran parte del trabajo de campo de esta investigación y su aplicación no se encontraba en completa vigencia, introduce importantes cambios:

  • La distinción entre tres categorías de trabajadores: permanentes de prestación continua, temporarios (contratados para tareas ocasionales o para cubrir necesidades cíclicas o estacionales) y permanentes de prestación discontinua (contratados por un mismo empleador en años consecutivos, con lo cual tiene los mismos derechos que los permanentes, incluyendo el pago del proporcional de antigüedad).
  • La garantía del salario mínimo para los trabajadores cuya remuneración está determinada por rendimiento del trabajo (o destajo).
  • La eliminación de los “usos y costumbres” para la determinación de la duración de la jornada laboral, la cual pasará a tener un máximo de 8 horas diarias y 44 semanales.
  • La incorporación de licencias por paternidad de 30 días.
  • La creación del Servicio Público de Empleo para Trabajadores Temporarios de la Actividad Agraria, a cargo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (una bolsa de empleo), para la promoción de ese tipo de empleo y su utilización de manera obligatoria por parte de los empleadores que deseen contratar temporarios.
  • La inclusión de la jubilación para los mayores de 57 años de edad, con 25 años de aportes.
  • El reemplazo del Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores (RENATRE), que estaba conformado por el sindicato de trabajadores y representantes de las entidades patronales, por el Registro Nacional de Trabajadores y Empleadores Agrarios (RENATEA), en jurisdicción del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación.

El último punto ha sido objeto de las principales críticas y del rechazo público de los representantes del sindicato de los trabajadores rurales nacionales y provinciales.

Si bien la legislación no incorpora la tercerización o intermediación en la contratación del personal para la esquila como obligatoria, la existencia de contratistas que son los proveedores de la mano de obra de esquila está institucionalizada socialmente e inclusive su actividad en la provincia se encuentra desde 1994 regulada por la Dirección de Comercio Interior y el Registro Permanente para el Servicio de Esquila (Chubut, 1994).

Por último, cabría realizar alguna mención respecto a la política de tierras en la actualidad. Como fue mencionado, en la década de 1990 hubo un cambio constitucional que permitiría el acceso a títulos comunitarios para las comunidades originarias, en un proceso que no fue sencillo, rápido o exento de conflictos. Asimismo, en 2011 el gobierno provincial volvió a poner en actividad el IAC, organismo creado para la distribución de la tierra. Sin embargo, el Estado no mantiene una política activa para la regularización de la propiedad en las tierras secas, especialmente para los pequeños productores que son los más afectados por la informalidad de la posesión, y/o para modificar la desigual distribución de las tierras.

En 120 años no se han logrado regularizar los títulos. Siempre, si vos te ponés a leer los expedientes, porque vino la comisión, porque tomaron las mensuras, ¿viste? Y son, todos los argumentos son burocráticos, ¿no? ¿viste? De que no se pusieron de acuerdo. Son 120 años de argumentos burocráticos. Vos podés pensar que no se puede regularizar por 120 años de argumentos o porque hay una intencionalidad en no hacerlo (…) Porque en 120 años pasaron un montón de generaciones. Es decir, no hay voluntad de hacerlo. Y no hay voluntad de hacerlo, creo yo porque precisamente, la precariedad en el acceso a la… o la precariedad en las familias llevan a que sean proveedoras de mano de obra barata. (Entrevista a técnico, Esquel, 2011)

El análisis de este grupo de políticas públicas destinadas a la ganadería ovina y que no responden directamente a ninguno de los problemas ambientales analizados en esta investigación sirve para poner en evidencia algunas cuestiones que resultan centrales para la comprensión de los modos de construcción social de estos problemas. Se evidencia que la ganadería ovina, especialmente aquella desarrollada a la obtención de lana, es un objeto de medidas de distinto tipo, promovidas tanto por el gobierno nacional como provincial, buscando sostenerla como actividad productiva, especialmente en la región conocida como Meseta Central. Esto no es menor en un contexto donde algunos agentes sociales cuestionan a la actividad como generadora de los problemas ambientales, especialmente quienes hablan del “monocultivo” lanero, así como consideran que el sostenimiento de ciertas formas de producción sólo promueve un mayor deterioro de los suelos y un agravamiento de las consecuencias de fenómenos como la sequía y las cenizas.

En relación a ese punto, existe una clara intencionalidad tanto hacia la promoción del mejoramiento de la calidad de la lana, como el apoyo al desarrollo de lanas que puedan resultar “sustentables”- en línea con lo demandado por los sectores de altos ingresos al que hoy se dirige el mercado de la lana-, aunque la inclusión de esta dimensión todavía se encuentra en medidas muy puntuales, de poco alcance tanto territorial como en cuanto a la población que se dirige.

También muestra un rol activo del Estado que lo diferencia de etapas pasadas, incluyendo la realización de inversiones o gasto público para sostener la actividad. Este tipo de inversión sucede en un contexto donde se considera, casi de forma generalizada, que la producción ganadera ovina está en crisis y donde los menos entusiastas cuestionan seriamente su viabilidad en términos de rentabilidad económica. Cabría continuar rastreando en los orígenes de cada una de las intervenciones las acciones y grupos que las impulsaron, pero parecieran haber tenido un rol central los técnicos de algunas ciencias vinculadas a la actividad y de grupos de productores, especialmente las Sociedades Rurales locales.

Política ambiental sobre la desertificación

En la última década, acompañado por instrumentos de fomento a la actividad lanera y una mejora en el mercado de la actividad, se han desarrollado dos nuevos proyectos de investigación sobre la desertificación y su relación con la producción ovina patagónica. Por un lado, el proyecto Manejo Sustentable de Ecosistemas Áridos y Semiáridos para el Control de la Desertificación en la Patagonia del PNUD y la SAyDS, que es financiado por el Global Environment Facility y de donde deriva el nombre coloquial del proyecto, GEF.

Si bien el GEF está a cargo de la SAyDS cuenta con un comité ejecutivo donde se planifican las actividades y está integrado por representantes del INTA, MAGyP, SAyDS, PNUD y el Consejo Federal de Medio Ambiente. En Chubut, el organismo de ejecución es el MIAG, específicamente la Dirección de Ganadería. Cuenta con dos sedes de extensión, una en Telsen (en el norte provincial) y la otra en el departamento de Sarmiento, en el sur.

El segundo proyecto es de Evaluación de la Degradación de la Tierra en Zonas Secas (LADA), liderado por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, financiado principalmente por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial que se ejecuta a través de la FAO y el PNUMA. Estos organismos seleccionaron a Argentina como el país piloto para la región de Sudamérica, debido a su superficie de tierras secas y afectadas por la degradación, la importancia de esas tierras para la producción agrícola y ganadera del país y los antecedentes en evaluaciones que había a nivel nacional pero que no habían generado una metodología unificada de aplicación a todo el territorio. Asimismo, la sanción de la Ley Ovina resultó un antecedente de peso para los organismos internacionales respecto a la intención de Argentina de realizar un manejo sustentable de este tipo de ecosistemas, como se determina en el artículo Nº3 de la ley, donde se exige la realización de la evaluación de los pastizales para la entrega de los fondos a los productores (Entrevista a técnico, Trelew, 2012). Respecto al surgimiento de este proyecto caben resaltar dos cuestiones: Argentina, y mucho menos la provincia del Chubut, no tuvieron la iniciativa al respecto, sino que el mismo fue promovido desde la CNULD. Asimismo, fue la FAO quien selecciona que Argentina participe en función de cierta trayectoria en el diagnóstico y la medición de la desertificación.

Un aporte del GEF y del LADA fue la creación del Observatorio Nacional de la Desertificación, en el que participan el INTA, la SAyDS, el CONICET, la Universidad de Buenos Aires (UBA), la Universidad Nacional de Córdoba y otros organismos que participaron del proyecto. A través del Observatorio se busca sostener un sistema de monitoreo de la desertificación que sea permanente y no dependa de la generación de nuevos proyectos para su continuidad en el tiempo. De esta manera, las prácticas identificadas en el marco de esos dos proyectos podrán ser adaptadas, validadas y difundidas en unidades demostrativas que sirvan de ejemplo e incentiven a mayor cantidad de productores a implementarlas (Entrevista a técnica, Buenos Aires, 2011).

En cuanto a la política pública aplicada al combate de la desertificación, además de las acciones ejecutadas por los técnicos del GEF, la provincia luego de las cenizas comenzó a planificar la presentación de un proyecto al Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) del MAGyP para continuar con las obras hidráulicas (perforaciones, instalación de bombas y molinos, tanques de almacenamiento y bebederos) y poder aprovechar los acuíferos subterráneos que ya se conocen en la región y otros que mediante exploraciones podrían surgir. Asimismo, los programas de provisión de agua desarrollados por el Instituto Provincial del Agua (IPA) y CORFO (muchos de los cuales se financian a través del FRAO de Ley Ovina) también contribuirían a poder implementar algunas técnicas de manejo propuestas para la mitigación o remediación de la desertificación, como por ejemplo, la intersiembra de mallines. Dado el carácter de emergencia (por la sequía y las cenizas) desde el cual se impulsaron estas medidas, cabe preguntarse sobre la continuidad en el tiempo, en el largo plazo, de estas medidas.

Política ambiental sobre la sequía

Cuando el período seco comenzó a parecer que iba a durar más de lo esperado y se extendía a diferentes zonas, en 2007, el gobierno de la provincia del Chubut desarrolló el proyecto de Monitoreo de la Sequía. Esta iniciativa fue comandada por la Subsecretaría de Recursos Naturales provincial, en conjunto con el CIEFAP, el CENPAT y la Oficina de Riesgo Agropecuario (ORA) del MAGyP.

El ingeniero agrónomo Easdale (2011) sostiene que los mayores aportes se han producido en la determinación de la distribución geográfica de los eventos de sequía, para poder destacar aquellas zonas críticas que requieren mayor intervención, así como informar sobre el sostenimiento o el cambio (mejoría o agravamiento) de uno de estos episodios en el tiempo. En este sentido, el sistema de monitoreo estaría contribuyendo a la “generación de información a escala regional, en vistas de un manejo ganadero adaptativo a la variabilidad del ambiente” (Easdale, 2011: 12).

En torno a este problema, el recorrido de las políticas públicas fue similar a lo observado en el desarrollo científico: las primeras acciones fueron de carácter remediales o mitigatorias y hacia el final del período de la sequía se fueron desarrollando, sin abandonar las anteriores, medidas para garantizar un mayor abastecimiento de agua, principalmente en la zona de la Meseta Central. Respecto al primer tipo de acciones, comenzaron con la entrega de ayuda asistencia directa a las familias de productores de menos de 1000 animales, que consistió en alimentos y leña para calefacción. Luego, también en el 2007, se sancionó la Emergencia Agropecuaria (Chubut, 2007), de carácter provincial, y cuando ésta fue reglamentada a nivel Nacional (Argentina, 2009a, b), se adecuó a sus normativas. Como todas las emergencias agropecuarias, se sancionaron por un tiempo determinado, generalmente un ciclo productivo, pero en Chubut y debido al sostenimiento de la sequía, se fue renovando periódicamente hasta 2014[8]. En su marco, los productores afectados pudieron solicitar créditos y subsidios especiales, posponer el pago de obligaciones contraídas anteriormente por créditos o impositivas y/o condonar el pago de algunos impuestos. La sanción de la emergencia permitió canalizar algunos fondos de la Ley Ovina hacia pequeños productores para que puedan realizar obras o pagar insumos o servicios para sostener un stock ganadero ajustado y así sobrellevar, con las mínimas pérdidas, el período de sequía. En el mismo sentido, el gobierno chubutense sancionó en 2010 un Programa de Compensación Económica a Productores de Ganado Ovino (Chubut, 2010c) mediante el cual entregaron por única vez $7200 a productores que tuvieran entre 1000 y 5000 animales, se encontraran en situación de emergencia y tuvieran personal permanente contratado en la explotación o la trabajara directamente. Por último también se generaron: una línea de créditos denominados PROPATEM (Programa de Apoyo a la Producción Agropecuaria en Emergencia) por un monto máximo de 30 mil pesos para productores que posean entre 1.000 a 6.000 ovinos para la compra de vientres y reproductores, riego de pastura y de alambrado de mallines, repotreramiento, aguadas y reparos; créditos de esquila para que productores de 500 a 6000 animales financien la zafra; y un Programa de Créditos Subsidiados destinado a productores ovinos minifundistas con menos de 1.000 ovinos. En 2009, los fondos para la esquila se ampliaron a otros productores para que pudieran sostener la certificación de calidad como lotes PROLANA y así facilitar su comercialización y sostener ingresos.

Respecto a las medidas de largo plazo en lo referido al tema de la sequía, parecieran contribuir la creación del ente autárquico IPA, en diciembre de 2008 (Chubut, 2008) y la reactivación de CORFO, a partir de fines de 2011. En ese momento, a través de estos dos organismos se canalizaron seis millones de pesos que fueron otorgados a la Meseta Central por la Emergencia Climatológica, sancionada en la Ley N° II 141 (Chubut, 2011b). Ese nuevo fondo debía ocuparse en la recuperación de aguadas y perforación de pozos, provisión y colocación de sistemas de bombeo y la construcción de cisternas, o cualquier otra obra de infraestructura que contribuyera directamente a “mitigar las consecuencias de la emergencia declarada” (Chubut, 2011b, Art. 1). La emergencia considerada en este caso no solo remitía a la sequía, sino a la caída de cenizas y se contemplaba la realización de por lo menos 60 pozos. Según se informó en el Diario El Chubut (15/01/12), el gobierno provincial habría comenzado con las tareas para las perforaciones en enero de 2012. Asimismo, comenzó a plantearse la necesidad de generar nuevos planes productivos, incluyendo medidas que implican reformular los modos de organización de la actividad, como puede ser la complementariedad entre la meseta y el valle para el engorde los animales.

Política ambiental sobre el depósito de cenizas volcánicas

En lo referido al depósito de cenizas volcánicas, desde el Estado se impulsaron una serie de políticas destinadas a la ayuda productiva y social para los agentes sociales afectados, principalmente los productores.

En el ámbito productivo, hubo dos leyes que enmarcaron la acción estatal. Si bien Chubut ya contaba con la Emergencia Agropecuaria debido a la sequía, específicamente como consecuencia de la deposición de cenizas, desde el gobierno provincial se sancionó el 8 de Junio de 2011, un nuevo estado de Emergencia por 12 meses para los establecimientos agropecuarios de los departamentos de Gastre, Telsen y Mártires (Chubut, 2011a). Esta normativa fue la base del reclamo de la provincia frente al MAGyP para que sancionara el estado de emergencia y/o desastre agropecuario en la Provincia del Chubut. Este pedido fue concretado el 14 de Junio (MAGyP, 2011). Para poder acceder a los beneficios de la normativa, cada establecimiento tenía que presentar un certificado emitido por un Juez de Paz en el que constara que se cumple con el 50% de la superficie del predio afectada por el fenómeno.

En segundo lugar, se sancionó una nueva ley nacional, el Programa Transitorio de Retención y Reposición de Vientres Ovinos y Caprinos para Pequeños y Medianos Productores (Argentina, 2011b). Su objetivo fue condonar el capital y los intereses de aquellos productores que tuvieran hasta 5000 animales que fueron afectados por la sequía y las cenizas volcánicas y crear un programa para generar el mantenimiento del stock ganadero. Esta Ley previó como ámbito de aplicación a toda la región patagónica, pero su aplicación varió en tiempo y forma según cada provincia. Al mes de la erupción, el ministro del MIAG de Chubut firmó un acta con el Gobierno Nacional en el que este último se comprometía a dar asistencia a los productores chubutenses afectados por las cenizas. El acuerdo incluía medidas de corto plazo, como el envío de forraje y subsidio directo por medio del Programa Social Agropecuario por un monto total de $5 millones, y otras de mediano plazo, que según las declaraciones del funcionario a los medios de prensa de la zona incluían que “Nación se compromete a fondear la producción de esquila que tiene la provincia, realizando una suplementación estratégica y otorgar una compensación al rinde de la lana (El Oeste, 01/07/2011). Finalmente, a mediados de agosto, cuando se sancionó la ley N° 26.698 (Argentina, 2011a), sólo tres departamentos provinciales, Gastre, Telsen y Mártires, estuvieron en condiciones para recibir fondos provenientes del gobierno nacional. De los $5 millones prometidos, para octubre se habían entregado aproximadamente $3 millones, los cuales fueron principalmente destinados a la compra de forraje para la alimentación del ganado. La inclusión del resto de la zona afectada por la deposición de cenizas tardó algunos meses, concretándose el 23 de enero de 2012 (MAGyP, 2012). Con carácter retroactivo a agosto de 2011, la emergencia se extendía a las explotaciones agropecuarias comprendidas en las siguientes áreas de los departamentos: Cushamen (límite Oeste: Meridiano 70), Paso de Indios (límite Sur: Ruta provincial 25), Languiñeo (límite Oeste: Meridiano 70 y límite Sur: Ruta provincial 25) y Gaiman (límite Este: Meridiano 66 y límite Sur: Ruta provincial 25).

Pero mientras estas medidas nacionales llegaban, el gobierno provincial se encargó de las primeras ayudas en materia productiva, las cuales consistieron en la provisión de forrajes para la suplementación alimentaria del ganado. Estas entregas se circunscribieron en un primer momento, a algunos establecimientos ubicados en los alrededores de los pueblos de Gan Gan y Gastre, ubicados en los departamentos del centro norte provincial Telsen y Gastre, respectivamente. En el mes de octubre, la medida se extendió geográficamente a los departamentos circundantes, para los establecimientos ubicados al norte de la ruta nacional Nº 25 y entre los meridianos 66 y 70.

Paralelamente, y en el marco de la Ley Ovina, en octubre de 2011, el gobierno provincial aprobó 208 planes de trabajo del Plan de Abastecimiento de Agua por $5.741.305. El 38% de los planes otorgados fueron para establecimientos afectados por las cenizas, en su mayoría correspondientes a la zona de la Meseta Central. Estas obras permitirán la instalación de molinos y bombas de agua; la construcción de tanques de almacenamiento que, por medio de cañerías, llevarán el agua hacia bebederos; y la construcción y acondicionamiento de tajamares y bebederos.

Los productores y trabajadores de la actividad lanera que habitaban en las zonas afectadas también pudieron haber recibido la ayuda social que otorgó el gobierno provincial y nacional. La medida generada por el gobierno chubutense fue el aumento a $500 de la Tarjeta Social a los pobladores afectados por las cenizas. Esta tarjeta había sido implementada en 2004 en el marco del Plan Alimentario Provincial de la Subsecretaría de Desarrollo Social para los beneficiarios de diversos planes sociales y permitía la compra de alimentos en una serie de comercios habilitados. Particularmente esta ayuda sirvió para productores ovinos minifundistas que complementan sus ingresos provenientes de la ganadería con alguno de estos planes sociales que les permiten acceder a la tarjeta. El incremento del monto percibido se aplicó durante 90 días.

La segunda fue la entrega de barbijos en las zonas más afectadas. Según lo registrado en los diarios, estos habrían sido alrededor de 50.000, financiados por el gobierno nacional lo que para muchos dirigentes regionales fue considerado insuficiente para las necesidades que había en el momento.

El ministro coordinador Pablo Korn dijo ayer que (…) el Gobierno nacional se había solamente “enviaron 50.000 barbijos” que a un precio de 50 centavos cada uno significa que “estamos hablando de 25.000 pesos que ha aportado el Gobierno nacional hasta el momento”. (El Chubut, 24/06/2011)

En agosto de 2013, se lanzó en la provincia una nueva política denominada Proyecto de Recuperación Productiva Post-Emergencia, destinada a los productores afectados por las cenizas. El Post Emergencia (o PRODERPA II, como se lo denominó coloquialmente en la zona) fue financiado a través del PROSAP por el Banco Interamericano de Desarrollo, que invirtió 52 millones de pesos. Según declaraciones de la presidente de CORFO, organismo a través del cual se adjudicarían los fondos, se estimaba llegar a 1500 productores de los departamentos de Gastre, Telsen, Paso de Indios, Mártires, Cushamen, Languiñeo y algunos sectores de Gaiman (“CORFO presentó el programa…”, 2013). Los objetivos de los proyectos a financiar eran: el desarrollo productivo, infraestructura y servicios públicos, y fortalecimiento institucional. En los primeros, se podían incluir proyectos individuales o grupales, fondos rotatorios, asistencia técnica, “todos orientados a mejorar la sustentabilidad de las explotaciones agropecuarias afectadas” y en los segundos, obras de aprovisionamiento de agua como perforaciones, reservorios, riego presurizado, estudios hidrogeológicos, caminos, tendido eléctrico, entre otros. Si bien estos objetivos se plantean como de largo plazo y ya no como una atención frente a la emergencia generada por el problema ambiental, muchos de los planes financiados tendieron a concentrarse en soluciones de corto plazo, como planes de retención de vientres o fondos para prefinanciación de esquila, que si bien contribuyen a mejorar levemente las perspectivas comerciales o productivas para los pequeños productores laneros, no modifican su situación de desigualdad.

Las tensiones con las interpretaciones de los técnicos y funcionarios públicos

Habiendo analizado las políticas desarrolladas en torno a la ganadería y a los problemas ambientales, si bien se evidencia que el Estado intenta presentarse como único, su intervención, a través de múltiples políticas y organismos tiene objetivos que, en algunos casos resultan contradictorios. En este apartado serán tratados los tres problemas en forma conjunta, con las aclaraciones puntuales que sean pertinentes si se refieren a algún tema en particular.

Uno de los puntos de tensión se encontró respecto a la temporalidad con que se abordan los problemas ambientales. En este sentido, son claras las críticas de funcionarios y técnicos, organismos de distintos niveles respecto a la ausencia de un proyecto global para el sector, de largo plazo y que no tenga como objetivo el tratamiento de la emergencia frente a coyunturas como la sequía y las cenizas.

Esa es una característica de nuestros gobiernos. Las visiones a largo plazo en general no existen. Y que lo ambiental menos. Este… Pero bueno… el trabajo nuestro tiene que ser de aportar, que también hay que reconocer, recién ahora estamos en condiciones de, este, de proveer información casi completa en todos los requerimientos que haga falta. Pero sigue sin utilizarse para la política. (Entrevista a técnico, Esquel, 2011)

No tenemos una política clara de mediano- largo plazo. Entonces… cuando intervenimos de parte del Estado se interviene apagando incendios, o sea ya sobre coyunturas porque no tenemos, se nos caen las ovejas, porque viene la sequía, porque estamos en emergencia, qué sé yo. Y salimos a… a pegar manotazos de ahogados. Y estas cosas no se visualizan lo estratégico, lo que realmente, este, produciría… un cambio, estructural en la forma en que nos vea el mundo. Porque nosotros, todo esto se va al mundo, o sea, no, nosotros consumimos muy poquita lana, o sea que agregamos muy poco valor local. (Entrevista a técnico, Rawson, 2010)

De esta forma, la política de la emergencia no sólo termina siendo activada por circunstancias que lo ameritan y destinando fondos para políticas de remediación o mitigación de daños, pero las pocas políticas que fueron diseñadas con una mayor perspectiva temporal y con objetivos de modificación de fondo del sector ovino (y que podrían haber sido inclusive utilizada con fines preventivos o anticipatorios respecto a problemas ambientales de largo plazo, como la desertificación, o cíclicos, como la sequía) fueron redireccionadas hacia la emergencia o coyuntura. Esto generó críticas por parte de técnicos y funcionarios.

Y la política, vos fijate que las políticas que se van generando, generalmente son compensatorias, digamos, se dan subsidios.. para porque nevó, porque no nevó, porque estuvo seco, por lo que sea, pero no hay ninguna política de fondo que modifique. Cuando se instaló, se trató de hacer algo, que fue la Ley Ovina, se terminó usando para la misma cosa de siempre. Y la situación del sector no se modifica (Entrevista a técnico, Esquel, 2011)

Y desde que se implementó la ley [Ovina], la más grave, digamos, fue la de la sequía que arrancó en el 2007 y actualmente estamos en emergencia, o sea que hemos re direccionado fondos que originalmente estaban presupuestados para otras líneas de trabajo en situaciones normales, y se han re dirigidos a, al apoyo a las emergencias. (Entrevista a técnico, Rawson, 2011)

Si bien corresponde al ámbito científico, como pertenecen al Estado, cabe mencionar también algunas disputas entre los técnicos y científicos de organismos dedicados a la investigación denominada “básica” y aquellos que trabajan en investigación “aplicada” y vinculada a generar propuestas de técnicas y tecnologías para “el terreno”.

Uno normalmente la información que genera el CONICET la aprovechan otras instituciones como la nuestra (…) también hay que reconocer que el CONICET en nuestro tema tiene, bueno… una visión muy hacia adentro… y que genera poco aplicable, digamos, ¿no? Poca información existente puede ser aplicada al terreno… directamente. Pero bueno, CONICET es CONICET. Es nuestra función es otra, digamos, hacer cuestiones más aplicadas. En realidad no debiéramos meternos, a pesar de que muchas veces se meten, con cuestiones científicas. No debiera meterse tanto en ese tema científico como en sistemas de tecnología aplicada. (Entrevista a técnico, Esquel, 2010)

Puede creerse [que] los recursos naturales da para generar un instituto, ¿si? Pero ya no sólo de.. ligado a la desertificación, sino a la minería, a los recursos no renovables y renovables, a los humedales, la verdad es que podría ser eso. Pero uno dice bueno, pero la verdad es que podría hacerlo el CONICET eso, ¿si? Pero CONICET da puntaditas. No lo hace. El CENPAT, el CENPAT habló de tres cosas: la tierra, del agua y de algún modo lo tiene. Pero no tiene transferencia. (Entrevista a técnico, Trelew, 2012)

Estamos tratando de hacer un instituto de las fibras naturales, que es una idea que estamos impulsando para concentrar toda, todo el recurso humano que trabaja en la lana, que trabaja con las ovejas… en… ahí en Trelew y trasladar todo, hasta el laboratorio, pero que se junte INTA, INTI. Yo quiero que nos saquemos todos las camisetas y.. trabajemos por un solo objetivo, ¿viste? Y con objetivos que sean, además contrastados contra una política que esté este… respaldada por todo el sector, por el sector productivo, por el sector privado. Muchas veces nosotros nos ponemos a investigar cosas que no tienen casi.. razón de ser porque no van a tener un impacto y, bueno, y a lo mejor tenemos dos investigadores que están tres años sobre eso y es solamente para escribir un paper en una revista internacional con referato, ¿viste? No, no tiene, no llega a nada. Y nosotros somos una institución tecnológica. Si lo que hacemos no lo, no lo, no lo absorbe el sector, no lo podemos transferir y no lo adopta, lo nuestro no vale nada (Entrevista a técnico, Rawson, 2010)

Una tensión similar se encuentra entre los objetivos de dichas políticas científicas, ya que, por ejemplo, se considera que el Estado en la década de 1990 invirtió, o canalizó recursos provenientes del exterior, que constituyeron información de base sobre la desertificación de gran amplitud geográfica y complejidad de análisis. En la actualidad, aunque este tipo de proyectos no son tan importantes, existe un trabajo mucho más intenso en torno a la difusión y “concientización” de la problemática entre otros agentes sociales no técnicos.

Como afirma Rozzi (1997), los problemas ambientales poseen causas y consecuencias de distintas escalas geopolíticas, que llevan al involucramiento en las políticas de múltiples agentes sociales. Si bien esto puede resultar valioso para enriquecer la formulación y el tratamiento de los mismos, “en el terreno”, surgieron conflictos producto de estas distintas geografías involucradas.

Nosotros estuvimos condicionados, en parte, que nos costó bastante por tratar de, por pautas que nos bajaba la FAO. Las cosas tenían que ser así porque… y eran pautas que no se adaptaban a las situaciones o a los ambientes donde nosotros… nos tocaba desempeñarnos. La FAO, tenemos distintas escalas de visión, ¿no? Ellos ven a nivel mundial, entonces pensaban en una un sistema que sirva para todo el mundo. Y eso es muy difícil. (Entrevista a técnico, Esquel, 2011)

También las tensiones fueron frecuentes al momento de implementar las políticas de la Emergencia entre los gobiernos provincial y nacional, como se pudieron comprobar en los apartados sobre la sequía y las cenizas.

También como son fondos de nación, ahora también tengo los vaivenes políticos, porque es un fondo de nación, entonces bueno, cuando ya interviene nación, uno un poco descree… Digamos, uno siempre pelea desde la trinchera pero cuando hay decisiones políticas en el medio. En definitiva, este son fondos nacionales, que a veces los cambios políticos repercuten bastante. (Entrevista a técnico, Rawson, 2012)

Los sujetos de las políticas también son objeto de tensiones, debido a que algunos técnicos consideran que los esfuerzos del Estado están destinados sólo a los productores de mayor tamaño y reclaman en pos de los pequeños, mientras que otros mencionan que quienes no reciben son los productores de un estrato medio y, especialmente, si quieren obtener financiamiento para obras importantes de innovaciones productivas.

Obviamente detrás de cada.. financiamiento siempre hay una cuestión política que surge, ¿no? Ya el hecho de a quién va dirigido, ya hay una postura política. Generalmente la mayor torta de financiamiento, crédito, se la llevan los grandes. Los pequeños quedan, tienen financiamientos que son, que les sirven pero que no le va a solucionar nada. (Entrevista a técnico, Esquel, 2011)

Y mirá, justamente hay, CORFO, hace, junio lanzó eh.. un crédito que se llama Crecer y que buena parte de esos créditos estaba destinado a.. a.. este tipo de.. emprendimientos. Lógicamente se anotaron no sé si había, ponele $25 millones de presupuesto y hubo solicitudes por.. o había 12 millones y hubo solicitudes por 25, una cosa así. Y ponele, si querían hacer 10 hectáreas [de forraje], necesitás $150.000 y bueno, le dieron 30.000, 40.000. De todas maneras… yo creo que la banca privada no.. todavía no tienen créditos para este tipo de cosas y para este tipo de gente. El Nación que tiene créditos a muy buena tasa, al 6, al 8.. eh.. salvo alguien que tenga un negocio, que esté trabajando hace mucho tiempo con el Nación, no puede acceder. Y la mayoría de los medianos a pequeños ni pero, nunca. (Entrevista a técnico, Esquel, 2013)

Como en la definición de los sujetos y de los espacios beneficiarios de las políticas tuvieron un rol central, históricamente y en la actualidad, ciertos organismos técnicos, no estuvieron exentas de cuestionamientos por parte de los políticos integrantes del Estado, especialmente en el plano comunitario o local.

Fue un tema incluso con el intendente, porque para él era importante entregar las ovejas y que nosotros fuéramos a decirle “no, no podés entregar hacienda acá”, terminaba jugándole en contra… Después lo entendió y sirvió también… pedir esa reasignación de fondos que era para cerrar un mallín, por ejemplo (Entrevista a técnico, Trelew, 2010)

También la estructura y dinámica de la acción de los técnicos y de los organismos en terreno se plantea como una dificultad. Por un lado, se evidencia una desarticulación en las tareas en los mismos espacios. “No existe por ahí es de parte de los organismos de intervención, de parte nuestra… la capacidad para coordinar, para darle un hilo conductor a la, a las intervenciones” (Entrevista a técnico, Trelew, 2010). Esto genera que haya lugares que reciben la atención de múltiples organismos, al punto de superponerse y dar recomendaciones contradictorias a los productores. Esta situación resulta problemática para algunos técnicos quienes intentan resolver la falta de articulación a través de vínculos informales.

En contraposición, existen lugares en la provincia donde la presencia del Estado para el tratamiento de las cuestiones productivas o ambientales resulta, por lo menos, difusa. Especialmente esta dificultad es mencionada entre los técnicos cuando se refieren a los pequeños productores de algunas zonas de la Meseta Central, a quienes saben que no tienen acceso (porque se reconoce que los productores de mayor tamaño pueden acercarse a las ciudades o a los centros poblacionales donde hay oficinas de los organismos para informarse o ser parte de las políticas que encara el Estado).

Por último, no fueron infrecuentes las referencias a que el tratamiento de los problemas ambientales o de los problemas del sector ganadero ovino desde el Estado tienen un énfasis en lo productivo y, específicamente, en la mejora en las posibilidades comerciales del producto lana.

Porque en definitiva SENASA, yo, no gano ni más ni menos teniendo sarna ni no teniendo sarna en los departamentos. En definitiva es una manera de apoyar al productor para que en definitiva termine comercializando bien y aumente su, su estandar de vida. (Entrevista a técnico, Esquel, 2011)

Es difícil esencialmente porque tenés que sacar carne y ahí empezamos con las otras barreras que siempre les han puesto a los pequeños productores. Que para carnear, que tienen que llevar así, asá, que los frigoríficos, entrás en toda la otra dinámica, no, de complejidad. (Entrevista a técnico, Esquel, 2011)

Esta situación no es específica del caso de estudio, sino una problemática que caracteriza a las políticas ambientales de la Patagonia.

En países como la Argentina, donde la implementación efectiva de políticas ambientales por parte del Estado enfrenta serias restricciones económicas, políticas y sociales, es urgente sintonizar la conservación y la protección del ambiente con las necesidades de manejo y la sustentabilidad económica y social de los establecimientos productivos (Paruelo et al, 2006: 313)

Los modos de incorporación y las definiciones de los problemas ambientales en las políticas públicas

En la evolución de la ganadería ovina y los problemas ambientales, el Estado tiene una presencia indudable, especialmente en los últimos años. Su intervención ha tenido distintos sujetos destinatarios y objetivos. A modo de síntesis se presenta un cuadro de las principales políticas según su objetivo principal (Ilustración 23).

Ilustración 23: Síntesis de políticas públicas frente a los tres problemas ambientales y la ganadería ovina

Objetivos

Políticas de Corto Plazo

Políticas de Largo Plazo

Ganadería Ovina

  • PRODERPA
  • Subsidios, aportes no reintegrables y créditos
  • Ley Ovina
  • Plan Ovino de la provincia del Chubut
  • PROVINO
  • Erradicación de sarna y melófago
  • PROLANA
  • Nueva Ley de Trabajo Agrario

Desertificación

  • Programas/ proyectos de evaluación de superficies afectadas y su gravedad
  • Difusión de prácticas de manejo extensivo
  • Sistema de Monitoreo de pastizales
  • Sistema de alerta temprana
  • Educación ambiental
  • Red patagónica de difusión
  • Creación del IPA

Sequía

  • Declaración de Emergencia
  • Entrega de ayuda de asistencia directa a productores
  • Programas de créditos y subsidios a productores con menos de 6000 animales
  • Fondo de Emergencia Climatológica para la Meseta Central
  • Sistema de Monitoreo de pastizales
  • Plan de Abastecimiento de Agua
  • Reactivación de CORFO- diseño de políticas para la meseta Central

Cenizas

  • Declaración de Emergencia
  • Entrega de forraje para suplementación
  • Ayuda social – Tarjeta Social
  • Entrega de barbijos
  • Fondo de Emergencia Climatológica para la Meseta Central
  • Plan de Abastecimiento de Agua
  • Reactivación de CORFO- diseño de políticas para la meseta Central
  • Post-Emergencia

Fuente: Elaboración propia.

El análisis de la trayectoria de las políticas públicas en esta región de la Patagonia evidencia que el Estado es la voz “oficial” sobre la definición de la crisis productiva, de los problemas ambientales y de los vínculos entre esos procesos. Su intervención a través de las políticas públicas, mediante programas para el sostenimiento de la producción ovina, el financiamiento de investigaciones sobre los problemas ambientales y la acción de los técnicos de organismos gubernamentales en tareas de extensión se produce en tres formas centrales en la construcción de los problemas ambientales: en su definición, en su visibilidad y en las medidas para trabajar con ellos. Esta intervención muestra una determinada definición oficial de cada problema ambiental, la cual se presenta como hegemónica e incuestionable.

Esta visión desde el Estado implica que los problemas ambientales analizados en esta investigación- desertificación, sequía y cenizas- son considerados justamente problemas, que merecen la definición de políticas públicas al respecto y, por ende, de una intervención estatal. En este contexto, la desertificación es el problema con más historia de políticas, especialmente en el desarrollo de política científica para el diagnóstico y medición de la gravedad del deterioro. Sin embargo, en los últimos años, el Estado no se ha concentrado en el problema de la degradación. Al igual que sucede con las interpretaciones de los agentes sociales, la sequía y el depósito de cenizas volcánicas opacaron a la desertificación, concentrándose las políticas públicas en la ayuda de la emergencia.

Asimismo, existen políticas sectoriales que no se vinculan con los problemas ambientales, porque no los consideran en sus objetivos o como uno de los motivos por los cuales el sector atraviesa una situación crítica. Pero la definición de los problemas ambientales en las políticas públicas analizadas tiene una relación estrecha y directa con la ganadería ovina. Fueron muy pocas las medidas que se realizaron que no apelaban a la actividad ganadera y/o a los agentes “laneros”. Entonces, desde la acción del Estado también se construye el lenguaje de valoración productivista respecto a la naturaleza de las tierras secas chubutense.

En lo específico a los tres problemas ambientales del caso de estudio, han sido definidos en la agenda pública, a partir del consenso científico, con lo cual, se los ha entendido de forma compleja, enfatizando en las explicaciones racionales y científicas que establecen relaciones causa- efecto entre factores naturales y antrópicos, desvalorizando otras provenientes de los saberes más tradicionales o inclusive religiosos o míticos. A diferencia de ciertos cuestionamientos realizados por autores de la EPL para otros casos de estudio, estas definiciones no necesariamente negaron el conocimiento producido en lo local, pero sí parecieran haber priorizado aquellos que estaban validados por métodos, instituciones y/o agentes del ámbito científico y tecnológico. En este sentido, el INTA, principalmente, pero también de otros organismos del Estado relacionados con la tecnología y la producción agropecuaria tuvieron un rol activo y central en este proceso de definición, estando nuevamente el lenguaje de valoración productivista. Cabe hacer una aclaración al respecto sobre la desertificación: su definición fue producto de un consenso internacional llevado a cabo en la ya mencionada Convención de Naciones Unidas. La aceptación de esta definición, que cerraba un período de discusiones dentro del campo científico, pero también posibilitó el acceso al financiamiento para el estudio del fenómeno en el país y en las tierras secas de Chubut en particular. Sin embargo, las políticas respecto a la investigación se mostraron fragmentadas y discontinuas, y recién en el último tiempo (después de décadas de investigaciones) se está trabajando en la creación de redes y otras formas para consolidar la información y los esfuerzos realizados en el pasado.

Al centrarse en el corto plazo, surge un tema respecto a las relaciones entre las interpretaciones de los agentes y las políticas que remite a su evolución temporal. Concentrándonos en lo sucedido en estos últimos años, y si bien la desertificación llevaba décadas de investigación y debate, las intervenciones del Estado se concentraron en medidas de corto plazo, “de emergencia”, sin considerar la tendencia a la degradación que tenía la mayor parte del territorio de tierras secas en la provincia y pese al conocimiento de técnicos, funcionarios y productores sobre esta situación. Entonces, al enfocarse en lo coyuntural y la emergencia, se contribuyó a la visibilización de las problemáticas de la sequía y las cenizas, pero también a la invisibilización del deterioro de largo plazo que produjo la desertificación.

Respecto a los destinatarios y a los agentes sociales que intervienen en la elaboración de las políticas, resulta interesante ponerlo en discusión con otros casos de Argentina. Langbehn et al (2011) afirman que las políticas públicas referidas a los bosques sostienen una concepción diferenciada de ciudadanía, ya que convocan a distintos sujetos a las instancias de desarrollo “participativo” planteado por la legislación. Tanto en la organización de los encuentros, como en la inscripción de los participantes, la asignación de la palabra y el registro de lo enunciado, se refiere a las personas según categorías como grandes productores rurales, pequeños productores rurales, pueblos originarios, personal de ONGs, integrantes de organismos estatales, entre otras. Estas definiciones provienen del apriorismo con que las utilizan los organizadores y también de la propia enunciación de los sujetos. En este sentido, los autores concluyen que la participación en estas instancias de las políticas públicas está condicionada a una diferenciación entre los ciudadanos y a la designación de identidades vinculadas a modalidades económicas, culturales u organizativas. Este tipo de procesos participativos plantea la cuestión de la “representatividad” de los distintos “intereses” o “puntos de vista” y la definición de un territorio (al diferenciar distintas áreas para la ejecución de cada política) que se plantea “desde arriba” por parte del Estado que difícilmente se articula con la propuesta de construcción “desde abajo” de los modelos participativos. En Chubut, el enfoque de las políticas públicas respecto a los problemas ambientales, especialmente respecto a lo referido a la sequía y el depósito de cenizas volcánicas, ha sido diferente. Si bien se mantiene la referencia a los agentes sociales en función de su estructura productiva, ha sido infrecuente el carácter participativo en el diseño de las políticas. Especialmente se han excluido a los colectivos de productores y, aún más, de los pequeños o de pueblos originarios. Experiencias como las de los foros híbridos no se encuentran en este caso de estudio. Quienes han resultado fundamentales para este diseño, han sido los técnicos y expertos de diferentes organismos científicos. Por este motivo, es que priman las definiciones de los problemas de carácter más científico. Asimismo, recién en los últimos años, las acciones respecto a la desertificación trabajaron en relación a los productores de menor tamaño, en algunos intentos de adaptar las técnicas y tecnologías de manejo que promueven los organismos técnicos del Estado para pequeñas escalas, y modificar los requerimientos de acceso o diseñar instrumentos específicos para que puedan ser beneficiarios estos productores. Entonces, si bien se ha ampliado la población objetivo de las políticas frente a los problemas ambientales, todavía no se han planteado diseños provenientes de un desarrollo participativo. Los espacios afectados, los campos y los pobladores que se incluían en las políticas, excluían a otros que también se consideraban perjudicados.

De este modo, el análisis del papel del Estado en la construcción de los problemas ambientales pone en evidencia que ha tenido siempre un rol fundamental aunque ha ido variando en el transcurso de los años. Desde una intervención centrada en la distribución y apropiación de la tierra y el fomento a la ganadería ovina, hasta que en la actualidad tiene un rol más activo en la definición de políticas para “sostener” la ganadería ovina, para definir “de forma oficial” cuáles y cómo son los problemas ambientales, quiénes y qué lugares son los afectados y las “ayudas” que recibirán. Asimismo, las políticas públicas sobre los problemas ambientales son diversas, hay múltiples organismos que intervienen y cada uno tiene objetivos diferentes que no siempre son coincidentes entre sí, mostrando que las formas en que estos problemas se expresan y tratan en las intervenciones del Estado tienen un carácter conflictivo, tanto entre ellas, como respecto a las interpretaciones de los agentes sociales y de los propios técnicos y funcionarios de los organismos. Pese a estas divergencias predomina, históricamente, una valoración productivista relacionada a la ganadería ovina en su tratamiento, la cual proviene de una estrecha articulación entre la ciencia y la política, y a través de los técnicos y funcionarios del sector.


  1. Algunos puntos de este capítulo fueron publicados en Ejarque (2017).
  2. A diferencia de las provincias, en los territorios la designación de los gobernantes y la percepción de las rentas quedaba a cargo del poder central.
  3. Blanco (2005) realiza una descripción detallada de los objetivos y condiciones establecidas en cada normativa.
  4. La Guía de Tránsito es un documento que se usa para el movimiento y transporte de productos y subproductos de fauna silvestre y ejemplares vivos.
  5. Estas resoluciones fueron publicadas en el número 362 de Argentina Austral en 1962.
  6. Éste fue creado por los principales productores-exportadores de lana en 1935 para promocionar la lana en el mundo (Saccone, 1994).
  7. En 2017 se estableció un nuevo plan ganadero provincial.
  8. Mediante los decretos N° 1240/08, N° 1068/09, N° 1280/10, N° 224/11, N° 1340/11, N° 1243/12, N° 1154/13.


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