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2 La ciencia y la tecnología de los subalternos

Del centro al centro: las políticas de ciencia, tecnología e innovación

La ciencia y la tecnología (CyT) se convirtieron en un tema estratégico para el Estado en los años que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, lo cual se transparentó en los esfuerzos direccionados que las economías centrales implementaron desde entonces con el objeto de insertarlas en la trama del desarrollo y, detrás de ellas, con distintos grados de consistencia, los países de las semiperiferias y periferias. Es precisamente en el escenario de posguerra cuando emerge la política de CyT a nivel mundial y sienta las condiciones de posibilidad para el surgimiento posterior de la política de innovación, producto del contexto de lento crecimiento económico que caracterizó la década de 1970 (Lundvall y Borrás, 2005).

La política de CyT, orientada a promover y financiar las actividades científicas y tecnológicas a escala nacional, a mejorar las condiciones materiales de sus prácticas y a articularlas con distintos sectores de la actividad socioeconómica, aparece claramente reconocida como un área política en el trabajo titulado The Social Function of Science, del químico e historiador marxista británico John D. Bernal (1939), quien además jugó un papel pionero en los intentos de medir los esfuerzos en I+D a nivel nacional en el Reino Unido. Uno de los ejes que atraviesan esta obra de Bernal, hoy clásica, es el problema de la utilidad del conocimiento o las “aplicaciones útiles de la ciencia”. En esta misma dirección, Bernal también promovió la necesidad de incrementar los esfuerzos que debía realizar el Estado en apoyo de las actividades de CyT, convencido del enorme desperdicio de talento y recursos que tenía lugar como consecuencia de la autonomía con que se conducía la ciencia británica y del impacto de la producción de conocimiento en el crecimiento económico y el desarrollo social.

La posición de Bernal fue criticada por Michael Polanyi[1], físico-químico y filósofo social de la Universidad de Manchester, nacido en Budapest y radicado en el Reino Unido desde 1933. En obras como The Logic of Liberty, Polanyi (1951) reafirmaba la necesidad de autonomía y autogobierno como condiciones imprescindibles para que las comunidades científicas pudieran contribuir con el máximo de eficacia a concretar los objetivos sociales de su incumbencia. El debate Bernal-Polanyi, suspendido durante la Segunda Guerra Mundial, resurgió en la posguerra, y como veremos más adelante, también tendría su correlato en América Latina.

Otro hito en la consolidación de las políticas de CyT, como área de las políticas públicas que requiere competencias específicas, tuvo lugar en Estados Unidos a mediados de 1945, cuando el ingeniero del Massachusetts Institute of Technology (MIT) Vannevar Bush entregó al presidente Franklin D. Roosevelt (1933-1945) el reporte titulado Science – The Endless Frontier, conocido también como “Informe de Vannevar Bush” (Bush, 1960 [1945]). Este documento cumplió un rol protagónico como punto de partida para las discusiones sobre la definición de la agenda de la política de CyT norteamericana en los años que siguieron a la Segunda Guerra Mundial (Freeman, 1987).

En este marco, la importancia de la ciencia y la tecnología para el mantenimiento del liderazgo militar y económico de Estados Unidos[2], como para la recuperación del dinamismo económico de los países europeos devastados por la guerra[3], se puso en evidencia en los esfuerzos direccionados aplicados por las economías centrales y en los crecientes grados de complejidad implícitos en la redefinición de las agendas de I+D, en la emergencia de nuevos modelos institucionales y en el salto de escala en el financiamiento del sector[4].

El involucramiento activo del Estado de los países industrializados en la investigación científica y tecnológica se tradujo en la creación de los consejos nacionales de investigación orientados a la investigación básica y la ingeniería, así como a las principales áreas sectoriales de investigación: defensa, salud, agricultura y energía atómica. Si bien estos consejos no eran completamente nuevos, sus presupuestos aumentaron sustancialmente después de la Segunda Guerra Mundial y se les dio un mayor peso en la distribución de los recursos públicos y en el establecimiento de las prioridades nacionales. En muchos países, los laboratorios nacionales y los institutos de investigación creados para la investigación militar, la energía atómica y la agricultura también fueron importantes. Los logros alcanzados por el esfuerzo de la guerra –especialmente, la construcción de la bomba atómica en el marco del Proyecto Manhattan– llevaron a una “victoria del elitismo” y a la firme creencia, por parte de los funcionarios públicos y de las corporaciones, en que los científicos debían determinar libremente sus propias prioridades (Rose y Rose, 1969; Kevles, 1978). En este marco, las normas institucionales de la ciencia, enunciadas por Robert Merton en Estados Unidos en 1942, se correspondían con los dogmas de la Society for Freedom in Science (SFS), fundada por Michael Polanyi en 1941, como contrapunto a las doctrinas de planificación socialista promovidas por intelectuales como John Bernal. Ambas trataban de redefinir las condiciones para una comunidad científica libre y abierta. Su resultado más manifiesto sería la derrota temporal de una visión de la ciencia más consciente desde un punto de vista social (Elzinga y Jamison, 1996: 8).

Más allá de la asociación originaria entre ciencia y tecnología en la emergencia de la política de CyT, motivo por el cual frecuentemente las actividades científicas y tecnológicas son presentadas como partes constitutivas de un mismo fenómeno, es importante señalar que se trata de actividades de muy diversa naturaleza y, por lo tanto, objeto de políticas específicas. Así, mientras la política científica promueve, orienta y financia la actividad científica, la política tecnológica promueve tecnologías y sectores capaces de impulsar el desarrollo económico a través de la generación de nuevas oportunidades comerciales y de mercado (Lundvall y Borrás, 2005: 6) o bien de abordar y contribuir a la resolución de problemas sociales.

La innovación –“nuevas creaciones de significancia económica” (Edquist, 1997: 1)– fue una actividad que ingresó posteriormente en escena, lo que complejizó las relaciones –epistemológicas y políticas– de la dupla original ciencia-tecnología. La principal razón que puso en el centro de la escena el estudio de la innovación, acompañado por el resurgimiento de la obra del economista Joseph Schumpeter y de la corriente neoschumpeteriana, tiene raíces profundas en los desempeños económicos de los países centrales y, a modo de síntesis, puede entenderse como un componente de la compleja reacción al lento crecimiento económico que caracterizó la década de 1970, comparado con las décadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, y derivó en la reorientación global hacia patrones económicos neoliberales (Lundvall y Borrás, 2005; Arceo, 2011).

La política de innovación, por su parte, se orienta a promover la producción de novedades en el campo del conocimiento –científico, tecnológico, productivo, organizacional, institucional– con impacto en el desempeño económico de individuos, empresas o países, a partir de una transformación gradual o radical en diferentes eslabones o nodos del proceso –I+D, diseño, producción, distribución y/o comercialización de productos y servicios–, ya sea para agregar valor o para generar nuevos mercados (Carrizo, 2019a: 21)[5].

Si bien el campo de la innovación emergió en este contexto histórico, su influencia en las semiperiferias y periferias se profundizó en la década de 1990 con la expansión de la noción de “Sistema Nacional de Innovación” (Lundvall, 1992). Este concepto fue utilizado para explicar los caminos deseados para el desarrollo científico, tecnológico e innovativo (CTI) en los países industrializados, e infructuosamente, intentó ser aplicado a la realidad de los países en vías de industrialización. Así, esta concepción de política alcanzaría su máxima expresión durante el desarrollo y expansión del proyecto de globalización neoliberal, que en el Cono Sur comienza a imponerse desde mediados de la década de 1970, lo que impulsó fuertes reformas estructurales bajo el impacto de la crisis de la deuda externa de principios de la década de 1980 (Harvey, 2007 [2005]: 27). Esto derivó en que la denominación de política de ciencia y tecnología (CyT) comenzara a ser desplazada por el de política de ciencia, tecnología e innovación (CTI). Por este motivo, es que utilizaremos el concepto de política de CyT para referirnos al período histórico comprendido entre fines de la Segunda Guerra Mundial y la década de 1980, y el de política de CTI, para referirnos al período iniciado en la década de 1990 y que se extiende hasta el presente (Carrizo, 2019a: 46).

Ahora bien, en las economías centrales –algo que también fue observado en los países del Este Asiático desde su despegue tecnológico–, la política de CTI evolucionó rápidamente desde iniciativas horizontales orientadas a fortalecer la infraestructura y las capacidades científico-tecnológicas hacia iniciativas focalizadas en sectores y tecnologías de interés especial, particularmente, aquellas orientadas a objetivos, comúnmente denominadas mission oriented –orientadas a misiones–[6]. Estas últimas se caracterizan por impulsar grandes proyectos tecnológicos estratégicos orientados por un objetivo o una misión. Se trata de políticas sistémicas que coordinan y ejecutan una gran diversidad de instrumentos financieros y no financieros a través de los cuales el Estado vincula actores públicos y privados en el desarrollo de sectores, tecnologías y mercados según objetivos estratégicos propios (Ergas, 1987; Peres y Primi, 2009; Mazzucato, 2014 [2013]; Mazzucato, 2014; Mazzucato y Penna, 2016).

Las políticas mission oriented, también llamadas challenge policies, deben ser entendidas como intentos holísticos de transformar sistemas –desarticulados sistemas en los países semiperiféricos y periféricos– para articular diferentes políticas y prácticas a través de una variedad de tecnologías y sistemas sociotécnicos orientados a resolver desafíos que son definidos colectivamente a través de procesos sociales, o más frecuentemente, a través de procesos políticos (Boon y Edler, 2018: 445).

Sin embargo, como veremos más adelante, las posibilidades de un país para definir e implementar políticas mission oriented no son independientes del contexto donde este opera –centro, semiperiferia o periferia– como tampoco de las capacidades y las lógicas que en este subyacen al diseño y la gestión de los vínculos entre ciencia-tecnología-industria y desarrollo socioeconómico.

Así, mientras las economías centrales y del Este Asiático rápidamente concentraron sus esfuerzos en políticas mission oriented guiadas por una la lógica burocrática preocupada por aplicar la tecnología a la resolución de problemas prácticos en sectores socioeconómicamente estratégicos y centralizada en la acción estatal, en América Latina, a excepción de ciertos “bolsones de eficiencia” (Evans, 1995: 64-65), como fueron el sector aeronáutico en Brasil y el nuclear en Argentina, por nombrar algunos, primó una lógica académica basada en la oferta de conocimientos que alimentó la promoción sistémica de políticas horizontales. La continuidad de esta tendencia hasta la actualidad derivaría en importantes debilidades estatales para la definición e implementación de políticas focalizadas, y en particular, de políticas mission oriented enraizadas en problemas de relevancia socioeconómica para la región (Carrizo, 2019d).

¿Políticas públicas o políticas de Estado?

Como se mencionó anteriormente, las políticas de CyT configuran un campo particular de la política pública a nivel global desde la segunda mitad del siglo XX. Pero ¿qué es una política pública? ¿Es lo mismo que una política de Estado? Analicemos sus diferencias e implicancias.

Técnicamente, una política pública es la toma de posición del Estado y la definición de cursos de acción frente a “cuestiones socialmente problematizadas” (Oszlak y O’Donnell, 1976; Muller, 2002) relacionadas con necesidades y demandas que expresan y logran instalar los miembros de una sociedad en la agenda estatal. Para Renate Mayntz (1979), abarcan todas las variaciones empíricas de programas de acción encomendados a las burocracias públicas, desde leyes o planes y programas hasta expresiones más generales de intención política. Dado que en la medida en que la política a implementar encuentra oposición, es probable que los objetivos inicialmente contemplados deban modificarse (Pressman y Wildavsky, 1973). En este sentido, la existencia de clivajes en su implementación justifica un enfoque dinámico que prevea redefiniciones de su formulación inicial. Surge así un complejo proceso en el que las condiciones que enmarcan la implementación de una política pública tienden a fracturarla en una serie de eventos encadenados que van definiendo su contenido y consecuencias (Oszlak, 1980: 40), configurándola finalmente como “lo que ocurre, no lo que se dice en la legislación” (Peters, 1999: 357).

Así, una política pública representa el modo en que el Estado se apropia de un tema de la “agenda socialmente problemática”, destinándole atención y recursos, para convertirlo en un asunto de valor público; esto es, en una cuestión de interés general para el conjunto de los miembros de esa sociedad. Sin embargo, cómo se compone esta agenda social problemática, qué temas interesan y qué temas son excluidos depende de la coyuntura sociohistórica que señala qué asuntos exigen intervención del Estado. En este sentido, es interesante destacar lo sostenido por Oscar Oszlak (2011: 5) cuando afirma que: “el Estado, en última instancia, es lo que hace” y también lo que no hace o deja de hacer; el Estado es acción y omisión que se expresa en sus políticas públicas. Esto muestra puntos de convergencia con el esquema de análisis de Luis Aguilar Villanueva, cuando señala el “doble curso” de las políticas públicas: el curso de acción deliberadamente diseñado y el curso de acción efectivamente seguido. No solo lo que el gobierno dice y quiere hacer. También lo que realmente hace y logra, por sí mismo o en interacción con actores políticos y sociales, más allá de sus intenciones (Aguilar Villanueva, 1992: 25).

Si analizamos estas particularidades de las políticas públicas en el terreno CyT, es oportuno recuperar la perspectiva de Amílcar Herrera cuando se refiere a los componentes explícitos e implícitos de las políticas científicas y que aquí se consideran aplicables también a las políticas de CTI. Según este autor, la política científica explícita es la política oficial, expresada en las leyes, reglamentos y estatutos de los cuerpos encargados de la planificación de la ciencia, en los planes de desarrollo, en las declaraciones gubernamentales, etcétera. Constituye el cuerpo de disposiciones y normas que se reconocen comúnmente como la política científica de un país. La segunda expresa la demanda científica y tecnológica del proyecto nacional vigente y, a diferencia de la anterior, es mucho más compleja de identificar porque carece de estructuración y expresión formales (Herrera, 1995 [1975]: 125).

Si bien no existe una definición científica del concepto de política de Estado, habitualmente se utiliza este concepto para referenciar a políticas públicas con capacidad de mantenerse en el tiempo independientemente de las diversas administraciones gubernamentales.

Según Hurtado, Bianchi y Lawler (2017), las políticas de Estado son aquellas políticas públicas que esencialmente promueven la satisfacción del interés nacional, y a la vez, insertan al país en el escenario económico, político y social global. Existen políticas públicas que, en virtud de estar estrechamente vinculadas con el interés general, debieran adquirir la condición de políticas de Estado –las políticas de los sectores vivienda, educación, alimentación, defensa, justicia, etcétera– (Hurtado, Bianchi y Lawler, 2017: 50- 51).

En el caso de las políticas de CTI, si bien estas se configuran como políticas de Estado incuestionables en los países centrales y en los de desarrollo tardío, como los países del Este Asiático, dado su rol clave como motor del desarrollo socioeconómico, no siempre adquieren este carácter en los países semiperiféricos y periféricos.

En este sentido, para esta autora no es suficiente con que las políticas públicas se continúen en el tiempo para hablar de políticas de Estado. Puede haber políticas públicas que sean sostenidas y promovidas durante largos períodos históricos por diferentes gobiernos, que incluso muestren muy opuestas orientaciones políticas e ideológicas, sin que estas constituyan verdaderas políticas de Estado. Según nuestra perspectiva, el elemento definitorio que identifica a este tipo particular de política no es la continuidad en el tiempo, garantizado por el apoyo gubernamental, sino que esté socioeconómicamente enraizada en el contexto donde opera y sea efectiva en su contribución al bien común, que es lo que se supone que el Estado debe corporizar.

En América Latina, sin embargo, donde los Estados coloniales modernos tienen serias dificultades para representar los objetivos e intereses de los proyectos históricos de los diversos pueblos que habitan sus territorios –dado que operan en base a un erróneo autopercibimiento y una falsa identidad– (Carrizo, 2019b; Carrizo, 2019c), es muy común observar el impulso de políticas públicas que no llegan a constituirse como políticas de Estado. El de las políticas de CTI es un caso paradigmático, dado que, históricamente, estas políticas han mostrado importantes debilidades para dar cuenta de su contribución sistémica al bien común, ya sea a través de su impacto en dimensiones de índole económico-productiva o social. Esto no es independiente de la desconexión que estas políticas tienen con la realidad socioeconómica regional reforzada por la conducta imitativa, subalterna, que las visiones nortecéntricas promueven y financian en sus diversos campos de acción: conceptualización, diseño y gestión.

En términos generales, podemos decir que estas características de las políticas de CTI de la región encierran un problema político que se desdobla en un componente teórico y otro metodológico. El problema político es creer que podemos desarrollarnos socioeconómica, y también científica y tecnológicamente, como si fuéramos países centrales y sin cuestionar el marco de referencia: el sistema capitalista. Sistema que, por cierto, siempre necesitó de vencedores y vencidos, y cuyo móvil es la acumulación del capital, no el bienestar de las mayorías. Por si fuera poco, resulta que no solo no integramos el centro de la estructura económica mundial, sino que dado que parimos al sistema, en base a nuestra propia degradación y genocidio, sería bastante improbable que la salida esté puertas adentro. Más de cinco siglos de historia avalan esta imposibilidad práctica. La salida está fuera del capitalismo, no dentro de él. Por lo que, metodológicamente, tendría mucho más sentido trabajar en la generación de escenarios de transición con la mirada puesta en horizontes poscapitalistas que seguir invocando el milagro, y más si es con las oraciones equivocadas (Carrizo, 2019c).

Las políticas de CTI en la subalternidad

Detrás de las economías industrializadas, muchos países de las semiperiferias y periferias, alentados por organismos internacionales, comenzaron a impulsar iniciativas que se propusieron hacer crecer las actividades de CyT en su propio contexto. En especial, en varios países de América Latina, diversas iniciativas impulsadas por algunos gobiernos, con diversos grados de acuerdo y articulación con sus comunidades científicas nacionales incipientes, sus sectores militares y empresariales, lograron direccionar procesos de institucionalización de las actividades de CyT. Como parte de estas transformaciones, aparecieron las primeras manifestaciones de políticas de CyT nacionales, si bien con escasas competencias de articulación y ejecución (Sabato y Botana, 2011 [1968]; Sagasti, 1988).

En este proceso se observó un gran esfuerzo internacional para incrementar la capacidad científica y tecnológica regional, en el que intervinieron diversos organismos internacionales. Entre estas instituciones promotoras, podemos mencionar a la Organización de Naciones Unidas (ONU), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización de Estados Americanos (OEA), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, por sus siglas en inglés)[7], la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) y para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, por sus siglas en inglés)[8], la Organización Panamericana de la Salud (OPS), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Sagasti, 2011: 130). Por otro lado, también participaron organismos oficiales y privados de las grandes potencias industrializadas a través de misiones de asistencia técnica, intercambio de investigadores, planes de becas, donaciones y préstamos para la compra de equipamiento científico y asesorías en la formulación de la política científica, entre otros (Herrera, 1995 [1975]: 117).

A finales de los años sesenta, se produce una novedad en América Latina con el surgimiento de un conjunto heterogéneo de intelectuales, académicos y tecnólogos que retrospectivamente hoy estudiamos como “escuela”, “corriente” o “movimiento” de producción de conocimiento en torno a la problemática “ciencia-tecnología-desarrollo-dependencia”. Oscar Varsavsky, Jorge Sabato y Amílcar Herrera (Argentina), Helio Jaguaribe (Brasil), Osvaldo Sunkel (Chile), Miguel Wionczek (México), Máximo Halty-Carrere (Uruguay) y Marcel Roche (Venezuela) son algunos de sus representantes de mayor circulación. Este grupo de pensadores, que hoy llamamos “pensamiento latinoamericano en ciencia, tecnología y desarrollo” (PLACTED), avanzó en la construcción de una agenda común de discusión que hizo posible codificar experiencias y aprendizajes sectoriales, interpretar trayectorias y roles institucionales y diseñar diagnósticos y prospectivas necesarios para la concepción de políticas públicas de CyT que tomaban como punto de partida problemáticas específicas de los países de la región (Carrizo y Alfonso, 2014; Carrizo, 2015; Carrizo, 2016; Hurtado y Zubeldía, 2018).

Durante la primera mitad de la década de 1970, el PLACTED incluye entre los problemas que bloquean o distorsionan los procesos de industrialización y cambio tecnológico: las capacidades estatales insuficientes para elaborar políticas de CyT de escalas nacionales y para coordinarlas con otras políticas sectoriales –industria, salud, agricultura, energía, defensa, minería etcétera– y, como corolario, la falta de competencias para impulsar iniciativas de articulación Estado-empresas nacionales; la dependencia de las agendas locales de investigación de un supuesto internacionalismo que, al poner como objetivo central la promoción de ciencia con estándares internacionales, terminan asimilando las agendas de investigación de los países centrales, rasgo que algunos autores del PLACTED asimilaron a la “dependencia cultural”; el reconocimiento y análisis de las numerosas variables y actores involucrados en el diseño de políticas y en la gestión del cambio tecnológico; etcétera. A partir de estos diagnósticos, se despliega y complejiza una agenda novedosa de problemáticas que debían abordarse a partir de la elaboración de políticas de CyT. Entre los más relevantes, se consideraron: el acceso a distintas formas de know-how y gestión de la transferencia de conocimiento; importación, adaptación y comercialización de tecnología; marcos regulatorios, patentes y corporaciones trasnacionales; evaluación de proyectos de inversión en CyT; cómo promover la creación de “empresas y fábricas de tecnología”; culturas científicas y empresariales, y “estilos de desarrollo” y “estilos tecnológicos”; dependencia versus autonomía tecnológica; etcétera[9]. Sin embargo, esta corriente de pensamiento va a ser eclipsada por el proyecto de globalización neoliberal que va a imponerse a América Latina y sus consecuencias socioeconómicas, en especial, los procesos de desindustrialización y financierización de las economías nacionales junto con el acelerado endeudamiento de la región.

Así, la cancelación de la perspectiva PLACTED fue de la mano del giro neoliberal[10] que se inicia en América Latina, a fines de la década de 1970, con las dictaduras de Augusto Pinochet (1973-1990) en Chile, Jorge Rafael Videla (1976-1983) en Argentina y Humberto de Alencar Castelo Branco (1964-1985) en Brasil. Este proceso, que tuvo su manifestación en las economías centrales con los gobiernos de James Carter (1977-1981) en Estados Unidos –continuado durante las presidencias de Ronald Reagan (1981-1989) y George Bush (1989-1993)– y Margaret Thatcher (1979-1990) en el Reino Unido, produjo transformaciones cruciales que hoy están vigentes y en evolución. Entre estas, podemos mencionar: (i) la transformación de la política industrial orientada a recuperar la competitividad de las firmas norteamericanas en la economía global; (ii) el diseño de medidas de políticas de CTI para traducir el liderazgo científico y tecnológico norteamericano en productos y servicios comercialmente viables; y (iii) facilitar la privatización de conocimiento, cuya producción era financiada con fondos públicos[11].

En este sentido, entre los instrumentos iniciales impulsados en 1980 con el objeto de incentivar la vinculación academia-industria pueden mencionarse la Ley de Transferencia de Tecnología de Stevenson-Wydler –pensada para facilitar que los laboratorios públicos se vinculen con universidades y empresas y para que utilicen fondos en actividades de transferencia de tecnología– y la Enmienda Bayh-Dole a las leyes de patentes, que facilitaba que las universidades y los centros de investigación pudieran percibir derechos de propiedad intelectual por actividades de CTI financiadas con fondos públicos. En 1984, el Congreso de Estados Unidos modificó el Acta de Comercio para que los derechos de propiedad intelectual de sus empresas fueran reconocidos en todo el mundo. Esta ley sostenía que el gobierno norteamericano podía tomar medidas económicas y diplomáticas especiales contra los países que violaran las patentes. Como parte de estas transformaciones que continuaron hasta 1992 (Etzkowitz y Leydesdorff, 2000; Nelkin, 2002; Krimsky, 2003; Block, 2008; Mazzucato, 2014 [2013]), también se crearon programas como Small Business Innovation Research (SBIR), Small Business Technology Transfer (STTR), Manufacturing Extension Partnership (MEP) o Advanced Technology Programme (ATP).

En este punto, varios autores llaman la atención sobre aspectos de las políticas industriales y de CTI de las grandes potencias que son invisibilizados en la arena internacional. Mientras que las grandes empresas norteamericanas dependen de los subsidios del gobierno de Estados Unidos, de un entorno regulatorio favorable, de apoyo a sus actividades de I+D, de protección de la propiedad intelectual y de respaldo a sus proyectos de inversión en otros países, por otro lado, todas estas transformaciones son ocultadas por un discurso de “fundamentalismo de mercado” que construye una representación en la cual el Estado de las economías centrales se propondría minimizar su nivel de intervención. Etzkowitz et al. (2008: 685) explica que, en realidad, se trata de un contexto dominado por “políticas industriales de facto”. Por su parte, Fred Block (2008) habla de la intervención activa de un “estado desarrollista oculto”. Ahora bien, mientras los países centrales consolidan el proceso iniciado en los años ochenta hacia la “privatización del conocimiento” y al creciente endurecimiento de las barreras a las medidas de política industrial y de acceso a las tecnologías (Arceo, 2011: 110-113; Michalopoulos, 2014: capítulo 7), como contrapunto, exigen a los países de las semiperiferias y periferias la desregulación y la disolución de las medidas de protección vigentes, en particular, en sus sectores estratégicos.

Como ya mencionamos, el giro neoliberal, junto con el inicio de procesos de desindustrialización, financierización y endeudamiento de las economías nacionales, fue acompañado en América Latina de componentes ideológicos que clausuraron la producción de conocimiento sobre políticas de CyT que estaban en el núcleo de la perspectiva PLACTED. Como contraposición, se comenzó a difundir el nuevo paradigma de políticas de CTI impulsado desde las economías centrales, pero con rasgos propios de las semiperiferias y periferias, entre los que pueden mencionarse: (i) la deshistorización y homogeneización de las periferias como estrategia que preparó el terreno para la producción de diagnósticos genéricos complementado con la propuesta de soluciones o “recetas” universales; (ii) la difusión de categorías ajenas a los rasgos específicos de los procesos de desarrollo socioeconómico de los países de la región; y (iii) la promoción de la privatización y mercantilización del conocimiento a partir de categorías como “emprendedorismo”, “vinculación universidad-empresa”, creación de “unidades de negocio” –que deben autofinanciarse– en organismos públicos de I+D (Hurtado y Zubeldía, 2018).

De esta forma, se profundiza un trasplante inviable de consignas que en las economías centrales son el producto del acompañamiento de marcos regulatorios e incentivos estatales a escenarios nacionales donde no existen sectores empresariales emprendedores[12] o incentivos orientadores desde la macroeconomía. A diferencia de las economías neoliberales centrales que, mientras promueven una retórica de fundamentalismo de libre mercado, consolidan el dinamismo económico con iniciativas enfocadas en las universidades e instituciones públicas de I+D y sus vínculos con sectores como defensa e industria, el fundamentalismo de libre mercado que promueve el neoliberalismo en la región disuelve las responsabilidades del Estado en el campo de la producción de conocimiento en el marco de procesos de “desarrollo dependiente”[13] (Evans, 1979). Indicadores inconfundibles que transparentan la “consciencia escindida” latinoamericana que resulta de estos procesos son, por ejemplo, categorías como las de “Sistema Nacional de Innovación” para ser aplicada como eje central de las políticas de CTI a una realidad donde no hay “sistemas” y donde la innovación es escasa y de carácter incremental; o la de “América Latina” utilizada como unidad analítica susceptible de la aplicación de diagnósticos simplificadores del tipo “el problema de América Latina es el modelo lineal ofertista” y, como respuesta, proponer recetas genéricas para todos los países de la región (Arocena y Sutz, 2000).

Las políticas públicas de ciencia, tecnología e innovación en América Latina

Desde sus orígenes, la definición de la política de CTI latinoamericana estuvo signada por la reproducción de los paradigmas de CTI concebidos para responder a las dinámicas de evolución económica y social de los países centrales que dominaron la agenda pública desde mediados del siglo XX.

En este marco, Francisco Sagasti (2011) propone considerar tres enfoques –etapas– para dar cuenta de la asimilación en América Latina de la evolución del pensamiento global sobre la política de CTI: el enfoque basado en la oferta de conocimiento (1950-1980), el enfoque basado en su demanda (1980-2000) y el enfoque sistémico (2000-presente).

La etapa correspondiente al enfoque basado en la oferta (1950-1980) fue guiada por un marco conceptual basado en el “modelo lineal de innovación”[14] y se caracterizó por un fuerte apoyo a la investigación científica centrada en las instituciones públicas –laboratorios, centros de investigación y universidades–, lo cual derivaría, se suponía, en el desarrollo de tecnologías que serían incorporadas a la producción. Se privilegió el establecimiento de infraestructura y, pese a algunas iniciativas aisladas, la investigación científica universitaria –y la escasa actividad tecnológica– no se vinculó con las empresas, dado que se intentó intensificar los vínculos con los centros de investigación de los países científicamente más avanzados (Sagasti, 2011). En relación con esta orientación, cabe resaltar que, desde la segunda mitad del siglo XIX, el “colonialismo intelectual” así como su manifestación en la producción de conocimiento científico en las periferias, constituyó un eje central de los debates sobre la problemática de la dependencia en las dinámicas propias del campo intelectual latinoamericano. Estos debates, que ganan relevancia desde mediados del siglo XX, tendrían como protagonistas a jóvenes intelectuales latinoamericanos, en su mayoría cientistas sociales, que consideraban que la determinación de los problemas específicos de la región implicaba acceder a la realidad concreta y señalaban la necesidad de concebir un nuevo estilo de investigación y de investigadores (Beigel, 2010: 137; Beigel, 2016).

Las principales instituciones de política de CyT creadas en esta etapa fueron los consejos nacionales de ciencia y tecnología, que emergieron con la función de financiar la investigación, la formación de recursos humanos y el establecimiento de marcos analíticos para la política de CyT. El apoyo a la investigación y la capacitación técnica y profesional se complementó con el establecimiento de institutos tecnológicos que operaban a nivel sectorial. Algunos ejemplos de estos institutos fueron el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) y el Ins­tituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) de Argentina, la Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuaria (EMBRAPA) de Brasil, el Instituto de Investigaciones Tecnológicas de Chile (INTEC) y el Instituto Tecnológico Industrial de Normas Técnicas (ITINTEC) de Perú. Estos institutos cumplieron un doble rol: desarrollar investigación aplicada y transferir conocimiento y tecnologías a las empresas que operaban en sectores estratégicos. Mu­chas de estas instituciones cumplieron funciones importantes en la innovación empresarial, en particular en sectores como autopartes (INTI), maíz híbrido (INTA), caña de azúcar (EM­BRAPA), industria de envasado (INTEC) y tecnología industrial (ITINTEC) (Rivas, 2014).

En este marco, se le asignó mucha menos importancia a impulsar la construcción de capacidades tecnológicas en el sector privado. De hecho, se conformó un sector empresarial fragmentado en empresas públicas que operaban en sectores estratégicos –mayormente, en energía, industria pesada y servicios– y un conjunto di­verso de pequeñas y medianas empresas (pymes) con muy bajas capacidades tecnológicas. En este contexto, los centros de I+D de las empresas públicas jugaron un papel destacable en los procesos de adopción tecnológica y, en general, de innovación en cada sector estratégico; por ejemplo, Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) en Argentina; Petróleo Brasileiro (PETROBRAS) y la Empresa Brasileira de Aeronáutica (EMBRAER) en Brasil y Petróleos Mexicanos (PEMEX) en México. Estos centros coexistieron con una gran población de pymes que, bajo la protección arancelaria y el crédito barato, en algunos países siguieron un modelo de aprendizaje endógeno. No obstante, posteriormente, se observó que frente a la en­trada de subsidiarias de empresas multinacionales en la región, que aplicaban tecnologías modernas desarrolladas en sus casas matrices localizadas en los países centrales, las pocas industrias basadas en el capital nacional importaban las tecnologías en “bloque”, sin ningún proceso posterior de adaptación a las necesidades locales o a los nuevos progresos de la tecnología (Herrera, 1995 [1975]: 121).

La etapa del enfoque basado en la demanda (1980-2000) se inició en la década de 1980. La matriz conceptual que dominó esta etapa se basó en las prerrogativas del “Consenso de Washington” (1989)[15], que adjudicaron las fallas de la etapa anterior a una ex­cesiva intervención estatal, por lo que se suponía que bajo la consigna de “achicamiento del Estado”, se lograría “liberar a las fuerzas productivas” del sector empresarial (Oszlak, 1999; Cavarozzi, 2006). Esta tendencia tuvo un fuerte impacto en el diseño y ejecución de las políticas de CyT en la región, en cuyo marco los organismos vinculados a la promoción de la ciencia y la tecnología perdieron importancia dentro de la estructura burocrática del Estado (Carrizo, 2011).

Durante este período, la mayor parte de los países de América Latina redujo sus inversiones en ciencia y tecnología, lo que refleja la disminución de los ingresos gubernamentales y el deterioro de la situación económica (Sagasti y Cook, 1987: 1006-1026). No obstante, esta pérdida de relevancia de la ciencia y la tecnología en un contexto de crisis económica las ubicó como tema crítico en los debates políticos. Así, la nueva importancia que fue adquiriendo el tema de CyT derivó de las presiones que generaron la deuda externa y la necesidad de desarrollar capacidades de CyT internas para apoyar la industrialización orientada a la exportación (Notcheff, 1987; Sercovich, 1988).

La apertura comercial, financiera y tecnológica, junto a las reducciones en los presupuestos públicos y las inversiones privadas en I+D, abrieron poco espacio para una vinculación más estrecha entre CyT y producción. En este contexto, se establecieron nuevos sistemas de incentivos para introducir disciplina de mercado en los institutos tecnológicos, los cuales tuvieron que incremen­tar dramáticamente su financiamiento propio a través de la venta de servicios al sector privado. A su vez, se desreguló la formación de recursos humanos, lo que obligó a las universidades públicas y privadas a competir en el mercado educativo. Paralelamente, se fueron fortaleciendo los sistemas de propiedad intelectual como parte de un ciclo de transformaciones globales en la dirección de lo que algunos autores caracterizaron como “privatización del conocimiento” (Krimsky, 1999). La reformulación de la política industrial de Estados Unidos –orientada a mejorar la competitividad de sus firmas en la economía global–, desde el final del gobierno de Carter y durante las administraciones de Reagan y Bush, se manifestó en el impulso de medidas diseñadas para traducir su supremacía científico-tecnológica en liderazgo económico. La monopolización de los derechos de propiedad intelectual fue considerada un recurso adicional para obstaculizar procesos de acortamiento de la brecha basados en senderos imitativos de industrialización de los países de las semiperiferias y periferias (Correa, 2000: 4).

En resumen, las principales políticas durante este período fueron la desregulación del sis­tema de educación superior, la reducción del apoyo a la investigación científica y el desarrollo tecnológico junto con un cambio en su modelo de financiamiento –hacia fondos competitivos y convocatorias–, el forta­lecimiento de los derechos de propiedad intelectual y la promoción de un supuesto “clima favorable para los negocios”, que en los hechos se manifestó en diversas modalidades de desarticulación de las actividades de I+D y la exigencia de autofinanciamiento de grupos, departamentos o instituciones del sector. Como correlato de este escenario, la reducción del presupuesto para los institutos tecnológicos derivó en el cierre de algunos de ellos. Para los que perma­necieron, se introdujeron cambios en los mecanismos de financiamiento para convertirlos en oferentes de servicios de metrología y control de calidad (Sagasti, 2011).

Los problemas de este enfoque se hicieron evidentes hacia finales de esta etapa, cuando quedó claro que las fallas de mercado asociadas a la innovación permanecían latentes, al mismo tiempo que las externalidades, la falta de activos complementarios y el financiamiento continuaban siendo obstáculos importantes para que las empresas se adaptaran al nuevo escenario. Como reacción a esto, y basándose en la revisión de casos exi­tosos de catching up, como Finlandia e Israel, algunos países comenzaron a experimentar con nuevas intervenciones. Centrándose en el modelo israelí de una política tecnológica horizontal impulsada por la Oficina del Científico Jefe, desde la segunda mitad de la década de 1990, fueron introducidos subsidios y estímulos fiscales a la I+D empresarial, créditos condicio­nales y vouchers para la transferencia de tecnología. La mayoría de estos programas se introdujo como parte de una innovación institucional: el Fondo de Desarrollo Tecnológico. Si bien en muchos casos este fondo fue inicialmente establecido en instituciones ya existentes, tales como agencias de desarrollo o consejos de investigación, comenzó a generarse una creciente especialización institucional que condujo al desprendimiento de agencias especializadas o unidades de financiamiento. El marco general de políticas de CTI de esta etapa puede ser caracterizado de abajo hacia arriba, con una débil coordinación vertical y horizontal, pero con una creciente experimentación de formas de interacción público-privada (Crespi y Dutrénit, 2013: 9-11).

La etapa del enfoque sistémico (2000-presente) caracteriza la fase actual de las políticas de CTI en la región y surge hacia fines de la década de 1990, ante la necesidad de mejorar la competitividad e incrementar la escala de los apoyos a la innova­ción empresarial. En ese contexto, se generó un consenso creciente acerca del hecho de que el apoyo a la innovación empresarial, enfocado en las empresas individuales, no era suficiente para internalizar las externalidades y resolver las fa­llas de coordinación. La evidencia en torno a las mejores prácticas sobre los determinantes del éxito innovador de las economías que lograron el catching up mostró un interés crecien­te en el rol que juega la construcción de subsistemas de investigación y de capital humano en estos procesos. La difusión del concepto de “Sistema Nacional de Innovación” (SNI) disparó un interés renovado en la inversión del lado de la oferta de la ecuación, pero con una preocupación creciente en la generación de los incentivos apropiados para favorecer una articulación más cercana entre la oferta y la de­manda de conocimiento. Así, esta etapa abrió el espacio para un nuevo período de aprendizaje y experimentación de las políticas de CTI. El modelo del Fondo de Desarrollo Tecnológico se complejizó con la introducción de nuevos instrumentos de política que buscaban generar fondos temáticos para la investigación –por ejemplo, los fondos sectoriales o regionales–, becas para la formación de recursos humanos de alto nivel en ciencias, tecnología, ingenierías y matemáticas, apoyos para esti­mular la colaboración academia-sector productivo, creación de consorcios tecnológicos y financiamiento de emprendedores de base tecnológica. A su vez, entraron en escena nuevas ins­tituciones especializadas en vincular a los actores del sistema, como las oficinas de trans­ferencia de tecnología. Después de varios años de inactividad, retornó el interés en apoyar la extensión tecnológica, con el foco puesto en la construcción de capacidades de innovación en las pymes. Uno de los aspectos centrales del proceso de fortalecimiento de los institutos tecnológicos fue el interés creciente en establecer enfoques sistémicos en la transferencia de tecnología y de programas que buscaran la articulación de los institutos con proveedores privados de servicios tecnológicos a las empresas.

Una segunda característica de esta etapa fue el interés creciente por apoyar políticas focalizadas. El principal argumento utilizado en este viraje desde las políticas horizontales hacia las políticas focalizadas fue que, si bien las políticas horizontales tienen la ventaja de permitir la exploración a lo largo de toda la estructura de producción, una exploración exitosa también requiere la implementación de programas de apoyo a gran escala, lo que no es tan factible dadas las restricciones financieras del sector público. En otras palabras, preocupaba que la combinación de “exploración amplia” con “pequeños presupuestos” pudiera conducir a problemas de masas críticas y a la pérdida de sinergias entre proyectos. Por estos motivos, desde inicios de los 2000, se tendió a introducir programas focalizados, tanto con características de provisión de bienes públicos, mayormente a través del apoyo a consorcios tecnológicos, como en el dominio de la intervención del mercado, a través, por ejemplo, de subsidios orientados. En este último caso, los países comenzaron a experimentar con fondos orientados a objetivos, en los que las compras públicas son importantes –como en programas de salud y energía–, o los subsidios orientados hacia tecnologías específicas, entre las que se encuentran las llamadas tecnologías de propósito general (TPG)[16].

La multiplicación de programas con diseños muy diferentes y la creación de nuevas agencias de implementación condujeron a incrementar la tensión institucional y mostraron la necesidad de mejorar la coordinación de las políticas, poniendo en práctica nuevos modelos institu­cionales. El marco general de las políticas de CTI se convirtió, a partir del cambio de siglo, en un modelo de doble dirección: de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba, debido al creciente interés sobre los programas focalizados. En este sentido, existe una preocupación fuerte por mejorar la coordinación vertical –a través de ministerios de CTI y autoridades de innovación– y la horizontal –a través de gabine­tes interministeriales de CTI y consejos de innovación–.

Las tendencias en el diseño y la implementación de políticas de CTI en los países de la región, descriptas en las tres etapas propuestas por Sagasti, muestran que América Latina siguió, con cierta demora, la dinámica de las políticas definidas por los países centrales. Sin embargo, la simple reproducción de modelos basados en la experiencia de países con ecosistemas de innovación maduros o de las economías emergentes del Este Asiático –como Corea del Sur, China o Singapur– no necesariamente garantiza el éxito en una región con especificidades propias y condiciones iniciales diferentes.

El complejo y heterogéneo marco institucional actual resulta de diferentes estratos de organización institucional y del diseño e implementación de instrumentos de política, algunos de los cuales lograron sobrevivir desde los tiempos de la política de oferta, como por ejemplo, los consejos de ciencia y tecnología, pero que coexisten con nuevos actores institucionales, como son las agencias de innova­ción.

El resultado es un mosaico institucional híbrido, que responde a diferentes lógicas institucionales, cuya dinámica de funcionamiento encarna las limitaciones, contradicciones y potencialidades propias de las condiciones de posibilidad para la acción que emergen de: la combinación de las tendencias imitativas en materia de política de CTI; los condicionamientos impuestos por las políticas macroeconómicas; el financiamiento internacional; la inestabilidad política, económica, social e institucional propia de la región; y las características idiosincráticas del aprendizaje acumulado para la formulación e implementación de políticas de CTI en contexto semiperiférico.

Las políticas públicas de ciencia, tecnología e innovación en Argentina

En Argentina, los primeros pasos del proceso de organización de la CyT a escala nacional se dieron en el marco del gobierno de Juan Domingo Perón (1946-1952 y 1952-1955), en el cual las actividades CyT fueron concebidas como un componente de la planificación económica. Este proceso estuvo signado por una perspectiva utilitarista, concebida en clave más técnica que científica y orientada a la resolución de problemas. Esto se tradujo en que la actividad científica aparecía en el discurso oficial como subsidiaria del desarrollo técnico e industrial y, como correlato del interés militar por la industrialización, los planes de gobierno tendieron de manera creciente a impulsar aquellos sectores considerados “estratégicos” –agrícola-ganadero, nuclear, metalúrgico, aeronáutico, etcétera–. A partir de 1950, surge así una serie de iniciativas que muestran que el gobierno peronista estaba decidido a organizar las actividades CyT más bien dispersas y a integrarlas en el marco de un plan político y económico de escala nacional, que poco más tarde resultó plasmado en el Segundo Plan Quinquenal (SPQ) (Hurtado, 2010: 73-77).

En este sentido, es importante remarcar que el énfasis puesto durante este período en la localidad y en el uso social, económico y militar del conocimiento significaba la adopción de valores y jerarquías epistémicas y disciplinarias muy diferentes a la prioridad asignada a la ciencia básica y al internacionalismo científico. Esto se manifestó en la tensión entre la “cultura académica” y la “cultura burocrática” –rasgo de época propio de fines de la Segunda Guerra Mundial y que, como vimos, se reflejó en el debate Bernal-Polanyi–, en la que reaparecía la necesidad de asimilar la investigación a las políticas públicas y de planificar, coordinar y jerarquizar sus prioridades. Mientras esta consigna definió el futuro de los países centrales, en la Argentina sus posibilidades de evolución y desarrollo fueron canceladas por el golpe de Estado de 1955, que dio inicio a un gobierno de facto autobautizado como “Revolución Libertadora” (Hurtado, 2010: 91). No obstante la no resolución de esta tensión atravesaría el desarrollo CyT del país a lo largo de toda la segunda mitad del siglo XX y constituiría uno de los nodos problemáticos centrales de la política de CTI argentina ya entrado el siglo XXI, como veremos más adelante.

Ahora bien, siguiendo la periodización de Sagasti (2011), coincidiendo con la etapa influenciada por el enfoque basado en la oferta (1950-1980), un hecho de relevancia para la política de CyT argentina fue la creación del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) en 1958, en el marco de las propuestas de política científica de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación (UNESCO) y la Organización de Estados Americanos (OEA), que promovían el enfoque propuesto por el “Informe de Vannevar Bush” (Bush, 1960 [1945]). La emergencia del CONICET fue acompañada de la creación de organismos similares en otros países de la región, como fueron el Conselho Nacional de Pesquisas (CNPq) en Brasil (1951), el Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (CONICYT) de Uruguay (1961), la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT) en Chile (1967), el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT) en Venezuela (1968), el Consejo Nacional de Investigación (CONI) en Perú (1968), el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (COLCIENCIAS) en Colombia (1968) y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) en México (1970) y Ecuador (1979) (Carrizo, 2019a: 57). Todos estos organismos reprodujeron el “modelo lineal de innovación”, enfoque según el cual el progreso tecnológico es un “subproducto”, un resultado natural de la investigación científica (Del Bello, 2014: 37).

Después de la creación, en 1951, de la Dirección Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (DNICyT), cuya función fue orientar, coordinar y promover las investigaciones científicas y técnicas del país (Hurtado, 2010: 82), y su posterior clausura por el gobierno de facto que derrocó a Perón, el CONICET puede interpretarse como el segundo organismo de la Argentina asociado a la definición de una política de CyT de escala nacional. De acuerdo con el Decreto Ley Nº 1291/58 de su creación, su misión era “promover, coordinar y orientar las investigaciones”; no obstante, sus funciones fueron cambiando a lo largo de su trayectoria institucional, por lo que en 1981 su función era “promover, coordinar y ejecutar las investigaciones” –Decreto Ley Nº 279/81– y, en el marco de la reforma de 1996, se le adjudicó “el fomento y la ejecución” de las actividades de CyT –Decreto Nº 1661/96– (Carrizo, 2011; Carrizo, 2016: 8). Pese a que ambos organismos, la DNICyT y el CONICET, estuvieron asociados a la definición de una política de CyT nacional, cabe resaltar la discontinuidad –con el golpe de Estado de 1955 de por medio– y orientación que los diferencia: mientras que la DNICyT emerge en el marco de un contexto signado por la necesidad de vincular la producción de conocimiento a sectores estratégicos para el desarrollo socioeconómico, el CONICET se origina como resultado de la expresión local del internacionalismo científico promovido en toda América Latina por los organismos internacionales.

Ahora bien, durante el gobierno de facto de Juan Carlos Onganía (1966-1970), se consideró que el CONICET había sido incapaz de marcar el rumbo de la ciencia y la tecnología a escala nacional. En consecuencia, se creó, en enero de 1969, en el ámbito de la Presidencia de la Nación, el Consejo Nacional de Ciencia y Técnica (CONACYT) y, bajo su esfera, la Secretaría del Consejo Nacional de Ciencia y Técnica (SECONACYT)[17]. En el texto de la ley que lo creaba se señalaba que sus competencias incluían: “Formular la política nacional científica y técnica, fundamentalmente sobre la base de los objetivos perseguidos en el Plan General de Desarrollo y Seguridad” (Hurtado, 2010: 131). En 1971, el CONACYT desaparece y se centralizan las decisiones en la Secretaría de Planeamiento y Acción de Gobierno (SPAG), y la SECONACYT se convierte en la Subsecretaría de Ciencia y Técnica (Villamayor, 1972: 29-45), dependiente de la SPAG. En 1973, al disolverse la SPAG, se creó la Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECyT) bajo la órbita del Ministerio de Educación y Cultura, con la función de elaborar planes y programas de desarrollo científico y tecnológico (Bellavista y Renobell, 1999: 85). A partir de ese momento, la SECyT se transforma en el organismo nacional de definición de la política de CyT en el país (Del Bello, 2014: 38) y, a lo largo de las siguientes décadas, pasará a depender alternativamente de la Presidencia de la Nación o del Ministerio de Educación.

Por su parte, y de modo divergente, la política pública para el desarrollo tecnológico tuvo sus inicios diez años antes, durante el primer gobierno de Juan Domingo Perón (1945-1955), cuando comenzaron a desarrollarse las primeras estrategias estatales de desarrollo tecnológico nacional: el impulso, a partir de 1949, de la fabricación de aviones de caza retropropulsados (Artopoulos, 2007) y la creación, en 1950, de la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA).

Durante el gobierno de facto de Pedro Eugenio Aramburu (1955-1958), se crean el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), en 1956, y el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), en 1957. En este marco, el INTA desempeñaba un papel muy importante en el desarrollo y la difusión de tecnologías agronómicas para la producción agropecuaria, mientras que el INTI ocupaba un papel subalterno en el desarrollo tecnológico industrial –normas técnicas, metrología y servicios técnicos–, en virtud de que el modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) se centraba en el uso de tecnologías extranjeras. Arturo Frondizi asume la presidencia de la nación en mayo de 1958, y es durante su mandato cuando se despliegan estos organismos. Es la etapa del modelo desarrollista, basado en la promoción de la industria pesada, la exploración y explotación del petróleo y la generación de energía nuclear para alcanzar la independencia energética. La importación de tecnologías extranjeras se viabilizaba a través de la inversión extranjera directa (IED) y los contratos de licencias de patentes, marcas y know how. El enfoque dominante de la política pública a escala nacional y regional consistía en la regulación de la IED y los contratos de transferencia de tecnología para limitar la remisión de utilidades y royalties al exterior. A nivel sectorial, la industria farmacéutica y la energía atómica transitaron un sendero tecnológico importante. La industria farmacéutica estaba amparada en una ley de patentes de invención que no protegía el patentamiento de medicamentos, por lo cual las empresas nacionales innovadoras desarrollaron procesos de fabricación alternativos a los protegidos por patentes para producir medicamentos. Por su parte, la CNEA alcanzó logros en el dominio de la producción de radioisótopos, la tecnología de reactores nucleares de investigación, del ciclo de combustibles y en la desagregación del paquete tecnológico de centrales de potencia con base en uranio natural y agua pesada como refrigerante del reactor. Las externalidades del desarrollo nuclear fueron significativas, especialmente en el desarrollo de proveedores locales del sector de la metalmecánica, a partir del papel destacado de Jorge Sabato, quien al frente del Departamento de Metalurgia (1955-1970) de la CNEA crea, a comienzos de los años sesenta, el Servicio de Asistencia Técnica a la Industria (SATI) (Del Bello, 2014: 37). El acompañamiento del desarrollo nuclear por una política exterior que defendió sus objetivos es otro de los rasgos destacados de este sector.

En el escenario de la ISI, se desarrollaron modificaciones y mejoras de tecnologías de productos y procesos, que han sido reseñadas en la literatura como learning by doing (Katz, 1973; 1996), y la industria local de bienes de capital registró un gradual desarrollo, tanto para el sector nuclear como para otras industrias, incluyendo la producción local de máquinas y herramientas de control numérico computarizado (Del Bello, 2014: 38).

La etapa dominada por el enfoque basado en la demanda (1980-2000) coincidió con la clausura del modelo ISI realizada durante la última dictadura cívico-militar (1976-1983), y con la recuperación de la democracia a fines de 1983. Cabe señalar que en los años previos, el golpe militar de 1976 implementó la primera experiencia de apertura y desregulación económica, en el marco del experimento neoliberal en la región, a partir de la cual la actividad industrial inició un prolongado proceso de estancamiento y pérdida de capacidades. La política tecnológica del nuevo modelo económico impulsado por el gobierno de facto consistió en promover la importación de tecnologías de bienes de capital intangibles con arancel cero –lo cual impactó de manera destructiva en la industria local de maquinaria y equipos– a través de contratos de licencia de marcas y patentes de invención sin regulación estatal y la promoción de la IED sin mayores limitaciones que la remisión de utilidades y royalties al exterior (Del Bello, 2014: 39). En el ámbito del CONICET, el nuevo ciclo dictatorial consolidó su carácter mixto –de promoción y ejecución de las actividades de CyT–, por lo que el grueso de su financiamiento se destinó a sostener la carrera del investigador científico y tecnológico, como así también a sostener sus institutos y centros de investigación. En esta etapa se observó una marcada expansión de los institutos del CONICET que estuvieron desvinculados de la investigación en las universidades. Así, en 1976 el CONICET contaba con 55 institutos, en 1976 llegaban a 75, y en 1980 ascendían a 98. Hacia el final del período dictatorial, en 1983, los institutos eran en total 147 (Bekerman, 2010: 225).

Ahora bien, una vez recuperada la democracia, la tarea más relevante del gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989) fue desmontar las estructuras institucionales autoritarias heredadas de la última dictadura. La trayectoria de la SECyT tuvo un papel protagónico en la recuperación y reorientación del sector. Durante los primeros años, este gobierno intentó recuperar una trayectoria de desarrollo industrial con mayores niveles de protección. La política industrial se focalizó tempranamente en los sectores automotriz, de telecomunicaciones y electrónica e informática. En esta etapa también se procuró recuperar y relanzar el INTI, mientras la CNEA concluía la larga etapa de financiamiento privilegiado durante el proceso militar e inició un proceso de decadencia que se profundizará con las privatizaciones de la década de 1990. Incorporado a la SECyT, el CONICET asumió como objetivo prioritario la reconstrucción de los vínculos con las universidades, destruidos por la dictadura (Hurtado, 2014).

La política sobre importación de tecnología procuraba recuperar los mandatos de la etapa desarrollista. La SECyT se propuso revisar “no sólo los temas sino los puntos de vista de la comunidad científica sobre la tecnología y la investigación tecnológica”. Había que admitir “que los industriales, los ganaderos o los empresarios no iban con sus problemas a la Universidad, al CONICET o al INTA”, como tampoco era usual “que los resultados logrados en los laboratorios universitarios o institutos se volcasen a la actividad productiva”. Mientras la SECyT se comprometía a “hacer un gran esfuerzo para aumentar la investigación tecnológica”, el CONICET creaba a comienzos de 1984 el área de Transferencia de Tecnología y, tres años más tarde, reglamentaba la actividad de consultorías para sus investigadores y técnicos. En este marco, se generó un nuevo instrumento de apoyo a los docentes-investigadores universitarios con la creación y puesta en marcha del “Sistema de Apoyo para Investigadores Universitarios” (SAPIU) (Hurtado, 2010: 174).

Sin embargo, a pesar de logros parciales, los principales objetivos de las políticas de CyT de este gobierno no se alcanzaron. El contexto de ajuste estructural que asfixió a las economías de la región durante la llamada “década perdida” explica los bajísimos niveles de inversión en CyT. A mediados de 1987, la crisis presupuestaria y las presiones internacionales fueron conduciendo a una sucesión de atrasos y paralización de las principales obras del Plan Nuclear y del proyecto del misil balístico Cóndor II, heredado de la dictadura. Las exigencias crecientes del “libre mercado” resultaban incompatibles con metas tecnológicas capaces de impactar sobre una industria en decadencia. Incluso, como señala Enrique Oteiza, el objetivo de “alcanzar autonomía tecnológica en el campo de la informática” fue neutralizado por la presión de las empresas transnacionales (Oteiza, 1992: 25). A pesar de una trayectoria inicial exitosa, la Escuela Superior Latinoamericana de Informática (ESLAI) fue clausurada a mediados de 1990, un año después de la renuncia anticipada de Alfonsín, motivada por el proceso hiperinflacionario.

Durante la década de 1990, bajo el gobierno de Carlos Menem (1989-1999), la política de CyT liderada por la SECyT impulsó importantes cambios en el marco de la reforma del Estado que tuvieron un profundo impacto en el complejo CyT nacional[18]. Entre los cambios más significativos se encontraron la creación de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT), en 1996, y la intervención y reforma del CONICET, en el mismo año. El objetivo de estas transformaciones fue generar tres planos de interacción institucional en el ámbito CTI: un primer plano de formulación y coordinación de políticas, en cabeza de la SECyT; un segundo plano de administración de los instrumentos de promoción, centralizado en la ANPCyT; y un tercer plano de ejecución a cargo del CONICET, las universidades nacionales y privadas, las empresas y los institutos como INTI, INTA, CNEA, etcétera (Mallo, 2011: 154). Si bien estos cambios tuvieron diversos grados de implementación e impacto, representaron las innovaciones institucionales más trascendentales en el complejo CyT argentino luego de la creación, durante la década de 1950, de las instituciones que constituyeron su columna vertebral durante la segunda mitad del siglo XX (Carrizo, 2016: 28).

Paralelamente, en el plano tecnológico, mientras se impulsaba la vinculación universidad-empresa y la apertura comercial generaba el ahogamiento de las empresas nacionales, en particular de las pymes, las principales instituciones del complejo CyT dedicadas al desarrollo de tecnología, como el INTI, el INTA, la CNEA o el ANLIS-Malbrán[19], experimentaron fuertes recortes presupuestarios bajo la consigna de “achicamiento del Estado”. En el caso del INTI, se reformularon todas sus áreas en términos de “unidades de negocio”, lo que significó, en algunos casos, la competencia de unos contra otros para conseguir financiamiento (Hurtado y Souza, 2007). Acompañando el proceso de privatizaciones, en el que competitividad y mercado eran las únicas referencias, el INTA reaccionó intentando obtener nuevas fuentes de recursos y generando alianzas institucionales. La CNEA fue desmembrada y se la desvinculó de todas las actividades de regulación de la actividad nuclear en el país. La operación de las dos centrales de potencia, Atucha I y Embalse, dejaron de estar a su cargo, para lo cual se creó la empresa Nucleoeléctrica Argentina S. A. con la idea de privatizarla, aunque la iniciativa fracasó y continuó siendo propiedad del Estado (Hurtado, 2010: 191-197).

En el inicio del nuevo milenio, que coincide con la etapa de predominio del enfoque sistémico, se aprobó la Ley Nº 25467 de Ciencia, Tecnología e Innovación, la cual, si bien se sancionó en 2001, fue estructurada a fines de la década de 1990. Esta ley se orientó a establecer un marco general de estructura e impulsó a las actividades de ciencia y tecnología creando importantes organismos del complejo CyT nacional, entre los que se encontraron el Gabinete Científico Tecnológico (GACTEC), el Consejo Federal de Ciencia, y Tecnología (COFECYT) y el Consejo Interinstitucional de Ciencia y Tecnología (CICYT).

Luego de la crisis terminal de 2001, que demostró la inviabilidad de la modalidad del neoliberalismo aplicada a la región, la salida de la crisis y el default sobre su deuda externa llevaron a la Argentina a una transición política caótica. Entre la renuncia de Fernando de la Rúa (1999-2001), a fines de 2001, y las elecciones democráticas de 2003, pasaron cuatro presidentes provisionales.

A partir de 2003, cuando se recupera la estabilidad institucional, se inicia un período de recuperación económica que comienza a jerarquizar las actividades de CTI a través de la implementación de una serie de medidas orientadas a introducir mejoras progresivas en el sector: incremento del número y del salario de investigadores y becarios; repatriación de científicos argentinos que desarrollaban su actividad en el exterior; aumento progresivo del financiamiento destinado a proyectos de I+D; realización de numerosas obras de infraestructura en varios puntos del país; compra de equipamiento científico-tecnológico, etcétera.

Esta tendencia de crecimiento progresivo del sector derivó en un hecho sin precedentes en la historia argentina, que fue la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (MINCyT) a fines de 2007. La aparición en escena del MINCyT se inscribió en un movimiento regional de creación de una nueva institucionalidad y de medidas de fortalecimiento de la capacidad del Estado en materia de CTI (Rivas, Rovira y Scotto, 2014: 24).

A su vez, la emergencia del nuevo ministerio se asoció a: (i) el otorgamiento de un mayor énfasis a una lógica de intervención sistémica de impulso a la innovación, matizando la prioridad asignada previamente al fortalecimiento de la ciencia y la tecnología, y buscando una mayor complementariedad entre ambas dimensiones; (ii) la priorización de modalidades de apoyo con eje en formas asociativas de distinto tipo –consorcios, cadenas de valor, etcétera– por sobre aquellas dirigidas a agentes –firmas o instituciones– individuales; y (iii) la profundización del viraje desde políticas horizontales hacia políticas más focalizadas que había comenzado a producirse en los años previos (Lengyel, 2014: 1).

Ahora bien, en los próximos capítulos, analizaremos el rol que ha jugado el Estado en la selección de sectores y tecnologías estratégicos a partir del estudio de la política de CTI argentina en el período 2007-2019. Esta política se analizará a través del estudio de la política de CTI focalizada del MINCyT y de las políticas nuclear y de comunicación satelital, las cuales en el período 2007-2015, estuvieron bajo la coordinación del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MINPLAN). A su vez, este recorte nos posibilitará analizar el rumbo que tomó la política de CTI nacional durante dos períodos de gobierno de muy diferente orientación, como fueron las dos gestiones de Cristina Fernández (2007-2015) y la de Mauricio Macri (2015-2019).


  1. Este autor sugirió que en la comunidad científica –en la que los científicos eligen libremente sus temas de investigación y ellos mismos son sus propios jueces–, al igual que en el mercado, la coordinación está guiada por una “mano invisible” hacia el descubrimiento conjunto de un estado oculto de las cosas. En este sentido, Polanyi, acérrimo defensor de la autonomía científica y fuerte opositor a la planificación y orientación estatal de la ciencia, afirmaba que los procesos de autocoordinación de la ciencia son asimilables a la autocoordinación que regula a los productores y consumidores que operan en el mercado (Polanyi, 1962). 
  2. Sobre las confrontaciones y debates que tuvieron lugar en Estados Unidos en el proceso de redefinición de las políticas de CyT en los años de la posguerra, puede verse: Sapolsky (1994); Stokes (1997); Pestre (2005 [2003]: capítulo 2).
  3. Sobre la reconstrucción de la ciencia europea, ver: Krige (2006).
  4. El ejemplo paradigmático lo representa Estados Unidos y la creación de la National Science Foundation (1950), la US Atomic Energy Commission (1947), la National Aeronautics and Space Administration (1957), la Defense Advanced Research Projects Agency (1957) como núcleo de lo que Weiss (2014) llamó el “Estado Nacional de Seguridad”, donde el liderazgo científico-tecnológico pasa a ser una variable geopolítica crucial en el escenario de la Guerra Fría (1945-1991).
  5. Existe numerosa bibliografía sobre este tema. Entre las traducciones al español que comenzaron a circular tempranamente en Argentina, pueden verse, por ejemplo, Freeman (2003 [1992]; 2003 [1995]). Un análisis temprano del “caso” argentino a la luz de la noción de sistema nacional de innovación puede verse en Katz y Bercovich (1993).
  6. En el esquema de Wilson Peres y Annalisa Primi (2009), se diferencia entre políticas horizontales, focalizadas y de frontera. Las políticas horizontales suelen ser las menos exigentes en términos de infraestructura institucional y generalmente emplean un número relativamente reducido de instrumentos. Incluyen medidas para apoyar la formación de capital humano y para apoyar actividades de producción, tales como certificaciones, control de calidad y guías para el establecimiento de estándares, entre otros. También comprenden incentivos para la infraestructura y el desarrollo del entorno empresarial. Por su parte, las políticas focalizadas requieren una mayor capacidad institucional, ya que implican sectores o áreas de interés especial, y su implementación requiere un amplio conjunto de instrumentos. Ejemplos de políticas focalizadas son: atracción selectiva de la inversión extranjera directa; negociaciones comerciales internacionales en sectores de interés; incentivos y subsidios orientados a sectores específicos o a la producción de actividades y programas de apoyo a la competitividad de determinadas actividades industriales; producción directa de empresas estatales y la implementación de contratos de “compre nacional”, entre otras medidas. Las políticas de frontera, finalmente, responden a una visión más amplia del desarrollo nacional y apuntan a crear capacidades en áreas clave estratégicas de ciencia y tecnología. Estas políticas son la expresión de estrategias más complejas y requieren capacidades de gestión y coordinación institucional más fuertes. Los programas nacionales en biotecnología, nanotecnología y defensa generalmente se agrupan en esta categoría, junto con programas nacionales para desarrollar capacidades científicas, tecnológicas y de producción en áreas seleccionadas a través de parques tecnológicos, consorcios de investigación y otros tipos de instrumentos (Peres y Primi, 2009: 16).
  7. International Development Research Centre (IDRC).
  8. United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO).
  9. Una compilación de trabajos y autores representativos del PLACTED puede verse en Sabato (2011 [1974]). Otras obras representativas, hoy clásicas en Argentina, son: Varsavsky (1969); Herrera (1971).
  10. En el Cono Sur, esta nueva ola liberal impulsó fuertes reformas estructurales bajo el impacto de la crisis de la deuda externa de principios de la década de 1980 y se orientó a reemplazar la fase centrada en el desarrollo endógeno y promovido desde el Estado por el despliegue de un nuevo patrón de desarrollo orientado a la inversión privada, la apertura externa y las señales de mercado. Bajo la ideología neoliberal que comenzaba a configurarse en este contexto, las políticas de reforma eran consideradas respuestas obvias a una situación objetiva: el colapso del patrón de desarrollo orientado hacia el mercado interno y promovido por el Estado (Torres, 1998). La radical reestructuración económica y social efectuada bajo el imperio de las políticas neoliberales tuvo como resultado una expansión de los mercados que derivó en una inédita mercantilización de la vida social que originó un notable desequilibrio entre mercado, Estado y sociedad, en donde el crecimiento desorbitado del primero se hizo a expensas de los otros dos (Borón, 2000).
  11. Es importante señalar que las políticas neoliberales tuvieron un impacto diferencial en diversas regiones. Mientras en el marco de estas políticas el mundo capitalista avanzado continuó desarrollándose económicamente, si bien a un ritmo mucho más lento que durante la “edad de oro” (1947-1973), en África, Asia occidental y América Latina, el crecimiento del PBI se estancó. Sin embargo, durante los años setenta, los países del sudeste y este asiático se convirtieron en la región más dinámica de la economía mundial (Hobsbawm, 2016 [1994]: 348-349).
  12. En el caso argentino, las fracciones económicas concentradas consolidaron, por lo menos desde la última dictadura cívico-militar (1976-1983), una cultura de aversión al riesgo, cooptación predatoria del Estado, especulación financiera, fuga de capitales y ausencia de inversión en I+D. Algunos análisis caracterizan como “patria contratista” a este sector. Ver, por ejemplo: Pucciarelli (2004).
  13. Al inicio del experimento neoliberal en América Latina, durante la década de 1970, en el sector industrial la dependencia se tradujo en una fuerte predominancia de empresas transnacionales que utilizaban las tecnologías desarrolladas en sus casas matrices, localizadas en los países desarrollados, que fue acompañada de la importación de tecnologías por parte de las industrias de capital nacional sin que mediaran procesos de adaptación tecnológica. Así, al ocupar los sectores más dinámicos, las empresas trasnacionales trajeron la maquinaria, el equipamiento y la tecnología necesaria, y relegaron a un lugar subsidiario a la industria de capitales nacionales, dejando sin demanda a las actividades de I+D locales (Carrizo, 2019a: 263).
  14. Según David Edgerton (2004), el “modelo lineal de innovación” es un concepto raramente definido, por lo que la falta de claridad en su definición, como de debate sobre sus alcances, son un indicativo de que no se trata de un modelo detalladamente elaborado en el que alguien alguna vez haya creído, si bien se asocia su origen a las ideas plasmadas en el informe Science – The Endless Frontier (Bush, 1960 [1945]). Pese a esta falta de claridad, para Edgerton, “el modelo lineal” se vincula a la idea de una secuencia lineal entre los descubrimientos que surgen de la investigación básica y la investigación aplicada, el desarrollo y la producción (Edgerton, 2004: 2).
  15. Estas políticas, promovidas por los organismos internacionales de crédito, se resumen en una serie de medidas orientadas a impulsar el crecimiento económico: disciplina fiscal, reordenamiento de las prioridades del gasto público, reforma tributaria, liberalización de las tasas de interés, tipo de cambio competitivo, liberalización comercial y de las barreras a la inversión extranjera directa, privatización, desregulación, garantía y extensión de los derechos de propiedad.
  16. Según Rosenberg y Trajtenberg (2004: 65), una TPG se caracteriza por: (i) su “aplicabilidad general, esto es, por el hecho de que realiza alguna función genérica que es vital para el funcionamiento de un gran número de productos de uso o sistemas de producción”; (ii) “exhibe un gran dinamismo tecnológico: esfuerzos de innovación que incrementan en el tiempo la eficiencia con la cual la función genérica es realizada”; y (iii) presenta lo que podría llamarse “complementariedad innovativa”, es decir, una capacidad de potenciar innovaciones en los sectores de la economía en los que se aplica.
  17. El CONACYT se creó a semejanza del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), creado en 1961, y del Consejo Nacional de Seguridad (CONASE), creado en 1966.
  18. “‘Complejo CyT’ se refiere al conjunto de actividades de investigación CyT y a las que le sirven de apoyo […]. No hemos querido usar, por otra parte, el término ‘Sistema’, para no atribuir carácter sistemático a un conjunto de actividades mal o poco articuladas entre sí y con el resto de la sociedad” (Oteiza, 1992: 11).
  19. Administración Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud “Dr. Carlos Malbrán” (ANLIS).


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