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3 La identidad de los espejismos

Creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva

El 10 de diciembre de 2007 asume la presidencia de la nación Cristina Fernández. Entre las primeras iniciativas de esta nueva gestión de gobierno, se incluyó la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva de la Nación (MINCyT), lo que suponía la intención de darle un lugar a las políticas de CTI en la primera línea de las políticas públicas[1].

La incorporación al discurso presidencial de la relevancia de las actividades CTI para la mejora de la competitividad y el desarrollo económico es un acontecimiento a destacar que no había ocurrido previamente en la historia argentina, a excepción de la primera presidencia de Juan Domingo Perón, cuando se comenzaron a impulsar desarrollos en sectores estratégicos, como el aeronáutico y nuclear, la educación técnica –la creación de la Universidad Obrera Nacional en 1948 puede ser un ejemplo de la importancia que se le dio al tema–, o los numerosos incentivos a sectores como la industria metalmecánica para avanzar en la complejización de la sustitución importaciones (Del Bello, 2014: 69).

Un acontecimiento que tuvo una influencia decisiva en la creación del MINCyT ocurrió unos meses antes, en septiembre de 2007, cuando Cristina Fernández, pocos meses antes de asumir la presidencia, se reunió con más de cuarenta científicos argentinos en la sede del Consulado argentino en la ciudad de Nueva York (Estados Unidos). En este encuentro, la entonces senadora nacional expuso sobre la necesidad de vincular al sector CTI con el sector productivo:

La universidad nunca se vio como factor de aplicación de conocimientos. Tenemos varios argentinos que recibieron el Premio Nobel en el campo científico. Necesitamos romper esa separación entre conocimiento y empresa […] todos los saltos cualitativos de los países más desarrollados fueron a partir de la ciencia, de la innovación […] vamos a volcar nuestro esfuerzo a la ciencia aplicada, para que se agregue valor a los commodities (La Prensa, 2007).

Resulta importante destacar cómo estas palabras de Cristina Fernández sintetizan también la histórica separación entre la producción de conocimientos y el desarrollo tecnológico, y la realidad socioeconómica nacional, que incluye a la esfera productiva, que en la Argentina derivaría en un triunfo de la lógica académica como guía orientadora de las políticas de CTI.

En este marco, Lino Barañao fue sugerido como potencial primer ministro de Ciencia y Tecnología, cargo que ocuparía desde diciembre de 2007, durante las dos presidencias de Cristina Fernández y que continuaría desempeñando en el marco del gobierno de Mauricio Macri iniciado en diciembre de 2015[2]. El perfil de Barañao combinaba una formación de grado y posgrado en Ciencias Químicas, con instancias de capacitación en Estados Unidos y Alemania; una trayectoria como investigador del CONICET y docente de la Facultad de Ciencias, Exactas y Naturales (FCEyN) de la Universidad de Buenos Aires (UBA); así como también el desempeño de cargos de gestión; entre los más significativos encontramos: presidente y vicepresidente de la Sociedad Argentina de Biología (1993-1996), vicepresidente del Centro Argentino Brasileño de Biotecnología (CABBIO) (2002-2003), secretario de Investigación de la FCEyN (UBA) (2002-2003) y, finalmente, presidente de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT) (2003-2007).

Ahora bien, el impacto inmediato de la creación del MINCyT fue una mayor visibilidad del área de CTI como parte del conjunto de las políticas públicas y en la percepción de la sociedad civil. Esta nueva jerarquización política que se le asignó al sector tuvo su correlato no solo en el plano institucional[3], al pasar de secretaría al rango de ministerio, sino también en el plano presupuestario e ideológico. Retrospectivamente, las condiciones de posibilidad para la creación del MINCyT se gestaron en los inicios de la década del 2000, en un contexto de recuperación sostenida de la actividad económica que lideró el gobierno predecesor de Néstor Kirchner (2003-2007) a partir de 2003, luego de la crisis política, económica y social más profunda y dramática de la historia reciente de Argentina, cuyo estallido se produjo en diciembre de 2001.

La salida del régimen de convertibilidad, a partir de 2002, en un contexto internacional de alza de precios de las exportaciones de commodities y la renegociación de la deuda externa que inicia el gobierno en 2003, allanaron un sendero de crecimiento económico y bajos niveles de desempleo. En el marco de la nueva política económica con orientación industrial y los buenos resultados obtenidos en materia de crecimiento económico, empleo y solvencia de las finanzas públicas, los instrumentos de apoyo a las políticas de CTI alcanzaron una expansión geométrica en términos de recursos (Del Bello, 2014: 54). Reinstalada una dinámica de crecimiento basada en la expansión simultánea del mercado interno y las exportaciones, el desafío pasó a ser el escalamiento de las actividades productivas, una mayor densidad de los entramados sectoriales, la mayor calificación del proceso de trabajo y la incorporación de mayor valor agregado a la producción (Porta y Lugones, 2011: 10). Sin embargo, el desafío de consolidar e impulsar un proyecto de desarrollo de largo alcance, basado en la mejora de la competitividad industrial, debía afrontar una doble dificultad: la escasa propensión del empresariado argentino a invertir en I+D y una matriz productiva conformada por sectores de baja intensidad tecnológica.

En este marco, se implementaron una serie de medidas que, en conjunto, resultaban inéditas para el sector desde el retorno a la democracia. Durante doce años, la inversión en CTI pasó del 0,46% (2004) al 0,7% (2015) del producto bruto interno (PBI) y el presupuesto universitario pasó del 0,53% al 1%. Estos aumentos son más significativos si se considera que el PBI de la Argentina pasó de U$S 250 000 millones en 2003 a U$S 500 000 millones en 2014 (Salvarezza, 2017: 136). En este contexto, también se impulsaron medidas orientadas a introducir mejoras progresivas, como el incremento del número y del salario de investigadores y becarios; repatriación de científicos argentinos que desarrollaban su actividad en el exterior; aumento progresivo del financiamiento destinado a proyectos de I+D acompañado de la diversificación de los programas de subsidios; realización de numerosas obras de infraestructura en varios puntos del país; compra de equipamiento científico-tecnológico; etcétera.

Entre algunos de los indicadores más significativos que dan cuenta de estas mejoras, se encuentran el aumento del número de investigadores y becarios del CONICET, que pasaron de 3600 y 2800 en 2003 a 9200 y 10 000 en 2015, respectivamente; el aumento del presupuesto del INTA, que pasó de $200 millones a $3300 millones; el del INTI, de $30 millones a $943 millones; y el de la CNEA, de $100 millones a cerca de $4000 millones (Salvarezza, 2017: 136). Un salto importante en la inversión en CTI –0,47% al 0,59% del PBI entre 2008 y 2009– coincide con el primer año de existencia del MINCyT.

El cambio de discurso hacia el reconocimiento de la CTI como un área estratégica para el desarrollo socioeconómico, la jerarquización que tomó el sector con la creación del MINCyT y las mejoras progresivas observadas desde 2003, que se extenderían hasta el final del segundo mandato de Cristina Fernández, acompañaron un proyecto político que se propuso abandonar la matriz neoliberal semiperiférica y, a semejanza de otros países de la región durante este mismo período, se orientó hacia un paradigma político de desarrollo inclusivo que puso en movimiento un proceso de recuperación del Estado y una resignificación del sentido social y económico de las actividades de I+D.

En este contexto, durante el gobierno de Néstor Kirchner se dieron los primeros pasos orientados a focalizar el financiamiento de CTI en ciertos sectores productivos y áreas tecnológicas. Así, en el período 2003-2007, Roberto Lavagna, al frente del Ministerio de Economía, promovió políticas focalizadas en los sectores automotriz y de autopartes, y en las áreas de tecnologías de frontera: nanotecnología, biotecnología y tecnologías de la información y la comunicación (TIC) (Del Bello, 2014: 54).

Ahora bien, el énfasis en lo sectorial y lo tecnológico también se observó en la normativa que le asignó nuevas competencias al ministerio emergente. Según la Ley de Ministerios Nº 26338, sancionada en diciembre de 2007, el MINCyT se crea con el objeto de centralizar el diseño de políticas e instrumentos para la promoción de la ciencia, la tecnología y la innovación en todo el territorio nacional. Una de sus principales competencias era “[…] el impulso y administración de fondos sectoriales en áreas prioritarias para el sector productivo o en sectores con alto contenido de bienes públicos, en coordinación con los Ministerios con competencia específica”. En el terreno tecnológico, la ley le asigna impulsar el desarrollo tecnológico para dar respuesta a problemas sectoriales y sociales prioritarios, y contribuir a incrementar en forma sostenible la competitividad del sector productivo.

En las próximas secciones analizaremos los intentos del MINCyT para responder a estos objetivos, para lo cual se toman como puntos de referencia la creación y puesta en marcha del Fondo Argentino Sectorial (FONARSEC), en particular la del instrumento Fondos Sectoriales, así como también la elaboración del Plan Argentina Innovadora 2020, piezas testigo para reconstruir la estrategia del Estado argentino, encarnado en el MINCyT, en la selección de sectores y tecnologías estratégicos, así como también para evaluar la correspondencia entre sus políticas de CTI implícitas y explícitas.

Las políticas horizontales versus las políticas focalizadas

Las políticas horizontales

La emergencia del MINCyT en 2007 fue el resultado de una coyuntura política de fuerte apoyo al sector CTI estructurado sobre las condiciones institucionales gestadas en el marco de la conformación del denominado “Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación” (SNCTI), cuyos inicios de organización se dieron en la década de 1990.

Durante esta década, en el marco de las “reformas de segunda generación” (1995-1999) (Oszlak, 1999; 2003), ocurrieron importantes cambios en el sector centrados principalmente en dos niveles: el regulatorio y el institucional. A nivel regulatorio, se sancionaron dos leyes que modificaron sustancialmente la orientación que hasta ese momento había tenido el complejo CyT y, en su ámbito, la educación universitaria. Ellas fueron la Ley Nº 23877 de Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica, sancionada en 1990, y la Ley Nº 24521 de Educación Superior, sancionada en 1995. A nivel institucional, entre los cambios más significativos, pueden mencionarse la creación de la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) en 1991 y de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) en 1993, la intervención y reorganización del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y la creación de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT) en 1996. Estas iniciativas fueron acompañadas de cambios institucionales en otros organismos del sector, como la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) y el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) (Carrizo, 2016: 7).

En este contexto, la creación de la ANPCyT y la reforma del CONICET representaron las innovaciones institucionales más trascendentales en el complejo CyT argentino luego de la creación, durante la década de 1950, de las instituciones que constituyeron su columna vertebral durante la segunda mitad del siglo XX (Carrizo, 2016: 28)[4].

La Ley Nº 25467 de Ciencia, Tecnología e Innovación, sancionada en 2001, representó la formalización de los cambios impulsados en el sector durante los últimos años de la década de 1990, liderados por el entonces secretario de Ciencia y Tecnología, Juan Carlos Del Bello[5]. El principal objetivo de esta ley fue establecer un marco general de estructura e impulso a las actividades de ciencia y tecnología.

Es importante remarcar que esta ley incorpora como uno de los objetivos centrales de la política de CyT nacional descriptos en su artículo 1º: “Desarrollar y fortalecer la capacidad tecnológica y competitiva del sistema productivo de bienes y servicios […]”. A su vez, la ley formaliza la creación del Gabinete Científico Tecnológico (GACTEC), el Consejo Federal de Ciencia y Tecnología (COFECYT), la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT)[6] y el Consejo Interinstitucional de Ciencia y Tecnología (CICYT). Finalmente, establece la obligatoriedad de formular un Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, de duración cuatrienal, que “[…] será el instrumento central de la política de ciencia y tecnología”.

Sobre esta plataforma estructurada a fines de la década de 1990 y un proceso de consolidación avanzado durante los primeros años de la década del 2000, la creación del MINCyT fue asociada a la institucionalización de tres tendencias: (i) el énfasis en una lógica de intervención sistémica de impulso a la innovación, matizando la prioridad asignada previamente al fortalecimiento de la CyT y buscando una mayor complementariedad entre ambas dimensiones; (ii) la priorización de modalidades de apoyo asociativas de distinto tipo –consorcios, cadenas de valor, etcétera– por sobre aquellas dirigidas a agentes individuales –firmas o instituciones–; y (iii) el viraje desde políticas horizontales hacia políticas más focalizadas (Lengyel, 2014: 1).

Sin embargo, la decisión del MINCyT de avanzar en la implementación de fondos sectoriales, eje de sus políticas focalizadas, lejos de ser innovadora, se enmarcó en el proceso de evolución de las políticas de CTI acorde a las tendencias mundiales, amplificadas por la acción de los organismos internacionales de crédito. De hecho, el diseño y la implementación de políticas para promover la modernización tecnológica fue una de las preocupaciones primarias de los gobiernos de América Latina durante las últimas dos décadas. Si bien existen diferencias considerables en términos de financiamiento, objetivos, combinación de políticas focalizadas con políticas horizontales, e instrumentos, generalmente, los recursos para la I+D tomaron la forma de fondos tecnológicos (Di Maio, 2009: 129).

Ahora bien, el análisis de la trayectoria del MINCyT muestra una particular combinación de iniciativas centralizadas en el ámbito de las políticas de CTI horizontales y de un menor número de iniciativas de tipo focalizadas que, no obstante, presentaron diferencias de magnitud con lo que se han denominado políticas mission oriented (Ergas, 1987; Mazzucato, 2014 [2013]).

El ministerio inició su trayectoria con un fuerte impulso a tres tipos particulares de políticas horizontales: (i) el fortalecimiento de recursos humanos dedicados a I+D; (ii) la inversión en infraestructura científico-tecnológica[7]; y (iii) el financiamiento a proyectos de I+D, principalmente a través de subsidios o aportes no reembolsables[8]. Estas políticas, a su vez, fueron complementadas por una diversidad de iniciativas institucionales que pueden resumirse en lo siguiente: (i) la repatriación de científicos argentinos que desarrollaban su trabajo en el exterior a través del Programa Raíces; (ii) el diseño y la puesta en marcha de mecanismos de evaluación de las instituciones de ciencia y tecnología en el país a través del Programa de Evaluación Institucional (PEI); (iii) la organización y actualización anual de los indicadores de CTI definidos por el MINCyT para medir el desempeño del complejo argentino, canalizado a través de la Dirección Nacional de Información Científica, y la centralización de registros unificados de datos de personal científico y tecnológico, así como de grupos y proyectos de investigación, a través del Sistema de Información de Ciencia y Tecnología Argentino (SICYTAR); (iv) la puesta en valor de iniciativas de popularización y difusión de la ciencia y la tecnología canalizadas, principalmente, a través de la feria Tecnópolis, el Canal TECtv y el Centro Cultural de la Ciencia; (v) la facilitación del acceso digital a recursos de información de origen académico a instituciones del complejo CyT nacional a través de la puesta en marcha de la Biblioteca Electrónica y el Sistema Nacional de Repositorios Digitales; (vi) el reconocimiento de la federalización como una dimensión estratégica para el desarrollo CTI nacional canalizado a través del trabajo del COFECyT y el CICyT; (vii) la organización de un uso eficiente de los grandes equipamientos y de las principales bases de datos científicas con las que cuenta el complejo argentino a través del Programa de Grandes Equipamientos y Bases de Datos; (viii) la puesta en funcionamiento de la iniciativa interministerial Pampa Azul, orientada a promover el desarrollo CTI en el mar Atlántico Sur; (ix) la promoción de las áreas de nanotecnología y TIC a través del apoyo a la Fundación Argentina de Nanotecnología, creada en 2005, y la Fundación Sadosky, creada en 2009; (x) la mejora de la gestión de la innovación en las instituciones de CyT a través del Programa de Fortalecimiento de las Oficinas de Vinculación Tecnológica y Transferencia de Tecnología (OVTT); (xi) la integración –si bien marginal– a la agenda de CTI de las tecnologías sociales y del pensamiento latinoamericano en ciencia, tecnología y desarrollo, a través de la creación del Programa Consejo de la Demanda de Actores Sociales (PROCODAS) y el Programa de Estudios sobre el Pensamiento Latinoamericano en Ciencia, Tecnología y Desarrollo (PLACTED); y (xii) la recuperación de la instancia de planificación de la CTI a escala nacional a través de la elaboración del Plan Argentina Innovadora 2020.

Ahora bien, a fines de 2015 asume la presidencia de la nación Mauricio Macri, candidato por la alianza Cambiemos. En este contexto, como se mencionó anteriormente, se decide que continúe a cargo del MINCyT Lino Barañao, ministro de Ciencia y Tecnología durante los dos mandatos de Cristina Fernández (2007-2011 y 2012-2015), lo que dio continuidad a las líneas de política horizontal descriptas, pero en el marco de la aplicación de políticas de corte neoliberal que degradarían fuertemente al sector CTI. Las únicas novedades en términos de políticas horizontales que introdujo la tercera gestión de Lino Barañao fueron la creación del Programa de Ciencia, Tecnología e Innovación para el Desarrollo Sustentable (CITIDES), el Portal de Ciencia y Tecnología Argentino y la creación de la plataforma Mercado de Innovación Argentina (MIA).

Las políticas focalizadas

Los fondos sectoriales

El elemento más contundente que puede asociarse a un intento de aplicación de políticas focalizadas por parte del MINCyT fue el instrumento Fondos Sectoriales del Fondo Argentino Sectorial (FONARSEC), creado en 2009 en el ámbito de la ANPCyT. El antecedente que se tomó en cuenta fueron los fondos sectoriales de Brasil, con la gran diferencia de que ese país financia cada fondo sectorial con impuestos específicos provenientes de las rentas de los diversos sectores productivos involucrados –Energía, Telecomunicaciones, Transporte, etcétera–, mientras que en Argentina solo se hizo a través de programas de financiamiento externo con una contrapartida nacional proveniente del Tesoro de la Nación (Del Bello, 2014: 58).

El financiamiento destinado a estos fondos fue negociado en 2007, durante el gobierno de Néstor Kirchner –antes de la creación del MINCyT–, por la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (SCTIP) y la ANPCyT con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), una de las instituciones que integra el Grupo Banco Mundial (BM)[9]. En particular, el financiamiento otorgado por el BIRF se orientó a financiar los Fondos Tecnológicos Sectoriales (FTS), uno de los componentes del instrumento Fondos Sectoriales del FONARSEC. El otro componente fueron los Fondos de Innovación Tecnológica Sectorial (FITS), financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)[10].

Estas dos diferentes fuentes de financiamiento internacional se transparentaron en la estructura bipartita con la que se estructurara el instrumento: (i) los Fondos Tecnológicos Sectoriales (FTS-BIRF) se concentraron en la biotecnología, la nanotecnología y las TIC; y (ii) los Fondos de Innovación Tecnológica Sectorial (FITS-BID) se concentraron en los sectores de agroindustria, desarrollo social, energía, salud, y ambiente y cambio climático.

En términos formales, el FONARSEC[11] se propuso desarrollar capacidades críticas en áreas de alto impacto potencial y transferencia permanente al sector productivo, financiando consorcios público-privados para contribuir a la mejora de la competitividad de la economía argentina y dar respuesta a las demandas de la sociedad, las empresas y el Estado. En muchos sentidos, se puede considerar el resultado de un diagnóstico que indicaba las dificultades para conectar la I+D pública con el sector empresario[12].

Mientras que la ANPCyT era la institución encargada de liderar la ejecución de los fondos sectoriales, el MINCyT tenía la responsabilidad de definir y establecer los objetivos y las líneas prioritarias a ser instrumentadas por el FONARSEC. En particular, esto quedó a cargo de la Secretaría de Planeamiento y Políticas en Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (SPPCTIP) del MINCyT. Esta secretaría intervino en la orientación de algunas convocatorias de los fondos sectoriales a partir de la elaboración de perfiles de propuesta que canalizó a través de la Dirección Nacional de Políticas y Planificación (DNPyP). Sin embargo, resulta curioso que quienes tuvieron mayor protagonismo en la definición de estas prioridades no fueron los policy makers y técnicos del MINCyT, sino los integrantes de Consejos Tecnológicos Sectoriales (CTS)[13], conformados para tal fin, en donde habría primado una lógica de tipo académica dado el protagonismo que adquirieron en este marco los expertos tecnológicos externos.

Ahora bien, la selección de las tres tecnologías y los cinco sectores estratégicos de los fondos sectoriales se realizó a propuesta del ministro de Ciencia y Tecnología, Lino Barañao, que fue bien recibida por el BIRF y el BID (Mac Donald, 2018a)[14]. Fue esa primera selección la que, a posteriori, impulsa al MINCyT a señalar la necesidad de obtener mayores precisiones sobre cada uno de esos sectores y tecnologías, lo que implicaba la realización de consultorías financiadas con el dinero proveniente de los préstamos de los organismos internacionales. Es decir, los sectores y las tecnologías estratégicas no fueron identificados y priorizados por el MINCyT en base a estudios de diagnóstico previos a la negociación con los bancos, siendo el único antecedente de relevancia en lo relativo a la selección de tecnologías de propósito general (TPG) los trabajos impulsados por el Ministerio de Economía durante los años 2003 y 2007 (Del Bello, 2014). Luego de la negociación con los bancos, el MINCyT encargó un estudio por cada tecnología orientado a identificar líneas de trabajo o nichos de actividad con alto potencial de transformarse en bienes de producción a escala industrial, dimensionar la participación del sector privado e identificar las restricciones para la concreción de proyectos, en términos de recursos humanos, equipamiento y/o de infraestructura (Lengyel, 2014: 2-3)[15].

Desde 2010 –año de su primera convocatoria– hasta la actualidad, el instrumento Fondos Sectoriales financió un total de 142 proyectos de fondos sectoriales por un total de U$S 259 146 938.

Las convocatorias realizadas por los fondos sectoriales abarcaron diversas temáticas, entre las que se encontraron: desarrollo de nanoproductos en sistemas roca-fluido (FTS-Nanotecnología); agrobiotecnología y proyectos biotecnológicos de investigación transnacional (FTS-Biotecnología); lactosueros, alimentos funcionales, camélidos y biorrefinerías (FITS-agroindustria); energía solar, biocombustibles, biomasa, aerogeneradores de alta potencia, uso racional y eficiente de la energía (FITS-Energía); técnicas de diagnóstico para Chagas y diarreas bacterianas, producción pública de medicamentos (FITS-Salud); entre otros.

En 2013, en el marco de la presentación del Plan Argentina Innovadora 2020, fue incorporada otra modalidad de los FITS denominada Fondos de Innovación Tecnológica Regional (FITR), orientada a apoyar la generación de innovaciones vinculadas a los Sectores y Núcleos Socio Productivos Estratégicos (NSPE) definidos en dicho plan. A diferencia de otras convocatorias del instrumento FITS, los FITR se orientaron a financiar proyectos anclados en espacios territoriales fuera de las ciudades de Buenos Aires, La Plata, Bahía Blanca, Santa Fe, Rosario y Córdoba[16]. No obstante, esta modalidad contó con una sola convocatoria realizada en 2013, en cuyo marco se financiaron 55 proyectos por un total de U$S 61 656 397[17].

Ahora bien, durante 2015, se gestó la creación de un nuevo instrumento dentro del FONARSEC, los Proyectos Estratégicos, en el marco de la negociación del “Programa de Innovación Tecnológica IV” (PIT IV) entre el MINCyT y el BID. Originalmente, estos proyectos fueron entendidos como una evolución de los fondos sectoriales, y a diferencia de aquellos, nacieron orientados a financiar proyectos de gran escala en temas cruciales para el país en los que tuvieran posibilidad de participar las instituciones que ya habían atravesado con éxito la experiencia de los fondos sectoriales (Mac Donald, 2018b). Un elemento innovador de los Proyectos Estratégicos fue que los ministerios sectoriales de Producción, Agroindustria, Interior, Salud, Energía y Minería, Justicia, Defensa, Seguridad, Educación y Desarrollo Social fueron consultados previamente a la selección de los temas prioritarios que guiaron las convocatorias a consorcios público-privados. Esta consulta fue impulsada por la gestión macrista a cargo del MINCyT durante 2016. Entre las áreas priorizadas por este instrumento, se encuentran: (i) alimentos para adultos mayores; (ii) medicina de precisión; (iii) innovación en acuicultura; (iv) tecnologías para la prevención de catástrofes; (v) tecnologías para la producción nacional de satélites; (vi) tecnologías para el saneamiento de aguas; (vii) desarrollo y explotación de guanacos silvestres; (viii) agricultura de precisión; (ix) urbanización de localidades vulnerables; (x) genética forense; (xi) energías renovables; y (xii) aula del siglo XXI.

Sin embargo, pese a que estos proyectos se plantearon como una evolución de los fondos sectoriales, las convocatorias de los Proyectos Estratégicos realizadas durante 2016, 2017 y 2018 intentaron seguir el esquema de las convocatorias de los fondos sectoriales, en el marco de las cuales se aprobó el financiamiento a 16 proyectos por un total de U$S 15 745 288, si bien algunos de ellos presentaron anomalías como, por ejemplo, que el dinero fuera finalmente utilizado para pagar consultorías y no proyectos de I+D.

A la fecha no existen muchos trabajos analíticos que posibiliten sistematizar y evaluar los resultados de los fondos sectoriales, fenómeno que fue asociado al período de tiempo relativamente corto transcurrido desde el lanzamiento de los mismos –la primer convocatoria de los fondos sectoriales fue la realizada en la TPG Nanotecnología en 2010– y a la necesidad de recorrer un proceso de aprendizaje sobre una modalidad de intervención nueva y sofisticada que comprende tanto a los organismos a cargo de la política como a las instituciones beneficiarias (Lengyel, 2014: 3; Mac Donald, 2018b).

Pese a este argumento, fue una tendencia constante observada en la trayectoria del MINCyT no solo el financiamiento de costosos estudios de consultoría –no necesariamente ex ante– vinculados a la emergencia de nuevas líneas de política, cuyos resultados tuvieron una utilización desdibujada en el diseño o mejoramiento de instrumentos concretos –como fue el caso de los fondos sectoriales–, sino también la ausencia de una estrategia de monitoreo y evaluación de resultados e impacto de las iniciativas implementadas. Por otro lado, si bien la ANPCyT tiene conocimiento sobre la naturaleza de los obstáculos que impidieron cumplir con las metas originalmente planteadas para el instrumento Fondos Sectoriales, no existen al momento iniciativas institucionales ni de la ANPCyT ni del ministerio orientadas a superar los problemas identificados en este marco.

En términos generales, Gonzalo Rivas afirma que en contraste con la experiencia brasilera, los fondos sectoriales de Argentina no lograron un impacto relevante; el proceso fue particularmente lento en lo que se refiere a proyectos de gran envergadura que generen resultados con características de bien público. A su vez, señala que al no estar establecido un financiamiento de carácter permanente, hubo una baja motivación de las contrapartes ministeriales sectoriales para participar de manera comprometida en el proceso de detección de temas relevantes. Finalmente, menciona que el MINCyT tampoco dispuso de las capacidades humanas y financieras para generar una agenda de proyectos atractiva para los sectores o para que se perciba un valor agregado en su liderazgo por parte de los ministerios sectoriales (Rivas, 2014: 17-18).

En relación a las fortalezas asociadas al instrumento, se señaló: (i) la realización de congresos, la producción de tesis doctorales y la publicación de artículos científicos; (ii) la formación de recursos humanos especializados y la apertura de nuevas líneas de investigación; (iii) la adquisición y know how sobre cómo operar equipamiento científico-tecnológico de alta complejidad operativa tanto en instituciones públicas como privadas; (iv) el fortalecimiento de redes de trabajo interdisciplinario entre investigadores y empresarios; (v) el patentamiento de algunos productos; (vi) la obtención de prototipos; (vii) el diseño y la instalación de plantas pilotos de producción industrial; y (viii) la emergencia de spin-offs de capital nacional.

Mientras que las debilidades pueden resumirse en las siguientes: (i) el principal objetivo del instrumento, introducir un desarrollo tecnológico en el mercado, no se logró en la mayoría de los proyectos financiados; (ii) existieron importantes eslabones no considerados en el diseño del instrumento, como fueron los vinculados a los aspectos regulatorios, a la demanda de los productos tecnológicos esperados y aquellos relativos a la gestión de los proyectos –los tiempos implicados en los procesos de adjudicación del dinero, la compra de equipamiento científico-tecnológico y el impacto que produce en estos los procesos de devaluación e inflación que caracterizan la economía argentina de los últimos años–; (iii) demoras en la compra de equipamiento proveniente del exterior, dados los requerimientos de la ANPCyT y de los organismos internacionales de crédito; (iv) dificultades administrativas no contempladas de la vinculación entre las instituciones públicas encargadas de la ejecución de los proyectos y los proveedores industriales, nacionales o extranjeros; (v) ausencia de mecanismos que contemplen imprevistos en la ejecución de los proyectos, como por ejemplo, fallas de funcionamiento de los equipos importados; (vi) dificultades derivadas de los tiempos requeridos para la ejecución de los proyectos, cuatro años en promedio, y los requeridos para la obtención de productos comercializables; (vii) problemas de fabricación y escalamiento de los productos para llegar a la comercialización en la etapa industrial; (viii) dificultades para comercializar los productos, lo cual, en la mayoría de los casos, derivó en la no recuperación de la inversión por parte de la contraparte privada; (ix) problemas de competencia comercial que enfrentan los productos desarrollados en el marco de los proyectos para insertarse en el mercado nacional e internacional; (x) el condicionamiento al proceso de selección de temas prioritarios que representa la continuidad o no de los programas de financiamiento internacional del BID y el Banco Mundial; (xi) fallas de articulación entre el MINCyT y la ANPCyT en el proceso de definición y aplicación de líneas estratégicas; (xii) señales contradictorias hacia los investigadores del complejo CyT, dado que mientras la ANPCyT, en el marco de los fondos sectoriales, promovía el desarrollo de investigación aplicada, el CONICET continuaba evaluando su productividad en base al número de papers publicados; (xiii) la falta de una estrategia de monitoreo y evaluación de los resultados de los proyectos y de su impacto, hacia dentro y hacia fuera, del sector CTI (Carrizo, 2019a: 136-140)[18].

En términos de estrategia, la consolidación de la política focalizada del MINCyT instrumentada a través de los fondos sectoriales requiere, a futuro, resolver dos importantes “cuellos de botella”. Por un lado, la adaptación de la maquinaria burocrática-institucional de la ANPCyT para acompañar procesos de desarrollo tecnológico e innovación que requieren de tiempos y modalidades de gestión ágiles, como así también el diseño e implementación de mecanismos ad hoc frente a situaciones imprevistas, que pueden ir desde la rotura de un equipamiento científico-tecnológico o industrial importado hasta devaluaciones sucesivas de la moneda local con la consecuente desactualización de los presupuestos y la disminución del poder de compra de los proyectos. Por otro lado, en el plano productivo, que el ministerio desarrolle instrumentos de gestión en coordinación con otras esferas del ámbito público –ministerios de las áreas de economía, comercio, industria, relaciones internacionales, etcétera– y privado –cámaras sectoriales, federaciones empresarias, y uniones industriales y comerciales del país y la región– con el objeto de: (i) facilitar la llegada de los productos a la etapa comercial; (ii) generar mecanismos de compra pública, protección y apertura de mercados nacionales e internacionales para las industrias nacionales basadas en el conocimiento que lograron fortalecerse en base al financiamiento de los fondos sectoriales; y (iii) avanzar en los procesos de enraizamiento socioeconómico de la CTI a partir de la difusión e implementación de desarrollos CTI con capacidad de impacto en el desarrollo socioeconómico nacional (Carrizo, 2019a: 141).

El Plan Argentina Innovadora 2020

El Plan Argentina Innovadora 2020, cuya formulación se inicia en 2010, fue el instrumento que transparentó con mayor grado de formalidad la política de CTI explícita del MINCyT, donde reaparece el firme mandato de utilizar las capacidades científico-tecnológicas para “incrementar la competitividad de la economía” (MINCyT, 2012a: 38). Cabe señalar que el ejercicio de planificación que lo antecedió fue el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Bicentenario (2006-2010), cuyo período de implementación culminó en 2010. Según la Ley de Ciencia, Tecnología e Innovación de 2001, se debía diseñar un nuevo plan a implementarse en el período 2011-2014. Si bien el MINCyT se crea en 2007, inicia la elaboración del plan subsiguiente en 2010 y, dado su extendido proceso de formulación, se termina “corriendo” el horizonte al año 2020 y la implementación comenzó a partir de su presentación pública a inicios de 2013. Sin embargo, a meses de haberse iniciado la nueva gestión de gobierno de Mauricio Macri, en diciembre de 2015, Lino Barañao, ministro de Ciencia y Tecnología desde 2007, anunció el inicio de un nuevo ciclo de planificación que derivaría en la elaboración del Plan Argentina Innovadora 2030, por lo que se dedujo que eso significaba la pérdida de vigencia del Plan 2020. Sin embargo, en octubre de 2019, el MINCyT se encontraba aún en la elaboración del Plan 2030, sin más precisiones sobre los tiempos de su formulación y entrada en vigencia.

Ahora bien, el Plan 2020 adoleció de serios problemas de diseño estratégico, instrumentación y evaluación ex post. En este capítulo, por cuestiones de espacio, nos restringiremos a repasar solamente sus aspectos más llamativos[19].

El mismo plantea como su objetivo general:

Impulsar la innovación productiva inclusiva y sustentable sobre la base de la expansión, el avance y el aprovechamiento pleno de las capacidades científico-tecnológicas nacionales, incrementando así la competitividad de la economía, mejorando la calidad de vida de la población, en un marco de desarrollo sustentable (MINCyT, 2012a: 38).

Sin embargo, el plan no especifica cómo define el concepto de “innovación productiva, inclusiva y sustentable”, el cual no tiene antecedentes en la bibliografía de referencia. A su vez, llama la atención que se asuma una vinculación de tipo “causa-efecto” entre el aprovechamiento de las capacidades científico-tecnológicas, la competitividad de la economía y la calidad de vida. Esta afirmación muestra importantes puntos de contacto con las concepciones asociadas al “modelo lineal de innovación” (Edgerton, 2004).

Por otro lado, como una de las principales premisas del plan se especifica que su misión “[…] no es definir taxativamente los pasos a seguir por los actores sino generar las condiciones para que ellos definan sus propios cursos de acción, los evalúen y reorienten de ser necesario” (MINCyT, 2012a: 35). Lo cual pareciera indicar que son los actores “destinatarios” –representantes del sector científico-tecnológico, sector público y sector privado– del plan y no el Estado el que debe liderar el proceso de planificación en CTI.

De hecho, el plan aclara que una de las decisiones metodológicas adoptadas fue delegar en los “destinatarios” directos de este, entendidos como algunos representantes del sector científico-tecnológico, el sector público y el sector privado, la definición de los cursos de acción a seguir (MINCyT, 2012a: 36).

Resulta importante notar que mientras, por un lado, el plan destaca la centralidad y relevancia de la capacidad del Estado para guiar los procesos de planificación pública (MINCyT, 2012a: 19), por el otro, delega sus responsabilidades en la definición de áreas estratégicas, cursos de acción e instancias de seguimiento y evaluación de las políticas de CTI a un grupo de actores seleccionados considerados como sus “destinatarios directos”. Sin embargo, una dinámica muy similar fue la observada en el funcionamiento de los Consejos Tecnológicos Sectoriales (CTS), analizados previamente, los cuales cumplieron un rol protagónico en la definición y legitimación de los temas definidos por el MINCyT que guiaron algunas de las convocatorias de los fondos sectoriales del FONARSEC.

No obstante, cabe señalar que estas acciones deberían ser asumidas como funciones indelegables por parte del Estado –que no significa que no pueda orientar procesos colectivos de consulta y legitimación de prioridades–, dado que tanto los representantes del sector científico-tecnológico como los del sector productivo son traccionados por lógicas endogámicas e intereses propios de sus nichos de pertenencia que no necesariamente coinciden con los intereses de la esfera estatal. A su vez, también llama la atención que a lo largo de todo el documento, tanto el sector científico-tecnológico como el sector privado se mencionen en un mismo nivel de intervención, cuando es claro que poseen diferencias notables en cuanto a sus dinámicas y lógicas de funcionamiento, y fueron convocados en el marco de la elaboración de un plan conducido por el sector público.

Por otro lado, el plan afirma que el MINCyT se propone lograr el objetivo planteado a través de dos estrategias de intervención: el desarrollo institucional del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI)[20] y la focalización. Respecto a la estrategia de focalización, orientada a escalar el modelo de gestión de los fondos sectoriales (MINCyT, 2012a: 60) –objetivo que no lograría cristalizar–, se explicita que los sectores estratégicos seleccionados fueron: agroindustria, ambiente y desarrollo sustentable, desarrollo social, energía, industria y salud; mientras que las TPG priorizadas fueron la nanotecnología, la biotecnología y las TIC. Como parte de los intentos de mostrar cierta organicidad en las acciones institucionales descriptas, que a su vez transparentaron la escasa diferenciación de la agenda científica, tecnológica e innovativa del MINCyT, el plan reprodujo las TPG y los sectores estratégicos negociados con el BIRF y BID en el marco de la emergencia de los fondos sectoriales del FONARSEC. La única diferencia entre las TPG y los sectores definidos por el FONARSEC fue que el plan incorporó entre sus sectores estratégicos al sector industria.

Ahora bien, ni para los sectores ni para las tecnologías estratégicas, el plan especifica qué se entiende por cada uno de estos conceptos, como así tampoco los criterios utilizados y los grupos involucrados en la selección de dichas prioridades. Esta falta de criterio también se observó en los 34 Núcleos Socioproductivos Estratégicos (NSPE)[21] presentados, las “áreas estratégicas” del proceso de planificación, que según lo explicitado en el plan resultaron del “cruce” entre los sectores y TPG seleccionadas considerando la variable territorial.

Otra presunción del plan que resulta llamativa es que asuma que la simple consideración de la variable territorial aseguraría las vinculaciones “correctas” entre eslabones diversos, que derivarían en productos, procesos y prácticas de gestión novedosas, cuando, precisamente, la construcción y consolidación a largo plazo de redes densas de desarrollo constituyen uno de los puntos más sensibles y complejos de las políticas destinadas a promover la innovación (Evans, 1995; Block, 2008; Mazzucato y Penna, 2016).

Por el contrario, la descripción del recorrido que derivó en el plan hace suponer que el Estado –representado en el MINCyT–, en lugar de liderar un proceso de toma de decisiones autónomo que partiera de un diagnóstico sólido[22] de la realidad productiva y social nacional, asumió la premisa de que es posible y conveniente definir políticas desde la abstracción. Sobre esta premisa, se decidió “cruzar” las TPG y los sectores estratégicos analizando, a posteriori, en qué parte del territorio dichos “puntos de intersección” podían y debían insertarse. Como si la política de CTI del país pudiera resolverse haciendo jugar a grupo seleccionado de científicos, empresarios y técnicos del sector público a los “palitos chinos” sobre un mapa de la Argentina.

Pese al ampliamente documentado fracaso de los intentos de incrustar las recetas del primer mundo en la semiperiferia, esta decisión del MINCyT se enmarca en una antigua tradición de la política de CTI argentina que históricamente resultó de una combinación heterogénea de prescripciones elaboradas con la mirada puesta en “casos exitosos” ocurridos en otras latitudes, indicadores estándar –diseñados para comprender la dinámica de los países centrales– y categorías teóricas –como el “modelo lineal de innovación” o el “Sistema Nacional de Innovación”–, que lejos están de contribuir a establecer un marco interpretativo que encarne las características distintivas del complejo CyT nacional.

En cuanto a la traducción de la estrategia de focalización en términos de formación de recursos humanos altamente calificados dedicados a la I+D, la apuesta del plan está lejos de ser clara. Ya que mientras, por un lado, afirma la necesidad de “dar continuidad a las políticas horizontales ya en marcha orientadas al fortalecimiento y expansión de la base científica y tecnológica […] basada fundamentalmente en criterios de excelencia” (MINCyT, 2012a: 50), por otro lado, sostiene que “[…] considera estratégico avanzar hacia la focalización del financiamiento incremental del sector en nuevas líneas de acción de formación y reorientación de los recursos humanos para la CTI en áreas prioritarias basadas en NSPE, atendiendo vacancias profesionales, temáticas y/o geográficas” (MINCyT, 2012a: 50).

En otras palabras, el plan considera que es deseable y posible promover una política nacional homogénea centrada en la formación de recursos humanos –incluyendo tecnólogos– impulsada por la oferta y, al mismo tiempo, fomentar su reorientación en áreas prioritarias basadas en los NSPE. Sin embargo, para ninguno de estos fines, se especifican los instrumentos y los caminos de acción que conducirían a las metas bosquejadas. En este sentido, surge el interrogante de si es programáticamente posible definir una política que adjudique el mismo grado de relevancia a la formación de científicos –independientemente del área disciplinar– y de tecnólogos –sin especificar las especialidades requeridas–, siguiendo un enfoque basado en la oferta, y al mismo tiempo, orientarlos hacia áreas prioritarias basadas en NSPE surgidos de la conjunción de las TPG y los sectores estratégicos definidos.

A su vez, resulta curioso que el plan no vincule la formación de recursos humanos con las políticas educativas orientadas a la formación de técnicos altamente calificados, los cuales resultan un aspecto clave a la hora de potenciar el desarrollo de sectores y tecnologías estratégicos. Por mencionar solo algunos casos, las políticas educativas, de formación de habilidades y de entrenamiento técnico, fueron un complemento imprescindible de las políticas de innovación en la historia de Alemania y Japón. Por otro lado, hay pocas dudas de que trabajadores altamente calificados fueron una de las condiciones de despegue de los países del Este Asiático, analizados anteriormente. En estos países, se promovieron sistemas de educación robustos y se basaron en grados técnicos, en especial, caracterizados por un alto número de ingenieros (Di Maio, 2009: 115). Como veremos más adelante, esto también fue una dimensión clave que explica el éxito de las políticas sectoriales implementadas en los sectores nuclear y de comunicación satelital en la Argentina durante el gobierno de Cristina Fernández (2007-2015).

En esta dirección, vale la pena recordar que una de las promesas incumplidas del plan que más críticas y reclamos generó en la comunidad científica local fue la meta especificada en su síntesis ejecutiva, según la cual se apuntaría a incrementar el ingreso de investigadores al CONICET a un ritmo del 10% anual (MINCyT, 2012b: 13).

Consultado sobre este punto, Miguel Lengyel, director de Proyectos Institucionales del Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Ciencia, Tecnología e Innovación (CIECTI), que coordinó los primeros pasos del plan en el marco de un trabajo colaborativo entre el MINCyT y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), afirmó lo siguiente:

[…] eso se metió a último momento, y creo que entró por la puerta de atrás, ¿por qué? Porque había la percepción, y no sé si respondía a presiones o sugerencias, de que un plan que no tiene números ni metas no es un plan. No tenían las bases rigurosas para decir, tiraban un número (Lengyel, entrevista personal, 2016).

Por su parte, Ruth Ladenheim, secretaria de Planeamiento y Políticas en Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva del MINCyT en el período 2007-2015, afirmó al respecto:

No era una meta, fue una proyección que hizo el propio CONICET en el marco de las actividades del Plan […]. Desde el ministerio veíamos que no teníamos la potestad de determinar estas incorporaciones de científicos, porque no están solamente en el CONICET, sino en las universidades, otras instituciones, y el ministerio sólo tenía potestad sobre el CONICET, entonces era muy difícil que pudiéramos marcar la cancha de las otras instituciones científicas cuando no teníamos directamente injerencia. Fue el CONICET el que contribuyó al Plan indicando que su capacidad de crecimiento era del 10% anual, pero es una proyección no era una meta. Si dice meta es un error en el resumen ejecutivo, porque era una proyección (Ladenheim, entrevista personal, 2018).

Paralelamente, consultado sobre por qué no se estaba cumpliendo esta meta, el ministro de Ciencia y Tecnología, Lino Barañao, afirmó lo siguiente contradiciendo lo estipulado en el plan:

Mi responsabilidad es que el organismo [CONICET] se desarrolle de forma sustentable, lo que queremos es que de ahora en más haya 450 vacantes. Si hubiéramos ingresado 1.000, en cuatro años estaríamos al tope de las capacidades, no se puede crecer indefinidamente, porque si no tendríamos que cerrar por varios años el ingreso (Noticias, 2017).

Como mencionamos anteriormente, otras de las apuestas retóricas del plan fue contribuir al incremento de la competitividad de la economía argentina. En este sentido, cabe mencionar que las políticas de la competitividad, lejos de resultar una innovación del ejercicio de planificación, resultan de una tendencia observada en América Latina en los últimos años vinculada a mejorar la competitividad y eficiencia de la producción en los mercados regionales o globales. Estas políticas pueden entenderse como una herencia de las políticas neoliberales, ya que fueron parte del bagaje conceptual del paquete de reformas introducido en la región en la década de 1980, después de la crisis de la deuda, como parte de los requerimientos de los organismos internacionales de crédito, esto es, el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Sobre esta plataforma, las políticas industriales impulsadas por los gobiernos de América Latina en las últimas décadas han apuntado a impulsar “políticas de competitividad” basadas en el incremento de las exportaciones, la productividad, la innovación en capacidades y la diversificación de la producción (Di Maio, 2009: 129).

Sin embargo, el plan no menciona cuáles serían las acciones que el MINCyT lideraría y/o impulsaría en el corto, mediano y largo plazo para contribuir a impulsar la competitividad productiva. Algo similar pudo observarse con otras de las expresiones de deseos del ejercicio de planificación: la promoción de la “innovación en red” y la “innovación en red de última generación” (MINCyT, 2012a: 41 y 76), para las cuales tampoco se definieron ni sus alcances teóricos ni el tipo de instrumentos orientados a su promoción. En este sentido, el plan se dedica a describir una serie de instrumentos administrados por la ANPCyT, que integran el FONCyT[23], el FONTAR[24], el FONARSEC, el FONSOFT[25] y el Programa Impulsar EBT[26], que no necesariamente incluyen acciones concretas destinadas a promover la innovación en red.

En lo referido al financiamiento, el plan no especifica las fuentes de financiamiento, como así tampoco el presupuesto que el MINCyT destinará a los objetivos y estrategias especificadas en el documento. En este sentido, cabe resaltar que una característica del plan que atraviesa todas sus secciones es el alto grado de generalidad con el que son descriptos sus objetivos y estrategias, incluyendo la ausencia de especificación y descripción de los instrumentos necesarios para implementarlos, como así también para realizar su monitoreo y la evaluación de resultados e impacto. Esta notable carencia de precisión en relación a las metas y los pasos necesarios para efectivizarlas hace dificultosa, si no imposible, la tarea de definir el presupuesto necesario para su consecución, por lo que se interpreta que este vacío programático constituyó la principal causa de la falta de especificación del financiamiento requerido para cumplir con lo pautado. En otras palabras, resulta absolutamente lógico que no pueda ser presupuestado un conjunto de formulaciones retóricas de consecuencias prácticas inciertas.

En lo referido al seguimiento y la evaluación de resultados de las propuestas del plan, este define al MINCyT como una “organización que aprende” y que, a la vez, debe desempeñar de manera eficiente y eficaz su papel como catalizador de la innovación (MINCyT, 2012a: 54). En este sentido, el documento se extiende largamente sobre la importancia de contar con mecanismos y procedimientos de seguimiento y evaluación de las políticas. A su vez, enfatiza en la necesidad de impulsar una reformulación de la arquitectura institucional del MINCyT y sus procedimientos, de modo tal que los procesos de seguimiento y evaluación no se restrinjan a un mero registro, sino que constituyan “un vehículo para el aprendizaje y retroalimentación del proceso de diseño e implementación de las políticas de promoción de la CTI” (MINCyT, 2012a: 54). Paradójicamente, el plan no realiza siquiera propuestas preliminares sobre las cuales estructurar e implementar un sistema de estas características.

Finalmente, en relación al impacto, el plan menciona un primer nivel de análisis que concierne al impacto de las políticas y estrategias especificadas en los objetivos globales del ejercicio de planificación sobre los grandes agregados económicos y sociales, indagando en la contribución de las intervenciones a la competitividad, el desarrollo sustentable del país y el bienestar socioeconómico de la población. En un segundo nivel, ubica al impacto de los programas en CTI sobre ramas, cadenas de valor, poblaciones diferenciadas, etcétera, y el examen de sus efectos y resultados en relación a las necesidades de las partes interesadas. Finalmente, el tercer nivel planteado es el asociado a los objetivos de los proyectos de los programas incluidos en la programación 2012-2015[27], centrado en los efectos sobre conductas individuales –proyectos, usuarios directos, firmas, disciplinas– (MINCyT, 2012a: 54-55). En este caso, al igual que con el seguimiento y la evaluación, el plan no arriesga ninguna propuesta programática sobre un sistema de evaluación de impacto en los tres niveles mencionados.

En términos generales, podemos afirmar que en lugar de expresar el diseño de la estrategia que el Estado, encarnado en el MINCyT, implementaría en el complejo CyT nacional, los resultados del plan mostraron más bien intentos de sistematizar las iniciativas que el MINCyT, el CONICET y la ANPCyT venían desarrollando con anterioridad a su elaboración. La falta de organicidad entre estas iniciativas, reflejada en la ausencia de políticas e instrumentos concretos que las integren en una visión sistémica de la gestión CTI, convirtieron al plan en poco más que un catálogo de acciones institucionales con escaso grado de articulación entre sí, pese al enorme despliegue que implicó su formulación en términos de recursos temporales, institucionales y presupuestarios, como así también la movilización a lo largo de sus tres años de formulación de más de 1000 participantes provenientes del sector público, científico-tecnológico y privado. En este sentido, el cuadro de situación indica que sus lineamientos no se vieron reflejados en las iniciativas de política implementadas en importantes instituciones catalizadoras del sector, como son el CONICET, el COFECyT y el CIN[28], el INTA, el INTI, la CNEA y la CONAE. A esto se suman los escasos esfuerzos de articulación que, en el marco del plan, el MINCyT habría impulsado con los ministerios encargados de formular otros planes estratégicos diseñados durante los dos gobiernos de Cristina Fernández (2007-2015), como fueron, por ejemplo, el Plan Estratégico Industrial 2020 (Ministerio de Industria), el Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial 2010-2020 (Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca), el Plan Estratégico Territorial, el Plan Nuclear o el Plan Satelital Geoestacionario Argentino 2015-2035 (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios)[29].

¿Estrategia en la política de ciencia, tecnología e innovación?

Como corolario de la política focalizada del MINCyT, se identificaron importantes debilidades de diagnóstico en la detección de sectores y tecnologías estratégicos para el desarrollo nacional. Esto se adjudica, en parte, al panorama parcial e incompleto con el que esta institución contaba sobre la especificidad de las fortalezas y debilidades del complejo CyT nacional para aportar al desarrollo de potenciales sectores y tecnologías estratégicos con capacidad de impactar en el desarrollo socioeconómico argentino. Por otro lado, esto también es interpretado como resultado de los escasos signos de articulación que mostró el MINCyT con los ministerios sectoriales para poner a disposición de estos las herramientas de CTI. El rol articulador del MINCyT, por la propia transversalidad de su función de aportar recursos de CTI a los sectores estratégicos para el país, debería tener una doble finalidad: (i) facilitar la identificación y selección de temáticas y tecnologías estratégicas con capacidad para generar nuevos nichos de mercado, explotar cadenas de valor ya conocidas y contribuir a resolver problemas de importancia social; y (ii) contribuir a institucionalizar acciones coordinadas con las áreas de política pública con competencia, que posibiliten alcanzar efectivamente las metas anteriores. Es decir, transversalidad y coordinación debieran ser funciones básicas para el ministerio que promueve la política de CTI.

Si nos centramos en los sectores y tecnologías estratégicos, ambos ejes estructurantes –sectores estratégicos y TPG– de la agenda del MINCyT tuvieron un correlato difuso en términos de federalización, financiamiento a proyectos de innovación e investigación aplicada y formación de recursos humanos, lo cual se transparentó en la débil articulación que tuvo la estrategia de focalización planteada por el Plan 2020, por ejemplo, con las líneas de financiamiento del COFECyT y la política de formación de recursos humanos del CONICET.

A esto se suman las importantes debilidades de articulación entre la Secretaría de Planeamiento y Políticas del MINCyT y la ANPCyT, que marcaron los procesos de definición de los temas de las convocatorias de los fondos sectoriales, a partir de las “prioridades” del Plan Argentina Innovadora 2020 que, paradójicamente, encarnó una ratificación “circular” de las tecnologías y sectores estratégicos propuestos a los bancos en el marco de las negociaciones que derivaron en la creación del FONARSEC.

En el caso específico del CONICET, la estrategia de focalización del MINCyT tuvo un impacto débil en la reorientación de la formación de recursos humanos en función de temas estratégicos, lo que podría leerse como una contribución del ministerio a profundizar la tendencia histórica que mostró el consejo hacia la promoción de la investigación básica. Esto acompañó el intento fallido de institucionalizar nuevos criterios de evaluación de los recursos humanos orientados al desarrollo de tecnología, estrategia planteada en el marco de la etapa reformista que experimentó el CONICET en la década de 1990 (Carrizo, 2011), pero que no logró madurar a la fecha en el marco del trabajo impulsado por la “Comisión de Tecnología”. En este sentido, se señaló que los principales impedimentos que obstaculizan institucionalizar el desarrollo tecnológico en esta institución se asocian a que: (i) el incremento de los investigadores del CONICET en la última década no fue acompañado por un ritmo similar en el crecimiento del personal de apoyo; (ii) la política de evaluación del CONICET se centraliza en el individuo –valorizando el número de papers[30], los tesistas orientados y los proyectos de investigación con financiamiento dirigidos–, criterios que derivan en una “atomización” de los grupos de investigación a contramano de fomentar la consolidación de grupos de trabajo interdisciplinarios que son necesarios para impulsar los desarrollos tecnológicos; y (iii) la ausencia de un plan estratégico del CONICET que priorice las líneas de desarrollo tecnológico a impulsar (Laborde, 2018)[31].

Así, el cuadro de situación indica que el MINCyT no contó con una estrategia claramente definida, tanto para la selección de sectores y tecnologías estratégicos como para una instrumentación efectiva de las mismas en el marco de las acciones impulsadas por el propio ministerio y por los organismos que conforman el complejo CyT nacional. Dan cuenta de esta carencia: (i) el fuerte protagonismo de los organismos internacionales de crédito en los procesos de negociación de fondos internacionales, en cuyo marco, se propusieron las TPG y los sectores estratégicos que guiaron las políticas del FONARSEC y del MINCyT en el período 2007-2015; (ii) las fallas de articulación entre, por un lado, las áreas del MINCyT encargadas de formular las prioridades para orientar las convocatorias a proyectos de los fondos sectoriales y, por otro lado, el FONARSEC, encargado de la instrumentación de las mismas (Subsecretaría de Evaluación Institucional-MINCyT, 2011; Mac Donald, 2016; Ladenheim, 2018); (iii) los escasos esfuerzos de articulación del MINCyT con los otros ministerios sectoriales que deberían haber sido consultados en la selección de los temas que fueron objeto de las convocatorias de los fondos sectoriales –esta debilidad fue corregida con el surgimiento del instrumento Proyectos Estratégicos, en cuyo marco sí fueron consultados los ministerios sectoriales–; (iv) la ausencia de estudios de evaluación e impacto de los resultados de los proyectos financiados por el instrumento Fondos Sectoriales y cómo estos se tradujeron en términos de incremento de la competitividad del sector productivo o en la resolución de problemas de interés social; y (v) la debilidad con la que los lineamientos del MINCyT se habrían aplicado en las instituciones del complejo CyT, incluso en aquellas que se encuentran bajo la órbita ministerial, como la ANCPyT, el CONICET y el COFECyT.

En este sentido, se afirmó que durante los dos gobiernos de Cristina Fernández, en el plano tecnológico, el MINCyT acompañó en todo caso las políticas de mayor envergadura que estuvieron lideradas por el Ministerio de Planificación, como veremos más adelante, y la desarticulación fue el rasgo dominante durante estos dos períodos (Del Bello, 2015; Peirano, 2017). A su vez, si se tiene en cuenta el alto grado de atomización del complejo CyT nacional, caracterizado por la presencia de grupos de excelencia que trabajan en un contexto de aislamiento y escaso vínculo con las demandas específicas, y de fuerte concentración temática y geográfica que no favorece la articulación (Lugones, Peirano y Gutti, 2005), la creación del MINCyT, si bien significó un aspecto positivo, no concentró el poder suficiente para avanzar en materia de coordinación (Porta y Lugones, 2011: 11).

En términos generales, entre las fortalezas de la política de CTI del MINCyT en el período 2007-2015, podemos destacar la recuperación del ejercicio de planificación a través de la elaboración del Plan Argentina Innovadora 2020; la creación del FONARSEC; la inversión en infraestructura, compra de equipamiento científico-tecnológico y el financiamiento a proyectos de I+D; como así también la continuidad de la política de recursos humanos mediante el aumento de la base científica y de ingresos a la Carrera del Investigador Científico (CIC) del CONICET (Porta y Lugones, 2011; Del Bello, 2015; Peirano, 2017).

Entre las debilidades, debemos señalar la continuidad de la dependencia del financiamiento internacional, en particular del financiamiento del Banco Mundial y el BID, y la falta de involucramiento de los ministerios sectoriales tanto en la definición de temas de relevancia socioeconómica para el país que pudieran orientar la demanda CTI del Estado argentino como así también canalizar aportes financieros sectoriales que posibiliten complementar inicialmente las fuentes de financiamiento internacional, y en el mediano y largo plazo, suplantarlas.

Ahora bien, la continuidad de la estrecha vinculación del MINCyT –y la ANPCyT– con los organismos internacionales de crédito también debe señalarse como una particular debilidad de la política de CTI, que sigue obstaculizando los procesos de toma de decisión totalmente autónomos. Sin bien son contradictorias las posturas de los policy makers y gestores consultados sobre el grado de influencia de estos organismos en la agenda CTI argentina (Del Bello, 2015; MacDonald, 2016; Peirano, 2017; Angelelli, 2018)[32], es innegable que la trayectoria de los instrumentos de apoyo a la CTI nacional siguió la evolución del pensamiento de los organismos internacionales de crédito sobre la política de CTI global. Esto se ha observado tanto en el acompañamiento del BID a la consolidación del CONICET y, con ello, del enfoque basado en el “modelo lineal de innovación” a través de sus préstamos a este organismo (Prestamos BID I y BID II) (Del Bello, 2014: 76), así como el del BID y el Banco Mundial en la trayectoria de la ANPCyT.

Tan definitorio es el hilo conductor que vincula a los organismos internacionales de crédito con las políticas de CTI de Argentina que una compresión cabal de las mismas requiere reconstruir las micro tramas de definición de estas políticas que se fueron consolidando en los últimos treinta años, en las que la presencia de estos organismos fue contundente.

Si realizamos este ejercicio, es posible identificar cinco etapas en la política de CTI del país desde la segunda mitad de la década de 1990 hasta la actualidad: (i) Etapa I (19961999): esta fue la etapa reformista del complejo CyT desarrollada en el marco de una gestión de gobierno de corte neoliberal y apoyada en una fuerte inyección de financiamiento internacional que fue gestionada con inteligencia –la creación de la ANPCyT da cuenta de ello– y con una gran capacidad de conducción política que mostró la SECyT en ese período; (ii) Etapa II (2003-2007): en esta etapa se observó una transformación paulatina del campo de CTI, que pasó de ser considerado un aspecto más del desarrollo socioeconómico del país a ser posicionado como un tema estratégico en la agenda de la política pública, y fue explícitamente jerarquizado por el gobierno de Néstor Kirchner, de orientación desarrollista, industrialista y keynesiana. La recuperación económica sostenida que experimentó el país en este período se tradujo en la mejora gradual de los principales indicadores de desempeño del sector y en un hecho simbólico sin precedentes en el plano institucional: la creación del MINCyT a inicios del gobierno de Cristina Fernández; (iii) Etapa III (2007-2015): en esta etapa el MINCyT tuvo una oportunidad inédita, dado el fuerte respaldado que obtuvo del gobierno nacional, que continuó y profundizó el apoyo político gubernamental al sector iniciado en 2003, para apuntalar y centralizar la definición de una política de Estado en CTI. Sin embargo, el MINCyT se concentró en la expansión y profundización de una política de CTI de corte horizontal fuertemente respaldada por el incremento del financiamiento de origen público y por la continuidad del financiamiento internacional, realizando intentos débiles de implementar políticas focalizadas que terminaron evolucionando a la par de los condicionamientos de los organismos internacionales de crédito que financiaron sus instrumentos más tangibles, como fue el caso del FONARSEC; (iv) Etapa IV (2016-2019): en esta etapa se observa el retorno a condiciones de contexto de política macroeconómica de signo neoliberal implementadas por el gobierno de Mauricio Macri, con consecuencias visiblemente perjudiciales para el ámbito de CTI. Esto tuvo su correlato en la desjerarquización institucional del MINCyT y en un achicamiento gradual del financiamiento de origen público destinado al sector que confirmó la falta de apoyo político y, en consecuencia, el debilitamiento y el destino incierto de las políticas que el MINCyT inició en la gestión anterior que ya adolecían de serios problemas de conducción estratégica; y (v) Etapa V (2019-presente): es la etapa actual de la política de CTI, en la que el sector vuelve a ser jerarquizado por el nuevo gobierno de Alberto Fernández, con la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. ¿Podrá la nueva gestión avanzar en el necesario redireccionamiento de la política de CTI poniéndola al servicio del desarrollo socioeconómico? ¿O seguirá haciendo más de lo mismo?

En base a este panorama, si nos centramos en los componentes explícitos e implícitos de la política de CTI del MINCyT en los gobiernos de Cristina Fernández (2007-2015) y Mauricio Macri (2015-2019), se observan diferencias de magnitud. La política de CTI explícita del MINCyT en el período 2007-2015 se identificó como aquella orientada a impulsar la innovación productiva inclusiva y sustentable sobre la base de la expansión, el avance y el aprovechamiento pleno de las capacidades científico-tecnológicas nacionales, incrementar la competitividad de la economía y mejorar la calidad de vida de la población, en un marco de desarrollo sustentable. Para la consecución de estos fines, la política de CTI priorizó la expansión y fortalecimiento del SNCTI con vistas a darle un impulso sistémico a la innovación en red, así como también a las políticas focalizadas en sectores y tecnologías considerados claves para el desarrollo económico y social del país.

Sin embargo, a diferencia de la orientación formulada por la política de CTI explícita, la política de CTI implícita de este período apareció significativamente desplazada hacia la implementación de políticas de corte horizontal centradas en el fortalecimiento de los recursos humanos dedicados a I+D, la inversión en infraestructura científico-tecnológica y el financiamiento a proyectos de I+D. En el plano de las políticas focalizadas, se observaron esfuerzos débiles y poco estratégicos en la promoción del desarrollo de sectores y tecnologías, en cuyo financiamiento tuvieron un fuerte protagonismo los organismos internacionales de crédito, observándose, a su vez, un rol desdibujado de los ministerios sectoriales en la selección de los mismos. La ausencia de enfoque con el que el MINCyT encaró los intentos limitados de diagnóstico sobre el estado y potencialidad de desarrollo de los sectores y tecnologías seleccionados, las numerosas consultorías realizadas en este marco y la ausencia de estudios de monitoreo y evaluación de resultados e impacto de las iniciativas implementadas dibujan un panorama difuso con consecuencias prácticas inciertas sobre el impacto que habrían tenido estas iniciativas en la competitividad del sector productivo y en la resolución de problemas de relevancia social en el contexto argentino.

Ahora bien, diciembre de 2015 significó un punto de inflexión para las políticas de CTI del MINCyT, con el inicio de la gestión de gobierno de Mauricio Macri. En líneas generales, los principales cambios introducidos por esta gestión fueron: (i) la pérdida de vigencia –o abandono de las metas– del Plan Argentina Innovadora 2020 y el anuncio, en 2016, del inicio de un nuevo ejercicio de planificación denominado Plan Argentina Innovadora 2030, interregno que dejó al país sin un plan explícito de CTI de alcance nacional; (ii) el financiamiento internacional destinado a la promoción de proyectos consorciales que, hasta 2015, se realizó en el marco de los fondos sectoriales, en 2016, pasó a ser canalizado a través del instrumento Proyectos Estratégicos –lo cual acompañó la paralización del instrumento Fondos Sectoriales–; (iii) durante el período 2007-2015, en el marco de los fondos sectoriales, las temáticas que guiaban las convocatorias a proyectos eran propuestas por el MINCyT en base al trabajo en torno a las TPG y los sectores estratégicos. Por el contrario, en el marco del instrumento Proyectos Estratégicos, a partir de 2016, los temas objeto de las convocatorias a proyectos consorciales surgieron de un trabajo de selección que lideró el MINCyT y que contó con la participación de ministerios sectoriales –Producción, Agroindustria, Interior, Salud, Energía y Minería, Justicia, Defensa, Seguridad, Educación y Desarrollo Social–; y (iv) la degradación del MINCyT a la Secretaría de Gobierno de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva dependiente del Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología.

En términos generales, las principales modificaciones que experimentaron las políticas de CTI del MINCyT con el cambio de gobierno de 2015 fueron: (i) reducciones progresivas en la inversión destinada a la función ciencia y técnica del presupuesto nacional, así como también en la inversión pública en I+D a partir del año 2016; (ii) la pérdida de vigencia de la meta que impulsaba el incremento del 10% anual de la planta de los investigadores del CONICET mencionada en el Plan 2020. Esto se tradujo en que, mientras en 2015 se aprobó el ingreso de 899 investigadores a la Carrera del Investigador Científico (CIC), en 2016 se aprobaron 455, y en 2017 y 2018, solo 450; (iii) la promoción del ingreso de investigadores formados en el CONICET a otras instituciones del complejo CyT –universidades, INTA, INTI, CNEA, CONAE, ANLIS-Malbrán, etcétera– y empresas, pero sin resultados claros a la fecha; (iv) cambios importantes en la estructura institucional del MINCyT, entre los cuales encontramos como los más llamativos una concentración de áreas y dependencias en la Secretaría de Planeamiento y Políticas[33] que antecedieron la desjerarquización del MINCyT a la secretaría en el marco de una nueva renegociación de un préstamo del Fondo Monetario Internacional (FMI), en septiembre de 2018; (v) un claro sesgo del discurso de las autoridades del MINCyT y el CONICET hacia la necesidad de producir más ciencia aplicada y transferencia de tecnología al sector productivo (Noticias, 2016; 2017); (vi) consecuentemente con el punto (iv), durante 2018, la ANPCyT experimentó una serie de cambios en su estructura, entre los cuales encontramos como los más significativos la reestructuración de los instrumentos de financiamiento del FONTAR y el FONSOFT (Massare, 2018); y (vii) el énfasis puesto en la promoción de la noción de emprendedorismo, sin una caracterización conceptual o programática del término, y la vinculación del sector CTI con el sector productivo.

En este sentido, es importante remarcar que de los 455 investigadores que ingresaron a la CIC de CONICET en 2016, y los 450 ingresados en 2017 y 2018, se orientaron al área de “Temas Estratégicos y Tecnología” 40, 150, y 153 cargos respectivamente. Ahora bien, si analizamos los temas priorizados por el CONICET para las convocatorias de 2017 y 2018 en esta área, se observa que el listado es un mix de los NSPE especificados en el Plan 2020 y algunos de los temas que guiaron las convocatorias 2016 y 2017 del instrumento Proyectos Estratégicos creado en el marco del FONARSEC (CONICET, 2016; 2017; 2018). Entre estos últimos temas, se encuentran: agricultura de precisión, energías renovables, tecnología espacial, medicina de precisión o aula siglo XXI. El mismo listado de temas priorizados fue el utilizado en 2017, 2018 y 2019 para las convocatorias a becas doctorales y posdoctorales del CONICET, por “Temas Estratégicos y Tecnologías”.

Paradójicamente, mientras en el discurso las autoridades del MINCyT y el CONICET promovían la necesidad de impulsar el desarrollo de proyectos de I+D que contribuyan significativamente con el desarrollo económico y la generación de riqueza en el país –sin que esto se acompañe de cambios en los criterios de evaluación de los investigadores y becarios del CONICET, donde sigue primando la valoración del paper, incluso en el terreno tecnológico–, lo especificado en el párrafo anterior permite inferir que estas instituciones no contaban con una agenda clara de temas estratégicos que guíe dicha pretensión, mientras se remarcaba la necesidad de “tener más investigadores, pero con un perfil diferente, más insertos en las necesidades del país” (El Cronista, 2016).

El listado de temas prioritarios definidos por el MINCyT a partir de 2016, y que guiarían las convocatorias por “Temas Estratégicos y Tecnología” en el CONICET, más bien se configuró como una pieza documental testigo que expresó la combinación de los temas priorizados por el MINCyT en el período 2007-2015 –en este aspecto, el contenido del Plan 2020 no fue negado, como sí sucedió con la meta de incrementar un 10% anual la planta del CONICET– y aquellos jerarquizados por la gestión macrista del MINCyT, iniciada en diciembre de 2015.

Realizadas estas aclaraciones, podemos decir que la política de CTI explícita del MINCyT durante el gobierno de Mauricio Macri se caracterizó por enfatizar la necesidad de generar conocimiento aplicado y la transferencia de tecnología al sector productivo, además de darles continuidad a los enunciados de la política explícita del gobierno anterior, cuando se promovía mejorar la competitividad de la economía argentina a través del agregado de valor a la producción y orientar la CTI para dar respuestas a las necesidades de la población. Una de las dimensiones destacadas en el marco de esta política es la insistencia en la promoción del “emprendedorismo”, aspecto que, a su vez, fue una característica distintiva de la política de CyT de la década de 1990 en Argentina (Carrizo, 2011)[34], también en el marco de un gobierno de orientación neoliberal. Por el contrario, la política de CTI implícita del MINCyT del macrismo acompañó el desfinanciamiento del sector CTI y el desmantelamiento de programas tecnológicos que comenzó a implementar la alianza Cambiemos desde su asunción. Esto se tradujo en una notable falta de liderazgo por parte del MINCyT, como institución rectora de la política de CTI nacional, no solo en la defensa del sector en el marco de políticas neoliberales que avanzaron hacia una reducción de la intervención estatal en todos los ámbitos de la vida política, económica y social, sino también en la definición de lineamientos estratégicos que orienten el desarrollo CTI.

En este contexto, la política de CTI implícita reflejó la condescendencia con un ajuste muy perjudicial en el presupuesto de las instituciones más importantes del sector, como el propio MINCyT, la ANPCyT, el CONICET, el INTI, el INTA, la CNEA o la CONAE, en algunas de las cuales incluso se impulsaron importantes procesos de expulsión de personal calificado con cientos de despidos ya ejecutados, como es el caso del INTI o el SENASA[35], ambas instituciones que suponen capacidades regulatorias, de estandarización y certificación imprescindibles para cualquier proyecto que ponga el foco en aspectos aplicados o tecnológicos. No resulta un hecho menor señalar que esta política, a su vez, avaló la falta de planificación de los ingresos a la CIC del CONICET, como así también la falta de orientación de las becas doctorales y posdoctorales otorgadas por el organismo.

Para cerrar este capítulo, nos parece ilustrativo citar las palabras del ex secretario de gobierno de Ciencia y Tecnología, Lino Barañao, cuando en 2017 se lo consultó sobre si consideraba que la expresidenta Cristina Fernández hubiera consensuado el redireccionamiento que se le estaba dando a la política científica:

No hay redireccionamiento. Cuando la conocí [a Cristina Fernández] le dije que había que pasteurizar la ciencia argentina, por eso me eligió y es lo que estoy haciendo. Lo que digo ahora lo dije en un stand up en la Rosada que está en YouTube. Duró media hora y ella escuchó embelesada. Si ahora no se acuerda es su problema. Estamos garantizando la sustentabilidad del CONICET y dando racionalidad al sistema científico en su conjunto. Necesitamos más investigadores, pero distintos y mejor distribuidos (Noticias, 2017).


  1. Desde el punto de vista institucional, la Dirección Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (DNICyT), creada en 1951, puede interpretarse como el primer antecedente del MINCyT, dado que su función era orientar, coordinar y promover las investigaciones científicas y técnicas del país, función que posteriormente sería asociada al CONICET, creado en 1958. No obstante, a fines de 1970, se interpretó que el CONICET no había podido cumplir con esta función, por lo que para esto se creó, en 1969, el Consejo Nacional de Ciencia y Técnica (CONACYT), que incluyó bajo su órbita la Secretaría del Consejo Nacional de Ciencia y Técnica (SECONACYT). En 1971, el CONACYT desaparece y la SECONACYT se convierte en la Subsecretaría de Ciencia y Técnica, dependiente de la Secretaría de Planeamiento y Acción de Gobierno (SPAG). En 1973, al disolverse la SPAG, la Subsecretaría de Ciencia y Técnica da lugar a la Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECyT), bajo la órbita del Ministerio de Educación y Cultura. A partir de ese momento, la SECyT se transforma en el organismo nacional de definición de la política de CyT en el país y, a lo largo de las siguientes décadas, pasará a depender alternativamente de la Presidencia de la Nación o del Ministerio de Educación, hasta que en 2007, se convierte en el MINCyT.
  2. Recordemos que en septiembre de 2018, el MINCyT fue degradado a la Secretaría de Gobierno de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (SECTIP), dependiente del Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología. Pese a la degradación institucional, Lino Barañao continuó en cabeza de la institución en calidad de secretario de gobierno. El 10 de diciembre de 2019, con la llegada a la presidencia de la nación de Alberto Fernández, la SECTIP se convirtió en el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación.
  3. En términos de los organismos bajo su jurisdicción, la creación del MINCyT no modificó la situación previa de la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (SECTIP), la cual tenía bajo su órbita a la ANPCyT y al CONICET, dado que los principales organismos públicos tecnológicos sectoriales continuaron dependiendo de los respectivos ministerios: el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), del Ministerio de Industria; el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca; la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) y la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE), del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. En diciembre de 2015, la CNEA pasó a depender del nuevo Ministerio de Energía y Minería, y en enero de 2016, la CONAE fue transferida al ámbito del MINCyT (ver Decreto Nº 13/2015 y Decreto Nº 242/2016, respectivamente).
  4. La Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), creada en 1950; el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), creado en 1956; el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), creado en 1957 y el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), creado en 1958.
  5. Juan Carlos Del Bello fue secretario de Políticas Universitarias (marzo 1993-enero 1996), subsecretario de Inversión Pública y Financiamiento Externo del Ministerio de Economía (enero 1996-julio 1996) y secretario de Ciencia y Tecnología (julio 1996-diciembre 1999). Es consultor nacional e internacional en temas de ciencia y tecnología (BID, BIRF, CEPAL, ONUDI). Actualmente, es rector de la Universidad Nacional de Río Negro (UNRN).
  6. La ANPCyT fue creada originalmente en 1996, a través del Decreto N°1660/96. Para una revisión detallada de la historia institucional de la Agencia, ver: Carrizo (2011).
  7. El principal instrumento de la política de infraestructura que implementó el MINCyT durante 2007-2015 fue el Plan Federal de Infraestructura para la Ciencia y la Tecnología (PFI), que comenzó a gestarse durante los años 2006 y 2007, con el objetivo de ampliar y mejorar la infraestructura científica y tecnológica que existía en el país para dar respuesta y apoyar una serie de cambios impulsados en el sector CTI desde 2003. El mismo contempló la construcción de más de cuarenta nuevos edificios en todo el país, entre ellos el Polo Científico Tecnológico, y más de cien obras de ampliación y refacción, que totalizaron una inversión superior a los $1000 millones (MINCyT, 2014).
  8. En Carrizo (2019a), puede verse la evolución de los indicadores de recursos humanos y financiamiento en I+D en el período 2007-2017.
  9. El resultado fue la aprobación de un préstamo de U$S 150 millones –Préstamo BIRF Nº 7599-AR– para la puesta en marcha del Programa para Promover la Innovación Productiva y Social. Este programa fue financiando por un total de U$S 225 millones, y la contraparte argentina fue de U$S 75 millones. En este marco, se destinaron U$S 71 millones –U$S 46 millones aportados por el BIRF y U$S 25 millones, por Argentina– para financiar los FTS.
  10. Las negociaciones con el BID se dieron en 2007 y 2008 y culminaron con un préstamo de U$S 136,5 millones –Préstamo BID Nº 2180/OC-AR– para poner en funcionamiento el Programa de Innovación Tecnológica I (PIT I). Este programa se financió por un total de U$S 155 millones, y la contraparte argentina fue de U$S 19 millones. En este marco, se destinaron U$S 32 millones –U$S 30 millones aportados por el BID y U$S 2 millones por Argentina– para financiar los FITS.
  11. Además del instrumento Fondos Sectoriales –FTS y FITS–, la estructura del FONARSEC contempló otros tres instrumentos de promoción: (i) el Programa de Formación de Gerentes y Vinculadores Tecnológicos (GETEC), mediante el cual se apoya a consorcios de universidades para la formación de especialistas en Gerenciamiento Tecnológico y Cursos de Actualización Profesional (CAP); (ii) el Proyecto de Infraestructura y Equipamiento Tecnológico (PRIETEC), orientado a financiar proyectos de infraestructura y equipamiento tecnológico; y (iii) las Empresas de Base Tecnológica (EMPRETECNO), orientadas a promover la creación de nuevas empresas de base tecnológica.
  12. Si consideramos la evolución histórica de los instrumentos de la ANPCyT, los instrumentos que antecedieron al FONARSEC en la búsqueda de la articulación público-privada fueron los Proyectos de Investigación y Desarrollo (PID), los Proyectos Integrados de Aglomerados Productivos (PITEC) y el Programa de Áreas Estratégicas (PAE).
  13. Según el Reglamento BID Nº 2180/OC-AR, estos consejos debían estar integrados por dos expertos tecnológicos y representantes de la SPPCTIP del MINCyT; la ANPCyT; un ministerio o secretaría sectorial; y del sector productivo y/o la sociedad civil.
  14. Isabel Mac Donald fue directora del FONARSEC en el período 2009-2016.
  15. El estudio estuvo coordinado por dos consultoras, MVAS Macroeconomía Consultora S. A. y Juan Sommer & Asociados.
  16. Los proyectos presentados a la convocatoria debían orientarse al fortalecimiento de los siguientes sectores: agroindustria, industria, energía, salud, ambiente y desarrollo sustentable, desarrollo y tecnología social (ANPCyT, 2013).
  17. Los 55 proyectos de los FITR forman parte de los 142 proyectos de los FS (FTS y FITS).
  18. Las fuentes en las que la autora se basó para sintetizar las fortalezas y debilidades del instrumento Fondos Sectoriales fueron: Subsecretaría de Evaluación Institucional-MINCyT (2011); Rubianes y Baptista (2012); Lengyel (2014; entrevista personal, 2016); Mac Donald (entrevista personal, 2016; 2018a; 2018b); Ladenheim (entrevista personal, 2018); Pereyra (entrevista personal, 2018); Angelelli (entrevista personal, 2018); Surtayeva (2019) y Carrizo (2019a).
  19. Para un análisis detallado del Plan Argentina Innovadora 2020, ver: Carrizo (2019a).
  20. Cabe mencionar que el concepto de SNCTI y sus alcances no es explicitado a lo largo de todo el documento del plan.
  21. Estos NSPE fueron: sector agroindustria: 1. Mejoramiento de cultivos y producción de semillas; 2. Procesamiento de alimentos; 3. Biorrefinerías: bioenergía, polímeros y compuestos químicos; 4. Maquinaria agrícola y procesadora de alimentos; 5.a. Producción animal tradicional; 5.b. Producción animal no tradicional; 6. Producción y procesamiento de productos frutihortícolas; 7. Producción y procesamiento de recursos forestales; 8. Producción y procesamiento de recursos orgánicos; sector ambiente y desarrollo sustentable: 9. Sistemas de captura, almacenamiento y puesta en disponibilidad de datos ambientales; 10. Recursos hídricos; 11. Restauración de ambientes degradados; 12. Reducción de las emisiones de gases con efecto invernadero (GEIs); 13. Reciclado de distintas corrientes de residuos; 14. Adaptación al cambio climático en ambientes urbanos; 15. Valoración económica, medición y evaluación de servicios ecosistémicos; sector desarrollo social: 16. Economía social y desarrollo local para la innovación inclusiva; 17. Hábitat; 18. Tecnologías para la discapacidad.; sector energía: 19. Aprovechamiento de la energía solar; 20. Generación distribuida de electricidad (redes inteligentes); 21. Alternativas de cultivos energéticos y procesos para la producción de biocombustibles de segunda generación; 22. Uso racional de la energía; 23. Tecnologías para petróleo y gas; sector industria: 24. Autopartes; 25. Transformación de recursos naturales en productos industriales de alto valor agregado; 26. Componentes electrónicos; 27. Equipamiento médico; sector salud: 28. Biosimilares; 29. Enfermedades infecciosas; 30. Enfermedades crónicas, complejas con componentes multigénicos y asociadas a adultos; 31. Bioingeniería de tejidos o medicina regenerativa; 32. Fitomedicina; 33. Plataformas tecnológicas y 34. Nanomedicina.
  22. El diagnóstico que incorpora el plan se basa en los siguientes datos: (i) la mejora de la inversión pública en CyT pasando de $2194 millones en 2004 a $7624 millones en 2009; (ii) entre 2006 y 2009 la inversión en I+D siguió la siguiente distribución: ingeniería y tecnología (34%), ciencias naturales y exactas (22%), ciencias agrícolas (14%), ciencias médicas (11%), ciencias sociales (también 11%) y las humanidades (5%); (iii) en relación a la inversión en I+D, según el objetivo socioeconómico, describe la siguiente distribución: “Producción y tecnología industrial” (22,2%), “Producción y tecnología agrícola” (19%) y “Protección y mejora de la salud” (13,1%); (iv) el número de personas dedicadas a la I+D, medidas en equivalente a jornada completa, ascendía en 2009 a 59 683, de las cuales cerca de 44 000 eran investigadores y becarios: y (v) Argentina cuenta con 2,7 investigadores por cada mil integrantes de la población económicamente activa (PEA). Llama la atención que este diagnóstico no permita una aproximación a: (i) la inversión diferenciada destinada a investigación, desarrollo tecnológico e innovación, especificando las áreas y disciplinas que han demostrado mayor potencialidad para aportar a la resolución de problemas productivos y sociales, así como de agregar valor a la producción para aumentar su competitividad, en el marco de los sectores y tecnologías priorizadas por MINCyT; (ii) la composición, especialización y distribución geográfica de los recursos humanos en relación a lo especificado en el punto (i); (iii) los sectores, subsectores y nichos de la economía con potencialidad para alimentar al mercado interno e insertarse en mercados internacionales en base a innovaciones productivas y al desarrollo y difusión de tecnologías estratégicas; y (iv) la identificación de las fortalezas y debilidades de la vinculación entre el complejo CyT y el sector productivo argentino. Solo por mencionar algunos de los aspectos básicos que debiera considerar cualquier política pública focalizada orientada a impulsar la innovación con miras a incrementar la competitividad de la economía y a impactar positivamente en el desarrollo social, como formula el plan en su objetivo central.
  23. Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCyT).
  24. Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR).
  25. Fondo Fiduciario de Promoción de la Industria del Software (FONSOFT).
  26. Empresas de Base Tecnológica (EBT).
  27. Ver el Anexo 2 del Plan Argentina Innovadora 2020.
  28. Consejo Interuniversitario Nacional (CIN).
  29. Un ejemplo indicativo de esta reducida articulación entre las experiencias de planificación realizadas en el período 2007-2015 fue el encuentro realizado el 19 de septiembre de 2014, organizado por el Programa de Estudios sobre el Pensamiento Latinoamericano en Ciencia, Tecnología y Desarrollo (PLACTED) del MINCyT y la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM). En este marco, se convocó a cuadros técnicos y políticos de las carteras de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva; Industria; Salud; Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios; y Agricultura, Ganadería y Pesca; para que expusieran sus respectivas experiencias de planificación en base a los siguientes puntos: lógicas de diagramación, objetivos y metas, áreas estratégicas, instrumentos, fuentes de financiamiento, esquema de seguimiento de la implementación, medición y evaluación de resultados. Uno de los resultados más tangibles del intercambio fue la confirmación de que los ministerios convocados desconocían las experiencias de planificación del resto, las cuales presentaban diferencias notables en lo relativo a los objetivos y metas, los sectores priorizados y los procesos de seguimiento y evaluación de impacto propuestos.
  30. Es necesario que el sistema de referencias global que históricamente orientó la política de CTI argentina se complemente con otros sistemas que reposicionen los problemas del territorio en sus diferentes niveles de intervención: comunitario, provincial, nacional y latinoamericano ¿Quién dice que la ciencia de calidad es la que dialoga exclusivamente, y a través de papers, con el mundo? ¿Quién dice que la única tecnología útil es la que logra instalar un proceso o un producto en el mercado? ¿Por qué no sería posible impulsar una ciencia que, sin perder su calidad, se motive también en su propio contexto además de mirar los temas del mundo? ¿Por qué no promover una tecnología que desidealice los imperativos del mercado y contribuya también a solucionar los problemas socioeconómicos, industriales, culturales, ambientales y educativos de nuestros territorios? ¿Cómo es posible que con la heterogeneidad histórico-estructural de la Argentina se siga impulsando un solo un tipo de ciencia y tecnología? (Carrizo y Rodríguez, 2019).
  31. Miguel Laborde, se desempeñó como vicepresidente de Asuntos Tecnológicos del CONICET y, de septiembre a diciembre de 2019, asumió la Presidencia del organismo.
  32. Fernando Peirano fue subsecretario de Políticas en Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva del MINCyT durante el período 2012-2015. Pablo Angelelli es líder de la División de Competitividad e Innovación del BID en Santiago de Chile (Chile).
  33. Ver Decisión Administrativa N° 301/2018 y N° 787/2018.
  34. Un estudio detallado sobre la política de CyT argentina durante la década de 1990, en particular de la política de promoción de la investigación, puede verse en: Carrizo (2011).
  35. Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA).


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