Otras publicaciones:

9789877230017_frontcover

9789877230406-frontcover

Otras publicaciones:

musicadeamerica

DT_Descola_Tola_lomo_3.5mm

1 Poder e ilusión

Sistema económico mundial: ¿qué salida?

La conquista de América en 1492 fue el acto constitutivo del colonial/moderno sistema-mundo que sustentó la emergencia del capitalismo como forma de organización política, social y económica hegemónica. Para esto fue necesaria una expansión del mundo geográfico, la división –y control– internacional del trabajo, y la creación del Estado colonial moderno (Quijano y Wallerstein, 1992).

En el intento fallido de biologizar la supuesta inferioridad de los pueblos del continente americano, a través de una maniobra de índole sociopolítica sin correlato en la naturaleza, se originaron en este marco las categorías analíticas que sustentaron el nuevo orden mundial: “negros”, “indios”, “mestizos”, los inferiores, asociados a una condición precapital, primitiva, tradicional, irracional, subdesarrollada, que debían sacrificarse –ejerciendo un trabajo de menor calificación, entregando los bienes naturales de sus territorios[1], o directamente pagando con la muerte– para posibilitar el desarrollo del “blanco” y la instalación de los valores que entonces se convertirían en guías universales, el capital, lo moderno, lo evolucionado, el progreso, lo productivo, lo científico. Surge así una nueva mirada de la historia, el paradigma eurocéntrico, que adjudica a nuestros pueblos una identidad falsa: la de los vencidos, quienes para superar su fracaso originario, paradójicamente estarían llamados a aplicar el método de sus verdugos[2].

Esta promesa pragmáticamente impracticable caló muy profundamente en la ideología de las élites criollas de América Latina que corporizarían la constitución de un Estado con un defecto de formación irresoluble: operar con el mandato, la perspectiva y el manual de procedimientos de los conquistadores para impulsar procesos de desarrollo que, a diferencia de los originados en la conquista, suponen, a la vez, ser vencedores y vencidos. Pero ¿quiénes serían los destinados a encarnar la derrota en el camino hacia el desarrollo capitalista de América Latina si no son las categorías raciales menos evolucionadas de esos “inferiores” que parió la conquista, o sea, nosotros mismos? (Carrizo, 2019b). Esta es quizá la más contundente falacia que deben enfrentar los pueblos que habitan los márgenes de un sistema mundial sin salida: no hay desarrollo capitalista posible para los vencidos que no termine en su propia autodestrucción. Pero ¿es pragmáticamente posible eyectarse mágica y abruptamente del sistema o conviene usarlo para atravesar transiciones silenciosas hacia otra cosa? Suponiendo que decidiéramos entonces caminar travestidamente hacia escenarios poscapitalistas, ¿qué necesitamos entender del monstruo?

Para Immanuel Wallerstein, el orden mundial es un sistema social, con fronteras, estructuras, miembros, roles, coherencia, vida autónoma y una dinámica que se organiza en torno a la división internacional del trabajo que magnifica y legitima la habilidad de algunos países de explotar a otros para recibir una mayor proporción de los excedentes de la producción mundial (Wallerstein, 1974: 347-349). Su estructura ha sido estable a lo largo de un período sustancial de tiempo, se basa en redes de “intercambio desigual” e incluye tres zonas: (i) el centro, conformado por el conjunto de los pocos países –comúnmente identificados como “industriales” o “industrializados”– que se apropian desproporcionadamente de los beneficios de la división internacional del trabajo y dominan los sectores intensivos en conocimiento, de retornos crecientes y estructura oligopólica; (ii) la periferia, que incluye a aquellos países con economías primarias, centradas en la exportación de materias primas; y (iii) la semiperiferia, zona que incluye a la Argentina, conformada por países –frecuentemente referenciados como “semiindustriales” o “semiindustrializados”– que presentan cierta capacidad industrial y tecnológica y se apropian de los excedentes de los beneficios de la división internacional del trabajo, pero menos de lo que es necesario para alcanzar los estándares de acumulación y riqueza de los países centrales (Arrighi, 1990: 15)[3].

En este esquema, los países semiperiféricos son aquellos que contienen un “mix” (Arrighi y Drangel, 1986: 26) o “balance” (Chase-Dunn, 1998: 210) entre las actividades productivas centrales y periféricas, lo que da cuenta de una posición intermedia en la estructura centro-periferia de la economía mundial capitalista. Cosechan solo beneficios marginales cuando intercambian con los países centrales, pero que se incrementan significativamente cuando intercambian con los países periféricos.

Es la condición normal del sistema mundial tener una estructura de tres capas, ya que de ser políticamente polarizado, sería mucho menos estable y se desintegraría (Wallerstein, 1974: 404-405). En otras palabras, en este campo de fuerzas contradictorio, el centro necesita a los países semiperiféricos[4] para balancear el sistema, pero también teme su rivalidad, ya que si estos son muy exitosos, pueden ser frustrados por acción del centro (Ragin y Chirot, 1995 [1984]: 298). Es decir, que los países semiperiféricos, al pretender desarrollar capacidades para competir en algunos segmentos de aquellos mercados definidos por las aplicaciones comerciales basadas en tecnología, buscan alterar la estructura rígidamente jerárquica del sistema mundial y los roles que el campo de fuerzas geopolítico y geoeconómico les asigna en la división internacional del trabajo (Hurtado, Lugones y Surtayeva, 2017: 4).

Un corolario de esta perspectiva es que son justamente los países de la semiperiferia los que se presentan como mercados de tecnología codiciados por los países avanzados, ya sea a través de inversión extranjera directa –compra de paquetes accionarios de empresas locales e instalación de subsidiarias, entre otras modalidades–, ventas “llave en mano”, pago de regalías, asistencia técnica y demás. Sin embargo, en tensión con estas ambiciones, estos países son justamente los que aspiran a desarrollar y exportar mayor valor agregado a los países periféricos como modo no solo de evitar el deslizamiento hacia la periferia, sino también de mejorar su influencia y su estatus en el subsistema regional. Para Thomas Hall y Cristopher Chase-Dunn, esta actitud busca transformar la lógica del desarrollo capitalista desafiando las reglas de juego que intentan imponer los países centrales (Hall y Chase-Dunn, 2006: 49).

En el marco de esta dinámica, a su vez, es necesario considerar lo que Wallerstein (1988) denomina la “ilusión del desarrollo”, según la cual las oportunidades de avance económico no son equivalentes para todos los países. Por el contrario, las vías hacia el desarrollo no pueden ser generalizadas dado que están basadas en procesos relacionales de explotación y de exclusión que presuponen reproducir continuamente la pobreza de la mayoría de la población mundial. Siguiendo a Jaques Salomon, diríamos que el desarrollo capitalista no es una simple transición de la tradición a la modernidad, sino una carrera con líderes y seguidores –vencedores y vencidos–, cuyas ventajas comparativas no se adquieren de una vez y para siempre, lo cual es particularmente cierto en lo referido a las capacidades científicas, tecnológicas y de gestión del conocimiento con las que cuenta un país (Salomon, 1994: 12).

Como veremos más adelante, independientemente de la posición que se ocupe en la estructura económica mundial, en las sociedades modernas, es el Estado la institución que históricamente se ha configurado como un engranaje clave para organizar e impulsar el desarrollo científico-tecnológico-industrial como motor del desarrollo socioeconómico autónomo.

Estado y desarrollo socioeconómico

Los caminos hacia el desarrollo socioeconómico y, en consecuencia, las posibilidades que los países tienen de mejorar su posición en la división internacional del trabajo no son independientes del punto de partida, es decir, de su posición originaria en una estructura económica mundial rígidamente jerárquica.

Esta jerarquía lleva implícitos obstáculos desafiantes para aquellos países que pretendan mejorar sus condiciones de inserción en el escenario mundial. Según la “teoría de las ventajas comparativas” planteada por David Ricardo a principios del siglo XIX, todos los países pueden estar mejor si se concentran en lo que saben hacer. Para los países poseedores de riquezas naturales, esto significaría profundizar su especialización en la generación y exportación de materias primas. Sin embargo, según William Cline (citado en Wade, 2003 [1990]: 355), no solo hay que analizar las ventajas comparativas en términos de recursos naturales, sino también las posibilidades de crearlas mediante el accionar estratégico de las instituciones políticas y sociales. En este marco, la intervención del Estado se configura entonces como uno de los determinantes sociopolíticos claves a la hora de generar nuevos nichos económicos que permitan liderar sectores competitivos y, por lo tanto, mejorar su inserción en el juego capitalista global.

Ahora bien, durante la segunda mitad del siglo XX, más precisamente en el marco de la crisis de acumulación de fines de la década de 1960, cuando se afianzan los vínculos entre ciencia, tecnología, industria y desarrollo económico, se abandona al Estado como principal agente del desarrollo, y en contraposición, emerge una acrítica confianza en el mercado como la principal alternativa (Harvey, 2007 [2005]). Según la visión neoliberal, la competitividad de los mercados sería suficiente para producir el tipo de transformación estructural que está en el corazón del desarrollo[5]. No obstante, una serie de estudios que se extienden a lo largo de más de medio siglo demostraron que el Estado siempre estuvo en el centro de los procesos de transformación industrial y económica, impulsando un tipo de organización político-institucional imposible de obtener mediante la vía del libre juego de las fuerzas del mercado (Polanyi, 1957 [1944]; Gerschenkron, 1962; Weber, 1968 [1904–1911]; Hirschman, 1977; Amsden, 1989; Evans, 1995; Wade, 2003 [1990]; Harvey, 2007 [2005]; Mazzucato, 2014 [2013]).

Pero no cualquier tipo de Estado es el que logra resultados exitosos para el desarrollo socioeconómico por vía de la transformación científica-tecnológica-industrial. Para Peter Evans (1995), se requiere un “Estado desarrollista”, es decir, un Estado con capacidad y autonomía para orientar e impulsar programas de inversión pública masiva con el objetivo de construir ecosistemas capaces de sostener entramados productivos y mercados globales de estructura oligopólica en los sectores más dinámicos del comercio mundial (Amsden, 1989; Amsden, 2001; Wade, 2003 [1990]; Block, 2008; Mazzucato, 2014 [2013]). Estos Estados se caracterizan por tres características primordiales: selectividad, autonomía y enraizamiento. La selectividad implica que el Estado restrinja sus intervenciones a necesidades estratégicas. La autonomía, si bien es una “autonomía relativa” en el sentido estructural marxista de estar limitada por los requerimientos genéricos de la acumulación capitalista, refiere a los arraigos sociales que enlazan al Estado con la sociedad para posibilitar una continua negociación y renegociación de metas y políticas en función de sus necesidades. Finalmente, el enraizamiento se traduce en un conjunto concreto de conexiones que vinculan al Estado de manera íntima y agresiva con ciertos grupos sociales con los cuales comparte un proyecto de transformación. No obstante, la autonomía y el enraizamiento pueden producir resultados perversos si no van juntos. Sin autonomía, la diferencia entre el enraizamiento y la captura del Estado por grupos de interés –empresarios, científicos, representantes del capital financiero, asociaciones civiles o fundaciones, etcétera– desaparece. Por otro lado, la autonomía por sí misma no garantiza un interés genuino en el desarrollo de un país. Así, el secreto está en la amalgama, en la combinación de estos elementos en permanente tensión (Evans, 1995: 59).

Otra característica común que atraviesa a los Estados desarrollistas es la presencia de una real burocracia weberiana[6] –corporativa, coherente y con un alto grado de expertise– que opera como el brazo ejecutor de las políticas necesarias para impulsar los procesos de desarrollo socioeconómico. Se trata de políticas que, a su vez, se desarrollan en el marco de estructuras organizacionales e institucionales que se convierten en críticas para la viabilidad y continuidad de los procesos de toma de decisión. Son precisamente estas instituciones las que aprenden y se adaptan, por lo que el diseño de una buena política es en buena medida una extensión del diseño de una estructura organizativa capaz de aprender y ajustar su conducta en respuesta de lo que aprende (Nelson y Winter, 1982: 384-385). En este sentido, uno de los puntos cruciales es entender cómo las organizaciones públicas deben ser estructuradas para que puedan adaptarse a la toma de riesgo, la exploración y la convivencia en un entorno simbiótico que les permita vislumbrar y gestionar los desafíos contemporáneos en cada contexto sociohistórico (Mazzucato, 2014: 8-17).

Ahora bien, dado que el Estado no remite a una entidad genérica, y es extremadamente variable en sus configuraciones y estructuras internas, así como en sus interacciones con la sociedad, resulta fundamental generar conocimiento sobre cómo influyen estas estructuras en las capacidades para la acción, los roles asumidos y los resultados que se obtienen en términos de desarrollo socioeconómico (Solingen, 1994; Evans, 1995).

Ciencia, tecnología e industria

En las sociedades modernas, las posibilidades de desarrollo económico están fuertemente condicionadas por las capacidades de los países para generar nuevas ventajas competitivas (Porter, 1990) a través del desarrollo científico-tecnológico-industrial en base a la gestión del conocimiento útil[7]. No obstante, un uso exitoso de estas herramientas con posibilidades de impactar en la producción industrial de un país requiere implementar una serie coherente de acciones deliberadas (Sabato y Botana, 2011 [1968]: 222) que deben ser diseñadas y coordinadas por el Estado por su capacidad única de desplegar una visión consensuada y ejecutarla en función de una misión compatible con objetivos nacionales.

Si bien la ciencia y la tecnología siempre fueron del más alto interés para los poderes políticos, económicos y militares (Pestre, 2005 [2003]: 26), adoptan un carácter estratégico para el Estado de los países centrales desde fines de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), cuando pasan a ser objeto de políticas públicas específicas. A partir de este momento, los países industrializados afianzaron el impulso de un desarrollo científico-tecnológico-industrial orientado por sus necesidades de desarrollo socioeconómico, en el que las iniciativas de alto riesgo, mayor inversión y concebidas para el largo plazo –en general, aludidas a través de términos como “tecnologías de frontera”, “conocimiento de punta”, “tecnologías de propósito general”, “tecnologías estratégicas”, entre otros– son el resultado de una compleja red de actores públicos y privados que interactúan en un entorno sistémico liderado por el Estado (Mazzucato, 2014 [2013]).

En este marco, a través de políticas públicas estables en el tiempo y ligadas a los intereses nacionales, el Estado de las grandes potencias, y más tardíamente de la semiperiferia y periferia, pasó a estar directamente involucrado en el desarrollo científico-tecnológico-industrial. Ni las fuerzas del mercado ni los actores privados podrían haber construido las condiciones suficientes para la aparición de desarrollos e innovaciones tecnológicas asociadas a empresas como Google y Apple en Estados Unidos, Sony, Samsung y Lenovo en el Este Asiático, EMBRAER y PETROBRAS en Brasil o INVAP y ARSAT en Argentina, cuyas bases fueron sentadas en el sector público. En los países industrializados, esto forma parte de los axiomas económicos incuestionados, donde la función de las sociedades de capital de riesgo es intervenir una vez que el Estado ha construido y ejecutado las condiciones que despejan significativamente la incertidumbre para la realización y la comercialización de las innovaciones, resultado de la inversión pública paciente, riesgosa y de largo plazo (Mazzucato y Penna, 2016).

Si bien son muy disímiles las experiencias de las naciones modernas –tanto las de desarrollo temprano como tardío–, en las formas a través de las cuales el Estado intervino en la vinculación entre ciencia-tecnología-industria y desarrollo socioeconómico, es posible identificar algunos puntos de convergencia.

Entre estos puntos, destacan el sector y las tecnologías estratégicas en las que se deciden focalizar los esfuerzos, dado que como sostiene el economista heterodoxo surcoreano Ha-Joon Chang, en las sociedades modernas, las posibilidades de desarrollo económico están fuertemente ligadas a las capacidades de adquirir y dominar tecnologías avanzadas (Chang, 2008: 81).

Sin embargo, la selección y la apuesta por un sector estratégico desde el punto de vista económico o industrial y, en este marco, por las tecnologías estratégicas que consolidarán su desarrollo y sustentabilidad a largo plazo no es algo que pueda tomarse prestado. Esto debe ser el resultado de decisiones estratégicas por parte del Estado, cuyo punto de partida será, precisamente, su posición en la división internacional del trabajo y las posibilidades de avance que represente su capacidad de gestión del desarrollo tecnológico de su industria nacional.

Ahora bien, un sector económico o industrialmente estratégico refiere a un nicho particular dentro de la economía de una nación que ofrece posibilidades contingentes de transformación industrial y, en consecuencia, de insertar productos o tecnologías de modo exitoso en cadenas de valor globales. Cada sector estratégico cuenta con una serie de tecnologías de producción, formas de organización y modos de gobernanza de acuerdo con especificidades sectoriales y nacionales, por lo que presenta límites y oportunidades distintivas para el involucramiento estatal. A su vez, dado que cada sector cambia a lo largo del tiempo, en parte determinado por el avance del desarrollo científico y tecnológico, el Estado tiene que adaptar su involucramiento en función de esos cambios sectoriales.

Según Evans (1995), existen ciertos sectores económicos que son globalmente privilegiados en el sentido de que proveen altos retornos y mejores oportunidades para el desarrollo. No obstante, esto no es inherente a un producto o una tecnología de por sí, sino que depende de cómo el producto se integra globalmente dentro de las posibilidades sectoriales. Si consideramos además que la emergencia y la supervivencia de un sector dependen en gran parte de la habilidad del Estado para asumir y combinar roles congruentes con las necesidades sectoriales, entonces las capacidades estatales y sus elecciones se convierten en dimensiones críticas para mejorar la posición del país en la estructura económica mundial. En este marco, la habilidad del Estado para analizar la variable tecnológica resulta fundamental, ya que mientras más desafiante en términos tecnológicos se vuelva la producción industrial en determinado sector, más estratégica deberá ser la intervención estatal.

Los sectores estratégicos dan lugar a industrias económicamente estratégicas, es decir, industrias intensivas en investigación y desarrollo (I+D) con efectos multiplicadores en el resto de la economía con costos decrecientes de producción. Estas se caracterizan por una competencia imperfecta, cuya dinámica se basa en monopolios y oligopolios nacionales. En consecuencia, habitualmente suelen ser foco de la política comercial estratégica del Estado que le permite obtener una parte de los beneficios económicos generados por estas industrias en los mercados mundiales (Hartley, 2012: 187).

No obstante, las industrias estratégicas no deben confundirse con las industrias de alta tecnología porque si bien estas refieren a que “[…] ciertas clases de avance tecnológico tienen la virtud de influir ampliamente sobre la actividad económica”, eso no las convierte en industrias estratégicas, ya que esta característica no dice nada “sobre el papel que tienen las fronteras nacionales ni tampoco sobre los beneficios que obtiene un país que ha otorgado protección especial a las mencionadas industrias” (Nelson, 2003 [1984]: 302). En este sentido, es menos importante que las empresas de un país operen en actividades clasificadas como high-tech, mid-tech o low-tech que la efectividad con la que se apliquen sus recursos tecnológicos a las actividades industriales (Ergas, 1987: 4).

Las industrias estratégicas se basan en el uso, desarrollo y difusión de tecnologías estratégicas, las cuales se definen como tecnologías con capacidad de alimentar el desarrollo y evolución de los “ecosistemas de innovación” o los “ecosistemas de aprendizaje, escalamiento e innovación”[8] –según hablemos de los países de la zona central o semiperiférica–, como así también de posibilitar ganancias monopólicas u oligopólicas en los mercados internacionales para los gobiernos que las financien y protejan. Según Chase-Dunn y Reifer (2002), las nuevas industrias “son importantes como plataforma para el ascenso hegemónico porque producen enormes beneficios indirectos para las economías nacionales en las cuales emergen […] y porque generan ‘rentas tecnológicas’”, es decir, grandes beneficios por disponer del monopolio sobre tecnologías que están en la base de esas industrias.

Sin embargo, la identificación de sectores y tecnologías estratégicas, que deben pensarse en el marco de los contextos y las fronteras nacionales, configuran un aspecto sustancial y necesario, pero no suficiente, para la emergencia de estas industrias. En este sentido, un aspecto determinante son las capacidades estatales necesarias para evitar iniciativas tecnológicas que conduzcan a asumir patrones de imitación y, como contraposición, impulsen iniciativas que pongan en marcha procesos de acumulación incremental de capacidades tecnológicas, organizacionales, de diseño y articulación institucional, además de avanzar en estrategias de enraizamiento hacia otros ámbitos del Estado y del sector empresarial (Hurtado, Lugones y Surtayeva, 2017).

En este punto, es importante aclarar que un país no solo debe atender a cuestiones de índole económica o industrial, ya que el Estado también debe trabajar en la selección de sectores socialmente estratégicos, cuyas lógicas no responden a las del mercado, dado que se vinculan a la generación de bienes y servicios de interés público –educación, salud, vivienda, alimentación, medioambiente, transporte, etcétera–. Las tecnologías estratégicas en este marco lo son no por alimentar a los ecosistemas de innovación o de aprendizaje, escalamiento e innovación, sino por su capacidad para resolver los problemas relevantes que se decida focalizar hacia el interior de cada sector de importancia social.

El último eslabón que completa este esquema, sin dudas, el de mayor complejidad, es el de los problemas relevantes, cuyo contenido debe definirse en función de las principales necesidades que un país deba resolver en un contexto sociohistórico dado, guiándose por la consigna del bienestar de las mayorías –como esto entra en franca contradicción con la lógica del sistema capitalista, que persigue la acumulación de la ganancia per se, es por eso que sostengo que la salida está fuera del capitalismo y no dentro–. La capacidad del Estado para identificar y trabajar en torno a estos problemas que son de tipo transectoriales, transterritoriales, y por sobre todo, trans científico-tecnológicos es altamente dependiente del grado de enraizamiento socioeconómico del proyecto nacional vigente[9] y de cómo el país percibe y gestiona su inserción en el sistema capitalista global (ver figura 1).

Figura 1. Elementos estratégicos de una política de CTI

Figura 1-Final-Final-Final

Finalmente, cabe aclarar que la estrategia que cada país adopta en una particular coyuntura sociohistórica –y que incluye al conocimiento útil; las capacidades estatales; los sectores, tecnologías e industrias estratégicas; los ecosistemas de innovación o de aprendizaje, escalamiento e innovación; y los problemas relevantes– solo adquiere sentido hacia el interior de las fronteras nacionales. Ninguno de estos engranajes significa nada si se lo analiza y define de modo aislado.

Tan definitoria es la noción de frontera nacional que, para los países semiperiféricos, corporiza una de las condiciones de posibilidad más sensibles para la construcción de senderos de desarrollo socioeconómico autónomo. Esto se contrapone con la noción de “brecha” y con el objetivo de “acortar la brecha”, que presupone una única frontera fijada por las agendas de los países centrales como la única opción posible para los países vencidos, lo cual supone reproducir el ciclo de dependencia, es decir, seguir la huella copiando, comprando, pagando regalías y asistencia técnica. El justificativo para el acortamiento de la brecha se asocia a un componente ideológico que remarca el hecho de que “por ahí ya pasaron” los países centrales, y así quedan la periferia y la semiperiferia relegadas a una especie de “pasado presente”, lugar donde no hay devenir, transformación o cambio posible (Hurtado, 2014)[10].

De esto se deduce que parte importante de la lucha por un desarrollo soberano en las semiperiferias y periferias radica en la configuración de marcos conceptuales capaces de romper las lógicas de matriz eurocéntrica que, en esta parte del mundo, históricamente han permeado las formas de entender los vínculos entre ciencia, tecnología y desarrollo, alimentando la falacia según la cual “si imitamos a los vencedores, algún día seremos ellos”.

Pistas de la otredad

En esta sección nos concentraremos en analizar una selección de dimensiones de la política y la gestión estatal en el terreno científico-tecnológico-industrial observadas tanto en las experiencias de desarrollo temprano como en las de desarrollo tardío. El objetivo de este análisis es identificar elementos –instrumentos de política pública, estructuras organizacionales, lógicas del sector privado, iniciativas de acción geopolítica, etcétera– de utilidad para delinear estrategias que recuperen los aprendizajes de la experiencia internacional pero enraizadas en los problemas y particularidades del propio entorno. Esto pretende aportar a la desarticulación de la falacia imitativa, y de sus fieles operadores, según la cual los problemas del desarrollo científico-tecnológico-industrial latinoamericano se resuelven copiado –y pagando– a un “otro”, siempre más avanzado, moderno, evolucionado. Se trata de una visión reduccionista que no reconoce a los senderos de desarrollo socioeconómico, científico, tecnológico e industrial como construcciones sociohistóricas inimitables, y condicionadas por la inserción y evolución del país en el juego geopolítico y geoeconómico global; las características de la estructura productiva, del complejo científico-tecnológico y de la esfera social nacional; y la puja entre los modelos de país vigentes en cada coyuntura sociohistórica.

Ahora bien, el desarrollo de la política de CTI e industrial, tanto en los países de desarrollo temprano como de desarrollo tardío[11], muestra como denominador común a un Estado inteligente, calificado y enraizado socioeconómicamente que coordina una estrategia en evolución de perspectiva y acción sistémica –hacia dentro y fuera de las fronteras nacionales–, en la que convergen una serie de dimensiones que pueden resumirse en lo siguiente: (i) institucionalidad; (ii) transversalidad; y (iii) proteccionismo.

Respecto al primer componente, la institucionalidad, estas experiencias muestran que además de impulsar políticas horizontales, se han concentrado en la promoción de políticas mission oriented –orientadas a misiones– institucionalizadas en agencias estatales que juegan un papel protagónico en la política industrial.

Si tomamos el caso de Estados Unidos durante la Segunda Guerra Mundial, por ejemplo, se refuerza la relación entre el gobierno y la ciencia en el marco del Proyecto Manhattan, el mayor esfuerzo científico liderado por Estados Unidos, el Reino Unido y Canadá, que llevó a la invención de la bomba atómica, lo que muestra las implicancias militares de la nueva tecnología. A partir de este momento, comprender qué tecnologías proporcionaban posibles aplicaciones para propósitos militares, como así también usos comerciales, se convirtió en un asunto prioritario del gobierno americano (Mazzucato, 2014 [2013]: 136-137).

Como resultado de esta tendencia, durante el período de posguerra, el Pentágono trabajó estrechamente con otras agencias de seguridad nacionales, como la Comisión de Energía Atómica[12] y la Administración Nacional de la Aeronáutica y del Espacio[13], lo que llevó al desarrollo de tecnologías como las computadoras, el avión de reacción, la energía nuclear para usos civiles, el láser, la biotecnología (Block, 2008).

A su vez, la investigación desarrollada en las universidades estadounidenses recibió financiamiento de agencias estatales tales como el Instituto Nacional de Salud[14] y la Fundación Nacional para la Ciencia[15]. Sin embargo, el grueso del financiamiento de la investigación universitaria no provino de aquellas, sino de agencias que impulsaban un tipo particular de misiones que usaban como plataforma la investigación universitaria. Estas agencias fueron el Departamento de Defensa[16] y la Comisión de Energía Atómica, las cuales proveyeron altos montos de financiamiento para la investigación universitaria en campos de interés particular. Este soporte no fue solamente para la investigación básica, ya que también financiaron ciencia aplicada y desarrollos ingenieriles como, por ejemplo, en tecnologías de materiales y electrónica (Nelson, 1990).

En 1958, luego del lanzamiento del Sputnik soviético en 1957, cuando los políticos norteamericanos creyeron que estaban perdiendo la batalla tecnológica, se crea la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada en Defensa[17] con el objetivo de alcanzar la superioridad tecnológica de Estados Unidos en diferentes sectores. Esta agencia, estructurada en base a misiones de largo plazo, se orienta a actuar como puente entre el trabajo académico y el desarrollo tecnológico más progresivo propio del sector militar (Mazzucato, 2014 [2013]: 136).

Según Fred Block (2011: 7), durante este período, un creciente número de trabajadores del gobierno de Estados Unidos asumieron un papel más directo en la promoción de la innovación, lo que promovió que el trabajo de los investigadores se oriente según objetivos y problemas específicos. La lección fue que el gobierno podía obrar no solo con arreglo a la función militar tradicional, sino también con propósitos económicos y civiles (Mazzucato, 2014 [2013]: 137).

Desde sus inicios, la DARPA cuenta con una estructura dinámica y flexible y una gran autonomía presupuestaria, que sustenta la coordinación de iniciativas centradas en un reto tecnológico específico en el que intervienen las universidades, el sector público y las corporaciones. La agencia financia a consorcios conformados por investigadores de las universidades, empresas start-up, empresas consolidadas y consorcios industriales, donde existe un estricto monitoreo de la performance de estos grupos[18], y no existe una línea divisoria entre “investigación básica” e “investigación aplicada”. Dado que el objetivo es producir avances tecnológicos que puedan utilizarse, el mandato de la agencia se extiende también a ayudar a las empresas para que sus productos alcancen la viabilidad comercial. Así, la agencia trasciende la financiación de la investigación e interviene en los eslabones intermedios que la vinculan con la comercialización, abriendo mercados, buscando capitalistas de riesgo, promoviendo la firma de contratos con el gobierno, etcétera.

Al ir más allá de la simple financiación de la investigación, la DARPA hizo posible que se crearan departamentos de ciencias informáticas, proporcionó apoyo inicial para la investigación de las empresas start-up, contribuyó a la investigación en semiconductores y en la interacción entre persona y ordenador, así como también supervisó las primeras etapas del desarrollo de Internet. Tales estrategias contribuyeron en gran medida al desarrollo de la industria informática durante las décadas de 1960 y 1970, y muchas de estas tecnologías se incorporaron más adelante en el diseño del ordenador personal que desarrollaron los investigadores financiados por esta agencia (Abbate, 1999).

Ahora bien, en los países de industrialización reciente, o NIC (newly industrialized countries), entre los que se encuentran los casos del Este Asiático que priorizamos en este análisis, Japón, Corea del Sur y Taiwán, es posible encontrar puntos de contacto con el rol que jugó la DARPA en la política industrial “oculta” del gobierno estadounidense.

En estos países, que compartieron las desventajas de tener una posición marginal en la estructura económica mundial y de carecer de ventajas comparativas basadas en recursos naturales, el Estado orientó el desarrollo industrial a través de la planificación y la coordinación de las decisiones tanto en el sector público como en el privado. Esto se basó en la implementación de políticas industriales robustas basadas en el diseño de un complejo conjunto de medidas de política económica, comercial, CTI y educativa, que obtuvieron, en la mayoría de los casos, resultados remarcables (Amsden, 1989; Amsden, 2001; Wade, 2003 [1990]).

En el caso de Japón, durante los años de escasez de capital que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, el Estado actuó como un sustituto de un mercado de capitales ausente mientras que, al mismo tiempo, ayudaba a inducir decisiones de inversión transformadoras. Las instituciones estatales del sistema de ahorro postal del Banco de Desarrollo de Japón fueron cruciales para obtener el capital de inversión necesario para la industria. La disposición de las instituciones financieras estatales para respaldar los coeficientes deuda/capital industrial en niveles nunca vistos en Occidente fue un ingrediente crítico en la expansión de nuevas industrias.

Según lo que afirma Chalmers Johnson, en su estudio hoy clásico, la centralidad del Estado para la provisión de nuevo capital también le permitió a Japón implementar una “racionalización industrial” y una “política de estructura industrial” (Johnson, 1982: 27-28) en las que el Ministerio de Comercio Internacional e Industria (MITI)[19] era la “agencia piloto” que gestionó y supervisó los componentes cruciales de este proceso. Dado su papel en la aprobación de préstamos de inversión del Banco de Desarrollo, su autoridad sobre las asignaciones de divisas para fines industriales y licencias para importar tecnología extranjera, y su capacidad para proporcionar exenciones de impuestos y regular la competencia industrial, el MITI estuvo en una posición privilegiada para “maximizar la toma de decisiones inducidas” (Evans, 1995: 50). El mismo reunió a una burocracia poderosa y prestigiosa que atrajo a los más talentosos graduados de las mejores universidades del país con el objetivo de centralizar la política industrial de Japón[20].

Así, el Estado desarrollista japonés presenta un aspecto weberiano, dado que sus funcionarios gozan del particular estatus que, según Weber (1968 [1904–1911]), era esencial para una auténtica burocracia. Siguen una larga carrera en la administración pública obrando en general de acuerdo con reglas y normas establecidas, y tienen una fuerte participación en las redes informales, externas o internas, descriptas como indispensables para el buen funcionamiento del Estado japonés. Las redes internas, sobre todos los gakubasu o vínculos entre excondiscípulos de prestigiosas universidades donde se reclutan funcionarios, son decisivas para la coherencia de la burocracia, lo cual es un requisito esencial para la participación eficaz del Estado en las redes externas. Más importantes aún son las redes que conectan al sector público con el sector privado, dado que la política industrial de Japón depende, fundamentalmente, de la conexión entre sus ministerios y los grandes industriales, que fue canalizada a través del MITI. En este sentido, la centralidad de los lazos externos ha llevado a algunos autores a argumentar que la efectividad del Estado emerge “no de su propia capacidad inherente, sino de la complejidad y estabilidad de sus interacciones con los actores del mercado” (Samuels, 1987: 262).

Sin embargo, si el MITI no hubiera sido una organización excepcionalmente competente y cohesiva, no hubiera podido participar en las redes externas de la manera en que históricamente lo hizo. Por otro lado, sino no fuera autónomo, en el sentido de ser capaz de formular independientemente sus propios objetivos y poder contar con que quienes trabajan en su implementación vean a estos objetivos como importantes para sus carreras individuales, entonces tendría poco que ofrecer al sector privado. Esta modalidad caracterizada como “autonomía enraizada”, que es precisamente la imagen especular opuesta del despotismo incoherente del Estado predatorio, es la clave de la efectividad de la acción estatal en el desarrollo (Evans, 1995: 50).

En el caso de Corea del Sur, y a pesar de que su historia política a lo largo del siglo XX fue caótica, su burocracia también pudo reclutar a sus miembros entre los egresados más talentosos de las mejores universidades (Evans, 1996: 540). Al analizarse el Centro de Planificación Económica (CPE), algunos autores destacan la presencia de la misma confianza mutua y espíritu de cuerpo que caracteriza al MITI (Choi, 1987). Por otro lado, al igual que en el caso japonés, el reclutamiento meritocrático a través de las universidades más prestigiosas y la existencia de un fuerte ethos organizativo han generado en este país la posibilidad de establecer redes interpersonales solidarias dentro de la burocracia.

Otro rasgo de similitud entre ambos países es la relación simbiótica entre el Estado y los chaebols o conglomerados empresariales diversificados. Gracias a su capacidad de asignar el capital, el Estado promovió la concentración del poder económico en manos de los chaebols y orquestó “agresivamente” sus actividades (Wade, 2003 [1990]: 320). El tamaño y la diversificación de los chaebols los tornaron relativamente “abarcadores” en términos sectoriales, de modo tal que el pequeño número de actores no limitó los alcances sectoriales del proyecto común de acumulación (Olson, 1982).

Corea del Sur representa el caso límite en el cual la inserción del Estado puede restringirse a unos pocos vínculos con su entorno sin degenerar en la captura por grupos de interés del sector privado. El riesgo opuesto, es decir, la existencia de lazos débiles con el capital privado, que amenazan la capacidad del Estado para obtener toda la información necesaria y contar con este para su instrumentación eficaz, está representado por Taiwán, el segundo discípulo prominente del modelo japonés (Evans, 1996: 543).

En Taiwán, al igual que en Corea del Sur, el Estado tuvo un papel central en la acumulación industrial, encauzando el capital hacia inversiones de riesgo, mejorando la idoneidad de las empresas privadas para insertarse en los mercados internacionales y asumiendo directamente funciones empresariales a través de la gestión de empresas públicas. También, como en Corea del Sur, su capacidad para cumplir esta misión dependió de una burocracia weberiana clásica, reclutada sobre la base del mérito y reforzada en grado decisivo por formas organizativas extraburocráticas (Evans, 1996: 543).

En este caso, el Consejo de Planificación Económica y Desarrollo (CEPD) reunió a una pequeña élite de organizaciones de política económica similares, en cuanto a su pericia y alcances, al MITI de Japón y al CPE de Corea del Sur. Por otro lado, la Oficina de Desarrollo Industrial (ODI) del Ministerio de Asuntos Económicos asume un papel más directo en las políticas sectoriales. Estos dos organismos, como sus equivalentes de Corea del Sur y Japón, han atraído tradicionalmente a los funcionarios más talentosos y brillantes.

Es interesante remarcar que en el caso de Taiwán, en contraste con la norma de ineficiencia y déficit financiero que a menudo se consideran inherentes al funcionamiento de tales empresas, las empresas del Estado en su mayoría son rentables y eficientes (Waterbury, 1992) y particularmente importantes en las industrias básicas e intermedias[21]. En términos generales, podría decirse que la política económica de Taiwán se genera a partir de “una poco comprendida pero aparentemente vigorosa red que conecta las oficinas del gobierno central con las empresas públicas y los bancos estatales” (Wade, 2003 [1990]: 295).

Lo notable al comparar Taiwán con Corea del Sur y Japón es el grado de ausencia del sector privado taiwanés en las redes de formación de la política económica. En Taiwán el Estado opera con eficacia pese a que los lazos de su red público-privada son menos densos que en las versiones surcoreana o japonesa del Estado desarrollista. No obstante, el Estado no se encuentra para nada aislado del sector privado. Si bien en Taiwán las redes público-privadas informales pueden ser menos densas que las de los otros dos países, son esenciales para la política industrial (Evans, 1996: 544-545).

La función de preservar las relaciones de mercado, propia de la autonomía estatal, es también decisiva en Corea del Sur y Japón, pero más notoria en Taiwán, dado que es poco probable que el capital privado, sobre todo si está organizado en estrechas redes oligopólicas, sea una fuerza política a favor de mercados competitivos (Evans, 1996: 545). Por otro lado, el Estado taiwanés ha intervenido en varios sectores, y fue profundamente selectivo, dado que la burocracia opera como “mecanismo de filtrado” que dirige la atención de los ejecutores de las políticas públicas y del sector privado hacia productos y procesos decisivos para el crecimiento industrial futuro (Wade, 2003 [1990]: 226).

Otro aspecto a destacar es que existe cierto consenso en afirmar que el éxito de los países del Este Asiático resultó de una combinación de incentivos y disciplina (Amsden, 2001; Hausmann y Rodrik, 2003). Los incentivos fueron provistos a través de los subsidios y medidas proteccionistas, mientras que la disciplina se obtuvo mediante el control y monitoreo directo del gobierno sobre los burócratas y empresarios, y la consideración de la performance de las empresas en las exportaciones como un mecanismo de selección. Los fracasos de América Latina, en este sentido, se adjudican a la falta de estos dos elementos y a ignorar aspectos de eficiencia, considerando ajenos los problemas de capacidad (Di Maio, 2009: 124)[22].

A modo de síntesis, podemos decir que la experiencia de los newly industrializated countries (NIC) que siguieron el modelo de desarrollo japonés, como fueron los casos aquí analizados, tuvieron como denominador común: (i) un Estado inteligente que dirige y articula las políticas económica, industrial, comercial, de CTI y educativa, así como la vinculación del sector público y privado en función de sus propios intereses; (ii) el énfasis puesto en el aprendizaje acumulativo y endógeno, generalmente iniciado a través de procesos de catching up –que incluyó la importación de tecnología y el uso estratégico de la inversión extranjera directa (IED)–, lo cual posibilitó el desarrollo autónomo de tecnología en etapas posteriores; (iii) un conocimiento profundo de las debilidades y potencialidades productivas nacionales; (iv) una política de CTI cuyo contenido, y especificidad, es prácticamente indisociable de los objetivos estratégicos de la política industrial[23]; y (v) una burocracia de tipo weberiana de fuerte coherencia corporativa que actúa en los ámbitos públicos de toma de decisión en ciencia, tecnología e industria, cuya acción es complementada con la presencia de elementos no burocráticos como son redes informales académicas, partidarias o militares que contribuyen a darles coherencia a las burocracias estatales (Carrizo, 2019a).

Así, tanto en los países de industrialización temprana como reciente, fue posible identificar a un Estado inteligente, fuerte y disciplinador embarcado en la creación de entornos institucionales, organizacionales y competencias orientadas a impulsar procesos de aprendizaje y acumulación de conocimiento que involucran a varios planos de la política pública y también del sector privado. Esto puede observarse en cada experiencia de desarrollo industrial exitoso, desde Alemania y Estados Unidos, al menos dos siglos atrás, hasta los casos de Japón, Corea del Sur, Taiwán y el resto de los países de reciente industrialización.

Esto permite visibilizar el segundo de los componentes de este análisis, la transversalidad, corporizada en las estrechas vinculaciones que se establecen entre las políticas públicas del campo científico, tecnológico, educativo, comercial y financiero. Es un esquema en el que, en los casos analizados, la política tecnológica se configuró como el núcleo organizador de la política de CTI y la política industrial, como el motor del desarrollo socioeconómico. Esta última política se asocia a una serie de medidas de diversos ámbitos de competencia de la acción pública y comprende a las políticas que impactan en las industrias estratégicas en desarrollo, como son las macroeconómicas, las comerciales, las de CTI, las de compra pública, las de regulación de la inversión extranjera, las de propiedad intelectual y las de direccionamiento de las fuentes de financiamiento (Cimoli, Dosi y Stiglitz, 2009: 2)[24].

El tercer componente clave de estas experiencias es el férreo proteccionismo estatal de su industria nacional, el cual forma parte importante del paquete de acciones que se configuran como la política industrial de estos países. Si bien ha sido virtualmente ignorada en la literatura de la economía política internacional, la “compra pública” o “compre nacional” configura una poderosa herramienta de la estrategia comercial de los gobiernos para la promoción de la economía nacional, siendo muy utilizada por los países industrializados para proteger y potenciar la trayectoria de sus empresas nacionales, incluidas aquellas vinculadas a las industrias intensivas en I+D.

La compra pública refiere, específicamente, al papel del Estado en la adquisición de bienes y servicios provenientes del sector privado. Para esto, los gobiernos privilegian la compra doméstica que se traduce en el retorno de impuestos, la creación de más puestos de trabajo dentro de las fronteras nacionales y la reducción de importaciones (Miyagiwa, 1991: 1320), entre otros efectos multiplicadores que cuestionan aquellos enfoques que consideran a esta política como un gasto.

Tradicionalmente, los gobiernos han utilizado su poder de compra con el propósito de fortalecer el desarrollo de industrias domésticas y la infraestructura nacional. En sectores de alta tecnología –producción de aviones, equipamiento de telecomunicaciones, software o computadoras–, en los que los gobiernos pueden inicialmente ser los más significativos compradores la política de “compre nacional”, ha sido utilizada como palanca de la política comercial para crear grandes empresas nacionales –denominadas “campeones nacionales”– con posibilidad de acceso a mercados internacionales (Weiss y Thurbon, 2006: 703).

Como otros instrumentos de política pública –patentamiento y propiedad intelectual, regulación, antidumping y remedios comerciales, ayuda alimentaria y subsidios farmacéuticos–, la política de compre nacional ha ocupado un importante lugar en el desarrollo doméstico de Estados Unidos y, más recientemente, se ha convertido en una estrategia global (Weiss y Thurbon, 2006: 704).

Desde la ley de “Compre americano” (1933)[25], el gobierno de Estados Unidos ha mantenido bajo su mando los programas de compra pública, los cuales requieren de la acción coordinada de agencias estatales y federales para preferenciar la producción doméstica de bienes y servicios. En este sentido, Estados Unidos ha demostrado ser más efectivo que otros países –excepto Francia– en vincular la compra pública con el crecimiento global de campeones nacionales, como fueron los casos de Boeing, IBM[26], Lockheed, Caterpillar, Motorola y otros. Así, por ejemplo, en 1950, alrededor del 50% de los ingresos de IBM provenían de contratos con el gobierno, lo cual garantizó el acceso a mercados que fueron claves para impulsar el desarrollo de esta empresa. La compra militar y los fondos del gobierno invertidos en I+D también fueron importantes factores en el desarrollo de Estados Unidos en la posguerra, particularmente, en el campo de la electrónica, la computación y la industria aeronáutica (Branscomb, 1993: 11). Un énfasis similar puede verse en las directivas del Congreso de Estados Unidos de los últimos años para la compra pública de los productos desarrollados bajo el Small Business Innovation Research Program (SBIR) (Wessner, 2004: 59).

El involucramiento del gobierno federal de Estados Unidos en la promoción de la compra nacional ha sido el resultado de un considerable activismo estatal y de una proactiva coordinación. Este activismo toma la forma de medidas orientadas a proteger la producción doméstica y, a la vez, posibilitar a las empresas nacionales penetrar en mercados extranjeros. Entre las principales medidas, se encuentran la ampliación, penetración y preservación de los mercados; en otras palabras, se concentran los esfuerzos en la ampliación de la apertura internacional de mercados para que puedan penetrar en ellos las empresas nacionales, que gozan de la protección del gobierno frente a los competidores extranjeros. Estas medidas, a su vez, son complementadas con la firma de acuerdos bilaterales con otros países para expandir los mercados de las empresas nacionales, la implementación de reglas de compra nacional american friendly en mercados extranjeros para privilegiar a estas empresas y mediante la extracción de máximas concesiones de acceso a mercados a través de negociaciones que tengan un mínimo costo para el país (Weiss y Thurbon, 2006). La principal característica de la estrategia estadounidense es presentarse como libre mercado “hacia fuera” y proteccionista “hacia dentro”, por lo que la adhesión al lenguaje del liberalismo competitivo, la promoción de la apertura, la transparencia y la no discriminación forman parte del mismo juego: asegurar la participación de las empresas norteamericanas en los mercados extranjeros[27].

En este contexto, las grandes empresas norteamericanas gozan de los subsidios del gobierno de Estados Unidos, de un entorno regulatorio favorable, de apoyo a sus actividades de I+D, de protección de la propiedad intelectual y de respaldo en sus proyectos de inversión en otros países, a la vez que todas estas transformaciones son invisibilizadas por un discurso de fundamentalismo de mercado en el que se supone que el Estado de las economías centrales no interviene. Etzkowitz et al. (2008: 685) explican que en este escenario dominan “políticas industriales de facto” y Block (2008) habla de “estado desarrollista oculto”.

Ahora bien, mientras los países centrales refuerzan sus iniciativas de incentivo y protección de sus economías y tienden a la “privatización del conocimiento” y al creciente endurecimiento de las barreras de acceso a las tecnologías, como contrapunto, exigen desregulación y disolución de las medidas de protección vigentes en las economías de las semiperiferias y periferias. Incluso, se presiona para que se desregulen sectores estratégicos como salud, educación, energía o telecomunicaciones (Hurtado y Zubeldía, 2017: 28).

Muchos gobiernos a lo largo del mundo han hecho el ejercicio de comprar en base a preferencias locales, especialmente en los niveles regionales y locales. Gran Bretaña y China, por ejemplo, han aprendido de la experiencia de Estados Unidos en relación a la compra pública y a cómo salvaguardar sus mercados domésticos. China, en particular, tiene un tratamiento preferencial de sus firmas en algunas áreas, tales como el desarrollo de software (Weiss y Thurbon, 2006: 706) y, como contrapartida, un rígido condicionamiento a la inversión extranjera directa para que transfieran tecnología a empresas locales.

Ahora bien, dado que este análisis de la “otredad” es imprescindible pero no suficiente en el camino hacia el diseño de estrategias enraizadas en contextos semiperiféricos, como es el latinoamericano, retomaremos estos ejes de análisis en los capítulos tercero y cuarto, en los cuales se desarrollan tres estudios de caso de la política pública de Argentina de la última década. Como veremos oportunamente, esto pretende poner en diálogo las lecciones de la experiencia internacional con la experiencia argentina para contribuir a robustecer y consolidar las capacidades estatales necesarias para impulsar procesos de toma de decisión genuinos en el contexto latinoamericano.

Antes, analicemos las condiciones de posibilidad que enmarcaron y sustentaron el desarrollo de estos casos: el derrotero histórico de la política de CTI latinoamericana y argentina.


  1. El ciclo de expropiación y explotación insustentable de los bienes naturales de nuestro territorio, vigente hasta nuestros días, fue parte constitutiva y periférica de la “acumulación originaria” del capital descripta por Karl Marx como la primera etapa de expansión del sistema capitalista, que incluyó la expoliación de los bienes eclesiásticos, la enajenación fraudulenta de las tierras fiscales, el robo de la propiedad comunal, la transformación usurpatoria de la propiedad feudal en propiedad privada moderna, etcétera (Wood, 1999). Una mirada más precisa de la descripción que Marx realizara de la “acumulación originaria” permitió a David Harvey (2005: 113) asociarla a una serie más amplia de procesos en curso –es decir, que no se restringieron a la etapa primitiva de acumulación del capital–, a los que rebautizó con el nombre de “acumulación por desposesión”. Entre estos procesos, este autor menciona: (i) la mercantilización y privatización de la tierra y la expulsión forzosa de las poblaciones campesinas; (ii) la conversión de diversas formas de derechos de propiedad –común, colectiva, estatal, etcétera– en derechos de propiedad exclusivos; (iii) la supresión del derecho a los bienes comunes; (iv) la transformación de la fuerza de trabajo en mercancía y la supresión de formas de producción y consumo alternativas; (v) los procesos coloniales, neocoloniales e imperiales de apropiación de activos, incluyendo los recursos naturales; (vi) la monetización de los intercambios y la recaudación de impuestos, particularmente de la tierra; (vii) el tráfico de esclavos; (viii) la usura y la deuda pública; y finalmente, (ix) el sistema de crédito.
  2. Ver: Segato (2015).
  3. El centro tiende a especializarse en la “producción central”, utilizando tecnologías intensivas en capital y mano de obra calificada y altamente remunerada, mientras que la periferia tiende a especializarse en la “producción periférica”, usando tecnologías bajas en intensidad de capital y mano de obra de bajos salarios, usualmente coaccionada en comparación con la mano de obra de las áreas centrales (Chase-Dunn, 1998: 346-347).
  4. Sobre el concepto de semiperiferia, ver: Arrighi y Drangel (1986); Martin (1990); Chase-Dunn (1998: 210-214); y Clark (2010).
  5. Sin embargo, incluso para los países occidentales que impulsaron políticas neoliberales, la tan buscada globalización no lograría generar beneficios palpables para la mayoría de sus ciudadanos, es decir, precisamente para aquellos a quienes trataron de convencer de las ventajas de estas políticas en comparación con los regímenes benefactores más proteccionistas (Milanovic, 2017 [2016]: 33).
  6. Según Max Weber, la administración weberiana se caracteriza por precisión, continuidad, disciplina, rigor y confianza. En este sentido, asocia esta burocracia a una serie de atributos: autonomía, jerarquía, competencia, calificación profesional, retribución fija, asensos según el nivel de desempeño y rigurosa disciplina y vigilancia administrativa (Weber, 2002 [1922]).
  7. En este sentido, tomamos como referencia la noción de “conocimiento útil” desarrollada por Joel Mokyr (2005) al referirse a todo aporte del campo del conocimiento que con criterios sociales convencionales se considera que contribuye a la resolución de un problema práctico (de tipo técnico o tecnológico, pero también organizativo, institucional, social, económico, político, etcétera). Esta definición abarca tanto a los conocimientos científicos, de carácter descriptivo o propositivo, como así también a los de base no científica, como pueden ser los conocimientos técnicos o artesanales.
  8. La palabra “ecosistema” proviene de la biología, en especial de la biología sistémica. El término “sistema” alude a un todo compuesto por varias partes o miembros que interactúan entre sí y actualmente se utiliza para describir a un set de componentes interdependientes que interactúan de forma integrada. Los sistemas comparten características como tener componentes con cierta estructura, conducta e interacciones. Ahora bien, un “ecosistema de innovación o emprendedor” (Isemberg, 2011; The World Economic Forum, 2013; Mazzucato, 2014 [2013]; Schawarzkopf, 2016 [2015]) es un sistema integrado por una serie de componentes que incluyen dimensiones políticas, financieras, culturales, institucionales, de infraestructura, regulatorias, comerciales, científico-tecnológicas, educativas y de entrenamiento, entre otros, así como también dinámicas de interacción y aspectos conductuales. Dado que en el contexto de los países semiperiféricos, como es el caso de la Argentina, no hay “sistemas” y la innovación es escasa, y en cambio se observan experiencias fragmentarias de desarrollo científico-tecnológico-industrial que logran generar ecosistemas densos caracterizados por largos, pacientes e idiosincrásicos procesos de aprendizaje, acumulación de capacidades tecnológicas y gerenciales basados en procesos de catching up y escalamiento de mejoras científico-tecnológicas incrementales, aquí utilizaremos el concepto de “ecosistema de aprendizaje, escalamiento e innovación”. Cabe mencionar que consideramos a este concepto como una extensión del de “ecosistema de innovación o emprendedor”, pero que incluye las características propias de los procesos de desarrollo CTI en contexto semiperiférico (Carrizo, 2019a: 26).
  9. El concepto de proyecto nacional, que fue un eje estructurante del pensamiento latinoamericano en ciencia, tecnología y desarrollo (PLACTED) durante la década de 1960 y 1970, era asociado por Amílcar Herrera (1995 [1975]: 126) al “modelo de país” y definido por Oscar Varsavsky (1971: 112) como el marco de referencia de largo plazo que necesita un país para guiar la formulación de sus planes y estrategias de desarrollo.
  10. Por ideología entendemos el conjunto de principios y recursos dialéctico-discursivos que construyen y dan sustento teórico y técnico a factores clave, que subyacen al proceso más amplio y complejo del juego político en todos los niveles. Factores a partir de los cuales derivan los cursos de acción posibles y considerados viables que dan forma al complejo de decisiones públicas dentro de un área o problema en un momento histórico dado. Para una discusión sobre este tema, ver por ejemplo Therborn (1987 [1980]).
  11. Para este análisis hemos tomado como base la experiencia Estados Unidos como un ejemplo de desarrollo temprano y las de Japón, Corea del Sur y Taiwán, como casos de desarrollo tardío.
  12. United States Atomic Energy Commission (AEC).
  13. National Aeronautics and Space Administration (NASA).
  14. Nacional Institute of Health (NIH).
  15. National Science Foundation (NSF).
  16. Department of Defense (DoD).
  17. Defense Advanced Research Project Agency (DARPA).
  18. La DARPA tiene autonomía para paralizar el financiamiento a los grupos que no realicen progresos y de reasignar estos recursos a otros grupos más prometedores.
  19. Actualmente denominado Ministerio de Economía, Comercio e Industria (METI).
  20. Como en el caso de Alemania y Estados Unidos, el modelo japonés le dio un fuerte énfasis a la educación y a la creación de sistemas domésticos de innovación, donde el gobierno jugó un rol fundamental. Un sistema de educación altamente calificado fue complementado con lo que Christopher Freeman (2004) identifica como el segundo ingrediente del éxito japonés: un enfoque de largo plazo para las inversiones, en el que la consideración de la dinámica de la demanda mundial jugó un rol preeminente en la identificación de prioridades estratégicas en I+D, en la que el gobierno jugó un papel central como inversor, a través de un amplio conjunto de incentivos y directivas (Di Maio, 2009: 108).
  21. Estas empresas fueron un factor decisivo para el desarrollo industrial taiwanés dado que fueron las responsables de la mayor parte de la producción industrial en la década de 1950 y, luego de una cierta merma en la década de 1960, su participación volvió a aumentar en 1970 (Wade, 2003 [1990]: 97).
  22. La capacidad política es entendida como el set de herramientas y recursos –o competencias y capacidades– necesarios para llevar a cabo funciones políticas (Wu, Ramesh y Howlett, 2015: 166).
  23. Si se comparan los NIC con los países de América Latina, las importantes diferencias en el desarrollo industrial de ambas regiones se vinculan principalmente a la expansión de sus sistemas educativos, el desarrollo de la infraestructura científico-tecnológica, la capacidad de I+D de las empresas, los niveles de inversión en CTI, la formación de redes tecnológicas y los acuerdos internacionales favorables a la expansión comercial de nuevas industrias basadas en el conocimiento, entre otros (Dosi, Freeman y Fabiani, 1994; Freeman, 2008).
  24. Chang (2002) define a la política industrial como el conjunto de acciones gubernamentales que apoyan la generación de capacidad tecnológica y de industrias consideradas estratégicas para el desarrollo nacional.
  25. El Acta de Compra Americana –Buy American Act– fue creada en 1933 como parte de la legislación desarrollada en respuesta a la gran depresión. A través de este acta, el gobierno de Estados Unidos lideró los programas de compra nacional que focalizan la preferencia de bienes y servicios de producción doméstica. La misma restringe la compra del gobierno a suministros domésticos, los cuales tienen que cumplir dos requisitos básicos: (i) el artículo debe ser manufacturado en Estados Unidos; y (ii) el costo de los componentes domésticos deben exceder el 50% del costo de todos los componentes (Weiss y Thurbon, 2006).
  26. International Business Machines.
  27. En 1992, bajo el Acta de Promoción de la Exportación Nacional, Estados Unidos creó dentro del Departamento de Comercio, el Centro de Defensa y la Red de Defensa, con el objetivo de ayudar a sus corporaciones con sus contratos de compra en mercados extranjeros. En el Centro de Defensa, conocido coloquialmente como la “habitación de guerra”, decenas de especialistas en el área aeroespacial, bancos, computadoras, energías, etcétera, reúnen información secreta sobre los competidores extranjeros a través de una densa red de inteligencia, incluyendo a la Agencia Central de Inteligencia (CIA, por sus siglas en inglés: Central Intelligence Agency) y a la vigilancia tecnológica (Malkin, 1995; Campbell, 2001).


Deja un comentario