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Epílogo

Desde su emergencia en el contexto de la Segunda Guerra Mundial, la política de CyT estuvo atravesada por dos modelos antagónicos, la planificación del Estado versus la libertad de investigación y la autonomía científica. Con la marca de esta puja inicial, la política de CyT mundial evolucionó desde iniciativas horizontales orientadas a fortalecer la infraestructura y las capacidades científico-tecnológicas hacia iniciativas focalizadas en sectores y tecnologías de interés especial en los contextos nacionales, particularmente aquellas orientadas a objetivos, comúnmente denominadas mission oriented.

Tanto en los países de desarrollo temprano –Estados Unidos, Alemania, Inglaterra, Francia, Suiza, Suecia– como en los de industrialización reciente –especialmente aquellos que iniciaron procesos de acelerado desarrollo económico y despegue tecnológico a partir de la década de 1960 en base al modelo japonés–, esta tendencia fue acompañada por procesos de construcción de Estados inteligentes, con capacidades crecientes de coordinación y disciplinamiento, que se orientaron a promover industrias económicamente estratégicas basadas en el conocimiento. En este marco, se observó que, mientras la política tecnológica se configuró como el eje organizador de la política de CTI, la política industrial actuó como organizadora del desarrollo socioeconómico.

En América Latina, la trayectoria de la política de CyT acompañó la evolución de esta política a nivel global, y se observó un fuerte protagonismo estatal en el proceso de institucionalización de las actividades científicas y tecnológicas, en cuyo marco se crearon los primeros consejos nacionales de CyT de la región. Todos estos organismos nacieron bajo la impronta del “modelo lineal de innovación” y se orientaron a una producción burocrática de conocimiento en la que la transferencia a las empresas locales y la construcción de capacidades tecnológicas en el sector privado no fue una prioridad. En este contexto, sectores empresariales nacionales fragmentados entre un conjunto de empresas públicas que operaban en sectores estratégicos convivían con un conjunto di­verso de pymes con muy bajas capacidades tecnológicas que no demandaban conocimiento de los complejos nacionales de CyT. Sin embargo, los centros de I+D de algunas empresas públicas jugaron un papel destacable en los procesos de adopción tecnológica y, en general, de innovación en cada sector estratégico –por ejemplo, YPF en Argentina, PETROBRAS y EMBRAER en Brasil y PEMEX en México–. No obstante, en un marco donde los gobiernos consideraban a la inversión extranjera directa como la más efectiva política de innovación, la en­trada de subsidiarias de empresas multinacionales a la región, que aplicaban las tecnologías desarrolladas en sus casas matrices localizadas en los países desarrollados, fue acompañada de la importación de tecnologías en “bloque” por parte de las pocas industrias basadas en el capital nacional sin ningún proceso posterior de adaptación a las necesidades locales o a los nuevos progresos de la tecnología. En otras palabras, el nacimiento de la CyT en América Latina estuvo signado por una desconexión originaria con la propia realidad socioeconómica.

Este no fue un fenómeno independiente de la adopción de visiones universalistas y de agendas promovidas desde organismos internacionales como la ONU, la OEA, la OCDE, el Banco Mundial y el BID, entre otros. La máxima expresión de esta debilidad, que ha caracterizado el desarrollo de la política de CyT latinoamericana y que se extiende hasta nuestros días, se manifiesta en las insuficientes capacidades de gestión de la tecnología y en metas abstractas que guiaron las diferentes concepciones de política. En un extremo, agendas de tenor universalista en relación con la producción de ciencia básica y, en el otro, la aspiración al dominio de “tecnologías de frontera”, con variantes como las TPG, así como componentes ausentes considerados ajenos a las incumbencias de una política de CyT –desde los diagnósticos y prospectivas necesarios para definir agendas hasta la promoción de las ingenierías o de las capacidades de comercialización– fueron guiados por concepciones implícitas como el “modelo lineal” o el “sistema nacional de innovación”, con escasa atención a las dinámicas de funcionamiento y articulación entre las instituciones públicas y los actores económicos.

Sin embargo, en este escenario, a fines de la década de 1960, emergió en la región el “pensamiento latinoamericano en ciencia, tecnología y desarrollo” (PLACTED), un movimiento que posicionó a los problemas de la realidad socioeconómica regional como el punto de partida de las políticas públicas de CyT para los países de América Latina. Jorge Sabato, tecnólogo de la CNEA que hoy reconocemos como uno de los principales exponentes de este movimiento –junto a Oscar Varsavsky y Amílcar Herrera, entre los más visibles–, cumplió un rol destacado durante los primeros pasos del desarrollo nuclear, uno de los principales sectores estratégicos de la economía argentina.

Como protagonista de la “apertura del paquete tecnológico”, que a partir del desarrollo incremental de reactores de investigación y del salto cualitativo que, en términos de capacidades de gestión tecnológica, significó la estrategia delineada para la compra y construcción del primer reactor de potencia, esta visión científico-tecnológica-industrial sectorial de carácter sistémico marcó el inicio de un proceso de desarrollo tecnológico autónomo de liderazgo regional, que el propio Sabato caracterizó a partir de un esquema simplificado que hoy se conoce como “triángulo de Sabato”. Este esquema, que insertado y completado con las múltiples lecciones que Sabato fue extrayendo de la trayectoria de expansión y diversificación del sector nuclear, puede ser considerado un modelo sectorial que, como principal aporte, explica que insertar la tecnología en la trama del desarrollo es un proceso político que resulta de la acción múltiple y coordinada de tres elementos fundamentales en el desarrollo de las sociedades contemporáneas: el gobierno, la estructura productiva y la infraestructura científico-tecnológica.

No deja de resultar paradójico que este modelo, confirmado por los principales rasgos de las trayectorias industriales tanto de los países de desarrollo temprano como por los de industrialización reciente –que supieron orientarse por senderos propios de desarrollo socioeconómico–, haya sido formulado a fines de la década de 1960 –momento en que apenas comienza a posarse la mirada de los primeros especialistas sobre el Este Asiático– por un tecnólogo de una región que todavía hoy se sigue preguntando cómo debe ser una política de CTI, qué tipo de ciencia y tecnología necesita, y dónde y cómo impulsar procesos de innovación.

Sobre este trasfondo, el derrotero científico-tecnológico-industrial de la Argentina de la segunda mitad del siglo XX arroja un mosaico de experiencias que exponen con contundencia las implicancias y consecuencias de optar o bien por el impulso de procesos incrementales de desarrollo científico-tecnológico autónomo con un fuerte componente inicial de copia y aprendizaje o por la imitación de iniciativas de política de CTI de concepción universalista basada en la producción de conocimiento de excelencia con estándares internacionales.

Las trayectorias evolutivas de los sectores nuclear y de comunicación satelital muestran la necesidad de considerar una conjunción de variables en el plano geopolítico, geoeconómico, científico-tecnológico-industrial e institucional, que ponen de manifiesto las limitaciones y oportunidades que para un país de la semiperiferia delimitan una franja acotadas de opciones para el impulso de procesos de desarrollo científico-tecnológico autónomo en industrias económicamente estratégicas y que, además, puedan alcanzar un nivel de competitividad global.

En este marco, es importante señalar que la CNEA inició un paciente y largo proceso de adquisición incremental de capacidades organizacionales, institucionales y de desarrollo tecnológico para la gestión de proyectos tecnológicos complejos con la decisión de construir localmente el primer reactor de investigación en la década de 1950, que evolucionaría hacia el desarrollo de reactores de investigación de sofisticación creciente, incorporación de capacidades locales a centrales nucleares importadas y la fabricación de sus elementos combustibles y el desarrollo de centrales de baja potencia. Un proceso similar se observaría con la construcción del primer reactor nuclear de investigación por INVAP en la década de 1980, que derivó en la adquisición de capacidades locales para la fabricación de reactores y plantas productores de radioisótopos, centros de terapias radiantes, satélites de observación, satélites geoestacionarios, radares, antenas de televisión digital abierta, turbinas eólicas, entre otros. En ambas trayectorias, en las que también desempeñaron un papel clave la CONAE y ARSAT como demandantes, el denominador común fue la presencia y el rol del Estado en: (i) la creación y el sostenimiento de las instituciones públicas de CyT que incubaron las capacidades iniciales –CNEA y CONAE–; (ii) el acompañamiento de las empresas que emergieron de estos procesos de incubación –constituyendo INVAP la principal empresa del ecosistema de aprendizaje, escalamiento e innovación nuclear-espacial argentino–; y (iii) la generación de demanda de proyectos tecnológicos estratégicos de importancia socioeconómica –como son el proyecto CAREM y los satélites geoestacionarios–, en los que se ha utilizado el poder de compra del Estado.

Estas experiencias muestran que, a partir de la identificación de líneas de desarrollo tecnológico estratégico guiadas por una misión –como fueron primariamente los reactores de investigación y los satélites de observación– y del conocimiento útil necesario para avanzar en la evolución hacia el manejo de tecnologías de mayor complejidad –como son los reactores nucleares de potencia y los satélites geoestacionarios–, cuyas capacidades iniciales se gestaron en el marco de instituciones públicas de CyT, fue posible ir construyendo ecosistemas densos de aprendizaje, escalamiento e innovación. A su vez, estos ecosistemas incluyen numerosos spin offs y la formación e integración de proveedores de capital nacional que fueron el resultado de tecnopolíticas caracterizadas por una concepción autónoma del desarrollo científico-tecnológico-industrial en contexto semiperiférico que impulsó la adquisición de capacidades para el desarrollo tecnológico endógeno, y también aquellas necesarias para impulsar procesos de gerenciamiento, negociación y posicionamiento internacional que, una vez alcanzado el umbral, posibilitaron la exportación de tecnología mundialmente competitiva.

Las principales lecciones que nos deja el estudio de estos dos sectores son: que el impulso de proyectos tecnológicos estratégicos con capacidad de impacto socioeconómico no es independiente del grado de autonomía con el que cuenta el Estado para su orientación, de las capacidades y el conocimiento intangible instalados en el país, de la conformación de entornos institucionales favorables a procesos de aprendizaje acumulativo que se propongan el crecimiento, la diversificación y el enraizamiento de trayectorias sectoriales en un entorno sistémico y, principalmente, de la continuidad (estabilidad) necesaria para la coevolución de estos procesos que posibilite su sustentabilidad en el largo plazo. El idiosincrásico, innovador y, en gran parte, desconocido ecosistema conformado por CNEA, INVAP y CONAE, y sus instituciones públicas y privadas asociadas –que persigue los objetivos políticos de desarrollo tecnológico autónomo y promoción de la industria nacional–, configura un sustrato sin precedentes para alimentar la definición de políticas públicas de CTI e industriales basadas en una visión autónoma del desarrollo socioeconómico en un contexto semiperiférico. Este tipo de experiencias creemos que deberían interpelar a los estudios académicos de América Latina que siguen buscando en las comparaciones con los casos “exitosos” de las economías avanzadas o emergentes, alternativamente en vigencia, claves interpretativas para fenómenos que se iniciaron en la región mucho antes de que sus correlatos extranjeros despertaran el interés del mainstream académico.

Ahora bien, las políticas públicas impulsadas en estos sectores mostraron una clara discontinuidad entre el gobierno de Cristina Fernández (2007-2015) y el de Mauricio Macri (2015-2019).

Las políticas impulsadas durante el período 2007-2015 en ambos sectores, coordinadas por el MINPLAN, se focalizaron en dos proyectos tecnológicos estratégicos. Por un lado, el proyecto CAREM, basado en tecnologías estratégicas que fueron el resultado de largos y pacientes procesos de aprendizaje tecnológico incremental asimilados por la CNEA en la fabricación de reactores de investigación, reactores de baja potencia, centrales nucleares y los elementos combustibles de las centrales nucleares construidas en el país. Por el otro, la fabricación de satélites geoestacionarios que permitieron a la empresa estatal ARSAT montarse sobre el aprendizaje acumulado por INVAP en la construcción de satélites de observación, operados por la CONAE, como paso clave en el tránsito hacia el dominio de la tecnología geoestacionaria.

Esto fue el resultado del diseño e implementación de iniciativas de mirada sistémica, que podemos asimilar a políticas mission oriented en las que el Estado, fundamentado en una concepción autónoma del desarrollo científico-tecnológico-industrial, protagonizó la coordinación sinérgica de actores públicos y privados en sectores y tecnologías estratégicos fuertemente enraizados en el desarrollo socioeconómico nacional y con capacidad de competir en mercados internacionales en condición oligopólica. En otras palabras, fueron políticas que reflejaron las dificultades, potencialidades, limitaciones y emergentes del funcionamiento de verdaderos “triángulos sectoriales” liderados por el Estado en contexto semiperiférico.

Sin embargo, durante este mismo período, y bajo la misma gestión de gobierno, las políticas públicas en el sector CTI a cargo del MINCyT se focalizaron en sectores y TPG, en cuyo marco se instrumentaron los fondos sectoriales, un importante instrumento de promoción de proyectos de I+D asociativos que se propuso fortalecer la articulación público-privada con miras a impactar en la competitividad de la economía argentina. El resultado más tangible en este caso fue la falta de una estrategia que permitiera al MINCyT integrar los planos de diagnóstico, selección de prioridades, monitoreo y evaluación de impacto de sus políticas focalizadas, como de articular sus emergentes con otros ámbitos de la política pública.

Se trató así de una política de focalización explícita, cristalizada en el Plan Argentina Innovadora 2020, en la que el Estado careció de una mirada sistémica para promover “triángulos sectoriales” en sectores y tecnologías de importancia estratégica para el país. Si bien esta política logró avanzar en la promoción de la articulación entre actores públicos y privados mediante el impulso de pruebas piloto focalizadas en la investigación aplicada y el desarrollo tecnológico, a través de los fondos sectoriales, al momento no logró capitalizar los resultados obtenidos ni en términos de escalamiento ni de enraizamiento socioeconómico de la CTI.

En este punto, es importante remarcar que el viraje del MINCyT hacia las políticas focalizadas y, en este contexto, la creación de los fondos sectoriales como parte del FONARSEC se enmarcaron en la tendencia global de la política de CTI hacia un enfoque sobre los procesos de interacción entre las actividades científicas, tecnológicas e innovativas que emergió a comienzos de la década de 1990. Esta tendencia se centró en el incremento de la competitividad y la escala de los apoyos a la innova­ción empresarial, con la mirada puesta ya no en las empresas individuales, sino en las fallas de coordinación entre los subsistemas que conformaban el SNI. Retrospectivamente, la creación de los fondos sectoriales puede interpretarse como un hito –en cuyo marco, no obstante, no se ha podido comprobar al momento un aporte al aumento de la competitividad sectorial–, que configuró un avance de magnitud en la operativización en el país de políticas que pretendieron ser focalizadas y que se basaron en las iniciativas previas de la ANPCyT en la promoción de la vinculación público-privada, como fueron los PID, los PITEC y el PAE.

Sin embargo, en términos de estrategia, podemos afirmar que avanzar en la consolidación de la política focalizada del MINCyT requiere resolver dos importantes “cuellos de botella”. Por un lado, la adaptación de la maquinaria burocrática-institucional de la ANPCyT para acompañar procesos de desarrollo tecnológico e innovación, que requieren de tiempos y modalidades de gestión ágiles, como así también el diseño e implementación de mecanismos ad hoc frente a situaciones imprevistas, que pueden ir desde la rotura de un equipamiento científico-tecnológico o industrial importado a devaluaciones sucesivas de la moneda local con la consecuente desactualización de los presupuestos y la disminución del poder de compra de los proyectos. Por otro lado, la pertinencia de que el MINCyT desarrolle instrumentos de gestión en coordinación con otras esferas del ámbito público –ministerios de las áreas de economía, comercio, industria, relaciones internacionales, etcétera– y privado –cámaras sectoriales, federaciones empresarias y uniones industriales y comerciales del país y la región– con el objeto de: (i) facilitar la llegada de los productos a la etapa comercial; (ii) generar mecanismos de compra pública, protección y apertura de mercados nacionales e internacionales para las industrias nacionales basadas en el conocimiento que lograron fortalecerse en base al financiamiento de los fondos sectoriales; y (iii) avanzar en los procesos de enraizamiento socioeconómico de la CTI a partir de la difusión e implementación de desarrollos CTI con capacidad de impacto en el desarrollo socioeconómico nacional.

Ahora bien, la política implícita del MINCyT, centrada en la construcción de la infraestructura científico-tecnológica, el fortalecimiento de recursos humanos dedicados a I+D y el financiamiento a proyectos de I+D, transparentaría las dificultades para desacoplarse de las iniciativas horizontales como núcleo organizador de la política pública de CTI argentina. La intención de orientar la formación de recursos humanos altamente calificados del CONICET en función de “Temas Estratégicos y Tecnología” basados en NSPE, que sintetizan sectores y TPG que no son estratégicos para el país, a la vez que se continua evaluando a estos recursos en base a criterios internacionalistas de medición de la producción científica, desincentivando la investigación aplicada y el desarrollo tecnológico, es uno de los indicadores más contundentes que expresan las contradicciones que atravesaron la política de CTI del MINCyT durante este período y que se extienden al presente.

Así, en el período 2007-2015, observamos a dos ministerios nacionales que impulsan políticas públicas sectoriales divergentes sin visibles puntos de articulación. Uno, basado en una visión autonomista del desarrollo científico-tecnológico-industrial, promoviendo políticas de rasgos sistémicos orientadas por una misión en dos sectores estratégicos para el desarrollo socioeconómico argentino. El otro, asentado en una visión dependentista de un desarrollo científico-tecnológico desconectado del desarrollo industrial, implementando políticas focalizadas en sectores generales y TPG de aplicación universal a países carentes de estrategia de desarrollo socioeconómico.

En este punto, resulta importante remarcar que la desconexión originaria entre las políticas de CTI y los problemas industriales y de la producción, en Argentina, estuvo fuertemente vinculada a la concentración de estas políticas en iniciativas de tipo horizontal, que históricamente privilegiaron el componente científico de la tríada ciencia-tecnología-innovación. Contrariamente a esta tendencia, en las tres políticas públicas sectoriales analizadas, los buenos resultados obtenidos en relación a los vínculos entre Estado, conocimiento e industria han tenido al componente tecnológico como eje organizador. Es un componente que, paradójicamente, no ha sido un aspecto priorizado en las políticas públicas de Argentina y que, sin embargo, ha logrado desarrollarse gracias a la acumulación de aprendizajes y capacidades en entornos sistémicos que han evolucionado en su organización según lógicas y dinámicas que responden a un paradigma alternativo al de la ciencia académica en un contexto semiperiférico. Esta centralidad del componente tecnológico puede entenderse como un punto de contacto con las experiencias de los países de desarrollo temprano y de reciente industrialización, en las que la política tecnológica se configuró como la organizadora de la política de CTI y esta, a su vez, de la política industrial.

Sin embargo, el período analizado en este libro (2007-2019) estuvo marcado por una discontinuidad en la concepción del rol del Estado en el desarrollo socioeconómico, dado que abarcó gobiernos de muy diferente orientación: (i) el gobierno de Cristina Fernández (2007-2015), en el que convivieron contradictoriamente hacia el interior del Estado nacional visiones autonomistas y dependentistas del desarrollo científico-tecnológico-industrial con el consecuente impacto en la desarticulación y divergencia de sus políticas; y (ii) el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019), dominado por políticas neoliberales supuestamente ortodoxas, que no ve a la CTI como una variable clave del desarrollo socioeconómico contemporáneo y que, en todo caso, la reduce a un bien transable susceptible de ser importado “llave en mano” al menor costo posible.

En este marco, el gobierno de la alianza Cambiemos significó el retorno a políticas públicas de perfil neoliberal que reiniciaron procesos de primarización y financierización de la economía que comprometieron al sector CTI en su conjunto, y promovieron un nuevo patrón de acumulación caracterizado por la valorización financiera, cuya primera manifestación en América Latina se dio en la década de 1970 que derivó en ciclos de desindustrialización, extranjerización y endeudamiento.

Al momento, los cambios en las tres políticas públicas analizadas que impulsó este último gobierno, entre los más significativos, incluyen: (i) en el sector nuclear: el retraso, la paralización o la cancelación de las obras insignias contempladas en el Plan Nuclear que incluyen al proyecto CAREM, las actividades de las plantas de producción de agua pesada y dióxido de uranio, la construcción de la cuarta y quinta central de potencia que se habían acordado con China y el desfinanciamiento de CNEA; (ii) en el sector de comunicación satelital: la completa cancelación de la construcción del tercer satélite geoestacionario argentino, el ARSAT-3, los intentos de ceder parte del patrimonio de la empresa estatal ARSAT a la empresa norteamericana Hughes y la desregulación del sector, lo que permitió la entrada al mercado de numerosos satélites de empresas trasnacionales; y (iii) en el sector CTI: la pérdida de vigencia del Plan Argentina Innovadora 2020 y la discontinuidad de las convocatorias de los fondos sectoriales.

Como ejemplos paradigmáticos de inestabilidad de las instituciones involucradas en la ejecución de estas políticas públicas, estos cambios se tradujeron en fuertes recortes presupuestarios, despidos de personal altamente calificado, la desjearquización institucional, una economía frágil condicionada por los intereses del capital financiero internacional, el crecimiento desmedido del endeudamiento externo y la ausencia de un proyecto nacional de desarrollo socioeconómico de largo plazo.

Ahora bien, entre las principales fortalezas que arroja una mirada de conjunto de los emergentes del estudio de estas tres políticas públicas en este período (2007-2019), se encuentran: (i) la aplicación de políticas mission oriented de rasgos sistémicos en el sector nuclear y de comunicación satelital centradas en proyectos tecnológicos estratégicos como el proyecto CAREM y los satélites geoestacionarios; (ii) el desarrollo y la comercialización de tecnologías estratégicas basadas en procesos evolutivos de acumulación de aprendizaje y capacidades técnicas, organizacionales y gerenciales incrementales generadas a través del desarrollo de reactores de investigación, reactores de potencia y fabricación de elementos combustibles para las centrales nucleares argentinas, en la CNEA; y en el tránsito del manejo de las tecnologías para la construcción de satélites de observación al dominio de la tecnología para la fabricación de satélites geoestacionarios de ARSAT, basado en el aprendizaje que había desarrollado INVAP en la fabricación de satélites de observación operados por la CONAE; (iii) la creciente densidad de los ecosistemas de aprendizaje, escalamiento e innovación que alimentaron las iniciativas de política pública impulsadas en el sector nuclear y de comunicación satelital, que tuvieron como epicentros a la CNEA y la CONAE, instituciones públicas de I+D, y a INVAP y ARSAT, empresas estatales; y (iv) el impulso a un instrumento de promoción de pruebas piloto en I+D, que involucró la asociación entre actores públicos y privados del sector CTI argentino a través de los fondos sectoriales, instrumento que canalizó el primer intento de aplicar una política de CTI focalizada a escala nacional.

Entre las debilidades, podemos mencionar: (i) dos ministerios nacionales, el MINPLAN y el MINCyT, que impulsaronn políticas públicas descoordinadas entre sí, traducidas en formas contrapuestas de conceptualizar el desarrollo industrial basado en el conocimiento, y en la promoción de sectores y tecnologías estratégicos no convergentes; (ii) la implementación de una política focalizada en el sector CTI que no logró avanzar en la integración de los planos de diagnóstico, selección de prioridades, monitoreo y evaluación de impacto, ni en el enraizamiento de la CTI en otros ámbitos de la política pública y el desarrollo socioeconómico; (iii) la ausencia de una política de CTI de Estado transversal a sectores con capacidad de impacto en el desarrollo socioeconómico nacional, que se tradujo en un desaprovechamiento de las capacidades instaladas y los recursos humanos calificados tanto en el sector público de producción de conocimiento como en el sector privado; y (iv) los retrocesos que estas tres políticas públicas experimentaron a partir de diciembre de 2015 dando cuenta de la imposibilidad de continuar los procesos de aprendizaje en el ámbito de las políticas públicas evaluando la efectividad de los recursos de promoción y financiamiento para su futura reformulación.

De este panorama, se infiere que, en el período 2007-2015, se impulsaron iniciativas que podemos asimilar a intentos de definir políticas de Estado en el sector nuclear y el de comunicación satelital, si bien mostraron una fuerte desarticulación con las políticas implementadas en el sector CTI. Por el contrario, los marcados retrocesos observados en estos tres ámbitos de la política pública, iniciados a fines de 2015, permiten concluir que una mirada de conjunto del período 2007-2019 señala la clausura de la posibilidad de definir en la Argentina una política de CTI de Estado transversal a sectores con capacidad de impacto en el desarrollo socioeconómico nacional.

Entre los rasgos que condicionan decididamente el diseño e implementación de políticas de CTI de Estado en el contexto argentino, que estos casos permitieron identificar, se encuentran: (i) las características del proyecto nacional de desarrollo socioeconómico vigente y el grado de articulación interna que este es capaz de generar entre sus políticas públicas, que incluyen la congruencia entre la política de CTI e industrial; (ii) el grado de enraizamiento socioeconómico que logran las instituciones que aplican estas políticas y cómo esto se traduce en el desempeño económico o el desarrollo social y, finalmente, en la mejora del bienestar de las mayorías; (iii) las capacidades con las que cuentan las burocracias públicas para la formulación, ejecución y evaluación de estas políticas; (iv) el nivel de desarrollo de los ecosistemas de aprendizaje, escalamiento e innovación vinculados a los sectores y tecnologías priorizados por estas políticas; y (v) los ciclos recurrentes de inestabilidad política, económica, social e institucional que caracterizan la historia reciente del país.

Ahora bien, el derrotero de la política de CyT latinoamericana, las claves del desarrollo científico-tecnológico-industrial de los países de desarrollo temprano y de reciente industrialización y la dinámica que mostró la política pública en los sectores CTI, nuclear y de comunicación satelital durante los últimos años en la Argentina aportan insumos empíricos y conceptuales de suma utilidad para avanzar en la compresión de qué implica para un país semiperiférico desarrollar industrias económicamente estratégicas basadas en el conocimiento con capacidad de impacto socioeconómico, para lo cual resultan claves las políticas de Estado en CTI.

En primer lugar, debemos decir que un manejo autónomo y estratégico de la política de CTI en un contexto semiperiférico implica comprender las relaciones no azarosas –o condicionantes– que emergen de la inserción de los países en la estructura económica mundial, los sectores y tecnologías seleccionados para orientar el desarrollo industrial y las limitaciones a este proceso que imponen los ciclos recurrentes de inestabilidad que caracterizan el desarrollo de los países semiperiféricos. Esta dinámica, a su vez, supone que las vías de desarrollo no puedan ser generalizadas.

Hoy se sabe que las posibilidades de desarrollo socioeconómico de las sociedades modernas están fuertemente condicionadas por la capacidad de generar ventajas comparativas que permitan explotar nuevos nichos de mercado en condición monopólica u oligopólica, no en base a la explotación primaria de la naturaleza, sino a través del desarrollo científico-tecnológico-industrial. En este escenario, a contracorriente del ataque y desmantelamiento progresivo de los Estados de los países de la región por las políticas guiadas por la ideología que hemos llamado neoliberalismo periférico –en el caso de Argentina y de algunos otros países de la región, como Brasil o México, podríamos hablar con más precisión de “neoliberalismo semiperiférico”–, proceso que se inicia en la década de 1970 y hoy está en franca profundización en toda la región, existe una evidencia empírica irrefutable de que el Estado siempre organizó y lideró los procesos de transformación industrial y económica en aquellos pocos países que supieron encontrar sus propios senderos de desarrollo socioeconómico.

El común denominador de todas estas experiencias fue una acción protagónica del Estado para definir y coordinar una estrategia de desarrollo industrial de largo plazo basado en la gestión del conocimiento en CTI.

No obstante, la primera condición de posibilidad para la definición de esta estrategia es contar con un proyecto de país, consensuado a través de los mecanismos que provee la democracia, que se exprese en políticas de Estado de largo plazo y que guíe el desarrollo científico-tecnológico-industrial hacia la transformación socioeconómica de largo plazo. Este proyecto implica no solo la definición de los sectores y las tecnologías económicamente estratégicos en los cuales el país decide focalizar sus esfuerzos, sino también la construcción progresiva de un Estado inteligente, con capacidades selectivas y de enraizamiento –que incluye los diagnósticos y la prospectiva–, capaz de desplegar procesos iterativos que vayan incrementando la eficacia en la implementación de las políticas y la coordinación de sus componentes geopolíticos, macroeconómicos, industriales, comerciales, científicos, tecnológicos e innovativos, educativos, entre otros.

Un proyecto nacional de objetivos y metas claras es condición sine qua non para que un país esté en condiciones de decidir con autonomía qué tipo de ciencia y tecnología necesita, y dónde y cómo innovar, evitando la aplicación circular o aleatoria de modas conceptuales y manuales operativos universales que intentan consolidar abstracciones del tipo de los “sistemas nacionales de innovación” donde no hay sistema y la innovación es escasa.

En este sentido, las posibilidades de desarrollar industrias de alta intensidad científico-tecnológica en sectores económicos estratégicos en contexto semiperiférico suponen orientar las capacidades estatales al impulso de una trayectoria evolutiva de escalamiento selectivo de habilidades y competencias tecnológicas, organizacionales, gerenciales, institucionales y políticas. De hecho, la historia económica enseña que estos objetivos se logran mediante procesos de aprendizaje del tipo catching up, que involucran inicialmente la generación de capacidades para la transferencia, la imitación, la ingeniería inversa y las modificaciones marginales de productos y procesos por laboratorios públicos y/o sectores o grupos de empresas involucradas. Dicho de otra forma, la incorporación de tecnologías avanzadas en la semiperiferia no puede ser un punto de partida, sino un punto de llegada de un proceso complejo de evolución tecnoeconómica en el que las capacidades tecnoburocráticas e institucionales del Estado configuran componentes determinantes como así lo demuestran los procesos de desarrollo autónomo a lo largo de todo el siglo XX.

Se trata entonces de crear y consolidar en el tiempo ecosistemas densos de aprendizaje, escalamiento e innovación que evolucionen hacia su interconexión como parte sustancial del proceso de creación de fronteras locales de desarrollo CTI.

En este esquema, lo importante no es el acortamiento de la brecha con los países centrales, sino la definición de una estrategia de desarrollo científico-tecnológico-industrial que adquiere sentido en función de las especificidades propias de las fronteras nacionales. Es precisamente hacia el interior de las fronteras locales donde los países semiperiféricos tienen la posibilidad de delinear senderos de desarrollo socioeconómico coherentes con su propio devenir, en base a procesos pacientes y de largo alcance centrados en el incremento de capacidades, tanto de formulación y gestión pública como de diseño organizacional e institucional.

Sin embargo, contar con un proyecto nacional, como así también con las capacidades técnicas para el desarrollo de proyectos tecnológicos complejos, son condiciones necesarias pero no suficientes. Las otras dos dimensiones claves para implementar estos objetivos son: las capacidades técnico-burocráticas y las instituciones estatales. Esto se traduce, por un lado, en la relevancia de contar con una burocracia pública de rasgos weberianos, fuertemente corporativa, altamente especializada y con habilidades para la creación, coordinación y disciplinamiento de redes formales e informales de eslabones del ámbito público y privado. Es esta burocracia la que posibilitará encarnar los diferentes roles que debe desempeñar el Estado para impulsar procesos de negociación y comercialización, neutralizar presiones y coerciones, incentivar y disciplinar a las empresas locales y transnacionales, e impulsar iniciativas de protección de la producción nacional y uso inteligente de los regímenes de propiedad intelectual.

Finalmente, lo analizado en este libro nos posibilita no solo referenciarnos al caso argentino, sino también identificar una serie de lecciones de utilidad para definir políticas de CTI en un contexto semiperiférico ¿Cuáles son esas lecciones?

En primer lugar, que desarrollar industrias económicamente estratégicas basadas en el conocimiento con capacidad de impacto socioeconómico en un contexto semiperiférico implica gestionar políticas públicas en la alternancia entre ciclos económicos, políticos y sociales antagónicos, que impactan diferencialmente en las dinámicas de las instituciones públicas y, en consecuencia, en sus capacidades para viabilizar políticas de Estado. A diferencia de los países centrales, los países semiperiféricos se caracterizan por atravesar procesos relativamente cortos de estabilidad política, económica, social e institucional que condicionan sus posibilidades de consolidar políticas de Estado de largo plazo en sectores estratégicos.

En segundo lugar, asumir que, así como el subdesarrollo de una economía no es una etapa en el camino al desarrollo, sino una consecuencia del desarrollo de otras economías, el acortamiento de la brecha tecnológica no es una vía para alcanzar la frontera tecnológica, sino el resultado de una visión dependentista, subalterna, que obstaculiza el diseño e implementación de iniciativas genuinas de enraizamiento científico-tecnológico-industrial en el propio contexto.

En tercer lugar, que los países de la semiperiferia necesitan construir sus propias categorías de análisis y marcos teóricos para dar cuenta de una realidad que no es comprensible desde los lineamientos conceptuales genéricos basados en las dinámicas de los países centrales, y contribuir a la construcción de perspectivas autónomas del desarrollo científico-tecnológico-industrial en los márgenes de la estructura económica mundial.

En cuarto lugar, que es el Estado, y no el mercado, el único actor con capacidad de desplegar una visión consensuada entre intereses públicos y privados, así como de ejecutarla en función de una misión compatible con objetivos nacionales. Por esta razón, debe no solo liderar y coordinar las iniciativas científico-tecnológicas e industriales con potencialidad de impacto en el desarrollo socioeconómico local, sino también garantizar su traducción en el bienestar de las mayorías de la nación.

En quinto lugar, que la definición de una estrategia integral de desarrollo científico-tecnológico-industrial con capacidad de impacto socioeconómico requiere un diagnóstico profundo, tanto de las capacidades científico-tecnológicas como industriales con las que cuenta un país, lo cual constituye uno de los elementos más condicionantes para el éxito de iniciativas que impulsen el desarrollo de industrias económicamente estratégicas basadas en el conocimiento con capacidad de competir globalmente. En otras palabras, difícilmente puedan tener éxito políticas que no cuentan con diagnósticos y prospectiva acerca de qué ecosistemas de aprendizaje, escalamiento e innovación presentan las potencialidades que justifican su selección.

En sexto lugar, que tomar la decisión de desarrollar autónomamente tecnologías estratégicas en sectores de relevancia para el desarrollo socioeconómico requiere, por un lado, proponerse impactar en mercados internacionales de condición monopólica u oligopólica que generan fuentes de divisas para sustentar los procesos de desarrollo de largo plazo y, por el otro, aprender a gestionar en el plano geopolítico formas de neutralizar las presiones de los organismos de gobernanza global y de las economías centrales por desregular los sectores estratégicos, que suelen ser de alta intensidad tecnológica.

En séptimo lugar, que la capacidad para evitar la desregulación de sectores estratégicos implica, a su vez, evitar los procesos de privatización del conocimiento que esto supone y defender los activos públicos invertidos en las instancias de consolidación y despegue de dichos sectores.

En octavo lugar, reconocer que la generación de capacidades políticas y técnicas incrementales para la gestión del desarrollo científico-tecnológico-industrial, así como los procesos de densificación e interconexión de los entornos sistémicos en los que estos procesos tienen lugar, históricamente han tenido como protagonistas a las instituciones públicas de I+D y a sectores empresarios que han contado con la promoción y la protección estatal.

En noveno lugar, que la implementación de políticas mission oriented implica para el Estado despegarse de la tendencia a diseñar exclusivamente políticas horizontales centradas en el sector de producción de conocimientos, profundizando el conocimiento y los vínculos con el sector privado que implica el desarrollo de iniciativas estatales específicas para la promoción y protección de la industria nacional.

En décimo lugar, que el desarrollo de industrias económicamente estratégicas debe centralizarse en la articulación e integración de las políticas de CTI, industriales, macroeconómicas, comerciales, de compra pública, de regulación de la inversión extranjera, de propiedad intelectual y de formación de recursos altamente calificados.

El principal desafío que enfrentan hoy las políticas públicas de CTI en la Argentina, que puede hacerse extensivo a América Latina, es el mismo que enfrentaron desde sus orígenes y que debe guiar la definición de cualquier política pública en cualquier contexto geopolítico, social, histórico y económico: constituir una verdadera herramienta de transformación al servicio de un desarrollo socioeconómico autónomo que sea capaz de traducirse en el bienestar de las mayorías.

Sin embargo, esto no será posible hasta que no deconstruyamos los Estados latinoamericanos para que también representen los intereses de los proyectos históricos de los pueblos alternativos al capital. No es este tipo de Estado, cuyo colonialismo perdura hasta nuestros días, el que deberá encarar las transformaciones necesarias, y mucho menos, asumir los límites del capitalismo.



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