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6 A propósito de la “utilidad pública” de un proceso expropiatorio

El caso de la relocalización de la Villa de Paso de Mar del Plata (1999-2016)

María Laura Canestraro[1]

A modo de introducción

El suelo constituye uno de los elementos centrales de los procesos de urbanización, por tanto es esencial abordarlo no sólo como soporte al asentamiento y a la aglomeración social (Pírez y Salazar, 2016) sino además en relación a los procesos de transformación de la propiedad, en función de sus usos y destinos. En ese marco, la práctica expropiatoria se erige como un poder excepcional y fundamental del Estado que, a través de la supresión legítima de la propiedad a nombre de un interés considerado como superior, viabiliza su transformación. Si desde una perspectiva sociológica, se asume el carácter estructurante de la propiedad, el momento de la expropiación es de desestructuración o reestructuración, en tanto un propietario es reemplazado por otro (Azuela, Herrera y Saavedra Herrera, 2009).

Siendo así, esta práctica devela no sólo las tensiones existentes en torno al derecho de propiedad sino también la forma en que el orden estatal se produce. Por tanto, su ejercicio nos permite observar, en simultáneo, la propiedad y el Estado (Azuela, 2013), y con ello, las múltiples controversias que atraviesan tal relación en un tiempo y espacio históricos determinados. En ese marco, la expropiación es una práctica central en el desarrollo de las ciudades que, lejos de ser novedosa, ha sido recurrente en diversas coyunturas destacándose su centralidad en las políticas de urbanización del mundo industrializado[2] (Duarte y Oyhandy, 2013).

Históricamente, a lo largo de toda América Latina, se han favorecido las instituciones del libre mercado y los derechos de propiedad, generando tensiones y contradicciones para las políticas públicas (Salazar, 2012)[3]. A mediados del siglo XX, con la aparición del Estado de Bienestar tales controversias fueron contrarrestadas con lógicas regulatorias redistributivas que viabilizaron el acceso al suelo a través de formas desmercantilizadas (Pírez y Salazar, 2016). Sin embargo, con la crisis del Estado Social y la posterior reestructuración neoliberal, la lógica regulatoria pasó a ser predominantemente competitiva, sujeta a la disciplina de mercado. En este nuevo contexto, se intensificó la mercantilización de todos los aspectos de la vida social, de la mano de instrumentos financieros especulativos orientados a allanar nuevos nichos de acumulación de capital (Brenner, Peck y Theodore, 2011). Ello constituye el meollo de lo que Theodore, Peck y Brenner (2009) llaman neoliberalización y que tiene su correlato en las transformaciones urbanas. Así, resulta necesario indagar en torno a las complejas conexiones institucionales, geográficas y sociales de este proceso que, si bien opera globalmente bajo ciertos parámetros, al interior de otros contextos –nacional, regional, local– asume diversas especificidades. De allí, como dicen estos autores, la idea de abordar el neoliberalismo realmente existente. Desde esa perspectiva, retomamos particularmente la centralidad de las experiencias regulatorias a escala local (Theodore, Peck y Brenner, 2009)[4]. En tal sentido, la ciudad de Mar del Plata presenta especificidades en relación a la forma en que opera el proceso de neoliberalización en las transformaciones urbanas. En líneas generales, las intervenciones urbanas recientes se han orientado hacia la construcción de equipamientos de jerarquía –Museo MAR, Estación Ferroautomotora–, la recualificación de centros comerciales –Güemes, 12 de octubre, Alem– y la puesta en valor del frente marítimo, a través de la privatización y concesión de espacios públicos –sobre todo en las Playas del Sur– y la refuncionalización de zonas estratégicas. Se destaca además la construcción de emprendimientos de categoría para sectores de altos ingresos en zonas centrales, el desarrollo de barrios privados y urbanizaciones cerradas en zonas periurbanas –Rumencó, Las Prunas, Arenas del Sur, entre otros– y la retención de tierra vacante especulativa. Como contrapartida, se produce un déficit de suelo urbano y vivienda para sectores sociales medios y bajos, un aumento de la inquilinización, un crecimiento de la población que habita en villas y asentamientos y, con ello, un marcado proceso de conurbanización de la ciudad, caracterizado por la expulsión intraurbana hacia la periferia (Canestraro, 2016). Todo ello, viabilizado por políticas urbanas que, aún en un contexto de relativa mejora de los ingresos de sectores medios y bajos (Kessler, 2014; Segura, 2014), no sólo obstaculizaron el acceso al suelo y la vivienda para éstos sino que favorecieron prácticas crecientemente especulativas orientadas a (re)producir nuevas formas de acumulación de capital, principalmente, financiero.

Es en este contexto que la expropiación se constituye como uno de los mecanismos privilegiados para garantizar crecientes procesos de desposesión y apropiación de plusvalías urbanas a partir de proyectos de recualificación urbana (Harvey, 2004)[5]. Y en ellos, la definición de utilidad pública, como uno de los componentes que viabiliza su materialización, constituye un debate en sí mismo.

En Argentina la Constitución Nacional de 1853 establece en su artículo 17 que “la expropiación por causa de utilidad debe ser calificada por ley y previamente indemnizada”, mientras que el Código Civil en su artículo 2511 expresa las condiciones: “por causa de utilidad pública y previa disposición de una justa indemnización”. Sin embargo, recién en 1948 se sanciona una Ley Nacional de Expropiación (13.264), derogada en 1977 con la Ley 21.499, que regula actualmente los procesos expropiatorios. En ella se estipula que “la utilidad pública que debe servir de fundamento legal a la expropiación, comprende todos los casos en que se procure la satisfacción del bien común, sea éste de naturaleza material o espiritual” (art. 1). A su vez, cada provincia y/o municipio con autarquía tiene la potestad de legislar sobre la práctica expropiatoria. En la provincia de Buenos Aires, es la ley 5708 la que define alcances y fija condiciones, estableciendo que, en términos generales, cualquier bien es expropiable por causa de utilidad pública o interés general (art. 1) y que las expropiaciones requieren de una ley especial para definir explícitamente su alcance y la calificación de utilidad pública (art. 3). Excepcionalmente, se prevén destinos específicos que no requieren tal declaración para que opere la expropiación[6].

Ahora bien, desde nuestra perspectiva, poner el foco en la práctica expropiatoria pergeñada en el proceso de relocalización de la Villa de Paso –y de manera específica, en los sentidos que asume la idea de utilidad pública como requisito de aquella–, supone orientar el abordaje hacia la función simbólica del derecho. Por ello, nos centramos en los significados que otorgan a ella los actores involucrados en el conflicto, prescindiendo del análisis de su función regulatoria –propia de una perspectiva jurista– que pone el énfasis en el problema de la eficacia de la ley (Azuela, 2006). Siendo así, ello implica adentrarnos en la diversidad de destinos y finalidades que se definen en términos de utilidad pública (Duarte y Oyhandy, 2013), analizando qué actores y prácticas, sentidos y disputas se articulan alrededor de la expropiación, y dentro de ella cuáles logran hacer legítima la idea de que existe un interés general que puede ser materializado[7].

Partimos de considerar que, tal como sostienen Casas y Villanueva (citado en Duarte y Oyhandy, 2013),

“el concepto de utilidad pública no es unívoco, por el contrario, varía según el lugar, la época y el ordenamiento jurídico que se considere, porque lo que es de utilidad pública en un lugar y momento determinado puede no serlo en otros, por lo que tiene una naturaleza contingente y circunstancial según los momentos históricos, sociales o políticos de cada sociedad” (2013: 73).

Por ende, no existe un correlato entre la utilidad y la necesidad, sino que más bien existe un carácter relativo del concepto, y deben considerarse aspectos artísticos, culturales, sociales, entre otros, frente a acepciones estrictamente materialistas (Duarte y Oyhandy, 2013).

Con este horizonte, nos preguntamos ¿Qué actores y prácticas se articulan alrededor de la expropiación? ¿Qué sentidos de “lo público” y del “interés general” promueven? ¿Se generan disputas? ¿Cuáles y cómo logran imponerse legítima y legalmente? ¿Qué concepciones acerca de la propiedad y el orden estatal se (re)producen?

El conflicto por la relocalización de la Villa de Paso

La Villa de Paso de Mar del Plata se configura alrededor de la década de 1940 sobre tierras de dominio privado, en una localización considerada inmejorable por ubicarse en una de las zonas más altas de la ciudad pero que carece de infraestructura de servicios (Núñez, 2000). Sus habitantes son mayoritariamente migrantes internos, provenientes de las provincias de Santiago del Estero y Tucumán, ubicadas en el noroeste argentino, que en verano trabajan en servicios como gastronomía y hotelería, en primavera en la pesca y en invierno en la construcción. Hacia fines del año 2006, previo al inicio de los primeros traslados en el marco de la relocalización, habitan en ella casi 1.500 personas –aproximadamente 430 familias– de manera estacional. En verano llegan a ser 1.900, pero terminado el período muchos regresan a sus ciudades de origen y retornan en el mes de octubre para “hacer la temporada”. Actualmente, constituye una de las zonas de mayor crecimiento y con suelo altamente valorizado estimándose, según fuentes ligadas a operaciones inmobiliarias, en U$S 600 el m2 aproximadamente.

Ya en 1970, se lleva adelante un primer intento de relocalización de la villa por iniciativa de la Asociación Vecinal de Fomento del barrio, que impulsa el traslado de algunos de sus habitantes al Hogar Municipal de Tránsito. Sin embargo, no prospera (Núñez, 2000). Años más tarde, su posible traslado continúa vigente en el imaginario de quienes invierten en la zona, ya sea como renta futura o por la posibilidad de comprar más barato, naturalizando el conflicto existente en torno a su apropiación[8].

Sin embargo, desde este frustrado intento de relocalización hasta la definición del actual proyecto no aparecen intenciones firmes por parte del gobierno municipal. Es durante la intendencia de Elio Aprile (1995-2002), que se reinstala en la agenda local la problemática de la villa. Uno de las propuestas, diseñada por un entonces concejal y ex presidente de la Asociación Vecinal de Fomento Barrio San Carlos (AVF San Carlos), plantea la rezonificación de algunos habitantes de la villa y el reconocimiento de derechos posesorios de otros. Pero la propuesta no prospera y habrá que esperar hasta 1999 para que se apruebe el proyecto actual[9] (Canestraro, 2007).

En 1999 se aprueba el Programa de Relocalización Asentamiento Precario Poblacional Paso, que si bien en su debate inicial plantea algunos matices en relación a los derechos adquiridos de quienes habitan la villa, luego omite tal reconocimiento y traslada el compromiso del Estado con la garantía del derecho a la vivienda hacia zonas periféricas, mayoritariamente carentes de infraestructura y equipamiento de consumo colectivo[10]. Claro está, desde una acepción limitada del mismo, pues lo reduce a su carácter de objeto-mercancía sin contemplar la satisfacción de otras necesidades habitacionales (Yujnovsky, 1984).

Son diversos los argumentos que se entremezclan en la discusión sobre el proyecto: la obligación constitucional que es soslayada, la discriminación que se les hace a los villeros, la voluntad política, las señales de especulación inmobiliaria por parte de los titulares de dominio[11], las necesidades de acceder a una vivienda digna, entre otros. A la villa se le otorga un carácter emblemático no sólo por las características particulares del asentamiento sino por el hecho de que esta intervención le confiere al gobierno municipal cierto reconocimiento por lograr un objetivo que asumen largamente esperado y consensuado por la comunidad marplatense:

Gente que vive a 10 kilómetros de la villa de Paso… habla de la villa de Paso… gente que nunca ni pasó cerca de la villa, habla de la villa… gente que vive lejísimo y que no le molesta la villa, habla de la villa […] tenía ese carácter de cuestión emblemática. Y nosotros creímos que para poder demostrar que desde el accionar del Estado se puede lograr esto, tenés que empezar con lo más fácil de comunicar.[12]

Con el propósito de sustentar el Programa de manera autónoma, con fondos genuinos del Municipio, dentro del paquete de ordenanzas aprobadas se encomienda al Departamento Ejecutivo la realización de gestiones para contratar un empréstito y la (re)asignación de recursos del presupuesto municipal (ordenanza 12719/99, artículo 8). Con igual fecha, se sanciona entonces la modificación del Presupuesto de Gastos de Administración Central y del Ente Municipal de Servicios Urbanos para el año 1999 (ordenanza 12739). Luego, ésta se incorpora al Cálculo de Recursos del Ente Municipal de Servicios Urbanos para el ejercicio del año 2000. Posteriormente, en julio del 2000, la relocalización se incluye como parte del Plan de Obras Mar del Plata 2000 (ordenanza 13424)[13], e incluso, en el año 2001, a través de la ordenanza 13958 el Ejecutivo se compromete a destinar el 40% de las viviendas a construirse como contraprestación por la adjudicación de inmuebles comprendidos en una licitación del Organismo Nacional de Administración de Bienes del Estado (ONABE) a pobladores del asentamiento poblacional Paso. En definitiva, la financiación es objeto de innumerables discusiones e implementación de instrumentos jurídicos para hacerla viable. Sin embargo, halla su eje central en el impulso de la expropiación de las tierras por parte del Municipio.

El derrotero de la práctica expropiatoria

Como dijimos anteriormente, la expropiación supone un proceso de reestructuración de la propiedad (Azuela, Herrera y Saavedra Herrera, 2009) que, según la literatura especializada en la temática, tiene entre sus principales propósitos la regularización de la tenencia de la tierra, en conflictos similares al que aquí se abordan –esto es, originados en la ocupación– y, por tanto, justifican legítimamente su utilidad pública en la concreción de procesos de radicación y urbanización de asentamientos que, en definitiva, garanticen el derecho a la ciudad. Sin embargo, en este caso la utilidad pública asume un sentido controvertido.

La expropiación aparece como posibilidad de financiamiento del programa. Se fundamenta en que, si bien a través de ella las tierras no ingresarán en forma permanente al dominio municipal, lo obtenido por la futura subasta de aquellas permitirá financiar la implementación de la operatoria de relocalización, tanto la construcción de las viviendas como algunos gastos de las indemnizaciones a los titulares de dominio[14].

A su vez, se considera que para poder materializarla es preciso contraer un empréstito. Así, se plantea un endeudamiento para pagar las indemnizaciones producto de la expropiación (artículo 1, ordenanza 12740/99) para luego destinar en su totalidad el producido de la venta de los inmuebles para el pago del empréstito gestionado (art. 10, ordenanza 12719). Este propósito se constituye como uno de los argumentos que vertebra la declaración de utilidad pública e interés general, y por tanto sujetos a expropiación, de algunos de los lotes de la villa (ordenanza 12740/99)[15]. Tal como se estipula en el proyecto de relocalización, la misma “encuentra su justificación en la necesidad de resolver tanto social como legalmente la actual situación de las familias ocupantes. Esa legalidad buscada tiene un costo en un sistema de mercado y para ello se destinarán los fondos provenientes de la subasta de las tierras”.[16]

Así, el interés general se sustenta en la promoción de la legalidad, anclada en la defensa y protección del derecho de propiedad por parte del Estado. En ese proceso, asume el rol de garante contrarrestando tanto las prácticas que quedan por fuera de ella (ocupantes) como el incumplimiento de obligaciones que devienen de la misma (propietarios). Siendo así, “la expropiación en definitiva es un castigo a los titulares de dominio que han tenido los lotes y que no han defendido su propiedad. Porque si nosotros trasladábamos de dominio que nunca había hecho nada para conseguirlo, un mayor valor sobre ese lote”.[17] Ello refuerza el sentido de interés general que pretende imponerse legítimamente, cuya utilidad remite a la posibilidad de liberar y movilizar tierras para valorizar el sector, no así de los ocupantes legítimos[18]. Es decir, frente a las tensiones existentes en torno al derecho de propiedad, su reestructuración se produce a favor del Estado (Azuela, 2013).

El logro de un instrumento jurídico que posibilite la práctica plantea serios obstáculos para quienes promueven el plan. En el año 2001 se presentan por primera vez dos proyectos de ley para tales fines. El primero prevé su destino como área verde, libre y pública. El segundo, en el marco de las disputas por la relocalización, su declaración de utilidad pública y/o interés general para lograr la expropiación de los terrenos. Sin embargo, al lograr este último sólo, en el transcurso de dos años, con la media sanción de la Cámara de Senadores, y no así de Diputados, el proyecto queda sin efecto[19]. Incluso el presidente del Honorable Concejo Deliberante[20] (HCD) solicita la aceleración de la sanción de la misma, a partir del inicio de un expediente, que es acompañado por la firma de vecinos que adhieren a la iniciativa[21]. Pero las tensiones dilatan los tiempos políticos y el proyecto cae. En julio de 2003 vuelve a presentarse. Meses después se crea la Comisión Administradora Mixta Municipalidad-Vecinos para la Erradicación del Asentamiento Paso[22], que es integrada por representantes de la Municipalidad de General Pueyrredón y vecinos del Barrio San Carlos, y excluye a los principales involucrados: los habitantes de la villa. La misma se constituye formalmente a los fines de que los propios vecinos movilizados tomarán parte en el proceso de definición del programa, encaminando ahora sus estrategias hacia la búsqueda de contactos para presionar la aprobación en la legislatura de la citada ley (Canestraro, 2005).

Ahora sí la correlación de fuerzas creada entre el municipio y la provincia, y el “lobby” realizado por distintos actores interesados, posibilita que el 4 de diciembre de 2003 se sancione la ley 13158 declarando la utilidad pública y/o el interés general de 72 terrenos localizados en las 6 manzanas que ocupa la villa y autoriza al Estado Municipal su expropiación. Todo ello, como parte de una operatoria municipal.

Pero al dilatarse los tiempos y las decisiones políticas, la solución viene de la mano del gobierno provincial a través del Subprograma Provincial “Dignidad” de desarrollo de viviendas en asentamientos críticos, bajo la tutela del Instituto Provincial de la Vivienda de Buenos Aires[23]. Con ello, el escenario se complejiza. Dicho Programa se implementa en el municipio de General Pueyrredón, previendo la construcción de 500 viviendas, entre ellas las casi 400 para las familias de la Villa de Paso. Así, entonces, el proyecto es financiado por la provincia de Buenos Aires, a través del Instituto Provincial de la Vivienda. Al enmarcarse ahora la relocalización del asentamiento dentro del programa provincial, se resuelve la cuestión formal de la financiación. De hecho, se derogan los instrumentos jurídicos oportunamente producidos[24], sin embargo no se da marcha atrás a la expropiación, en tanto forma de legalizar el desalojo-erradicación, devenido en llamarse relocalización. Ahora, la renta generada en el circuito expropiación-valorización se justifica con la provisión de infraestructura de servicios a los barrios de destino[25].

Hacia fines de 2006 comienzan los primeros traslados[26]. Según cifras aportadas por la gestión municipal anterior, para enero de 2008 han sido relocalizadas aproximadamente el 45% del total de familias. Con dilación en los traslados[27], existen escasos avances en la liberación de las tierras, y se van resolviendo algunos casos de exclusión.

Por otra parte, cuando se inician los juicios de expropiación se prevé que hacia mediados de 2008 se emitan las primeras sentencias que vehiculizaran la titularidad del Estado sobre los lotes expropiados de la Villa. En 2012, el entonces presidente de la AVF San Carlos y ex integrante de la Comisión Mixta, haciendo uso de la Banca Abierta del HCD manifiesta que aún no se ha subastado ningún lote y se pregunta qué sucede con la situación legal, proponiendo que con la subasta se financie la vivienda social faltante[28]. A lo largo del período, algunas inmobiliarias confirman el aumento de precios de lotes de la zona y también algunos propietarios especulan para vender luego de traslado.

Sorpresivamente, en 2013 se trata en el HCD un cambio de destino de las tierras que progresivamente serían liberadas y los concejales de la oposición respaldan la idea del oficialismo de convertir a la ex Villa de Paso en un parque. Ello supone desechar la idea original de subastar los lotes expropiados: “Se pensó que sería mejor dejar de lado el lucro para que la ciudad tenga otro tipo de ganancia a largo plazo”, sostiene un concejal al justificar por qué el gobierno plantea resignar la venta de las tierras[29]. Sin embargo, atendiendo a que si bien muchos lotes pasarían a ser fiscales y otros tantos tienen propietarios privados, la definición de un destino único se torna compleja.

Podríamos decir que incluso ello genera diversas controversias respecto de la legitimidad de la expropiación en sí, en relación a la eventual modificación de la finalidad de la misma, ¿acaso no atañe a la definición de la “utilidad pública y el interés general”? Pero ello se dirime en la “necesidad” de erradicar la villa y liberar suelo para el mercado. Independientemente del cambio de destino, ese proceso podrá materializarse. Las eventuales tensiones se omiten e invisibilizan. Por el momento, el proceso de expropiación aún no ha finalizado, ningún lote fiscal ha sido subastado y el destino final continúa siendo incierto. Incluso, recientemente se han producido nuevas ocupaciones sobre esos lotes.

Reflexiones preliminares… o a propósito de cuando la utilidad pública legitima la desposesión

“Significan cambiar la postal de la ciudad de Mar del Plata

y cambiar el desarrollo urbano de barrios importantes.

Concejal S. Debate Proyecto de Relocalización Villa de Paso, Acta de Sesiones del Honorable Concejo Deliberante, 16/07/1999

“¿Cuál será el futuro urbanístico de las manzanas que ahora están cubiertas por la villa? El de residencias privadas, de manera que los barrios que flanquean el sector, Los Troncos y San Carlos, tengan continuidad.”

Diario La Capital, 17/06/2004

“N​​​​o queremos sacarnos de encima la gente de la villa, queremos una reurbanización del barrio, que quien compre un terreno construya con la normativa vigente y que a las familias de los asentamientos le den una oportunidad de tener una vivienda digna.”

JR, declaraciones al portal 0223.com.ar, 18/9/2017

Al iniciar este trabajo nos propusimos responder una serie de preguntas vinculadas al proceso expropiatorio impulsado para la relocalización de la Villa de Paso, focalizando en los sentidos que se disputan alrededor de su declaración de utilidad pública como requisito para viabilizarlo.

En primer lugar, nos preguntamos ¿Qué actores y prácticas se articulan alrededor de la expropiación? Como punto de partida se evidencia que no son los propietarios quienes motorizan la iniciativa. De hecho, han realizado escasos reclamos sobre sus tierras. Así, el interés general se sustenta en la promoción de la legalidad, anclada en la defensa y protección del derecho de propiedad por parte del Estado. A diferencia de lo que recuperan otros estudios sobre el tema (Maldonado y Oyhandy, 2013), respecto de que el principal actor estatal de estos procesos es el legislativo, provincial o nacional. Aquí juegan un rol vertebrador tanto los legisladores locales como los vecinos movilizados. En ese proceso, aquel asume el rol de garante contrarrestando tanto las prácticas que quedan por fuera de ella (ocupantes) como el incumplimiento de obligaciones que devienen de la misma (propietarios). Incluso son pocos los propietarios originarios que se presentan ante el Municipio para conciliar los términos de la indemnización por el pago de los terrenos, siendo así, el resto sería denunciado como “herencia vacante”[30], quedando bajo el dominio del Estado. En diciembre de 2004, al momento de iniciar los juicios de expropiación, de entre los efectivamente presentados existen diferentes situaciones. Algunos no tienen toda la documentación pertinente, por lo cual se les inicia juicio. Otros llevan la documentación y negocian el valor de la expropiación sin juicio. Finalmente, existen casos de juicios de desalojo que tampoco se expropian[31].

Seguidamente, indagamos ¿Qué sentidos de “lo público” y del “interés general” se promueven? ¿Se generan disputas? ¿Cuáles y cómo logran imponerse? En líneas generales, como hemos mencionado, el sentido que se impone aparece con una acepción inversa al que suele definirse en este tipo de conflictos donde se prioriza la regularización dominial a favor de los ocupantes, a través de la adjudicación por venta directa y a título oneroso a aquellos (Duarte y Oyhandy, 2013). Aquí se reivindica la cuestión emblemática, cambiar la postal de la ciudad, darle continuidad al barrio, asumidos como portadores de los intereses de la “comunidad marplatense”. Ello supone echar por tierra el legítimo proceso de apropiación de la Villa. Historias de vida e identidades y, principalmente, trayectorias sociohabitacionales de quienes allí habitan que se homogeneizan para realizar la expropiación, ubicando a todos los villeros en un plano de igualdad en su calidad de ocupantes –por tanto, “ilegales”–, pero no en relación a la garantía de su derecho al hábitat. Si bien aparecen alternativamente algunos cuestionamientos al proceso en términos del desconocimiento arbitrario de los derechos de posesión de muchas de las familias residentes, ellos se desdibujan y persiste el discurso que los penaliza. Atrás quedan la propuesta de rezonificación y el reconocimiento de derechos posesorios de algunos habitantes que en cierto momento lograron visibilizarse. Sin embargo, la ley de expropiación impone una homogeneidad: por una parte, respecto de quienes estarían amparados por el “derecho oficial”: los propietarios y, por otra, de aquellos que estarían en camino de acceder a la propiedad, por ejemplo por medio de la usucapión[32] o la Ley Pierri[33] u otros mecanismos legales[34]. Más aún, desde 2013, se suma a estos mecanismos la normativa que, sobre expropiación, contempla la Ley de Acceso Justo al Hábitat[35].

Esto significa que, no habiendo reclamos por parte de los propietarios originarios, hecho que en este caso se evidencia, ellos están en medio del proceso de adquisición y se han convertido en poseedores legítimos. Es decir que, en el camino de “legalizar” su condición de irregularidad respecto de la tenencia del terreno son considerados como ocupantes/poseedores “legítimos”[36]. En definitiva la posesión, en tanto transitoria, legalizada y legitimada mediante una ley que ahora se omite, que no establece ningún tipo de garantía para una figura que ahora es legal pero no legítima: el poseedor del dominio. Por tanto, desde su propia arbitrariedad el gobierno omite la posesión legítima, en tanto figura estatuida por el Estado.

Finalmente, analizamos ¿qué concepciones acerca de la propiedad y el orden estatal se (re)producen? Pareciera que los discursos –acciones y omisiones– del Estado son múltiples e incluso contradictorios, desplegando alternativamente –como sostuviera Pierre Bourdieu (1999)– su mano izquierda y su mano derecha. Esos dilemas se diluyen al calor de un proceso de destrucción creativa del espacio existente (Theodore, Peck y Brenner, 2009), esto es, la destrucción (parcial) de diversos acuerdos políticos e institucionales –que implican el legítimo reconocimiento de la ocupación: existencia de derechos posesorios, extensión de servicio eléctrico, etc.[37]– y la creación (tendencial) de una nueva infraestructura orientada al mercado, la mercantilización de bienes y servicios y una normatividad centrada en el capital (Theodore, Peck y Brenner, 2009). En tal sentido, la Avenida Juan José Paso, arteria principal sobre la que se emplaza el asentamiento, es el “paso obligado” a la vista del turista[38], por lo cual requiere ser renovada. En ese contexto, entre los diversos destinos pensados para los terrenos sobre los que se asienta la villa, se encuentran: un hotel cinco estrellas, un complejo de multicines, una ciudad judicial, entre otros.

Este proceso creativo, que en el caso analizado se vehiculiza centralmente a través de la práctica expropiatoria, implica un proceso de reestructuración de la propiedad (Azuela, Herrera y Saavedra Herrera, 2009) a favor de los intereses del Estado, que moviliza tierras en el circuito mercantil en su beneficio. En él se naturaliza la (re)mercantilización/movilización de las tierras como utilidad pública, velada como “castigo a los dueños” que no es sino la adaptación de la regulación a las condiciones de mercado, habilitada por un contexto de neoliberalización que opera a través de actores locales (funcionarios, desarrolladores inmobiliarios, entre otros).

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Theodore, N., Peck, J. y Brenner, N. (2009). Urbanismo neoliberal: la ciudad y el imperio de los mercados. Temas Sociales (66) 1-12.


  1. Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) / Centro de Estudios Sociales y Políticos (CESP), Facultad de Humanidades, Universidad Nacional de Mar del Plata (UNMdP).
  2. Por ejemplo, la creación de bienes públicos –la más frecuente–, la distribución de la riqueza urbana, la promoción del desarrollo económico y la regularización de la tenencia de la tierra (Azuela, 2013).
  3. Una de las primeras reflexiones de la teoría social en torno a la relación entre expropiación y especulación del suelo aparece en Maurice Halbwachs, en su libro Les expropriations et le prix de terrains á Paris: 1860-1900 (E. Cornely & Cie, 1909). El autor sostiene que las expropiaciones son un problema de la ciudad, de morfología urbana y, por tanto, no pueden reducirse al problema de la oferta y la demanda. Por ende, en tanto son consideradas como factores de cambio, deben analizarse como parte de un movimiento en el cual se expresan necesidades colectivas que, en definitiva, resultan creadoras de las estructuras urbanas (Lezama, 1993).
  4. En un trabajo reciente, Reese y Catenazzi (2010) relevan el estado del planeamiento y la gestión territorial en 90 ciudades de distintas regiones argentinas y sistematizan las iniciativas en curso o elaboración en torno a cuatro grandes grupos: experiencias de planes estratégicos, experiencias de planes urbano-ambientales, instrumentos normativos de regulación urbana y grandes proyectos urbanos. Precisamente, los instrumentos de regulación del uso, ocupación, subdivisión y/o de diferentes aspectos de la problemática ambiental constituyen el grupo más numeroso. Siendo, en general, normas desactualizadas y que remiten frecuentemente a modificaciones y excepciones.
  5. Harvey (2004) sostiene que este proceso radica en el corazón de la urbanización capitalista y consiste en un desplazamiento que se constituye como la contraimagen de la absorción de capital por medio del redesarrollo urbano, la historia de la destrucción creativa inscripta en la evolución del paisaje físico y social del capitalismo.
  6. “Exceptúense de tal requisito los inmuebles afectados por calles, caminos, canales y vías férreas, y sus obras accesorias en las que la afectación expropiatoria está delimitada y circunscripta a su trazado, quedando la calificación de utilidad pública declarada por la presente Ley” (Ley 5708, art 3).
  7. Encontramos algunos antecedentes en relación al estudio de la expropiación en Argentina que, haciendo foco en la provincia y ciudad de Buenos Aires, analizan prácticas y debates en torno a la utilidad pública (Maldonado y Oyhandy, 2013). Sin embargo, lo hacen desde la perspectiva del derecho.
  8. “Cuando compré, compré una obra iniciada, abandonada, y desde el punto de vista económico me salía un poco más barato que comprar un poco más alejado […] pensé, bueno, en algún momento se solucionará este problema” (HA, vive enfrente de la Villa. Integró la Comisión Mixta para la Relocalización y fue Concejal. Una de las principales figuras que impulsó el proceso. Entrevista personal, 18/02/2005).
    “Yo lo compré pensando en que la lógica de que la villa no iba a poder estar demasiado tiempo, lo compré en el 89 […] Yo lo quise vender un montón de veces y nunca pude… por suerte, porque ahora se está valorizando” (JR, vecino de barrio y propietario de un lote enfrente de la Villa. Integró la Comisión Mixta para la Relocalización, actualmente preside la Asociación Vecinal de Fomento. Entrevista personal, 17/02/2005).
  9. Su autoría se reconoce en el escribano OP, por entonces presidente del Concejo Deliberante, luego Secretario de Legal y Técnica y Secretario de Gobierno hasta diciembre de 2007.
  10. En su origen se plantea el traslado hacia los barrios Don Emilio, Las Heras I, Las Heras II y Fortunato de la Plaza. Luego, se descartó Fortunato de la Plaza porque se hallaba previamente afectado a un proyecto educativo de la provincia y Las Heras II fue vetado porque las obras necesarias para alcanzar su aptitud eran demasiado costosas.
  11. Quienes, según OP, en muchos casos han adquirido los terrenos con posterioridad a la existencia de la villa y que poco han reclamado judicialmente “esperando la acción del Estado que venga a generar la plusvalía” (Acta de Sesiones del Honorable Concejo Deliberante, 16/07/1999).
  12. OP, Entrevista personal, 4/11/2004.
  13. Creado en 1996, el plan se componía inicialmente de veinticinco obras que conformaron tres ejes de actuación: 1) productividad, 2) calidad de vida y 3) turismo. Estos ejes se materializaban como propuesta espacial a partir de la construcción de una serie de obras de equipamiento o infraestructura que además generaría mano de obra y volcaría dinero al financiero local como eje para la reactivación económica, en un contexto en el que la ciudad lideraba la desocupación a nivel nacional (Canestraro, 2014).
  14. Artículo 10 de la ordenanza 12719/99. Además, el recupero que se produciría a partir del cobro de la Tasa por Alumbrado, Barrido y Conservación de la Vía Pública. Al respecto, OP sostiene: “[la villa] está ocupada en terrenos que tienen alto valor de reventa, que si después no subastamos no tendríamos posibilidades financieras de hacer hoy las inversiones o tomar los créditos necesarios para pagar la indemnización y para hacer las viviendas” (Acta de Sesión del HCD, Debate Proyecto de Relocalización, 16 de julio de 1999).
  15. Del total de los aproximadamente 144 lotes que se extienden en las 6 manzanas que ocupa la villa se prevé expropiar sólo 72.
  16. Proyecto de ordenanza “Programa de Relocalización Asentamiento Precario Poblacional Paso” (1999).
  17. OP, Entrevista personal, 4/11/2004.
  18. Tal como se estipula en la ordenanza correspondiente (12737/99), de los 72 lotes seleccionados quedan excluidos de la práctica expropiatoria aquellos propietarios cuyos lotes estuviesen ocupados parcial o totalmente y hubiesen iniciado acciones legales, teniendo en su haber la sentencia firme de desalojo, a la fecha de sanción de la ley provincial de expropiación. También aquellos que, con igual fecha, fueren terrenos baldíos totalmente desocupados. Finalmente, en la normativa, se faculta al ejecutivo municipal a realizar ante el legislativo provincial las gestiones necesarias para lograr la sanción de la ley de expropiación.
  19. Nos referimos al proyecto de ley “Expropiación de inmuebles en la localidad de Mar del Plata con destino al ‘Programa de Relocalización, Asentamiento Precario Poblacional Paso” (expte E 268 2001-2002), presentado el 29/11/01 al Senado.
  20. Nombre que recibe en Argentina el cuerpo de concejales que forman el poder legislativo a escala municipal.
  21. En octubre de 2002 el entonces presidente del HCD, GP, presenta un proyecto de resolución tendiente a acelerar los tiempos de la sanción del expediente (Expte HCD 1968-V-2002). Reglamentado bajo el nº 1796 se envía a los Diputados y Senadores provinciales, en noviembre de 2002, acompañado por “firmas de vecinos que exhortan al parlamento bonaerense den rápido tratamiento al proyecto”, adherentes a la campaña iniciada desde la AVF (Nota presentada por la AVF San Carlos al Pte del HCD, Expte 1968-AM-2002).
  22. Mediante la ordenanza 15831, sancionada el 18 de diciembre de 2003, con el objetivo de proponer al Ejecutivo anualmente un proyecto de aplicación de fondos de la cuenta afectada a la “erradicación” que podría tener como destino distintas erogaciones: desocupación, demolición y limpieza de terrenos del asentamiento, indemnización a poseedores de tierras, reubicación de habitantes, propiciar modificaciones del presupuesto a aplicar, sugerir medidas de seguridad para la zona, etc.
  23. Este organismo crea dicho programa en julio de 2003, con el doble objetivo de: “[la] eliminación de las viviendas insalubres y el hacinamiento, propendiendo a la instalación de una modalidad integral que actúe sobre el hábitat de la pobreza […] garantizando una correcta utilización de los recursos y convocando a una participación activa de los futuros beneficiarios” y, en un plano más amplio “la intervención de las Pymes, generadoras de empleo, asignándoles un rol gravitante, a través de un procedimiento transparente y con el compromiso de asumir las cargas sociales, laborales, sindicales y de seguridad de los trabajadores […]” (Resolución del Ejecutivo provincial nº 2260, con fecha 23/07/2003).
  24. Mediante la Ordenanza 16445 del 2004, que modifica los artículos 10 y 11 de la Ordenanza 12719.
  25. “El dominio de los setenta y pico de lotes que expropiamos pasa al estado municipal. Cuando nosotros logremos el traslado de la gente de esos lotes, y los lotes queden limpios, los subastamos. Con esa plata que recuperamos de la subasta, del remate público, compensamos el gasto que tuvimos para pagar la indemnización y afectamos el saldo a obras de infraestructura en los barrios de destino de las viviendas” (Entrevista a OP, 04/11/2004).
  26. Los primeros traslados se realizan al barrio Don Emilio. Luego se inician las obras en Las Heras I y finalmente en El Martillo, barrio de destino seleccionado en el marco de la operatoria a través del Subprograma Dignidad.
  27. En marzo de 2008, se produce la toma de 145 viviendas en construcción en el barrio El Martillo destinadas a la relocalización, por unos 300 vecinos del barrio Pueyrredón, también con críticas necesidades habitacionales. En virtud del reclamo de las empresas constructoras y la intermediación municipal, el desalojo se concreta en menos de 24 horas. Las siguientes 20 familias se relocalizan recién en noviembre de 2008 y febrero de 2009 en Barrio Las Heras, en paralelo con la licitación de obras de agua y cloacas. En este contexto, en enero de 2009, 54 familias del Pueyrredón reinciden en la ocupación de El Martillo, generando diversas prácticas autogestivas y acompañados por una red de organizaciones. El 17 de abril, la justicia local ordena el desalojo, que se tradujo en un fuerte ejercicio de represión policial.
  28. Esto es un 20% del total. Este planteo se sostiene. En 2014, desde SF San Carlos, insisten en subastar los lotes para terminar la construcción de viviendas. Afirman que esas tierras valen “casi 6 millones de dólares” y que con ese dinero podrían terminar las viviendas de Plan Dignidad. Asimismo, exige el funcionamiento de la Comisión Mixta, por entonces sin actividad al no haber sido nombrados los representantes del Ejecutivo desde hacía 3 años.
  29. Fuente: “Amplio respaldo del Concejo Deliberante a los dos nuevos espacios públicos” (15/03/2013). Diario La Capital.
  30. El Código Civil y las normativas en la materia contemplan que los bienes de una persona física sin sucesor legítimo o testamentario constituyen una herencia vacante. Una vez finalizado el proceso judicial correspondiente, dichos bienes pasarán al dominio privado del Estado Provincial. Éste debe intervenir denunciando aquellos bienes provenientes de herencia vacante, para luego subastarlos o en su defecto mantener la iliquidez destinándolos a fines propios del Estado. La ley 7322/67 establece que es deber de todo funcionario público denunciar las presuntas herencias vacantes que lleguen a su conocimiento y además contempla la posibilidad de que los particulares denuncien las herencias vacantes, incentivándolos con un premio cuyo importe asciende al treinta por ciento del producido, una vez subastado el acervo sucesorio. En cuanto a los destinos de los terrenos, se consideran tres líneas directrices que no son excluyentes entre sí: 1) como aprovechamiento para uso propio del Estado, por ejemplo: para el cumplimiento de sus programas de vivienda; 2) como herramienta de regularización dominial, siendo una figura apta para la transmisión del dominio a favor de sus actuales ocupantes, obteniendo de esta manera nuevos contribuyentes y aumentando la oferta formal del suelo urbano: 3) como movilización del suelo ocioso, en tanto factor decisivo en la reinserción de los bienes al circuito formal.
  31. De acuerdo a declaraciones de OP al Diario La Capital (23/12/2004).
  32. El Código Civil de la nación, mediante el artículo 4015, garantiza la adquisición de un dominio a través de la prescripción. Esto significa que habilita “la propiedad de cosas inmuebles y demás derechos reales por la posesión continua de veinte años, con ánimo de tener la cosa para sí, sin necesidad de título y buena fe por parte del poseedor” y, a través de la ley 14159, regla el juicio de adquisición del inmueble. Este procedimiento ha sido conocido como usucapión.
  33. La ley Pierri contempla diversas situaciones que posibilitan escriturar un inmueble y, en la situación particular que nos interesa, acorta los tiempos de la usucapión dado que el proceso deja de ser veinteañal y pasa a ser decenal. A partir de ella “se convertirá de pleno derecho en dominio perfecto transcurrido el plazo de diez años contados a partir de su registración” (artículo 8, ley 24374/94, modificado en noviembre de 2003, por la Ley 25797).
  34. Por ejemplo, la ley provincial 11622 que instrumenta la transferencia de aquellas a favor del municipio a cambio de la condonación de la deuda que, por impuesto inmobiliario u otros tributos provinciales, registren los inmuebles particulares. De hecho, eso sucede en uno de los casos en que se autoriza la exclusión del proceso de expropiación de tres lotes, cuyos propietarios proponen la transferencia de uno de ellos a favor del municipio a cambio de la condonación de deuda por tasas municipales. Una vez transferido el inmueble, el municipio desiste de acción judicial de expropiación directa (ordenanza 19421, 2009).
  35. Capítulo 5, artículo 64.
  36. No es casual que la ley presente ambigüedades, ligadas principalmente a la figura de poseedor-propietario, que en apariencia sugeriría cierta equivalencia pero que no la tiene. El “ocupante” recibe un certificado de dominio transitorio, mientras se desarrolla un trámite administrativo y judicial de diez años de duración, en los que el propietario original puede accionar en su contra.
  37. Como expresa Duhau (2002) la introducción de servicios públicos y la realización de obras de infraestructura y mejoramiento tienen la misma eficacia que la regularización, en el sentido de que implica la aceptación del asentamiento por parte del gobierno como un hecho consumado.
  38. A pocas cuadras de allí desemboca en la costa, donde se ubican el Hotel Sheraton y el Golf Club.


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