A 25 años del derecho al ambiente sano: balances y desafíos de las políticas ambientales en Argentina

Lucas G. Christel e Itatí Moreno

Con muchas más preguntas que certezas, en el año 2011 dimos inicio a un grupo de estudios y discusión al que llamamos “Grupo Ambiente y Política (GAP)”, con asiento en la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín. Con el correr de los encuentros, nuestras curiosidades por los orígenes del ambientalismo y por las lecturas de textos clásicos de los estudios ambientales fueron dando paso a inquietudes puntuales, vinculadas a nuestras propias preguntas y líneas de investigación. El fruto de estas dinámicas, de nuestras discusiones internas y del aprendizaje constante se ve plasmado hoy en este libro. Así, si bien las conclusiones llevan nuestros apellidos, la escritura de las mismas refleja, sin lugar a dudas, un ejercicio colectivo. Por eso mismo, las ideas aquí planteadas no responden solo a una relectura de los capítulos que componen esta publicación sino que cierran un proceso arduo de trabajo iniciado hace varios años atrás.

En el año 2019, se cumplen exactamente veinticinco años de la consagración del derecho al ambiente sano en la Constitución Nacional argentina. Este hito institucional nos motivó a investigar cuál era la situación de las políticas ambientales durante las últimas décadas y nos invita ahora a realizar un balance de esas políticas a la luz de los principales hallazgos y aprendizajes volcados en las páginas de este libro. Las políticas públicas (con sus resultados y efectos) constituyen el medio imprescindible a través del cual el derecho al ambiente sano puede convertirse en una realidad concreta.

Como se formula en la introducción, todos los capítulos del libro están atravesados por dos grandes interrogantes: ¿qué formas asume la relación entre actores estatales y sociales involucrados en la cuestión ambiental?, ¿cómo incide esa relación en el proceso de política ambiental y en sus resultados y efectos? En las primeras secciones hacemos un balance de las políticas ambientales estudiadas a partir de esa preocupación general por las relaciones Estado-sociedad y su incidencia en las políticas. El análisis de esas relaciones nos permite identificar qué actores están involucrados en el proceso de definición de los problemas y las políticas ambientales, qué intereses y visiones tienen y qué estrategias y acciones llevan adelante en dicho proceso y con qué resultados. Para profundizar en este análisis, nuestro primer paso será reconstruir qué tipo de relaciones establecen los actores estatales y los actores sociales entre sí. Como segundo paso, examinaremos cómo estos actores construyen los problemas ambientales, identificando los argumentos y visiones presentes en cada caso. Por último, discutiremos qué tipos de resultados y efectos generan las relaciones Estado-sociedad en términos de políticas ambientales. En la sección de cierre, los estudios presentes en esta publicación nos llevan a pensar nuevas preguntas de investigación y también a interrogarnos sobre los desafíos futuros de las políticas ambientales en Argentina.

Relaciones Estado-sociedad: quiénes y cómo participan

Las relaciones Estado-sociedad, como su nombre lo indica, tienen lugar entre actores de la arena estatal y de la arena social. Esto nos pone frente a una necesaria advertencia para entender la cuestión ambiental: ni el Estado ni la sociedad mantienen límites rígidos; los márgenes entre ambos son difusos y están en permanente redefinición. En la cuestión ambiental, los tipos de actores que constantemente están interactuando en esa frontera difusa entre Estado y sociedad son, por lo general, parte de un continuo que va desde formatos más informales hacia aquellos más formales de organización, entre los que se encuentran asambleas vecinales, comunidades campesinas y originarias, organizaciones de recuperadores urbanos, ONG ambientalistas, empresarios, cámaras de productores, académicos, sindicatos, partidos políticos, gobernadores, intendentes, funcionarios y agencias de los distintos niveles de gobierno, legisladores nacionales y provinciales, concejales, el Poder Judicial nacional y provincial y las defensorías del pueblo.

Entre los mencionados actores, se pueden establecer relaciones de confrontación y/o de colaboración, tanto entre ambas arenas (la estatal y la social) como al interior de cada una de ellas. Hay actores cuya relación está caracterizada por el conflicto o la tensión entre intereses en torno a determinada política ambiental, lo cual termina generando una pugna por imponer el propio objetivo o visión sobre la del otro. A su vez, hay actores que, mientras confrontan con otros integrantes de la arena social o estatal, mantienen entre ellos relaciones de colaboración, compartiendo objetivos o visiones en común en relación a la política ambiental. Existen, incluso, situaciones en las que actores que comparten una misma visión u objetivo no necesariamente entablan o coordinan entre ellos acciones concretas, tal como discute Gutiérrez en la introducción.

Esta forma de abordar las particularidades de las relaciones entre actores estatales nos remite a tres advertencias centrales que surgen del enfoque micropolítico presentado en la introducción. En primer lugar, el Estado no se caracteriza por ser una unidad monolítica, sino que se destaca por su heterogeneidad interna y la coexistencia de intereses y objetivos no necesariamente coherentes entre sí. Esta heterogeneidad intraestatal se ve reflejada en las relaciones horizontales entre poderes, las relaciones verticales entre niveles de gobierno y las relaciones interburocráticas al interior de un mismo poder. A su vez, este tipo de vinculaciones toma diferentes matices según la ocasión, pudiendo primar las relaciones de confrontación o de colaboración. En segundo lugar, los actores sociales y estatales suelen estar inmersos en formas de colaboración y/o confrontación que no pueden ser aprehendidas por visiones demasiado estancas de la división entre Estado y sociedad. Así, es necesario evitar una mirada lineal que perciba a los actores estatales y sociales como actores indefectiblemente contrapuestos y/o que reduzcan las relaciones entre ellos al terreno de la tensión o el enfrentamiento. En tercer lugar, y en estrecha relación con lo anterior, es usual que las fuerzas de la sociedad civil consoliden relaciones de tensión con determinados actores estatales y, al unísono, relaciones de colaboración con otros actores de la arena estatal, en función de una lectura estratégica de la heterogeneidad estatal. En línea con esto, tal como sostienen Christel y Gutiérrez (2017) y lo demuestran los capítulos de este libro, los actores sociales combinan diferentes tácticas y tipos de acción, yendo desde formas más contenciosas de acción (como el piquete o la movilización callejera) a formas de participación más institucionalizadas (como la participación en comisiones y consejos creados para la evaluación o seguimiento de políticas específicas).

Las relaciones de confrontación y/o colaboración entre los actores sociales y estatales configuran simultáneamente la definición de los problemas y de las políticas ambientales. En consecuencia, en cada uno de los capítulos que componen este libro, los autores analizan cómo se van construyendo los problemas y las políticas ambientales en los casos estudiados identificando, para ello, cuáles son los actores involucrados, cuáles son las alternativas que van gestando para resolver esos problemas y cómo se relacionan entre ellos.

Así, en el caso de bosques, Figueroa y Gutiérrez analizan cómo dos coaliciones, la proteccionista y la productivista, confrontaron en torno a la sanción de la ley nacional de bosques nativos y su aplicación en el nivel provincial. La primera de estas coaliciones, la proteccionista, estaba conformada, entre otros, por organizaciones ambientalistas, comunidades indígenas y campesinas, legisladores y funcionarios del área de ambiente del gobierno nacional y las provincias, y se enfrentó a la coalición productivista, integrada por empresarios, funcionarios del área de agricultura y miembros de los poderes Legislativo y Ejecutivo provinciales que resistían las nuevas normativas que restringían el desmonte de los bosques nativos. Puede verse claramente cómo cada una de estas coaliciones reúne a un conjunto específico de actores sociales y estatales, por lo que los autores las llaman coaliciones sociedad-Estado.

Montera, Moreno, Saidón y Verrastro, en su capítulo sobre residuos, describen cómo la colaboración entre organizaciones cartoneras, ambientalistas y miembros de los distintos poderes del Estado, entre otros, provocó cambios concretos en el marco normativo y las políticas de residuos de la Ciudad de Buenos Aires y del municipio de La Plata. La principal tensión en este caso se dio entre los mencionados actores —que promovían una gestión integral de residuos— y aquellos que pretendían resistir dicho cambio y seguir manteniendo de forma predominante un esquema de enterramiento masivo en rellenos sanitarios. Los actores que se resistían al cambio fueron, en un principio, los poderes Ejecutivos de cada caso, las empresas recolectoras y la empresa gestora de los rellenos sanitarios de la región, CEAMSE. Sin embargo, las autoras también muestran cómo algunos de estos actores fueron modificando su posición a lo largo del proceso.

En el capítulo sobre gestión de cuencas, Spadoni enfatiza cómo las alianzas intersectoriales entre organizaciones sociales y organismos estatales de control confrontaron con empresarios y funcionarios reticentes a sus demandas y viabilizaron la creación de organismos de cuenca y el seguimiento de políticas de saneamiento ambiental, contrarrestando la inercia estatal en el área. De igual manera, este capítulo evidencia que la política ambiental de protección de cuencas estuvo atravesada en ambos casos por las tensiones intraestatales que se dieron entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo, entre las provincias y entre estas y la nación.

Christel, por su parte, reflexiona acerca de los avances en protección ambiental en los casos de Mendoza y Córdoba y la sanción de la ley nacional de protección de glaciares partiendo de las resistencias sociales contra de la minería a cielo abierto compuestas principalmente por asambleas y organizaciones vecinales y ambientalistas, funcionarios y empresarios del rubro agrícola, en especial, los dedicados a la vinicultura. Esas resistencias de actores sociales y estales, debieron enfrentarse en su lucha antiminera con actores estatales y económicos provinciales y nacionales que promovían dicha actividad. Novas, en su capítulo sobre fracking, analiza las coaliciones a favor y en contra de este método extractivo para la explotación de hidrocarburos, formadas, en el primer caso, por funcionarios locales, asociaciones de vecinos, organizaciones ambientalistas, productores frutícolas, arroceros y partidos políticos, entre otros, y, en el segundo caso, por funcionarios y empresarios de nivel provincial, además de contar con actores locales que también defendían esta actividad. Novas muestra cómo el accionar de estas coaliciones a favor y en contra del fracking generó normas prohibitivas o permisivas en Río Negro, Neuquén y Entre Ríos de acuerdo con el grado de diversidad de la matriz económica y de la permeabilidad del sistema político en el nivel subnacional a las demandas sociales. Conjuntamente, los casos de fracking y minería ilustran especialmente la existencia de tensiones entre niveles de gobierno, donde las prerrogativas subnacionales en lo que respecta al dominio originario provincial sobre los recursos naturales pueden tanto coincidir como confrontar con políticas de Estado del nivel nacional.

Contrariamente a los casos donde el avance de las políticas ambientales está primordialmente marcado por las tensiones dentro y fuera del Estado, el trabajo de Besana sobre la provisión de agua potable en villas y asentamientos muestra que las prácticas colaborativas entre distintos niveles de gobierno y actores sociales pueden ser una parte esencial de la política pública. Los líderes locales que operaron como policy brokers o intermediarios de política pública, del capítulo de Besana, encontraron agentes estatales de distintos niveles con los cuales aliarse a los efectos de promover el acceso al agua potable en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense. Así, estos actores desarrollaron un tipo de colaboración particular con un “Estado socio”, con el que trabajaron a la par, poniéndose ellos mismos en el rol de proveedores de un servicio público esencial para sus barrios. Este señalamiento nos lleva a enfatizar que, en este y otros capítulos, la colaboración Estado-sociedad no está necesariamente caracterizada por la cooptación o la pérdida de autonomía de los actores sociales frente al Estado ni viceversa. Los policy brokers, en este caso, a diferencia de lo que sostiene la literatura sobre clientelismo político, tienen un rol autónomo e intereses independientes del poder político en lo que refiere a la extensión de la red de agua en el territorio estudiado, algo que es factible de ser generalizado al acceso a servicios públicos en otros espacios urbanos social y económicamente vulnerables.

En otros casos analizados en este libro, también se observa la presencia de policy brokers moviéndose en esa frontera difusa que existe entre el Estado y la sociedad. Aunque se trata de actores bien distintos a los vecinos de los asentamientos informales estudiados por Besana, los policy brokers de otros capítulos tienen en común con ellos el hecho de emprender acciones claves que posibilitan el desarrollo de políticas que responden a los problemas ambientales presentes. En el capítulo sobre bosques, por ejemplo, funcionarios y legisladores de nivel nacional actuaron como intermediarios en la discusión por la situación de los bosques nativos y la sanción de una ley federal que se tradujera en ordenamientos territoriales a nivel provincial. En el capítulo sobre cuencas, las Defensorías del Pueblo y el Poder Judicial fueron los policy brokers que contribuyeron a impulsar las políticas para la protección ambiental de las cuencas Salí-Dulce y Matanza-Riachuelo. Asimismo, en el caso de residuos, la legislatura porteña y el Poder Judicial de la provincia de Buenos Aires fueron los intermediarios que posibilitaron que las demandas de recuperadores urbanos y organizaciones ambientalistas y vecinales se tradujeran en políticas de gestión integral de residuos en la Ciudad de Buenos Aires y el municipio de La Plata.

La construcción del problema ambiental

Luego de discutir qué actores participan en la política ambiental y cómo lo hacen, nos interesar examinar aquí el modo en que esos actores construyen el problema ambiental. Como se dijo en la introducción de este libro, la construcción del problema ambiental reviste dos caras de una misma moneda: involucra tanto la delimitación y diagnóstico de una situación problemática como la definición de las políticas ambientales que le darían solución. De allí que los análisis propuestos en los capítulos hayan abordado, de una u otra manera, los problemas ambientales que construyen los actores en cada caso, los argumentos que estos sostienen, las soluciones que proponen a la problemática en cuestión y las visiones sobre lo ambiental desde las cuales lo hacen. Para abordar esta cuestión es importante preguntarnos: ¿de qué modo se origina la construcción de un problema ambiental?, ¿cuáles son las visiones mínimas y argumentos de los actores involucrados en torno a dicho problema?, ¿qué concepciones acerca del ambiente plantean?, ¿cómo van cambiando, o no, las visiones mínimas y posturas de los actores a lo largo del proceso?

El proceso de construcción de un problema ambiental tiene un carácter dinámico y complejo que involucra un largo camino desde el momento en que una problemática en particular irrumpe o asoma en la agenda hasta la implementación de una política concreta. Existe siempre un momento inicial donde el proceso echa a andar y a partir del cual los actores van marcando sus posiciones, delineando estrategias e impulsando algún tipo de solución al respecto. Más allá de las distintas formas en las cuales los autores se refieren a esta instancia inicial en sus respectivos capítulos, en aras de una mayor sistematización, entendemos dicho momento como una “eclosión del problema ambiental“, es decir, como la manifestación o aparición súbita de un fenómeno determinado que desata el proceso.

En el capítulo sobre residuos, las autoras identifican claramente dos tipos de crisis que actuaron como detonantes del proceso de construcción del problema ambiental en la Ciudad de Buenos Aires y el municipio de La Plata. Por un lado, la crisis socioeconómica de 2001 enmarcó los primeros cuestionamientos a la política de residuos de la Ciudad por parte de organizaciones ambientalistas y cartoneras que exigieron la legalización de la recuperación y reciclado de materiales desechados y la no criminalización de los recuperadores urbanos. Por otro lado, la crisis ambiental asociada a los rellenos sanitarios y el reclamo de su cierre generó una mayor percepción sobre la necesidad de cambiar el modelo de gestión de los residuos en el municipio de La Plata y su área de influencia.

En el capítulo de Novas, el detonante del proceso estuvo vinculado con la aparición de noticias que advertían sobre iniciativas para dar comienzo a la extracción de hidrocarburos a través del método de fractura hidráulica en lugares donde esa actividad no había sido desarrollada aún. Este elemento provocó la activación de las coaliciones anti fracking que, según el caso, pudieron ser exitosas o no en promover normas que prohibiesen la actividad. En minería existen algunas similitudes con este proceso. El anuncio de la llegada de futuros emprendimientos de explotación a cielo abierto por parte de empresas multinacionales generó resistencias sociales a la actividad en algunos territorios subnacionales, las cuales, a su vez, se vieron alimentadas indirectamente por el conocimiento sobre los impactos ambientales negativos de los primeros emprendimientos desarrollados, por ejemplo, en la provincia de Catamarca.

En el caso de los bosques, se conjugaron una serie de factores que hicieron de la disminución de la extensión de los bosques nativos una problemática a nivel nacional. Por un lado, tuvo lugar la publicación del Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos por la Dirección de Bosques de la entonces Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación en el año 2002, que sostenía que se había desmontado la elevada cifra de 100 millones de hectáreas de bosque nativo desde 1914 a ese momento. Por otro lado, los reclamos de comunidades indígenas y campesinas y organizaciones ambientalistas en contra de la tala de bosques del noroeste argentino también impulsaron la problematización de esta situación, sobre todo a partir del año 2004, cuando empezó a discutirse en el Congreso nacional la necesidad de definir presupuestos mínimos para la protección de los bosques nativos.

En el capítulo de Spadoni, la contaminación de las cuencas estudiadas se comienza a problematizar a partir de distintos tipos de eventos. En la Cuenca Matanza-Riachuelo el proceso de construcción del problema se inicia a partir de una denuncia por contaminación hecha por vecinos y trabajadores de la localidad de Villa Inflamable, muy cercana al Polo Petroquímico Dock Sud, que fue aceptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, quien se declaró competente en la causa. En el caso de la Cuenca Salí Dulce, el conflicto entre las provincias de Tucumán y Santiago del Estero por la contaminación del Embalse de Río Hondo es histórico. Sin embargo, la problematización de la cuestión ambiental en esta cuenca tomó nuevos impulsos en los momentos en que aumentó el vertido de residuos en el embalse provenientes de industrias tucumanas azucareras y citrícolas que generaron episodios con altos niveles de mortandad de peces, lo cual puso en alerta a una serie de organizaciones. Estas situaciones dispararon nuevas disposiciones en torno a las funciones del Comité de Cuenca y cambios en las regulaciones ambientales vigentes para el territorio de la cuenca.

En contraste al resto de los casos, en el capítulo de Besana no se observa un episodio puntual que inicie la problematización de la falta de agua por parte de los habitantes de los asentamientos estudiados. El autor señala la existencia de un decreto del gobierno nacional que dio origen a la empresa Agua y Saneamiento Argentinos (AySA) en el año 2006, la cual tenía entre sus aspiraciones la provisión de un servicio equitativo que garantizase la inclusión social de los sectores más postergados, respaldándose en el discurso al derecho humano al agua. Sin embargo, los actores de los asentamientos estudiados habían comenzado su lucha para acceder al servicio de agua potable mucho antes y nunca retomaron ese encuadre para sustentar su relato o su reclamo por el servicio. La falta de una red segura de agua en este tipo de barrios consiste en un bien colectivo más, entre tantos otros, con los que típicamente no cuentan estos habitantes en una carencia de larga data. Dicha carencia, desde la década de 1980, se resolvió a través de programas focalizados de inclusión social donde los destinatarios quedaban a cargo de la extensión del servicio público en sus barrios, como por ejemplo, el PROAGUA de la empresa Obras Sanitarias de la Nación (OSN) o el AGUA + TRABAJO de la actual empresa AYSA.

A partir del momento en que eclosiona un problema ambiental, también se puede identificar la conformación de distintas “visiones mínimas” entre los actores involucrados. Las visiones mínimas pueden ser entendidas como términos intermedios entre las identidades compartidas y la noción de objetivo específico. En ocasiones, debido a la amplitud del concepto, actores totalmente disímiles en sus intereses y prácticas, como lo pueden ser una comunidad indígena del noroeste argentino y una ONG ambientalista internacional, pueden compartir una misma visión mínima en torno a una cuestión ambiental determinada. En contraposición, así como las visiones mínimas aglutinan en torno a ellas a una serie de actores con miradas similares respecto de una situación ambiental y de las políticas ambientales, también marcan diferencias en relación a otras visiones mínimas, a cuyos portadores se puede considerar no solo distintos sino antagónicos.

Las visiones mínimas compartidas y en pugna encontradas en los casos analizados en este libro se ven, por ejemplo, en la conformación de las coaliciones de actores sociales y estatales a favor y en contra de la fractura hidráulica en el capítulo de Novas o las que impulsaron o rechazaron la minería a cielo abierto en el capítulo de Christel. En estos casos, hay actores que consideran que la protección del ambiente debe anteponerse a cualquier innovación productiva que altere el estado de un recurso natural tan preciado como el agua y por ende rechazan las actividades propuestas. Sin embargo, no todos estos actores están en contra de la minería o la extracción hidrocarburífera por la mera conservación del recurso natural, sino que hay quienes se oponen a estas actividades porque defienden directamente matrices productivas locales que se verían afectadas por la nueva actividad, ya que son totalmente dependientes del recurso hídrico (tales como la vinicultura, la fruticultura, la producción arrocera, entre otras). Por su parte, las visiones de las coaliciones pro minería y pro fracking enfatizan la relevancia de estas actividades productivas para sus provincias por sobre otro tipo de actividades y sostienen posturas desarrollistas por sobre las proteccionistas. Una particularidad de los casos de minería y fracking es que las visiones mínimas en pugna se construyen a sí mismas a partir de la negación de la otra, transformando así la diferencia en antagonismo.

En el caso sobre bosques se da una situación similar a la de minería y fracking, ya que existen dos visiones mínimas principales que se construyen a sí mismas como antagonistas. La visión proteccionista reivindica el valor de los bosques nativos en diferentes aspectos según el actor del que se trate (comunitarios, ecológicos, económicos, entre otros) y, en consecuencia, exige su protección a través de leyes que restrinjan el desmonte en esos territorios. Lo que aglutina a la coalición proteccionista es la visión según la cual la protección de los bosques remanentes va acompañada del respeto al uso comunitario (indígena y campesino) de los mismos. En cambio, para la visión productivista, el valor del bosque existe en tanto puedan explotarlo productivamente, sea para la industria maderera o, ya desmontado, para la expansión del monocultivo de oleaginosas o la cría de ganado. Para quienes sostienen esta visión, el desarrollo productivo está por sobre las premisas de protección de cualquier tipo, ya que estas ponen un freno a las posibilidades de crecimiento económico de la región.

En el capítulo sobre residuos existen dos visiones mínimas que también están en confrontación constante. Por un lado, está la demanda por una gestión de los desechos que procure aminorar los costos ambientales a través de la reducción del enterramiento masivo, pues el argumento ambiental es uno de los principales sustentos del reclamo por una política integral de residuos. Por otro lado, está la idea de que la gestión de los residuos y la higiene urbana en general no son problemas enteramente ambientales, sino una tarea del día a día de los gobiernos locales y que para su ejecución debe mantenerse el ya conocido esquema de enterramiento masivo en rellenos sanitarios combinado con una recolección tradicional a manos de empresas privadas. No obstante, más allá de que son visiones mínimas distintas las que hemos caracterizado, en el caso de residuos no se generó un antagonismo entre ambas ideas como para no llegar a tener políticas que combinasen algunos elementos de una postura y algunos de la otra. Algo similar sucedió en el caso de cuencas. En su capítulo, Spadoni muestra la presencia de una visión mínima que busca mitigar la contaminación de los cursos de agua y garantizar una calidad ambiental adecuada para el consumo humano y el uso recreativo. En confrontación con dicha visión, se encuentra la defensa de las actividades industriales como motor de desarrollo que, por diversas razones, no suelen adaptar por sí solas sus procesos internos a una producción más amigable con el ambiente. Más allá de que son distintas, esas visiones no resultan irreconciliables y de hecho esa característica ha llevado a que surgiesen soluciones de política pública que procurasen mejorar la calidad ambiental de las cuencas pero ayudando a las industrias a reconvertir sus procesos productivos o relocalizando a familias radicadas a la vera del curso de agua.

Las visiones mínimas en el capítulo de Besana no aparecen tan delimitadas como en los otros casos. En los asentamientos informales estudiados, no aparece problematizada la cuestión de la falta de agua en términos de derecho humano o derechos ambientales, sino que es una carencia más de los habitantes de esos territorios. Si bien existe en el imaginario de dichos habitantes la sensación de una espera por una solución para dicho problema, esa solución podría ser estatal, privada, autogestionada o cogestionada con públicos o privados. Además, si bien la falta del servicio de agua es un problema de suma relevancia del día a día de estos vecinos, no se construyó entre ellos una visión mínima acabada respecto del mismo como un derecho humano. En cambio, en el caso de la proveedora AySA, se puede identificar una visión mínima respecto de la cuestión del agua en barrios informales, ya que reivindica la idea de una provisión del servicio de agua potable que sea equitativa y que procure la mayor inclusión posible de sectores postergados. Asimismo, el discurso de AySA también incluye otro punto relevante para nuestra discusión: la cuestión del derecho al agua. Si bien este derecho no es reconocido explícitamente en la legislación argentina, sí existe un fuerte discurso a nivel nivel internacional y promocionado por diversos organismos que concibe al acceso al agua segura como un derecho humano fundamental. Uno de los resultados más llamativos del trabajo de Besana es que, a pesar de esta visión de AySA sobre el derecho al agua de las poblaciones de territorios vulnerables, estas son las únicas que deben proveerse a sí mismas el servicio.

Es necesario destacar que, en todos los casos, la cuestión del derecho está muy presente en las visiones mínimas y los discursos de los actores. En todos los capítulos, salvo el de agua potable, los reclamos de protección ambiental están sustentados también por una retórica legalista que recurre constantemente al derecho al ambiente sano de todos los ciudadanos, reconocido en el artículo 41 de la Constitución Nacional Argentina y regulado por la Ley General del Ambiente de la Nación, y a los derechos procedimentales a él vinculados, reconocidos en el artículo 43. Se puede observar la presencia del argumento legal en las acciones colectivas que pretenden restringir o transformar los efectos contaminantes de actividades existentes en los territorios (como por ejemplo, el enterramiento masivo de residuos, el desmonte de bosques nativos y ciertas actividades industriales en las cuencas estudiadas) o prevenir futuros daños ambientales asociados a nuevas actividades productivas potencialmente nocivas para el ambiente y la salud humana (como es el caso de la minería a cielo abierto o la extracción de hidrocarburos mediante fractura hidráulica). En todos estos casos, se recurrió a la prerrogativa legal del derecho colectivo al ambiente sano, se reivindicaron o refutaron determinadas políticas públicas en función de su ajuste a la Constitución Nacional y se recurrió en vastas ocasiones a la figura del Defensor del Pueblo para reforzar los reclamos proteccionistas.

Las visiones mínimas y los argumentos expuestos a lo largo de los procesos estudiados nos permiten preguntarnos también acerca de qué tipos de concepciones del mundo sustentan las definiciones de los problemas ambientales y las soluciones de política pública que cada actor propone: ¿son concepciones productivistas o ambientalistas?

Desde una concepción productivista, los elementos naturales como el suelo, el agua, los minerales, entre otros, son recursos que deben estar a disposición de las actividades humanas y productivas más diversas. Esta concepción, cimentada en un fuerte pensamiento antropocéntrico, está presente, por ejemplo, en los argumentos a favor del desarrollo de actividades extractivas (como la minería a cielo abierto, el fracking, la explotación maderera o el monocultivo de oleaginosas) o el mantenimiento de esquemas tradicionales de recolección privada y enterramiento masivo de residuos domiciliarios más allá de los efectos contaminantes que puedan tener. El fin primordial, desde la concepción productivista, es asegurar el desarrollo productivo en general (en términos de crecimiento económico), anteponiéndolo a cualquier premisa de protección ambiental que pueda frenar su avance y amparándose, en ocasiones, tras discursos que defienden un desarrollo económico compatible con la sustentabilidad ambiental.

Las concepciones ambientalistas, en cambio, son aquellas que pretenden procurar mayores niveles de protección del ambiente frente a las actividades humanas. Sin embargo, no existe una manera única de entender qué es el ambiente ni un único tipo de ambientalismo ya que siempre hay diferentes miradas respecto de cuáles son los problemas ambientales que importan y cuáles son las políticas ambientales que deberían implementarse. En términos generales, se puede decir que hay dos grandes concepciones respecto de lo que es el ambiente: la concepción ecocéntrica y la concepción socioambiental, que funcionan también como dos extremos de un continuo en el que se ubican las posiciones de los actores ambientalistas. Cuando se considera al ambiente como sinónimo de naturaleza y se busca preservar los recursos y especies que de ella surgen sin prestar mayor atención al componente social del ambiente, estamos frente a una concepción conservacionista. En este extremo del continuo, encontraremos, por ejemplo, a organizaciones protectoras de la vida silvestre en general o de algunas especies en peligro de extinción. Cuando se considera al ambiente como el espacio que excede a lo puramente natural y se pondera un interés por el carácter social y humano del mismo, estamos frente a una concepción socioambiental. En este otro extremo del continuo, encontraremos actores preocupados por el impacto de los daños ambientales y la contaminación sobre poblaciones y comunidades humanas, su salud, sus entornos y actividades.

En los casos analizados en este libro, priman los actores y políticas con una concepción socioambiental. La construcción del problema ambiental, en estos capítulos, mayoritariamente está asociada a la manifestación de un reclamo vinculado a la afectación de los intereses o la integridad de determinadas localidades, comunidades, grupos sociales o ciudadanos. Asimismo, este tipo de reclamos tiene su correlato en políticas ambientales que responden principalmente a esta concepción o que la incorporan como un elemento esencial. Entre los ejemplos que podemos citar se encuentran las políticas de gestión integral de la Ciudad de Buenos Aires y de La Plata, que pretenden reducir el impacto ambiental del enterramiento masivo en rellenos sanitarios, pero que también han tenido entre sus objetivos la inclusión social de recuperadores urbanos. Otro ejemplo lo dan las leyes contra la minería a cielo abierto o las normas prohibitivas del método de fractura hidráulica para la extracción no convencional de hidrocarburos de los capítulos de Christel y Novas, respectivamente, que fueron promocionadas y sancionadas con el fin de proteger las actividades económicas ligadas al cultivo de diferentes productos de los territorios en cuestión. Sin embargo, en el caso de minería, así como en el de bosques, a partir de reclamos socioambientales se llegó también a algunas políticas ambientales que hicieron algún tipo de énfasis en la protección de los elementos naturales per se, es decir, que mostraron algún carácter conservacionista. Esto puede observarse en la Ley de Glaciares como así también en algunos de los principios de la Ley de Bosques Nativos, que promueven la conformación de áreas naturales que deben ser protegidas y en las que no se puede realizar ningún tipo de actividad más allá de la conservación y la recuperación de ese espacio natural.

Otro punto que debemos destacar en relación al proceso de construcción de problemas ambientales es que puede ser un proceso de carácter eminentemente dinámico, con recorridos poco lineales y contornos bastante difusos o móviles. Esto se debe a que ni los actores ni sus definiciones permanecen en posiciones estancas o aisladas sino que interpelan constantemente a los otros actores en juego y, a la vez, se ven interpelados por ellos.

En el caso de bosques, el carácter dinámico está dado por las arenas en las que se da la confrontación entre las coaliciones productivista y proteccionista (simultáneamente en el nivel nacional y el provincial) y por cómo los actores productivistas hacen uso estratégico de los instrumentos proteccionistas que la ley nacional de bosques plantea. Así, instrumentos como, por ejemplo, los ordenamientos territoriales provinciales, que pudieron ser vistos por los productivistas como restrictivos y nocivos para sus intereses, se convirtieron en elementos claves para poder estirar los márgenes que determinan las áreas que pueden desmontarse. De modo similar, el análisis que hacen las autoras del capítulo sobre residuos revela momentos dinámicos donde las posturas de los gobernantes de la Ciudad de Buenos Aires y del municipio de La Plata respecto de la política de residuos se fueron transformando como resultado del accionar de los actores promotores de la gestión integral, es decir, de los grupos ambientalistas y los recuperadores urbanos, principalmente. Esto también se dio en relación a la CEAMSE, la empresa encargada de gestionar los rellenos sanitarios de la región, que pasó de una defensa acérrima del modelo de enterramiento masivo a la puesta en marcha de programas de recuperación de materiales y aprovechamiento energético, el desarrollo de un proyecto de planta de tratamiento final para la Región del Gran La Plata y la presentación de una imagen y un discurso más afín a una gestión integral de los residuos y a la economía circular. En el capítulo sobre cuencas, el carácter dinámico del proceso está vinculado al rol de la Corte Suprema de Justicia, un actor decisivo para impulsar medidas de control y saneamiento en ambos casos estudiados. Si bien en un inicio, al negar su competencia originaria en el conflicto interprovincial por la contaminación del embalse de Río Hondo, la Corte parecía no estar dispuesta a actuar, en momentos posteriores interviene exhortando a la entonces Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación a implementar medidas de protección ambiental. En el Caso Matanza-Riachuelo, la Corte tomó un rol aún más intervencionista y exhortó a los poderes Ejecutivos involucrados —muy poco activos en la cuestión hasta ese momento— a desarrollar políticas y normativas concretas que apuntasen a la prevención y reparación del daño ambiental en esa cuenca. El capítulo de Besana muestra con claridad el dinamismo propio de una política pública implementada de abajo hacia arriba. La extensión de las redes de agua potable en los barrios formales se hace de acuerdo a protocolos establecidos previamente y factibles de ser repetidos en cada nuevo barrio formal donde se haga este tipo de obras. En los asentamientos informales que estudia el autor, los vecinos, los intermediarios y los representantes del Estado deben reconfigurar constantemente las estrategias de extensión y mantenimiento de la red según las características particulares del lugar y los recursos que los policy brokers logren obtener. Así, mientras en un primer momento el problema es la falta del servicio de agua potable en los asentamientos del Conurbano, en una segunda instancia el tipo de servicio brindado es lo que se torna problemático y las diferencias que se suscitan entre la provisión en los barrios informales y los formales.

En contraste, los casos de minería a cielo abierto y fracking involucran actores con posturas relativamente más estáticas a lo largo del proceso y los resultados a los que se arriba pueden ser poco estables. En ambos casos, las normativas que en un momento determinado prohíben la realización de actividades productivas contaminantes pueden ser derogadas en otra instancia como fruto de las estrategias de los actores contrarios a esas normas. Por ello, una vez sancionadas normativas restrictivas de estas actividades extractivas, se inaugura un nuevo desafío para la protección del ambiente: mantener vigentes las normas conquistadas por los ambientalistas.

Resultados y efectos de las políticas ambientales

Como se adelanta en la introducción, desde el comienzo los autores de este libro nos propusimos analizar explícitamente el vínculo entre las relaciones Estado-sociedad y los resultados y efectos de las políticas ambientales. Si bien ambos términos pueden llegar a percibirse como sinónimos, proponemos establecer una distinción analítica entre resultado y efecto. Así, por resultados, tal como fue planteado en la introducción del libro, nos referimos al contenido (o diseño) de las normativas y políticas públicas que surgen en el proceso de problematización ambiental de cada caso. Los efectos, en cambio, refieren a cambios concretos en el estado del ambiente que reflejen ciertamente una mayor protección ambiental. En relación a los efectos, también es importante señalar la valoración que los actores involucrados hacen de los mismos. La cuestión de los efectos es una de las cuestiones más críticas del proceso de construcción de problemas y políticas ambientales y, por lo general, está signada por la falta de unanimidad entre los actores respecto de si dichos efectos existen o no. No obstante, desde el ámbito académico es factible llevar adelante investigaciones sobre políticas ambientales, como las que sustentan este libro, que contribuyan a la determinación de los mencionados efectos a través de datos estadísticos, documentos públicos, entrevistas y otros testimonios y evidencias.

Una vez realizadas estas aclaraciones puntuales, abordamos dos preguntas centrales: ¿a qué tipo de resultados arribaron usualmente las políticas ambientales en Argentina?, ¿qué vínculos podemos identificar entre los resultados y los efectos de las políticas ambientales? Buscando responder a estos interrogantes, estructuramos este apartado a partir de, primero, la distinción entre las políticas ambientales de tipo preventivo y las de carácter reparatorio y, segundo, el análisis de la relación (distancia o proximidad) entre los resultados y los efectos.

En primer lugar, y si bien no resulta una innovación conceptual significativa, distinguimos entre resultados de política pública de carácter preventivo y de carácter reparatorio. Mientras los primeros tienen como objetivo principal impedir una actividad futura, los segundos poseen como finalidad detener, limitar o reencauzar una actividad en funcionamiento. Esta simple distinción muestra una diferencia clave respecto a la situación actual de las actividades antrópicas sobre las cuales se busca introducir nuevas regulaciones o políticas ambientales. Así, la búsqueda de la protección de bosques nativos en una provincia con fuerte trayectoria forestal y altas tasas de pérdida de superficie boscosa difiere del objetivo de prohibir, por ejemplo, la minería a cielo abierto en provincias donde la actividad aún no ha comenzado.

Los capítulos de minería y fracking nos permiten ilustrar cómo ante una misma actividad pueden impulsarse resultados distintos, dependiendo de las trayectorias productivas previas. En los casos de la minería a cielo abierto en Córdoba y Mendoza y del fracking en Entre Ríos, donde las actividades extractivas no se encontraban en funcionamiento, se buscaron, y posteriormente lograron, resultados de políticas ambientales de carácter preventivo. Contrariamente, en Catamarca, San Juan y Neuquén, donde las actividades extractivas ya se encontraban –y se encuentran— en marcha, se persiguieron, sin éxito, políticas ambientales de tipo reparatorias. A la luz de estos casos, resulta útil reparar en las particularidades que, conceptualmente, implica el logro de resultados de política ambiental de tipo preventivo. Como vimos, los conflictos ambientales suelen confrontar coaliciones en pugna y ante el triunfo de un resultado de índole preventivo se evidencia la imposibilidad de que ambas coaliciones queden en conformidad con tales resultados. En otras palabras, este tipo de soluciones implica una especie de suma cero: permitiendo o prohibiendo, por ejemplo, las actividades extractivas.

Sin embargo, los resultados preventivos no son los más frecuentes en los casos analizados en este libro. En el caso de residuos, por ejemplo, se diseñaron medidas reparatorias del daño provocado por la gestión diaria de los residuos de la Ciudad de Buenos Aires y La Plata y, a su vez, se propuso una política de manejo integral de los desechos en ambos distritos con el objetivo de reducir el enterramiento masivo en los rellenos sanitarios y su impacto ambiental. Otro ejemplo de política reparatoria lo dan las políticas de protección ambiental inauguradas en las cuencas Matanza-Riachuelo y Salí-Dulce. Entre los resultados a los que arribaron las alianzas intersectoriales se encuentra la creación de organismos encargados de asegurar la protección ambiental en ambas cuencas. En el caso del Salí-Dulce, el Comité se creó en 2007 con el fin de desarrollar campañas de monitoreo y seguimiento de las fuentes de contaminación, entre las que destacaban las industrias azucareras de Tucumán. En Matanza-Riachuelo, en 2008, se creó la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo, más conocida como ACUMAR, y se aprobó un Plan Integral de Saneamiento Ambiental para la cuenca que abarca diversas dimensiones. Estas medidas, en su conjunto, se orientan a reparar el daño ambiental existente y a reducir el impacto ambiental de las actividades futuras. Asimismo, en el caso de bosques, también se definieron políticas reparatorias del daño ambiental provocado por los desmontes tendientes a proteger los bosques remanentes. Así, los Ordenamientos Territoriales de Bosques Nativos se constituyeron como herramientas para proteger tierras expuestas al desmonte y la tala indiscriminada.

En resumen, los resultados de las políticas ambientales en Argentina han sido mayormente de índole reparatoria y, en menor medida, de tipo preventiva. Esta realidad nos muestra, por un lado, que la acción del Estado en materia ambiental usualmente opera sobre un daño o perjuicio ambiental ya consumado y, por otro lado, que aún enfrentamos un arduo desafío en lo que respecta a las acciones preventivas.

En segundo lugar, nos proponemos analizar los vínculos que se pueden hallar entre los resultados y los efectos de las políticas ambientales. En términos conceptuales identificamos que la relación temporal entre los resultados y su efectividad suele variar según el caso, pudiendo identificarse una relación de proximidad o de distanciamiento.

En el análisis de los casos de fracking y minería, se observan resultados y efectos muy próximos, ya que al tratarse de regulaciones de actividades no existentes, la misma sanción de la norma impide cualquier daño ambiental asociado a ellas, generando un efecto concreto en términos de protección del ambiente porque evita que se concrete cualquier daño potencial. Así, en el capítulo sobre fracking, Novas identifica resultados, y por ende, efectos, a nivel provincial y municipal. En Entre Ríos, por ejemplo, se sancionaron normas que prohibieron el método de fracking en toda la provincia; y en algunos distritos entrerrianos, rionegrinos y neuquinos se sancionaron ordenanzas a nivel municipal. Sin embargo, no todas estas normas han podido sostenerse en el tiempo ya que varias ordenanzas fueron declaradas inconstitucionales en Río Negro y Neuquén. Esto último guarda estrecha relación con que tanto el resultado como el efecto de este tipo de políticas ambientales solamente pueden dejar conformes, como ya se dijo, a uno de los grupos intervinientes (al que pretende prohibirla o al que pretende permitirla), siendo que el otro grupo quedará “con las manos vacías”. De esta manera, la capacidad de sostener en el tiempo los efectos de este tipo de leyes estará condicionada por la habilidad de los actores contrarios a ellas de refutarlas o, eventualmente, derogarlas.

En el caso de la minería a cielo abierto, se sancionaron leyes restrictivas que prohibieron la utilización de determinadas sustancias en los procesos productivos. Esto ocurrió en las provincias de Chubut, Tucumán, La Pampa, San Luis, Tierra del Fuego, Mendoza y Córdoba (también en las provincias de Río Negro y La Rioja, pero allí las leyes fueron posteriormente derogadas). En cuanto a los casos de Córdoba y Mendoza, estudiados en el capítulo de Christel, las leyes sancionadas impiden el desarrollo de la minería a cielo abierto y la ocurrencia de daño ambiental asociado a esta actividad, pero lo pueden hacer porque los actores que las promovieron lograron resistir los intentos de aquellos que pretendían dejarlas sin efectos y declararlas inconstitucionales. En cambio, en La Rioja y Río Negro, por ejemplo, las resistencias sociales a la minería a cielo abierto no pudieron evitar que las leyes provinciales que prohibían la actividad fueran derogadas.

Si fracking y minería a cielo abierto son casos de proximidad entre resultados y efectos, en los casos de glaciares, bosques, cuencas y residuos prima el distanciamiento, lo que hace que la efectividad de los resultados esté sujeta a los problemas de implementación y sea objeto de mayores desacuerdos. La Ley Nacional de Glaciares, analizada en el capítulo sobre minería, no ha logrado mayores efectos en términos de protección ambiental porque aún no se ha implementado de forma efectiva. El análisis de esta normativa permite ver cómo las situaciones de tensión entre niveles gubernamentales impactan sobre los efectos de las políticas ambientales. La sanción de la ley fue vista por varios actores subnacionales como una imposición de estándares nacionales sobre las autonomías provinciales, pese a que varios representantes provinciales impulsaron fuertemente dicha ley como una forma de incrementar los controles ambientales en zonas cordilleranas. Por su parte, el Poder Ejecutivo nacional, en clara tensión con una normativa que avanzaba contra una actividad considerada clave para el desarrollo del país, encontró distintas estrategias para limitar y minimizar los efectos de esta ley de presupuestos mínimos sobre la actividad minera.

En el capítulo sobre bosques, la construcción del problema ambiental derivó en la Ley Nacional de Bosques, uno de los resultados más relevantes del proceso, la cual fue sancionada en el año 2007 y reglamentada en 2009, estableciendo los presupuestos mínimos para la protección de bosques nativos en todo el territorio federal. Asimismo, se sancionaron 23 leyes provinciales de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos que reglamentan la Ley de Bosques a nivel subnacional. Desde la lectura que hacen los actores involucrados en el proceso, los resultados y efectos de la implementación son ambiguos y dependen del cristal con el que se los mire. De un lado, la coalición proteccionista está, en términos generales, satisfecha con la ley nacional, pero varios de sus integrantes (especialmente organizaciones sociales, universidades y centros de investigación) sostienen que los ordenamientos territoriales provinciales no suelen respetarla y que los gobiernos subnacionales no están aplicando la legislación como corresponde. Estos actores también remarcan que, a pesar de que la tasa de deforestación anual haya disminuido, se continúa deforestando en las tierras en las que ahora está prohibido hacerlo por ley (categorías roja y amarilla). La coalición productivista, por su parte, sostiene que la regulación es excesiva y que no permite el desarrollo de actividades productivas basadas en el “aprovechamiento sustentable” de los bosques nativos.

Sin embargo, más allá de las posturas de algunos actores, el análisis que realizan Figueroa y Gutiérrez demuestra que la Ley Nacional de Bosques y sus correspondientes Ordenamientos Territoriales tuvieron efectos concretos en el ambiente. Por un lado, los autores señalan que, si bien Mendoza fue la única provincia que cumplió con todos los criterios nacionales, los ordenamientos aprobados son, con algunas excepciones importantes, más proteccionistas que productivistas en función de su adecuación a los principios nacionales. Por otro lado, los indicadores muestran que, si bien la deforestación continúa, tanto la tasa anual de deforestación ilegal (bosques que no pueden ser desmontados) como la tasa anual de deforestación total (todos los bosques nativos) disminuyeron de modo creciente a partir de la sanción de la Ley de Bosques, llegando al punto más bajo en 2016.

El capítulo de Spadoni muestra que es posible arribar a resultados concretos que, sin embargo, no lleguen a garantizar efectos palpables. Si bien, como vimos en los párrafos anteriores, las nuevas normativas o políticas son positivas, aún no logran trasladarse de manera efectiva en un mayor nivel de protección ambiental en la práctica. Así, en relación a los efectos de las políticas llevadas adelante por los organismos de cuencas, los actores que bregan por la protección ambiental de ambos territorios no han quedado conformes, hasta ahora, con la tarea llevada adelante por el Comité y por la ACUMAR. De hecho, en ambos casos se evidencia falta de avances en materia de prevención, control y reparación del daño ambiental. En este sentido, Spadoni señala mediciones hechas en el embalse de Río Hondo que han dado mayores niveles de contaminación que los previos a la creación del Comité. En relación a ACUMAR, se pudieron lograr algunos avances principalmente en relación al despeje del camino de sirga, la reconversión industrial, el ordenamiento territorial y la limpieza del espejo de agua pero, en términos ambientales, esos avances tienen aún efectos muy marginales. No obstante, en el caso de la Cuenca Matanza-Riachuelo, más allá de la complejidad del problema ambiental, se generaron efectos en términos participativos y, en consecuencia, en lo que refiere a la relación entre los ciudadanos y las organizaciones sociales con el Estado. Las audiencias públicas y la institucionalización de la participación de algunas organizaciones sociales a través de la figura del Cuerpo Colegiado significan avances concretos en materia de democratización y apertura del proceso de la política pública.

Entre los resultados señalados en el capítulo sobre residuos existen innovaciones normativas y programas de política pública destinados a promover una gestión integral de residuos en los distritos estudiados. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, los principales resultados que podemos señalar son la sanción de la Ley N° 992/2002 que legaliza la actividad de los recuperadores urbanos; la Ley N° 1.854/2005 (Ley “Basura Cero”) que establece metas de reducción en el enterramiento masivo de residuos y el sistema de recolección mixta; la creación de Centros Verdes, cuya operación está a cargo de cooperativas de recuperadores urbanos; la sanción de pliegos que otorgan a las cooperativas zonas de trabajo para la recuperación de materiales secos; la Ley N° 4.859/2013 que obliga a los grandes generadores a responsabilizarse por sus residuos y a separarlos en origen. En el caso de La Plata, los resultados son la Ordenanza Municipal N° 10.661/2009 (“Ordenanza Basura Cero”), la creación de la Agencia Ambiental, el Programa “Bolsa Verde” que estableció la recolección diferenciada y la inclusión de cooperativas de recuperadores urbanos para recibir y clasificar los residuos secos. En ambos casos, estas políticas aún no llegan a ser totalmente coincidentes con el paradigma de la gestión integral de residuos y, por ende, dejaron disconformes a varios actores involucrados en el proceso (como las organizaciones ambientalistas y los recuperadores urbanos), pero eso no significa que no existieran avances en materia de protección ambiental. De este modo, más allá de que los recuperadores urbanos en cada caso sigan reclamando condiciones de contratación superadoras de las presentes y un mayor reconocimiento de su tarea, la Ley N° 992 de la Ciudad y la Ordenanza “Basura Cero” de La Plata provocaron mejoras significativas en relación a su situación previa, sobre todo en el caso porteño. De la misma manera, si bien las organizaciones ambientalistas de estos lugares continúan exigiendo el cierre de los rellenos sanitarios, la puesta en marcha de nuevas plantas de tratamiento final y la extensión de la recolección diferenciada, es necesario destacar que las políticas de gestión integral de residuos implementadas en ambos territorios generaron efectos ambientales concretos disminuyendo el entierro de residuos (especialmente en la ciudad de Buenos Aires) y aminorando así, aunque sea de forma parcial, el pasivo ambiental que provocan estos distritos.

El caso del agua potable en asentamientos informales, en lo que respecta a la cuestión de los resultados y efectos, muestra algunas similitudes con los casos de fracking y minería. En el capítulo de Besana, uno de los principales resultados es la incorporación de zonas marginales y de población con bajos recursos (como lo son los asentamientos informales del Conurbano Bonaerense) a la red de agua potable. En este sentido, la extensión de la red es un resultado de política pública, pero al mismo tiempo incluye el efecto de la misma en materia ambiental, ya que con ello se concreta el acceso a agua segura de la población afectada. Esto disminuye los riesgos de salud por ingesta de agua contaminada en estos habitantes y garantiza el derecho humano al agua potable de estas personas. Sin embargo, esta política también está sujeta a problemas de implementación. Tal como resalta Besana, el nivel de cobertura del servicio aún es relativamente bajo en los barrios informales del Conurbano y, además, el servicio provisto en esos barrios enfrenta problemas de calidad que no afectan a los barrios formales, por lo cual, sigue siendo un servicio no del todo inclusivo o equitativo.

Nuevas preguntas

Las líneas finales de estas conclusiones nos permiten reflexionar sobre lo aprendido y proyectar hacia adelante, abriendo nuevas preguntas y futuras líneas de investigación. Para ello, presentamos dos preguntas consideradas claves para el estudio de la cuestión ambiental en Argentina: ¿cuáles son las condiciones más amigables y las más dificultosas para la participación social en las políticas ambientales?, ¿de qué depende que las políticas ambientales tengan efectos o no?

En primer lugar, de los capítulos de este libro se desprende que la participación social (en articulación con la acción de determinados agentes estatales) ha jugado un rol clave y determinante para el avance de las políticas ambientales en Argentina. Si volvemos a la reforma constitucional como un parteaguas en la cuestión ambiental —como se expuso en la introducción y el capítulo 1 del libro—, observaremos que el escenario se torna más rico y complejo a partir de entonces. La consagración constitucional del derecho al ambiente sano sentó las bases normativas para la protección ambiental en términos sustantivos, pero la reforma constitucional con las leyes subsiguientes también brindó herramientas procesales para que los ciudadanos puedan reclamar y defender ese derecho, tales como la acción de amparo, el derecho a la participación ambiental y el reconocimiento de la acción judicial colectiva. Estas innovaciones normativas sumaron elementos concretos para reivindicar un efectivo disfrute del derecho al agua, suelo y aire libre de contaminación. En otras palabras, brindaron instrumentos objetivos para que una sociedad preocupada por las actividades antrópicas pudiera avanzar en sus objetivos ambientales.

Sin embargo, la transformación de los enunciados abstractos del derecho al ambiente sano no fue, ni es, tarea sencilla. Los derechos ambientales en abstracto aparecen como derechos “dormidos” (Gargarella, 2010), necesarios de ser conquistados mediante la participación social. Así, la participación adquiere vital importancia, al ser necesaria para un efectivo avance de los derechos y las políticas ambientales. Esta participación suele combinar tanto modos de acción contenciosos como institucionalizados (Christel y Gutiérrez, 2017). Una mirada integral a los casos estudiados en este libro nos muestra dos cuestiones de central importancia. Primero, que no siempre los actores sociales enfrentan las mismas condiciones para participar e involucrarse en temas ambientales. Segundo, que existe una primacía de la utilización de modalidades contenciosas por sobre las de participación institucionalizada.

La riqueza de los casos estudiados nos invita a pensar cómo las condiciones contextuales pueden afectar la participación de los actores sociales en los procesos de formulación e implementación de las políticas ambientales. Diferentes elementos como el nivel gubernamental donde se dirime mayormente el conflicto, las particularidades políticas y económicas que rodean la problemática o el objeto ambiental puesto en disputa, entre otros, pueden favorecer o dificultar la participación de la sociedad en las temáticas ambientales. A futuro, será necesario un mayor estudio y sistematización sobre cómo variables contextuales, tales como el nivel de pluralidad del sistema político, el grado de diversificación económica y la presencia de modos de desarrollo antagónicos impactan en las posibilidades de la participación social y su eventual incidencia en cuestiones ambientales.

En segundo lugar, al preguntarnos por los efectos de las políticas ambientales, vemos que estas han alcanzado efectos concretos pero dispares. Es decir que, si bien se ha avanzado con políticas puntuales en distintas áreas y en los tres niveles de gobierno, también existe cierta falta de unanimidad respecto de los efectos de las políticas ambientales. Así, esto retrotrae a la restante pregunta planteada: ¿de qué depende que las políticas ambientales tengan efectos concretos o no? Creemos que no existe una única respuesta a este interrogante y que las claves para determinar los efectos de las políticas ambientales las podremos encontrar a partir del estudio detallado de las particulares combinaciones entre distintos elementos. En términos de líneas futuras de investigación, será necesario un mayor análisis y una mejor comprensión de cómo la persistencia de intereses y visiones contrapuestos y las capacidades burocráticas de los distintos niveles de gobierno afectan la implementación y la efectividad de las políticas ambientales.

Deseamos tener la oportunidad de seguir estudiando y comprendiendo el complejo escenario de las políticas ambientales en Argentina y esperamos que este libro impulse a otros a transitar caminos similares. A modo de cierre y balance, queremos enfatizar que, en términos globales, la interacción entre actores estatales y sociales en el proceso de formación de política ambiental desde mediados de 1990 hasta la actualidad ha tenido resultados y efectos concretos y positivos. En otras palabras, podríamos decir que Argentina ha tenido unos más que interesantes veinticinco años de construcción de la agenda ambiental. Quizás no tan verdes como hubiésemos deseado, pero más positivos que los períodos previos a la consagración del derecho al ambiente sano. En un contexto de cambio ambiental global, de sobreutilización de los recursos y de modelos insustentables, estos resultados no son para desmerecer y por eso hemos dedicado nuestro esfuerzo a plasmar en este libro las trayectorias de las políticas ambientales en Argentina.

Queda aún, por supuesto, un largo camino por recorrer. La garantía del derecho a un ambiente sano se muestra todavía como lejana realidad para amplios sectores de la sociedad, la protección ambiental cubre de forma dispar e inequitativa el territorio argentino y las temáticas ambientales no suelen ser prioridades de políticas públicas, sino que pugnan continuamente por conquistar su lugar. Parte de los desafíos de las políticas ambientales será caminar hacia modelos más inclusivos y democráticos de participación social, hacia prácticas que permitan no solamente morigerar los daños ya sucedidos, sino evitar agresiones potenciales al entorno natural, hacia un mayor diálogo y sincronía entre los modelos productivos y el cuidado del ambiente y hacia un acceso más equitativo a los bienes ambientales para las generaciones presentes y futuras. Creemos que volver al espíritu del artículo 41 de la Constitución Nacional y a la letra de la Ley General del Ambiente (Ley N° 25.675/02) puede brindar un sólido basamento para avanzar en ese camino. Entre otras cosas, la ley establece como objetivo el fomento a la participación social en los procesos de toma de decisión. Garantiza el derecho a ser consultado y a opinar en procedimientos administrativos ambientales y llama a la institucionalización de procedimientos de consulta y audiencias públicas sobre aquellas actividades que puedan generar efectos negativos sobre el ambiente. También sería importante recuperar y reforzar el principio precautorio establecido en la Ley General del Ambiente, el que constituye un vehículo para impulsar resultados de política que se anticipen a un potencial o eventual daño ambiental. Estos y otros desafíos serán constantes y deseamos que en el tránsito de su búsqueda nunca olvidemos que en materia ambiental siempre será posible avanzar aún más, con el logro de relaciones más armónicas y sustentables entre el ambiente, el Estado y la sociedad como el faro de nuestro andar.

Referencias bibliográficas

Christel, Lucas G. y Ricardo A. Gutiérrez (2017). “Making Rights Come Alive: Environmental Rights and Modes of Participation in Argentina”. Journal of Environment & Development, 26(3): 322-47.

Gargarella, Roberto (2010). “El nuevo constitucionalismo latinoamericano”. Crítica y Emancipación, 3: 171-188.