Incidencia de las coaliciones sociedad-Estado
en la protección de bosques nativos
Lucas M. Figueroa y Ricardo A. Gutiérrez
Introducción
La sanción en 2007 de la Ley N° 26.331/07 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos o Ley de Bosques Nativos[1] (de ahora en más, LBN) fue resultado de la preocupación de actores estatales y sociales por el creciente desmonte de los bosques y la pérdida de los servicios ambientales por ellos provistos. Tres características distinguen a la LBN del conjunto de leyes de presupuestos mínimos, especialmente de aquellas sancionadas antes de 2007. En primer lugar, desde su instalación en la agenda pública en 2004, la protección legal de los bosques nativos fue epicentro de un amplio debate público entre una diversidad de actores sociales y estatales que, tanto en la arena nacional como en las arenas provinciales, defendían o resistían la regulación ambiental. Ese debate no se agotó en la formulación de la ley nacional, sino que se extendió también (y aún perdura) en la formulación de las leyes provinciales complementarias y en la implementación de toda esa compleja legislación. En segundo lugar, como ninguna otra legislación ambiental, la LBN y su normativa reglamentaria incorporan instrumentos de gestión estipulados en la Ley General del Ambiente (N° 25.675/02) pero ausentes (o escasamente precisados) en las otras leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental. Entre ellos, se destacan el ordenamiento territorial de los bosques nativos (OTBN), los mecanismos de participación obligatorios para la categorización de esos bosques y para la autorización de los permisos de desmontes por parte de las autoridades provinciales y un fondo especial para compensar a los propietarios de los bosques nativos por los servicios ambientales prestados por estos. En tercer lugar, la política de protección de bosques implicó un complejo proceso de formulación normativa en el que la sanción de la norma nacional (LBN) fue sucedida por la formulación de leyes complementarias en todas las provincias (leyes de OTBN), las que debían ser luego “acreditadas” por la autoridad de aplicación nacional (la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable nacional, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable o MAyDS). Uno de los rasgos más destacados de ese complejo proceso de formulación normativa es que, en cumplimiento de lo establecido por la LBN, todas las provincias sancionaron sus leyes complementarias (por razones que presentaremos más adelante). El alto acatamiento normativo por parte de las provincias de una ley ambiental nacional y el hecho de que sus leyes fueran revisadas luego por el Poder Ejecutivo nacional hacen de la legislación sobre bosques nativos un caso inusual dentro del federalismo argentino.
Frente a estas características salientes de la política de protección de bosques nativos, en este capítulo nos proponemos reconstruir el proceso de formulación e implementación de la legislación del sector entre 2004 y 2016, buscando responder dos preguntas de investigación: 1) ¿cómo se relacionan los actores sociales y estatales en torno a la protección de bosques nativos?, 2) ¿qué incidencia tiene esa relación en la formulación y en los resultados e impactos de la política de protección de bosques nativos?
En respuesta a la primera pregunta, argumentamos que, tanto en el nivel nacional como en el provincial, se configuran dos coaliciones sociedad-Estado de características similares que confrontan en torno a los alcances de la protección de los bosques nativos[2]. Esas coaliciones surgen del entrecruzamiento de conflictos distributivos concretos (entre los actores socioeconómicos que se benefician de la deforestación y quienes se oponen a ella o tienen en los bosques su sustento de vida) y la heterogeneidad de las agencias estatales (unas a favor de regular la conservación de los bosques nativos y otras opuestas a toda regulación o propensas a una regulación muy débil). Como resultado de ese entrecruzamiento, cada una de las coaliciones comprende un conjunto específico de actores sociales y estatales. Con algunas variaciones menores a lo largo del tiempo y del espacio, la coalición proteccionista reúne a organizaciones ambientalistas y de desarrollo locales y nacionales, comunidades indígenas y campesinas, secretarías ambientales, legisladores individuales, agencias nacionales de control y universidades y centros de investigación públicos, mientras que la coalición productivista comprende a grandes productores agropecuarios y madereros, entre otros grupos empresarios, y a las agencias ejecutivas y legisladores afines a esos intereses.
Para responder a la segunda pregunta, es necesario distinguir entre el proceso de formulación de la política, sus resultados (la nueva normativa nacional y provincial) y su impacto. La confrontación de las dos coaliciones incide claramente en el proceso de formulación de la política en ambos niveles de gobierno y en sus resultados, pero el impacto de la nueva legislación es más ambiguo.
La incidencia en el proceso de formulación se manifiesta en el fuerte debate del proyecto de ley nacional y en la presentación y debate de proyectos enfrentados en las provincias. En cuanto a los resultados de ese proceso, los contenidos de la LBN nacional responden ampliamente a la visión de la coalición proteccionista. Adicionalmente, nuestro análisis de la adecuación normativa de los OTBN provinciales a la LBN nacional muestra que, si bien solo una provincia cumplió con todos los criterios establecidos en la ley nacional, en promedio general esa adecuación normativa es moderadamente alta, razón por la cual afirmamos que los OTBN provinciales presentan, aunque con excepciones importantes, un perfil más proteccionista que productivista. Notamos que, en este punto, nuestro hallazgo difiere en parte de la lectura que hace la coalición proteccionista. Mientras la coalición productivista se manifiesta insatisfecha, de modo consistente, con la LBN nacional y con los OTBN provinciales, integrantes de la coalición proteccionista (especialmente, organizaciones sociales y universidades y centros de investigación) tienden a argumentar que los OTBN provinciales no respetan adecuadamente la LBN nacional y/o que los gobiernos provinciales no aplican la legislación como corresponde.
Para medir el impacto de la nueva legislación, tomamos como indicador la evolución de la deforestación a partir de la sanción de la LBN, considerando que, en definitiva, el objetivo último de la nueva legislación es detener la deforestación y conservar los bosques remanentes. Pero los datos sobre deforestación se prestan a una lectura ambigua. La deforestación continuó luego de la sanción de la LBN en 2007 y persistió hasta 2016 (últimos datos disponibles), aunque a tasas menores y decrecientes. Por lo tanto, la lectura de los datos y la determinación de la incidencia de las coaliciones en el impacto de la nueva política dependerán del cristal con que se mire. Quienes se centren en la continuidad de la deforestación considerarán que esa incidencia es nula o escasa. Quienes resalten que la tasa de deforestación (en el nivel agregado) fue descendiendo con los años podrán considerar que la incidencia es moderadamente positiva, pero que aún falta para cumplir con los objetivos de la LBN.
La discusión de la LBN y, de modo más general, de la política de protección de bosques nativos reviste relevancia tanto práctica como teórica. Desde el punto de vista práctico, los bosques nativos son considerados fundamentales por los servicios ambientales que brindan. Tal como ha sido colocado en el debate en torno a la nueva política, los bosques contribuyen, entre otras cosas, a la conservación de la biodiversidad, a la protección de los suelos y a la regulación y preservación de los recursos hídricos. Además, tienen la capacidad de absorber el dióxido de carbono (uno de los principales gases productores del cambio climático) y son hábitat, fuente de subsistencia y sustrato cultural de comunidades indígenas y campesinas. Desde el punto de vista teórico, el análisis de la política de protección de los bosques nativos nos permite echar nueva luz sobre el modo en que la interacción sociedad-Estado y las relaciones nación-provincias se enlazan entre sí e inciden en una determinada política ambiental. En particular, nos permite mostrar que el concepto de coaliciones sociedad-Estado resulta más útil que los clivajes Estado-sociedad y nación-provincias para comprender cómo diversos actores sociales y estatales de distintos niveles de gobierno se entremezclan y confrontan en torno a la protección ambiental.
El análisis realizado en este capítulo se basa en fuentes documentales y hemerográficas y en investigaciones sobre el tema (particularmente sobre los casos provinciales), así como en entrevistas y comunicaciones de los autores con personal de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS). Para determinar la evolución de la tasa de desmonte o deforestación[3], nos valemos de los datos elaborados por Unidad de Manejo del Sistema de Evaluación Forestal (UMSEF) de la SAyDS (hoy MAyDS).
El resto del capítulo está dividido en tres secciones y una conclusión. Como punto de partida, en la sección 2, reconstruimos la configuración de las dos coaliciones sociedad-Estado y su incidencia en el proceso de formulación. Para ello, analizamos primero el debate en torno a la LBN en el nivel nacional y luego el debate en torno a la aprobación del OTBN en tres provincias seleccionadas en función de su pertenencia a tres regiones distintas del país: Salta (norte), Córdoba (centro) y Tierra del Fuego (sur); finalmente, revisamos la acreditación de los OTBN por parte de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS). Mostramos en esta sección cómo dos coaliciones similares operaron en el nivel nacional y en las tres provincias seleccionadas y cómo tanto la secretaría ambiental nacional como los gobernadores provinciales desplegaron posiciones oscilantes en respuesta a los vaivenes de la confrontación entre ambas coaliciones, asemejándose a los policy brokers de Paul Sabatier (ver la introducción del libro). En la sección 3, examinamos en detalle los resultados del proceso de formulación del siguiente modo: primero, describimos las características más salientes de la LBN y luego, evaluamos la adecuación de los OTBN provinciales a los criterios establecidos por la ley nacional. En base a un índice de conservacionismo construido a partir de los criterios de la LBN, observamos que, a pesar de no cumplir con todos los requisitos establecidos en la LBN, la mayoría de los OTBN arrojan un índice de conservacionismo moderadamente alto. En la sección 4, evaluamos el impacto de la implementación de la LBN y su legislación complementaria en base a la evolución de la tasa de deforestación desde 2007 (año de sanción de la LBN) hasta 2016 (últimos datos disponibles). Mostramos que la deforestación continuó después de la aprobación de los OTBN provinciales (aún en zonas donde toda deforestación está prohibida) pero que, en términos generales, el índice de deforestación anual fue disminuyendo con el tiempo. Es importante aclarar que no hacemos un análisis completo de la implementación de la nueva legislación sobre bosques nativos sino que nos centramos en el impacto de esa implementación, esto es, el impacto en la deforestación. Para realizar un análisis de la implementación propiamente dicha, habría que examinar además: 1) el otorgamiento y fiscalización de los permisos de cambio de uso del suelo en las provincias y los mecanismos de participación a ello vinculados y 2) el uso e impacto de los recursos del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de los Bosques Nativos, incluido el rol del Consejo Federal de Medio Ambiente en la regulación del Fondo. En la conclusión, retomamos nuestras preguntas de investigación y revisamos nuestro argumento general a la luz de los resultados de investigación presentados a lo largo del capítulo.
Cómo las coaliciones inciden en el proceso de formulación
La formulación de políticas ambientales suele estar atravesada, especialmente en países altamente descentralizados como Argentina, por dos tipos de tensiones: 1) las disputas entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales en torno a la delimitación de competencias y responsabilidades y 2) las controversias entre distintos actores sociales y estatales que sostienen visiones encontradas en torno al problema en cuestión. Si bien las tensiones nación-provincias y sociedad-Estado son insoslayables, este trabajo muestra que lo que resulta decisivo en el proceso de formulación de la política en cuestión es la confrontación entre coaliciones sociedad-Estado, cada una de las cuales congrega actores sociales y estatales de ambos niveles de gobierno.
Como se analiza en mayor detalle en la introducción de este libro, las coaliciones sociedad-Estado reúnen cinco características importantes[4]. Primero, tal como su nombre lo indica, estas coaliciones atraviesan la frontera Estado-sociedad, en la medida en que cada una ellas reúne a actores de ambas esferas que comparten una visión mínima sobre el problema en cuestión y sobre su solución. Segundo, se trata de coaliciones multinivel en un doble sentido: se componen de actores de distintos niveles de gobierno y pueden operar en distintos niveles. Tercero, las coaliciones sociedad-Estado no implican o requieren la interacción directa o la coordinación estratégica entre los actores que las componen; lo que hace que esos actores sean parte de una misma coalición es que ellos comparten una visión mínima y que las acciones de cada uno de ellos son consecuentes con esta visión. Cuarto, las coaliciones sociedad-Estado son coaliciones confrontadas: la visión compartida por cada coalición se construye en oposición a la visión de otra/s coalición/es. Quinto, dada la constante confrontación entre las coaliciones, los resultados de política pública pueden no satisfacer a ninguna de las partes en la confrontación. Basándonos en esta conceptualización, en esta sección examinaremos la incidencia de las coaliciones sociedad-Estado en la formulación de la política de protección de bosques nativos entre 2004 y 2016.
Comenzado en 2004, el proceso de formulación de la normativa nacional y provincial sobre bosques nativos pasó (hasta 2016) por tres fases diferentes: 1) la discusión, sanción y reglamentación de la ley nacional (Ley de Bosques Nativos), 2) la adecuación normativa (leyes y decretos reglamentarios) de las provincias a la ley nacional y 3) la revisión de la normativa provincial por parte del gobierno nacional. El diagrama 1 ilustra las complejidades de este proceso.
Después de cuatro años de debate, en 2007 el Congreso Nacional sancionó la Ley de Bosques Nativos como resultado de presiones sociales crecientes y de la iniciativa de legisladores individuales. Durante el debate, los gobiernos provinciales (especialmente los del norte del país) trataron de preservar su autonomía vis-à-vis el Estado nacional, y los empresarios agropecuarios y forestales expresaron su oposición a cualquier tipo de regulación ambiental. No obstante ello, los actores proteccionistas dentro y fuera del Congreso se las arreglaron para obtener el apoyo de la mayoría legislativa (del oficialista Frente para la Victoria) después de conceder algunos cambios orientados a disminuir las resistencias provinciales.
Diagrama 1. La LBN y la distribución de competencias entre nación y provincias
Para dar cumplimiento a la LBN y para poder acceder a los recursos de un fondo de compensación creado por ésta, cada provincia debía aprobar, mediante una ley, el Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos u OTBN. Fue centralmente en este segundo momento del proceso que los gobiernos provinciales buscaron preservar su autonomía frente al gobierno nacional. La búsqueda de las provincias por preservar su autonomía y eventualmente rebajar los criterios nacionales se correspondía con la presión de grandes productores agropecuarios y forestales, entre otros grupos económicos, que querían mantener la libertad de seguir desmontando. Sin embargo, la normativa provincial no satisfizo necesariamente los intereses de los grandes productores, particularmente en aquellos casos en que comunidades indígenas y campesinas y/u organizaciones ambientalistas, respaldadas por ciertos actores estatales, tuvieron la capacidad de incidir en el proceso.
La LBN ofrece un caso privilegiado para examinar cómo el gobierno nacional responde frente a la resistencia provincial a sus políticas. Para que las provincias pudiesen acceder al fondo de compensación creado por la LBN, sus OTBN debían ser acreditados previamente por la entonces secretaría ambiental nacional (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable o SAyDS ─desde diciembre de 2015 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable o MAyDS─). Ello implicaba, básicamente, que la SAyDS debía verificar que el OTBN provincial se ajustase a los criterios fijados en la LBN. Si en un primer momento el Congreso Nacional había impuesto a las provincias la obligación de categorizar y proteger sus bosques nativos, en esta tercera fase el Poder Ejecutivo nacional, a través de su secretaría ambiental, optó por una “solución de compromiso”, acreditando los OTBN elaborados y sancionados por las provincias aun si no se ajustaban a los criterios de la LBN.
A lo largo de todo el proceso, se conformaron y operaron dos grandes coaliciones como resultado de conflictos distributivos concretos y de la heterogeneidad de las agencias estatales: la coalición proteccionista versus la coalición productivista. La coalición proteccionista es favorable a la regulación de los bosques nativos bajo una visión que combina la protección ambiental con el uso comunitario de los bosques. La coalición productivista se opone a esa regulación porque considera que atenta contra la autonomía provincial sobre los recursos naturales y pone en riesgo el uso productivo de estos recursos. Ante la inevitabilidad de la regulación nacional, esta segunda coalición procura rebajar en el ámbito provincial los criterios fijados por la normativa nacional. La confrontación entre ambas coaliciones afectó tanto el proceso de formulación como su resultado, de un modo que no varía demasiado entre ambos niveles de gobierno. En lo que resta de esta sección, examinaremos cómo esa confrontación incidió tanto en el debate en torno a la LBN nacional como en los debates en torno a la formulación del OTBN a lo largo de las tres fases señaladas. Veremos que, en el nivel nacional, la confrontación entre las dos coaliciones impuso cambios sucesivos al proyecto de ley original orientados a aplacar los intereses pro-deforestación dentro del Congreso y luego llevó a que se retrasase la reglamentación de la ley. En el nivel provincial, la confrontación entre ambas coaliciones se manifestó (en las tres provincias seleccionadas para este estudio) en un duro debate legislativo en torno a proyectos de ley opuestos. Adicionalmente y dadas las particularidades que el debate asumió en cada provincia, los OTBN resultaron muy diferentes entre sí en lo que respecta a su aplicación de los criterios de la LBN. Como corolario de esta dinámica confrontativa, las cabezas ejecutivas de ambos niveles de gobierno (los gobernadores provinciales y los secretarios ambientales nacionales) tendieron a desplegar movimientos oscilatorios en respuesta a las presiones provenientes desde ambos bandos.
El debate nacional: el proceso de formulación de la LBN
Desde el inicio del debate legislativo nacional se fueron delineando las dos grandes coaliciones cuya confrontación dominaría todo el proceso. La participación de las organizaciones ambientalistas y su asociación circunstancial con actores legislativos y ejecutivos (i. e., la SAyDS bajo Romina Picolotti), junto con la invocación a los derechos de las comunidades indígenas y la intervención de la Corte Suprema nacional en un momento puntual, lograron la sanción y reglamentación de la ley a pesar de la oposición de legisladores que representaban los intereses pro-deforestación y del bajo interés del tema en la agenda del Poder Ejecutivo nacional.
La sanción de la LBN se inscribe dentro del proceso de formulación de presupuestos mínimos ambientales iniciado en 2002[5]. Solo que, a diferencia de las leyes de presupuestos mínimos sancionadas con anterioridad, el proyecto de la LBN fue objeto de un amplio debate público entre actores sociales y estatales, con importante repercusión en los medios informativos (Juliá, 2010; Bonasso, 2011; Rey, 2011; Gutiérrez y Isuani, 2014).
En diciembre de 2002, la Dirección de Bosques de la SAyDS publicó el Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos (Dirección de Bosques, 2002), según el cual el total de hectáreas de bosques nativos ascendía, en 1998, a poco más de 33 millones. Los medios gráficos recogieron esa información destacando que esa extensión significaba una importante reducción respecto de los poco más de 100 millones de hectáreas de bosques nativos que, según se estimaba sin mayor respaldo científico, existían hacia 1914-15. En la presentación pública del Inventario, el entonces titular de la SAyDS, Carlos Merenson, alertaba sobre la pérdida acelerada de bosques nativos y sus consecuencias nocivas[6]. Sucesivos informes de la SAyDS confirmarían la pérdida creciente de bosques nativos y apuntarían a la expansión de la frontera agropecuaria como causa principal de la deforestación (Dirección de Bosques, 2005; SAyDS, 2006).
Los datos generados por la Dirección de Bosques serían levantados por los medios informativos y por las organizaciones sociales que demandaban un cese a la deforestación. Diversas organizaciones ambientales, con Greenpeace a la cabeza, comenzaron a presionar para que se sancionase una ley para proteger los bosques nativos remanentes. Las acciones de esas organizaciones incluyeron una variedad de tácticas (tales como campañas públicas, escraches a funcionarios, reportajes e ingresos a tierras en peligro de desmonte) que tenían repercusión en los medios informativos y resonaban en las esferas de decisión política.
En ese contexto, el tema “ingresó” en la agenda legislativa hacia fines de 2004 cuando Miguel Bonasso, diputado por Convergencia/CABA (a la sazón cercano al presidente Néstor Kirchner) y presidente de la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano de la Cámara de Diputados, presentó un proyecto de declaración solicitando al Poder Ejecutivo nacional que se suspendiesen los desmontes hasta tanto se aprobase una ley de ordenamiento territorial. La aprobación de esa declaración en mayo de 2005 dio origen al debate entre las coaliciones sociedad-Estado en torno a un proyecto de ley para la protección de los bosques nativos. A lo largo de ese debate, legisladores, empresarios, miembros de organizaciones ambientalistas, representantes de los Poderes Ejecutivos provinciales y funcionarios nacionales expresarían (dentro y fuera del Congreso) sus posiciones divergentes sobre la necesidad y el alcance de una ley de protección de bosques nativos.
El propio Bonasso presentó el proyecto de ley el 30 de mayo de 2006. Según él mismo declaró en el recinto, Bonasso adjudicaba su iniciativa a la “continua y constante protesta de los actores sociales” (Cámara de Diputados de la Nación, 2006: 79). Lo cierto es que las organizaciones ambientalistas y funcionarios nacionales del área ambiental respaldaron su proyecto, mientras parecía que la mayoría del bloque oficialista del Frente para la Victoria lo aprobaría. En la vereda opuesta, diputados de las llamadas “provincias forestales” (principalmente, Salta, Formosa y Misiones) se oponían al proyecto de Bonasso alegando que avasallaba la autonomía provincial en materia de recursos naturales tal como había sido consagrada, a su entender, por el artículo 124 de la Constitución Nacional reformada. Esta oposición generaba una situación particular en el bloque del Frente para la Victoria en la medida en que implicaba divisiones dentro del bloque y presagiaba un eventual quiebre de la disciplina partidaria (Calvo y Tow, 2009; Ryan, 2014). Finalmente, el proyecto fue aprobado en comisión en septiembre y pasado al recinto en noviembre, donde fue aprobado en general después de dos días de sesiones. En el entretiempo, organizaciones ambientalistas lideradas por Greenpeace realizaron distintas campañas para exigir la aprobación de la ley mientras que empresarios madereros expresaban a través de los medios gráficos su oposición a la ley y Bonasso acusaba al “lobby sojero” de presionar a diputados del noroeste para que votasen en contra de la ley.
La votación en particular de la ley (en la cual diputados de provincias forestales esperaban poder cambiar los artículos que consideraban más perjudiciales) fue fijada para el 7 de diciembre, pero solo pudo concretarse en marzo de 2007 luego de un acuerdo entre Bonasso y el presidente del bloque del Frente para la Victoria, Agustín Rossi. Las organizaciones ambientalistas y funcionarios nacionales del área responsabilizaban a los diputados de las provincias forestales de impedir el tratamiento en particular[7].
Finalmente, el proyecto fue aprobado en particular el 14 de marzo de 2007 y luego girado a Senadores. El texto aprobado en Diputados presentaba algunas modificaciones efectuadas por el bloque mayoritario con el objetivo de moderar las críticas de los legisladores norteños y lograr la aprobación final. Una vez en el Senado, el proyecto fue despachado a seis comisiones, demorándose de ese modo el tratamiento en el recinto. Quienes apoyaban la ley responsabilizaban por la demora, nuevamente, a los representantes de las provincias forestales y al lobby de empresarios del sector sojero. Mientras tanto, las organizaciones ambientalistas continuaban con sus campañas a favor de la ley, y la entonces titular de la SAyDS, Romina Picolotti, difundía, a través de los medios, información sobre la crisis forestal y reforzaba la importancia de sancionar la ley. Según manifestó en entrevista con uno de los autores, Picolotti también buscó persuadir, mediante reuniones personales, a los senadores de las provincias forestales para que aprobasen la normativa en debate, proponiéndoles como incentivo la creación de un fondo de compensación por el cese de los desmontes[8]. Finalmente, se creó una subcomisión con representantes de las seis comisiones a las que había sido despachado el proyecto con el objetivo de elaborar un dictamen único que luego sería enviado al recinto. Con la finalidad de morigerar algunas resistencias, el dictamen único incluyó un par de modificaciones importantes al proyecto girado desde Diputados: la creación de un fondo para compensar a las provincias que cumpliesen con lo dispuesto por la ley (rechazada por Bonasso, autor originario del proyecto de Diputados) y la exclusión de la aplicación de la ley a propietarios de diez o menos hectáreas. En base a ese dictamen, el proyecto fue aprobado por el Senado el 21 de noviembre. Una semana más tarde, el proyecto regresó a Diputados donde, con 133 votos a favor y 3 abstenciones, fue aprobado con las modificaciones introducidas en la Cámara Alta.
La LBN introdujo instrumentos que resultaban innovadores en comparación con las leyes de presupuestos mínimos previamente sancionadas (ver sección 3). Sin embargo, para poner todos esos instrumentos en movimiento, el Poder Ejecutivo nacional debía promulgar primero el decreto reglamentario de la ley. La ley establecía un plazo máximo de noventa días para que el Poder Ejecutivo decretase su reglamentación y constituyese el Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de los Bosques Nativos, pieza clave para la aplicación de la ley por parte de las provincias. Sin embargo, ese plazo venció en mayo del 2008 sin que el Poder Ejecutivo hubiese avanzado en la reglamentación, señal de que la LBN no era una prioridad de este último. En esta oportunidad, las organizaciones ambientalistas apuntaron sus cañones hacia el Poder Ejecutivo nacional, al que acusaban de interferir en la aplicación de la ley de bosques al no decretar el reglamento. Para colmo de males, en diciembre de 2008 Romina Picolotti, defensora de la ley, fue reemplazada al mando de la SAyDS por Homero Bibiloni, cuyas prioridades no parecían incluir la protección de bosques.
Frente a ese escenario, dos acontecimientos parecen haber acelerado la elaboración del reglamento. En diciembre de 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ordenó frenar las autorizaciones de desmonte otorgadas en cuatro departamentos de Salta ante un recurso de amparo presentado por comunidades originarias que alegaban que los desmontes violaban su derecho a vivir y subsistir en sus territorios ancestrales. Con su sentencia, la Corte agregó un nuevo elemento que ejercía presión para que el gobierno nacional (y también el gobierno provincial) pusiera en marcha la aplicación de la LBN. Sumado a ello, a comienzos de 2009 tuvieron lugar terribles inundaciones en Tartagal, Salta. Greenpeace directamente responsabilizó a la deforestación por la magnitud de las inundaciones[9]. Mientras ese mismo día negaba en una nota periodística que las inundaciones de Tartagal se debieran a la deforestación[10], el 13 de febrero de 2009, el secretario Bibiloni anunció la firma del decreto reglamentario. Entre los puntos más destacados del reglamento se encontraban la especificación de las actividades que podrían realizarse en cada categoría de conservación, la constitución del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de los Bosques Nativos y la delimitación del plazo para actualizar los ordenamientos territoriales (cinco años). Luego de un largo proceso, ya no existían obstáculos normativos para la aplicación de la LBN en el nivel provincial. A lo largo de ese proceso, la participación de quienes conformaron la coalición proteccionista había logrado la sanción y reglamentación de la ley a pesar de la oposición de los actores de la coalición productivista. Aunque luego criticarían la baja implementación de la ley y el deficiente control de la deforestación, las organizaciones ambientales más activas en la defensa de los bosques nativos tienden a coincidir en que la normativa ambiental aprobada contiene principios e instrumentos innovadores y que es adecuada y suficiente para la protección de los bosques (v.g., Di Paola, 2011; Quispe Merovich y Lottici, 2011; REDAF, 2012; Greenpeace, 2013; Di Pangracio, Giardini y Moreno, 2014).
El debate baja a las provincias: la formulación de los OTBN
A diciembre de 2016, todas las provincias habían aprobado por ley sus OTBN, la mayoría de ellas entre 2008 y 2011 (Dirección de Bosques, 2017). Dos razones explican el inusual acatamiento de las provincias a una ley ambiental nacional. Primero, la LBN establecía que las provincias no podrían autorizar nuevos desmontes ni ningún otro tipo de manejo o aprovechamiento de los bosques nativos hasta que no aprobasen por ley sus OTBN. Segundo, la LBN determinaba que, para poder acceder al nuevo fondo de compensación, las provincias debían formular primero sus OTBN y acreditarlos ante la SAyDS.
Como veremos en la sección 3, donde analizamos de manera general la adecuación normativa de los OTBN provinciales a la ley nacional, existe una gran heterogeneidad en el modo en que los OTBN incorporan y aplican los criterios establecidos por la LBN. En términos muy generales, puede decirse que las provincias del norte del país formularon los OTBN menos proteccionistas y consistentes con la LBN y que las provincias patagónicas formularon los OTBN más proteccionistas y consistentes. Sin embargo, ello no debería llevar a la idea errónea de que la formulación del OTBN fue más debatida en las provincias del norte que en el resto de las provincias. Para ilustrar este punto, en lo que sigue reconstruiremos el debate en torno al OTBN en tres provincias, pertenecientes cada una de ellas a una región diferente: Tierra del Fuego (región patagónica), Córdoba (región central) y Salta (región norte). Como veremos, en todas ellas surgieron conflictos distributivos equivalentes y emergieron y operaron similares coaliciones sociedad-Estado que se confrontaron en torno al contenido de la normativa provincial.
Tierra del Fuego
En Tierra del Fuego, el proceso de formulación del OTBN pasó, entre 2008 y 2012, por dos etapas distintas (Vara y Collado, 2013), durante las cuales se manifestaron dos coaliciones sociedad-Estado con visiones contrapuestas. En una primera etapa (2008-2010), la secretaría ambiental provincial, autoridad de aplicación de la LBN, diseñó un primer proyecto de ley que fue discutido en el seno de una Comisión de Bosques dominada por representantes del sector maderero y de agencias estatales y grupos de investigación con intereses afines. En las reuniones de la Comisión, el sector maderero manifestó sus objeciones al proyecto de la secretaría ambiental, las que trasladó con éxito al Congreso cuando la secretaría finalmente ingresó su proyecto de ley. Gracias a la alianza entre representantes del sector maderero y algunos legisladores, el proyecto de la secretaría fue finalmente “cajoneado”.
En la segunda etapa (2011-2012), un nuevo secretario de ambiente imprimió un cambio en la estrategia para conseguir la aprobación del OTBN: procuró el diseño de un proyecto más simple que el primero y buscó ampliar el espacio de “diálogo” a un mayor número de actores que los que reunía la restringida Comisión de Bosques. En el verano de 2011-2012, un desastre natural acudió en su ayuda: se desataron incendios forestales de gran magnitud que tuvieron una amplia repercusión social y mediática, motivando que diversas organizaciones sociales y ciudadanos de a pie se interesasen por la protección de los bosques. Frente a la movilización social espontánea, la secretaría ambiental retomó el proceso de diálogo mediante reuniones y consultas de las que participaban, junto con los actores representados en la Comisión de Bosques, un buen número de organizaciones sociales, nuevos representantes universitarios y representantes de organizaciones ambientalistas nacionales. La movilización de estos nuevos grupos contrapuso la visión productivista del sector maderero que había trabado la aprobación del primer proyecto de ley y propició que la legislatura debatiera un nuevo proyecto de ley ingresado por la secretaría en 2011. En el marco de esa movilización, y ante la expectativa de poder solicitar recursos del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de los Bosques Nativos, en abril de 2012 la legislatura aprobó la Ley de Ordenamiento de los Bosques Nativos de Tierra del Fuego.
Córdoba
En el caso de Córdoba, encomendada con la tarea de formular el proyecto de OTBN, en 2008 la Secretaría de Ambiente provincial constituyó una Comisión de Ordenamiento de los Bosques Nativos (COTBN), integrada por representantes de distintos sectores estatales y sociales. Pronto se delinearon dentro de la propia COTBN dos coaliciones contrapuestas similares a las que se manifestaron en Tierra del Fuego (Silvetti et al., 2013). De un lado, quedaron la Secretaría de Ambiente, las organizaciones ambientalistas, el sector campesino y representantes del sector académico; del otro, el sector agropecuario (representado centralmente por la Confederación de Asociaciones Rurales de la Tercera Zona, CARTEZ) y las agencias estatales y los legisladores identificados con ese sector. El sector agropecuario pronto se retiró de la COTBN, la que en febrero de 2009 envió a la legislatura un proyecto de ley claramente dominado por la visión proteccionista. En rechazo de ese proyecto, la CARTEZ presentó su propio proyecto de ley sin cumplir con los mecanismos de participación previa establecidos por la LBN. Luego de intensas negociaciones entre la legislatura (donde la bancada oficialista se inclinaba por apoyar los intereses agropecuarios) y el Poder Ejecutivo, en agosto de 2010 el Ministerio de Agricultura provincial presentó un nuevo proyecto de ley propio tomando como base la propuesta anterior de CARTEZ. Este proyecto fue debatido sobre tablas y aprobado el 4 de agosto de 2010 (Ley N° 9.814/10) y reglamentado mediante el Decreto 170/11.
Tanto el sector rural como la COTBN criticaron la Ley N° 9.814/10. El sector agropecuario consideraba excesiva la superficie de bosques clasificada bajo la categoría roja (alto valor de conservación). Los integrantes de la COTBN y organizaciones ambientales nacionales como Greenpeace[11] rechazaron la ley aprobada bajo el argumento de que no respetaba los presupuestos mínimos establecidos por la LBN. Estas críticas fueron compartidas por la SAyDS nacional, la cual, en base a un informe negativo de su Dirección de Bosques, decidió no acreditar el OTBN cordobés. Ello implicaba que la provincia de Córdoba no podía acceder al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de los Bosques Nativos. Para salvar esa dificultad sin modificar su OTBN, en 2012 el gobernador de Córdoba firmó el Decreto 1131/12 que derogaba la autorización de desmontes en predios con infraestructura de riego, contrariando aún más los intereses del sector agropecuario.
Las críticas del sector rural al OTBN provincial y su confrontación con la coalición proteccionista no cesaron con los años. Una vez vencido el OTBN en 2015, en 2016 CARTEZ comenzó a hacer campaña para acelerar la actualización del OTBN, contando con el apoyo del partido en el gobierno (Unión por Córdoba). Con la actualización, CARTEZ buscaba transformar zonas rojas en amarillas en las que pudiese desarrollarse el “manejo de bosques con ganadería integrada” (una política inicialmente surgida de la SAyDS y luego promovida por los ministerios de agricultura nacional y provincial). A esos efectos, el Poder Ejecutivo provincial envió un proyecto de ley a la legislatura en diciembre de 2016. Este último fue revisado y objetado por la Dirección de Bosques nacional y provocó la reactivación de la coalición proteccionista, esta vez liderada por el Movimiento Campesino de Córdoba, el que formó la Coordinación en Defensa de los Bosques Nativos de Córdoba junto con organizaciones ambientalistas locales y nacionales y universidades y centros de investigación públicos. La Coordinación fue apoyada por artistas locales populares y desarrolló manifestaciones masivas en marzo de 2017, mientras el sector rural tomaba distancia del proyecto de ley argumentando que no había recogido muchas de sus observaciones. Una vez más, la propuesta del Poder Ejecutivo no satisfacía a ninguna de las coaliciones. Frente a este escenario, y pese a contar con mayoría propia en la legislatura, el gobernador Juan Schiaretti, en un claro movimiento oscilatorio, decidió retirar el proyecto de ley y anunció que ningún proyecto sería discutido hasta alcanzar una consenso entre las partes.
Salta
Más allá de sus particularidades, en el caso salteño se manifestaron visiones y coaliciones similares a las que encontramos en Tierra del Fuego y Córdoba (cf. Seghezzo et al., 2011; Luft, 2013; Schmidt, 2013; Langbehn, 2015). Mientras los grandes productores agropecuarios y las agencias estatales y legisladores afines sostenían una fuerte visión productivista, organizaciones ambientalistas nacionales, organizaciones de desarrollo regionales, comunidades indígenas y campesinas, la Universidad Nacional de Salta y, al menos en un comienzo, la secretaría ambiental provincial compartían una visión que combinaba la protección de los bosques con el respeto por las comunidades indígenas y campesinas. Si bien tendía a favorecer los intereses de los grandes productores agropecuarios, el gobernador provincial mantuvo una posición oscilante entre ambos bandos, especialmente presionado por la movilización de las comunidades indígenas y la intervención de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
En 2008, el gobernador electo Juan Manuel Urtubey (Frente para la Victoria) le encomendó la formulación del OTBN a la Secretaría de Política Ambiental, la cual constituyó el Foro Provincial para el OTBN para cumplir con el principio de participación previa establecido en la LBN. Concluido el proceso participativo, en noviembre de 2008, el gobernador presentó ante la legislatura un anteproyecto de ley que, como sucedió con el proyecto de la secretaría ambiental en las otras dos provincias analizadas, satisfacía las posiciones de las organizaciones ambientalistas y las comunidades indígenas y campesinas, pero no era aceptado por los grandes productores agropecuarios. En paralelo, un senador opositor y gran productor agropecuario (Alfredo Olmedo) presentó un proyecto propio de fuerte corte productivista que no contaba con el respaldo de ningún proceso participativo previo, como pedía la LBN. Luego de intensas negociaciones entre los bloques partidarios de ambas cámaras y el Poder Ejecutivo, la Comisión de Minería, Recursos Naturales y Medio Ambiente de la Cámara de Senadores produjo un texto “acumulado” con los dos proyectos presentados, el que acabó siendo aprobado por ambas cámaras y promulgado por el gobernador como la Ley N° 7.543/08.
El OTBN aprobado delegaba en el Poder Ejecutivo la definición de cuestiones centrales, entre ellas, la elaboración del mapa del OTBN precisando las áreas clasificadas bajo cada categoría de conservación. Criticada por los actores de la coalición proteccionista, la ley N° 7.543/08 fue recibida con beneplácito por los grandes productores agropecuarios, quienes esperaban que el Poder Ejecutivo definiese un mapa en el que la mayoría de las tierras con bosques nativos fuese pintada de verde y, por ende, pasible de ser desmontada. Pero un evento inesperado vendría a frustrar, en parte, esa expectativa: la intervención de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
En febrero de 2008, la ONG Asociana había presentado, en nombre de un grupo de comunidades indígenas del norte de Salta, un pedido al Poder Ejecutivo provincial para que revisase los permisos otorgados en 2007 a una empresa privada para deforestar tierras que las comunidades reclamaban como propias. Viendo que el gobernador se rehusaba a responder a sus demandas, las comunidades indígenas constituyeron la Mesa de la Tierra y, asistidas por Asociana y otras organizaciones, en diciembre de 2008 presentaron ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación un recurso de amparo para que se detuvieran las actividades de deforestación. La Corte Suprema se declaró competente en el caso, dictaminó la suspensión temporal de todos los permisos de deforestación otorgados en los cuatro departamentos afectados por las tierras en disputa y convocó a todas las partes involucradas a una audiencia para el 18 de febrero de 2009. El 26 de marzo, la Corte Suprema anuló todos los permisos otorgados en 2007 y prohibió las actividades forestales en los cuatro departamentos en los que se ubicaban las tierras en disputa hasta tanto el gobierno provincial y la SAyDS nacional realizaran una evaluación de impacto ambiental que fuese satisfactoria. En respuesta al fallo de la Corte Suprema, el gobierno provincial decidió respetar las demandas de las comunidades indígenas. En junio de 2009, mediante el Decreto 2.785/09, reglamentó el OTBN recientemente aprobado por ley, el cual clasificaba las tierras reclamadas por las comunidades indígenas como tierras de conservación media (no pasibles de desmonte) y no de conservación baja (pasibles de desmonte), como tenía previsto hacerlo el Poder Ejecutivo. Ese mismo decreto contenía el mapa del OTBN, el cual estableció un porcentaje de bosque verde (19%) mucho menor al esperado por el sector agropecuario y más cercano a lo establecido en el proyecto originario de la secretaría ambiental. Mediante otro decreto (Decreto 2.789/09), el gobernador estableció además que ningún permiso de deforestación podría ser aprobado o ejecutado donde hubiese un conflicto preexistente sobre la propiedad de la tierra, especificando los conflictos existentes al momento.
Esos dos decretos de reglamentación mitigaron la resistencia de la coalición proteccionista y fueron rechazados por los grandes productores agropecuarios. Sin embargo, en clara expresión de su posición oscilante, en 2010 el gobernador promulgó otro decreto que respondía a los intereses del sector agropecuario. El Decreto 2.211/10 permitía el cambio de categoría en el nivel predial (“recategorización predial”) sin necesidad de cambiar el OTBN, lo que en la práctica quería decir que un predio ubicado en una zona de categoría roja o amarilla podría ser recategorizado (por vía administrativa) como categoría verde y por tanto desmontado. La recategorización predial fue fuertemente criticada por los actores de la coalición proteccionista, incluyendo importantes agencias nacionales como la Auditoría General de la Nación, el Defensor del Pueblo de la Nación y la propia SAyDS. Ante las crecientes presiones sociales y estatales provinciales y nacionales, en 2014 el gobernador decidió, en otro movimiento oscilatorio, anular la recategorización predial mediante el Decreto 3.749/14.
El compromiso federal: la revisión nacional de los OTBN
En la tercera fase del proceso de formulación, la SAyDS acreditó la gran mayoría de los OTBN a pesar de tener objeciones a casi todos ellos (Luft, 2013). La principal evidencia de este hallazgo la encontramos en un análisis de los OTBN realizados por la oficina del Defensor del Pueblo de la Nación a partir de 2010.
En 2010, la Defensoría del Pueblo encaró un análisis de los OTBN provinciales a los efectos de determinar su adecuación a la LBN. Para ello pidió a la SAyDS un informe sobre los avances en la aplicación de la LBN en las provincias. En mayo de 2011, la SAyDS envió a la Defensoría un primer informe que incluía la evaluación de todos los OTBN aprobados hasta la fecha hecha por su Dirección de Bosques. Un segundo informe fue enviado en 2015. Según las evaluaciones de la Dirección de Bosques reportadas a la Defensoría del Pueblo, prácticamente todos los OTBN provinciales omitían o no respetaban algunos de los criterios de sustentabilidad ambiental de la LBN, destacándose Chaco, Córdoba, Corrientes, Formosa y Salta como los casos más flagrantes (Defensor del Pueblo de la Nación, 2011, 2015). Las objeciones de la Dirección de Bosques nunca fueron hechas públicas y solo se volvieron accesibles a través de los expedientes de la Defensoría del Pueblo o de comunicaciones reservadas con personal de la SAyDS.
Pese a las objeciones técnicas de su propia Dirección de Bosques, la SAyDS aprobó la mayoría de los OTBN. Según el reporte oficial de 2017 (Dirección de Bosques, 2017), veintitrés provincias habían aprobado su OTBN entre 2008 y 2016 y solo tres de ellos no habían sido acreditados por la SAyDS (Buenos Aires[12], Córdoba y Corrientes). De cualquier modo, pese a no haber acreditado sus OTBN, la SAyDS decidió más tarde otorgar a Córdoba y Corrientes un acceso “excepcional” al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de los Bosques Nativos. El carácter “excepcional” de la medida proviene del hecho de que, según vimos más arriba, la LBN establece que la acreditación del OTBN es un requisito para acceder al Fondo.
¿Por qué la SAyDS decidió acreditar OTBN que no se ajustaban a los parámetros de la LBN y, yendo más lejos aún, otorgó acceso al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de los Bosques Nativos a provincias cuyo OTBN siquiera fue acreditado? Consultado al respecto por la Defensoría del Pueblo, en 2012, el entonces titular de la SAyDS (Juan José Mussi) argumentó que la secretaría había decidido no aplicar estrictamente la ley porque las provincias no contaban con información necesaria para elaborar un OTBN adecuado (Luft, 2013).
Frente a este argumento de orden “técnico”, la mayoría de los analistas apunta a una racionalidad político-económica (v.g., Di Paola, 2011; REDAF, 2012; Luft, 2013; Schmidt, 2013; Auditoría General de la Nación, 2014; Gautreau, Langbehn y Rouso, 2014; Langbehn, 2015). La decisión de la SAyDS expresaría la intención del Poder Ejecutivo nacional de no enemistarse con los gobiernos provinciales en un contexto en que el mismo gobierno nacional perseguía, en el plano programático, objetivos contradictorios entre sí: la protección de bosques y la expansión agropecuaria. La aplicación estricta de la LBN (que no había surgido de una iniciativa del Poder Ejecutivo) podía entrar en contradicción con el Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal 2010-2020, mediante el cual el gobierno nacional se proponía incrementar exponencialmente la producción agropecuaria, a la sazón principal fuente de divisas externas.
Entre ambas posiciones, algunos técnicos de línea media de la SAyDS, según lo manifestaron en comunicaciones informales con uno de los autores, consideraban que, dado que los OTBN debían ser reformulados cada cinco años y que era importante comenzar a ejecutar el fondo compensatorio, era mejor empezar lo antes posible con los OTBN aprobados antes que plantear objeciones técnicas o legales que podrían ser resistidas políticamente e impedir, de ese modo, la puesta en marcha del proceso de aplicación de la LBN. Con todo, no debe descuidarse que la decisión de acreditar o no un OTBN no era tomada por estos técnicos de nivel medio (ni por la Dirección de Bosques como tal), sino por el titular de la SAyDS, cuyas decisiones, desde la aprobación de la LBN en adelante, parecen haber estado orientadas más por motivaciones políticas o partidarias que por consideraciones técnicas o ambientales. Como quiera que sea, es claro que la decisión de acreditar OTBN que no se ajustaban a los requisitos de la LBN constituyó, de parte de la SAyDS, una solución de compromiso entre las preocupaciones ambientales y los intereses económicos y políticos involucrados. Con esa solución, la SAyDS buscó mitigar tanto el enfrentamiento entre la visión proteccionista y la visión productivista como la tensión entre nación y provincias que se manifestaron, de múltiples formas, desde el comienzo del proceso. Ahora bien, que la Dirección de Bosques tuviese objeciones técnicas a casi todos los OTBN aprobados no quiere decir que estos fuesen similares entre sí ni que se distanciasen de los criterios de la LBN de la misma manera, como veremos a continuación.
Analizando la nueva normativa: ¿proteccionista o productivista?
Vimos en la sección anterior que la confrontación entre las dos coaliciones se manifestó en la presentación y discusión de los proyectos de ley en ambos niveles de gobierno. En el nivel nacional fue presentado un solo proyecto de ley pero el mismo sufrió sucesivas modificaciones en ambas cámaras como resultado de la confrontación entre las dos visiones en pugna. En cada una de las tres provincias analizadas, se presentaron y debatieron dos proyectos de ley, uno de corte proteccionista y otro afín a los intereses de la coalición productivista. ¿Cómo afectaron todos estos debates el diseño de la normativa resultante?
Las organizaciones ambientales más activas en la defensa de los bosques nativos tienden a coincidir en que la normativa ambiental aprobada en el nivel nacional contiene principios e instrumentos innovadores, y es adecuada y suficiente para la protección de los bosques (v.g., Di Paola, 2011; Quispe, Merovich y Lottici, 2011; REDAF, 2012; Greenpeace, 2013; Di Pangracio, Giardini y Moreno, 2014). En cambio, esas mismas organizaciones, al igual que algunas investigaciones académicas, suelen señalar que existe una brecha importante entre los OTBN provinciales y la LBN nacional (Defensor del Pueblo de la Nación, 2011, 2015; Seghezzo et al., 2011; REDAF, 2012; García Collazo, Paniza y Paruelo, 2013; Greenpeace, 2013; Schmidt, 2013; Silvetti et al., 2013; Stecher, 2013; Auditoría General de la Nación, 2014; Di Pangracio, Giardini y Moreno, 2014; Gautreau, Langbehn y Rouso, 2014; Langbehn, 2015). Esa interpretación puede llevar a la idea de que la normativa provincial resultante (la que abarca las leyes de OTBN y sus respectivos decretos reglamentarios y resoluciones de aplicación) tiende a reflejar la visión productivista. Sin embargo, mostramos en la sección anterior que la normativa resultante satisfizo a la coalición proteccionista en el nivel nacional y en la provincia de Tierra del Fuego y no satisfizo plenamente a ninguna de las dos coaliciones en las provincias de Córdoba y Salta. Más aún, nuestra reconstrucción del proceso de formulación muestra que la coalición productivista no quedó conforme con la normativa resultante en los cuatros casos analizados (el nivel nacional y las tres provincias bajo estudio).
Para determinar, entonces, si los OTBN aprobados son más proteccionistas o productivistas, en esta sección analizaremos, primero, las principales características de la LBN y evaluaremos, luego, la adecuación normativa de los OTBN provinciales a los criterios de la LBN. En la medida en que asumimos que la LBN refleja la visión proteccionista, buscamos determinar el carácter más o menos proteccionista de los OTBN provinciales a partir de su adecuación a (o distanciamiento de) la LBN.
Los instrumentos de la LBN
Entre otras medidas, la LBN y su reglamentación introdujeron tres instrumentos que resultaban innovadores en comparación con las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental hasta entonces existentes: 1) el OTBN, a través del cual las provincias debían clasificar sus territorios con bosques nativos de acuerdo a tres categorías de conservación (roja, amarilla y verde) y tomando en consideración diez criterios de sustentabilidad; 2) el Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de los Bosques Nativos, destinado a compensar a las provincias y a los titulares de tierras por ajustarse a la LBN; y 3) los mecanismos obligatorios de participación previa para la formulación del OTBN y para la aprobación de planes de cambio de uso de suelo, los que pueden incluir permisos de deforestación.
El OTBN es una norma que zonifica el área de los bosques nativos existentes en cada provincia de acuerdo a las diferentes categorías de conservación y en base a criterios de sustentabilidad ambiental. Cada provincia debe aprobar su OTBN por ley en un plazo de un año a partir de la Ley N° 26.331/07 (plazo que no se cumplió en la práctica), el que debe ser actualizado cada cinco años. El grado de detalle para la generación del OTBN debe ser como mínimo de uno en doscientos cincuenta mil (1:250.000). Una vez aprobado por ley, cada OTBN debe ser acreditado por la SAyDS (hoy MAyDS) para que la provincia correspondiente pueda acceder al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de los Bosques Nativos (ver infra). Durante el período que transcurre entre la sanción de la Ley N° 26.331/07 y la aprobación del OTBN no pueden autorizarse nuevos desmontes.
Las tres categorías de conservación bajo las cuales cada provincia debe clasificar su territorio con bosques nativos son las siguientes:
- Categoría I (rojo): sectores de muy alto valor de conservación que no deben transformarse. Incluye áreas que, por sus ubicaciones relativas a reservas, su valor de conectividad, la presencia de valores biológicos sobresalientes y/o la protección de cuencas que ejercen, ameritan su persistencia como bosque a perpetuidad, aunque estos sectores puedan ser hábitat de comunidades indígenas y ser objeto de investigación científica.
- Categoría II (amarillo): sectores de mediano valor de conservación que pueden estar degradados pero que, a juicio de la autoridad de aplicación jurisdiccional y con la implementación de actividades de restauración, pueden tener un valor alto de conservación y que podrán ser sometidos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e investigación científica.
- Categoría III (verde): sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad aunque dentro de los criterios establecidos por la ley.
La LBN y su reglamentación establecen que la asignación de las tres categorías de conservación debe realizarse tomando en consideración diez criterios de sustentabilidad:
- Superficie: es el tamaño mínimo de hábitat disponible para asegurar la supervivencia de las comunidades vegetales y animales. Esto es especialmente importante para las grandes especies de carnívoros y herbívoros.
- Vinculación con otras comunidades naturales: determinación de la vinculación entre un parche de bosque y otras comunidades naturales con el fin de preservar gradientes ecológicos completos. Este criterio es importante dado que muchas especies de aves y mamíferos utilizan distintos ecosistemas en diferentes épocas del año en búsqueda de recursos alimenticios adecuados.
- Vinculación con áreas protegidas existentes e integración regional: la ubicación de parches de bosques cercanos o vinculados a áreas protegidas de jurisdicción nacional o provincial aumenta su valor de conservación, se encuentren dentro del territorio provincial o en sus inmediaciones. Adicionalmente, un factor importante es la complementariedad de las unidades de paisaje y la integración regional consideradas ambas en relación con el ambiente presente en las áreas protegidas existentes y el mantenimiento de importantes corredores ecológicos que vinculen a las áreas protegidas entre sí.
- Existencia de valores biológicos sobresalientes: son elementos de los sistemas naturales caracterizados por ser raros o poco frecuentes, otorgando al sitio un alto valor de conservación.
- Conectividad entre ecoregiones: los corredores boscosos y riparios garantizan la conectividad entre ecoregiones permitiendo el desplazamiento de determinadas especies.
- Estado de conservación: la determinación del estado de conservación de un parche implica un análisis del uso al que estuvo sometido en el pasado y de las consecuencias de ese uso para las comunidades que lo habitan. De esta forma, la actividad forestal, la transformación del bosque para agricultura o para actividades ganaderas, la cacería y los disturbios como el fuego, así como la intensidad de estas actividades, influyen en el valor de conservación de un sector, afectando la diversidad de las comunidades animales y vegetales en cuestión. La diversidad se refiere al número de especies de una comunidad y a la abundancia relativa de estas. Se deberá evaluar el estado de conservación de una unidad en el contexto de valor de conservación del sistema en que está inmerso.
- Potencial forestal: es la disponibilidad actual de recursos forestales o su capacidad productiva futura, lo que a su vez está relacionado con la intervención en el pasado. Esta variable se determina a través de la estructura del bosque (altura del dosel, área basal), la presencia de renovales de especies valiosas y la presencia de individuos de alto valor comercial maderero. En este punto, es también relevante la información suministrada por informantes claves del sector forestal provincial habituados a generar planes de manejo y aprovechamiento sostenible, que incluya la provisión de productos maderables y no maderables del bosque y estudios de impacto ambiental en el ámbito de las provincias.
- Potencial de sustentabilidad agrícola: consiste en hacer un análisis cuidadoso de la actitud que tiene cada sector para ofrecer sustentabilidad de la actividad agrícola a largo plazo. La evaluación de esta variable es importante, dado que las características particulares de ciertos sectores hacen que, una vez realizado el desmonte, no sea factible la implementación de actividades agrícolas económicamente sostenibles a largo plazo.
- Potencial de conservación de cuencas: consiste en determinar la existencia de áreas que poseen una posición estratégica para la conservación de cuencas hídricas y para asegurar la provisión de agua en cantidad y calidad necesarias. En este sentido, tienen especial valor las áreas de protección de nacientes, bordes de cauces de agua permanentes y transitorios y la franja de “bosques nublados”, las áreas de recarga de acuíferos, los sitios de humedales o Ramsar[13] y áreas grandes con pendientes superiores al cinco por ciento (5%).
- Valores culturales: consideración del valor que las comunidades indígenas y campesinas dan a las áreas boscosas o sus áreas colindantes y el uso que pueden hacer de sus recursos naturales a los fines de su supervivencia y el mantenimiento de su cultura.
El Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de los Bosques Nativos tiene por objeto compensar a las titulares de tierras que conservan los bosques nativos por los servicios ambientales que estos brindan. El Fondo es distribuido entre las provincias cuyos OTBN han sido aprobados por ley y acreditados por la SAyDS (aunque se han aplicado excepciones) según una fórmula de distribución definida en el ámbito del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA). Los recursos del Fondo tienen dos destinos: el 70% se debe usar para compensar a los titulares de las tierras, sean públicos o privados, en cuya superficie se conservan o manejan bosques nativos de acuerdo a sus categorías de conservación; el 30% se destina a las unidades de aplicación provinciales para cubrir gastos de funcionamiento y proyectos de comunidades campesinas e indígenas.
Los recursos del Fondo deben provenir de las siguientes fuentes (aunque hasta la fecha solo se constituyó con un porcentaje menor de la primera de ellas):
- Las partidas presupuestarias que le sean anualmente asignadas a fin de dar cumplimiento a la presente ley, las que no podrán ser inferiores al 0,3% del presupuesto nacional.
- El dos por ciento (2%) del total de las retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios provenientes de la agricultura, ganadería y sector forestal, correspondientes al año anterior del ejercicio en consideración.
- Los préstamos y/o subsidios que específicamente sean otorgados por organismos nacionales e internacionales.
- Donaciones y legados.
- Todo otro aporte destinado al cumplimiento de programas a cargo del Fondo.
- El producido de la venta de publicaciones o de otro tipo de servicios relacionados con el sector forestal.
- Los recursos no utilizados provenientes de ejercicios anteriores[14].
La LBN establece dos instancias en las que deben aplicarse obligatoriamente mecanismos de participación previa (audiencias y consultas públicas), en cumplimiento de la Ley General del Ambiente (N° 25.675/02): la formulación del OTBN, la aprobación de planes de cambio de uso de suelo (los que pueden incluir desmontes) y, en ciertos casos especiales, la autorización de planes de manejo del bosque. En concordancia con el criterio de sustentabilidad número 10, estos mecanismos adquieren particular relevancia como instrumentos para respetar los derechos de las comunidades indígenas en los términos del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (ratificado por la Ley N° 24.701/92) y la Ley N° 26.160/06 de Comunidades Indígenas.
La aplicación de todos estos instrumentos implica un complejo juego en el que se cruzan las competencias de la nación y de las provincias, tal como se analiza en la sección anterior y lo muestra el diagrama 1 arriba presentado. Los OTBN provinciales constituyen la pieza central de ese juego (aunque no es la única). En una primera fase, el Congreso nacional (por iniciativa de organizaciones ambientalistas y de un diputado porteño apoyado por la mayoría del bloque oficialista) define (y de cierta manera impone a las provincias) los presupuestos mínimos para la protección de los bosques nativos así como los instrumentos para aplicarlos. En una segunda fase, las provincias deben adaptar su legislación a la nueva ley nacional mediante la formulación y aprobación de un OTBN. En la definición del OTBN, dos decisiones son fundamentales por parte de las provincias: 1) qué porcentaje de sus bosques nativos serán clasificados como categoría roja y amarilla dado que esos bosques no pueden ser desmontados y, subsidiariamente, 2) de qué modo se entenderá el principio de “aprovechamiento sustentable” enunciado en la ley nacional dado que ello puede implicar el desmonte “por otros medios”. Puesto en otros términos, la pregunta clave aquí es si los OTBN de las provincias se adecuan a los criterios nacionales o si tratan de “tirarlos hacia abajo”.
La adecuación normativa de los OTBN
Aunque las críticas de los integrantes de la coalición proteccionista a los OTBN provinciales (ver supra) son muy variadas, podemos decir que ellas se concentran en tres puntos principales: 1) la no consideración de todos los criterios de sustentabilidad (diez en total) establecidos por la LBN para la categorización de los bosques nativos, 2) la definición “abusiva” de los usos permitidos por la LBN para cada categoría de conservación, asociada a una interpretación laxa de la noción de “aprovechamiento sustentable”, y 3) las fallas en la instrumentación de los mecanismos de participación previstos en la LBN, especialmente en lo que refiere a la participación de las comunidades indígenas y campesinas.
Detrás de la posible brecha entre la normativa nacional y la provincial puede estar la búsqueda de los gobiernos provinciales por preservar su autonomía frente a las iniciativas del gobierno nacional en lo que respecta a la gestión de los recursos naturales. Ello no quiere decir, sin embargo, que los OTBN provinciales sean semejantes entre sí ni que se distancien de la LBN de la misma manera. De hecho, lo que se observa es una gran heterogeneidad en el modo en que los OTBN incorporan los diez criterios de sustentabilidad definidos por la LBN y clasifican (u “ordenan”) el territorio con bosque nativo según las tres categorías de conservación.
Para analizar la adecuación normativa de los OTBN a los criterios establecidos en la ley nacional, examinamos las veintitrés leyes de OTBN sancionadas hasta fines de 2016 y los decretos reglamentarios de cada una de ellas (ver cuadro 1). Complementariamente, revisamos una serie de documentos elaborados por la oficina del Defensor del Pueblo de la Nación (2011, 2012 y 2015), en los cuales se analizan las características de los OTBN. También fueron revisados informes técnicos en los que la Dirección de Bosques responde al Defensor del Pueblo de la Nación (2012, 2015) acerca de los problemas encontrados en las leyes provinciales.
Para determinar la adecuación normativa de los OTBN, nos basamos en seis dimensiones que consideramos centrales. Primero, analizamos el porcentaje de bosque nativo clasificado bajo las categorías roja (I) y amarilla (II), con el fin de determinar el porcentaje de bosques destinados a la conservación, teniendo en cuenta que el desmonte está prohibido en esas categorías. Segundo, examinamos las actividades en categoría roja y amarilla que generan una contradicción con los criterios permitidos en la ley nacional. Esas actividades entran en contradicción con los criterios nacionales cuando posibilitan la continuación de desmontes en categorías en las cuales estos están prohibidos. Tercero, hacemos un estudio de la manera en que las provincias incorporaron los criterios de sustentabilidad ambiental en sus leyes de OTBN. Para ello, primero determinamos el total de criterios de sustentabilidad usados por cada provincia y luego realizamos un análisis puntual de tres criterios de sustentabilidad que consideramos importantes para determinar el grado de conservacionismo y de protección comunitaria de los OTBN: conectividad entre ecoregiones (5), potencial para la conservación de cuencas (9) y valores culturales (10). Los dos primeros criterios son fundamentales para garantizar la sostenibilidad ambiental. El criterio 5 establece la necesidad de garantizar la conservación de los corredores boscosos y riparios que permiten, a través de la “conectividad entre ecoregiones”, el desplazamiento de determinadas especies. Para el uso de este criterio, es necesario que las jurisdicciones actúen de manera conjunta debido a que las ecoregiones rompen las barreras administrativas provinciales. El criterio 9 (“potencial para la conservación de cuencas”) pone el lente en la identificación de áreas estratégicas para la conservación de las cuencas hídricas y de aseguramiento de la provisión de agua en cantidad y calidad necesaria. A diferencia de los anteriores, el criterio 10 (“valores culturales”) está enfocado en la protección de las comunidades indígenas y campesinas que hacen uso del bosque como sustento de vida. Estas comunidades son quienes más han sufrido en términos directos la deforestación, ya que muchas de ellas suelen utilizar al bosque como sustento de vida (Schmidt, 2011; Stecher, 2013; Langbehn, 2013). En el cuadro 2 se sintetiza el resultado del análisis efectuado en relación a las cinco dimensiones mencionadas.
Cuadro 1. Normativa de aprobación del Ordenamiento Territorial
de los Bosques Nativos
Cuadro 2. Análisis de las dimensiones seleccionadas para determinar el ajuste de los OTBN en la LBN
En base a los datos del cuadro 2, construimos un índice de conservacionismo de los OTBN provinciales. Para la elaboración del índice se asignó un valor a cada una de las seis dimensiones bajo análisis. El valor de la primera dimensión oscila entre 0 y 1, y está determinado por el porcentaje de bosques nativos clasificados bajo las categorías roja y amarilla, esto es, los bosques nativos que las provincias fijaron para la conservación. El valor de la segunda dimensión (actividades por fuera de la ley) es dicotómico y varía entre 0 y 2: 0 si el OTBN admite actividades fuera de la ley y 2 si nos las admite. Se otorga mayor peso relativo a esta dimensión porque se considera que es más importante que las demás a la hora de determinar el grado de adecuación y conservacionismo de cada provincia. Según la SAyDS (Dirección de Bosques, 2003, 2005, 2015), la principal causa de la deforestación son las distintas actividades antrópicas que no se compatibilizan con la protección ambiental. Por lo tanto, si una provincia permite actividades contrarias a la LBN en las categorías roja y amarilla, deja abierta la posibilidad para autorizar nuevos desmontes en las zonas que deberían ser reservadas para la conservación. El valor de la tercera dimensión (total criterios) oscila entre 0 y 1, y depende de la cantidad de criterios de sustentabilidad utilizados en la elaboración de los OTBN. Las tres dimensiones restantes corresponden al uso que las provincias hicieron de los tres criterios que consideramos fundamentales para la determinación del valor de conservación de los bosques nativos. Los valores de estas dimensiones también son dicotómicos y varían entre 0 y 1: 0 cuando no se cumple el criterio y 1 cuando se cumple.
El cuadro 3 muestra cómo se distribuyen las provincias a lo largo del índice de conservacionismo. Puede observarse que la provincia de Mendoza resulta ser la más tendiente a la conservación y la provincia de Salta la menos conservacionista. Sobresale también que tres de las cuatro provincias más conservacionistas forman parte de la región forestal Bosque Andino Patagónico (Tierra del Fuego, Chubut y Río Negro) y que las cinco provincias menos conservacionistas integran la región Parque Chaqueño (Salta, Corrientes, Chaco, Córdoba y Santiago del Estero). Se destaca, por último, que, independientemente del porcentaje reservado a las categorías roja y amarilla, estas cinco provincias admiten el desarrollo de actividades que están por fuera de la ley nacional, permitiendo la posibilidad de continuar con los desmontes en zonas que deben estar destinadas a la conservación.
Cuadro 3. Índice de conservacionismo de los OTBN provinciales según
las dimensiones analizadas en el cuadro 2
En resumidas cuentas, nuestro análisis permite identificar similitudes y diferencias entre los OTBN provinciales. Dos son las principales similitudes: 1) la mayor parte de las provincias clasificaron un gran porcentaje de sus bosques nativos en las categorías roja y amarilla. En promedio, el 60% de los bosques nativos declarados fueron considerados como categoría amarilla y el 19% como categoría roja, correspondiendo el 21% restante a la categoría verde; 2) ninguna jurisdicción, con excepción de la provincia de Mendoza, utilizó la totalidad de los criterios de sustentabilidad.
Fuera de esos rasgos comunes, prevalece una gran heterogeneidad entre los OTBN provinciales. En primer lugar, vemos que no todas las provincias respetan las actividades permitidas por la LBN para las categorías roja y amarilla. Por ejemplo, el OTBN de la provincia de Santiago del Estero (Ley N° 6.942/09) permite el desmonte en zonas categorizadas de color amarillo con potencialidad para obras de riego, argumentando el “uso sustentable” de esas actividades. De modo semejante, el OTBN de la provincia de Córdoba (Ley N° 9.814/10) deja la puerta abierta para que en todas las categorías de conservación puedan desarrollarse actividades mineras, bajo la justificación de ser actividades transitorias y establece que los bosques zonificados en la categoría roja pueden ser “objeto de aprovechamiento sustentable”, cuando la ley nacional establece que las actividades de “aprovechamiento sustentable” se deben desarrollar en la categoría amarilla. En segundo lugar, existe una gran variación en el uso de los criterios de sustentabilidad. Si nos atenemos a los tres criterios seleccionados para nuestro análisis, vemos que, mientras prácticamente todas utilizaron el criterio potencial de conservación de cuencas (solo omitido por Salta), 12 de las 22 provincias analizadas utilizaron el criterio conectividad entre ecoregiones (destacándose en este punto las provincias patagónicas) y solo 5 provincias utilizaron el criterio valores culturales (central para garantizar los derechos de las comunidades indígenas y campesinas cuya sobrevivencia depende del acceso a los bosques nativos).
Más allá de esa gran heterogeneidad entre los OTBN, vale la pena resaltar que el índice de conservacionismo promedio es moderadamente alto: 4,58 sobre una escala que va de 0 a 7. De las 22 provincias analizadas, solo 9 se encuentran por debajo de ese promedio: Salta, Corrientes, Chaco, Córdoba, Santiago del Estero, Entre Ríos, Santa Fe, Jujuy y Formosa, en orden ascendente. Si dividimos al universo por la mitad, notamos que la mitad más proteccionista abarca a todas las provincias patagónicas[15] y a las provincias del centro-oeste del país (Catamarca, La Rioja, San Juan, Mendoza y San Luis); y la mitad menos proteccionista comprende a todas las provincias del norte y noreste del país (exceptuada la provincia de Tucumán). De algún modo, estos resultados coinciden con el análisis del proceso de formulación en las provincias de Tierra del Fuego, Córdoba y Salta que realizamos en la sección anterior. Como vimos allí, luego de que la coalición productivista ganara el primer round del proceso en Tierra del Fuego, en el segundo momento se impuso la visión de la coalición proteccionista. Por ello, no es de extrañar el alto índice de conservacionismo del OTBN de Tierra del Fuego (6,52), segunda en el ranking de las provincias más conservacionistas. En cambio, vimos cómo los OTBN aprobados en Córdoba y Salta, luego de intensos debates legislativos, fueron sufriendo distintas modificaciones vía decreto del gobernador y cómo la normativa resultante no satisfizo, en ambas provincias, a ninguna de las dos coaliciones. Por ello tampoco extraña que esos OTBN figuren entre los más inconsistentes en lo que respecta a su adecuación a la LBN. Pero no habría que evaluar la baja adecuación normativa de los OTBN de Salta y Córdoba como un claro triunfo de la coalición productivista, sino más bien como el resultado de la posición oscilante del Poder Ejecutivo provincial, el que se vio forzado a responder alternadamente a las presiones de ambas coaliciones, aun cuando tendiese a inclinarse por la coalición productivista.
Quizá el resultado más llamativo de nuestro análisis es que, en términos agregados, el OTBN de la mayoría de las provincias se acerca más al caso de Tierra del Fuego que a los más inconsistentes OTBN de Córdoba y Salta, tal como se expresa por el moderadamente alto índice de conservacionismo promedio (4,58) y por el hecho de que 13 de las 22 provincias analizadas se encuentran por encima de ese índice. Este resultado nos lleva a matizar las críticas proteccionistas a los OTBN provinciales a las que hicimos referencia al comienzo de esta sección. Si bien es cierto que, salvo en el caso de Mendoza, ninguna de las provincias aplicó todos los criterios de sustentabilidad establecidos por la LBN y que algunas provincias (especialmente, Córdoba y las provincias del norte) procuraron bajar de modo notable los criterios nacionales, no sería correcto afirmar que en todas las provincias se impuso una visión productivista, por dos razones ya aludidas: porque, en su conjunto, la mayoría de los OTBN alcanzan índices de conservacionismo que los acercan más bien a la visión proteccionista y porque, al menos como vimos en los casos de Salta y Córdoba, los integrantes de la coalición productivista tienden a no estar conformes aún con un OTBN que se distancia notablemente de los criterios nacionales.
¿Festival del desmonte? Evolución de la deforestación entre 2007 y 2016
Quienes promovieron y apoyaron la sanción de la LBN lo hicieron con un objetivo bien preciso: detener la deforestación y conservar los bosques nativos remanentes. Por ello, la medida última para evaluar el impacto de la LBN reside en la evolución de los desmontes[16]. ¿Se redujeron los desmontes después de la sanción de la LBN en 2007? Para responder esta pregunta, en esta sección examinaremos la evolución de dos indicadores de deforestación/conservación: la tasa de deforestación ilegal y la tasa de deforestación total. Por deforestación ilegal entendemos los desmontes ocurridos en las zonas categorizadas como rojas (I) o amarillas (II) después de la aprobación del OTBN correspondiente. Dado que cada provincia tuvo la oportunidad de definir cuáles eran, para ella, los bosques que debían ser conservados y que, en principio, no debían ser desmontados, la tasa de deforestación ilegal constituye una medida “mínima” para determinar el grado de conservación de los bosques nativos a lo largo del tiempo. Sin embargo, dado que esas categorías no agotan el total de bosques nativos existentes y que lo que buscaba la coalición proteccionista era, en definitiva, la protección de los bosques per se, también examinaremos la tasa de deforestación total, esto es, la evolución de la deforestación de los bosques nativos en todas sus categorías, los cuales incluyen también los bosques de categoría verde así como otros bosques que no fueron incluidos en los OTBN.
Para determinar la evolución de la deforestación ilegal y la deforestación total, nos basamos en datos elaborados por la Unidad de Manejo del Sistema de Evaluación Forestal (UMSEF) de la SAyDS (Dirección de Bosques, 2005, 2012, 2014, 2015b, 2017) mediante imágenes satelitales. Es importante explicar aquí que, para la medición de cada tipo de deforestación, los datos de los que nos valemos parten de dos definiciones diferentes de bosques nativos (Dirección de Bosques, 2017). Los datos sobre deforestación total se basan en la definición de bosques nativos de la FAO, adoptada por la UMSEF y utilizada para la elaboración del Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos (Dirección de Bosques, 2005). Según esta definición, los bosques nativos incluyen las Tierras Forestales (tierras con una cobertura arbórea mayor o igual al 20% con árboles que alcanzan una altura mínima de 7 metros) y las Otras Tierras Forestales (tierras con una cobertura arbórea de entre 5% y 20% con árboles de una altura menor a 7 metros, o con una cobertura de al menos el 20% con arbustos de una altura mínima de 0,5 metros, que incluye palmares y cañaverales). Los datos sobre deforestación ilegal se basan en la definición de bosque nativo de la LBN y su normativa reglamentaria, la cual incluye las Tierras Forestales, pero solo comprende algunas de las categorías de las Otras Tierras Forestales[17], razón por la cual el total de bosques nativos según la definición de FAO/UMSEF siempre debería ser mayor al total de bosques nativos según la definición de la LBN, la cual se supone fue aplicada en los OTBN provinciales. A los efectos comparativos, el cuadro 4 presenta el total de bosques de cada provincia según cada una de las dos definiciones.
Cuadro 4. Superficie de bosque nativo según OTBN y definición FAO
Con posterioridad a la publicación del Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos, hay datos disponibles para cuatro de las seis regiones forestales argentinas, elaborados por la UMSEF[18]. En concreto, ello implica que solo podemos medir la evolución de la deforestación en 16 de las 23 provincias argentinas con bosques nativos: Catamarca, Chaco, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Misiones, Salta, San Juan, San Luis, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán. Con todo, esos datos representan, por un lado, la mayor parte de los bosques nativos del país (93,75%) (Dirección de Bosques, 2005) y, por otro lado, las zonas que mayor impacto sufrieron por las actividades humanas en los últimos veinte años, según la Dirección de Bosques (2017).
El cuadro 5 y el gráfico 1 ofrecen un panorama general de la deforestación ilegal de las 14 provincias para las cuales disponemos de datos y cuyos OTBN fueron aprobados antes de 2014[19]. Dado que los OTBN fueron aprobados en diferentes años, calculamos tres valores totales diferentes: uno para los OTBN aprobados hasta 2010, otros para los OTBN aprobados hasta 2011 y otro para los OTBN aprobados hasta 2013. Esto nos llevó a excluir de esta medición a las provincias de Entre Ríos y La Rioja porque sus OTBN fueron aprobados en 2014.
Vistos en conjunto, los datos muestran que la deforestación ilegal persistió a lo largo de los tres períodos analizados pero a tasas descendentes, notándose un descenso más pronunciado entre 2013 y 2014, el que persistió, con un pequeño repunte, hasta 2016. El cuadro 5 nos muestra que, en la mayoría de las provincias, el pico de la tasa de deforestación coincide con el primer o segundo año de medición tras la aprobación del OTBN y que luego la tasa decrece, con excepción de Catamarca (donde la tasa de deforestación alcanza el 0,06% en 2016 después de 5 años de tasas muy bajas), Chaco (cuya mayor tasa de deforestación también se registra en 2016, después de un par de años de descenso) y La Pampa (donde la tasa de deforestación crece tendencialmente hasta alcanzar su máximo en 2016). Si excluimos a Santa Fe de la medición (cuyo OTBN recién fue aprobado en 2013), los valores agregados muestran que la tasa de deforestación ilegal descendió gradualmente entre 2012 y 2015 (pasando del 0,39% al 0,09% entre esos años), con un leve repunte en 2016 (0,16%), pero siempre a valores inferiores a los de 2012. Si también excluimos a Jujuy y La Pampa (cuyos OTBN fueron aprobados en 2011), los valores agregados muestran un descenso más marcado entre 2011 y 2016: del 0,49% al 0,17%.
Si consideramos ahora los datos sobre deforestación total (cuadro 6 y gráficos 2 y 3), notamos una evolución similar a la de la deforestación ilegal. La deforestación continuó después de 2007 (entre 2008 y 2016 se perdieron un total de 2.403.239 hectáreas entre tierras forestales y otras tierras forestales), pero a valores absolutos y porcentuales decrecientes, notándose también en este caso un descenso pronunciado entre 2013 y 2014. En términos absolutos, la pérdida anual de bosques nativos (según la definición FAO/UMSEF) no se detuvo, pero descendió sostenidamente entre 2007 y 2016 pasando de las 728.233 hectáreas en 2007 a las 136.473 hectáreas en 2016. En términos relativos, ello significó que la tasa anual de deforestación total pasó del 0,92% en 2007 al 0,77% en 2011 (cuando la mayoría de los OTBN provinciales ya habían sido aprobados) y al 0,33% en 2016.
Cuadro 5. Tasa anual de deforestación ilegal por provincia, 2009-2016
Gráfico 1. Tasa anual de deforestación ilegal total, 2011-2016
Cuadro 6. Deforestación total, 2007-2016
Gráfico 2. Tasa anual de deforestación total por región forestal, 2007-2016
Gráfico 3. Tasa anual de deforestación total, 2007-2016
Conclusiones
En este capítulo buscamos responder dos preguntas de investigación: 1) ¿cómo se relacionan los actores sociales y estatales en torno a la protección de bosques nativos?, 2) ¿qué incidencia tiene esa relación en la formulación y en los resultados e impactos de la política de protección de bosques nativos?
En respuesta a la primera pregunta, observamos, en ambos niveles de gobierno, una gran heterogeneidad tanto de actores estatales como sociales que se aglutinan en dos grandes coaliciones sociedad-Estado: una coalición proteccionista, favorable a la regulación de los bosques nativos bajo una visión que combina la protección y el uso comunitario de los bosques, y otra coalición productivista, que se opone a esa regulación porque considera que atenta contra la autonomía provincial sobre los recursos naturales y pone en riesgo el uso productivo de estos recursos. Ante la inevitabilidad de la regulación nacional, esta segunda coalición procura rebajar en el ámbito provincial los criterios fijados por la normativa nacional. A grandes rasgos, la coalición proteccionista reúne a organizaciones ambientalistas y de desarrollo locales y nacionales, comunidades indígenas y campesinas, secretarías ambientales, legisladores individuales, agencias nacionales de control y universidades y centros de investigación públicos, mientras que la coalición productivista comprende a grandes productores agropecuarios y madereros, entre otros grupos empresarios, y a las agencias ejecutivas y legisladores afines a esos intereses. Este hallazgo de nuestra investigación permite constatar que conceptos como el de coalición sociedad-Estado son más útiles que otros enfoques demasiado centrados en la oposición Estado-sociedad para comprender la dinámica y la incidencia de la interacción entre diversos actores en torno a un determinado problema social.
Para responder la segunda pregunta, desagregamos nuestro análisis en tres partes: primero reconstruimos el proceso de formulación de la nueva normativa en el nivel nacional y en tres provincias seleccionadas, luego analizamos el contenido de la nueva normativa nacional y provincial (LBN, leyes de OTBN y sus decretos reglamentarios) y finalmente evaluamos los impactos de la nueva normativa en base a la evolución de la deforestación en aquellas provincias para las que contamos con información.
En lo que respecta al proceso de formulación de la nueva normativa, observamos una clara incidencia de la confrontación entre las dos coaliciones. Esa incidencia en el proceso se manifiesta en el fuerte debate del proyecto de ley nacional y en la presentación y debate de proyectos opuestos en las provincias. En este punto, uno de los hallazgos más interesantes de nuestra investigación muestra cómo, dada la confrontación constante entre ambas coaliciones, las máximas autoridades ejecutivas en ambos niveles de gobierno se ven obligadas a desplegar movimientos oscilatorios entre las posiciones enfrentadas, los que afectan tanto el proceso de formulación como sus resultados. En el nivel nacional, cabe destacar la posición ambivalente que mantuvo la SAyDS durante todo el proceso, aun cuando se inclinara más hacia la visión proteccionista: primero, si bien no lideró la iniciativa legislativa, apoyó el proyecto avanzado en el Congreso; luego demoró la reglamentación de la ley para finalmente elaborarla frente a las presiones sociales y judiciales; más tarde, aunque su Dirección de Bosques tuvo importantes objeciones, aprobó la mayoría de los OTBN provinciales. Aprobados los OTBN, a la par que iniciaba lentamente la implementación del fondo compensatorio, centró su crítica en la implementación de la LBN en Salta, pero no tuvo la misma posición respecto de otras provincias que no estaban haciendo mejor las cosas. Puede considerarse que esta posición ambivalente de la SAyDS es un indicador de la internalización, por parte de la misma secretaría, de objetivos contradictorios de las políticas estatales (protección ambiental versus producción agropecuaria) y de la prioridad de este último objetivo en la agenda del Poder Ejecutivo nacional. En las tres provincias analizadas en detalle, los gobernadores (en general más inclinados hacia la visión productivista), también mostraron claros movimientos oscilatorios entre ambas coaliciones. En Tierra del Fuego, eso se expresó simplemente en el cambio de posición respecto de los dos proyectos presentados en la legislatura, ambos de corte proteccionista. En Córdoba y Salta, donde el proceso fue más complejo, los movimientos oscilatorios del gobernador no se restringieron al debate de proyectos enfrentados en la legislatura, sino que continuaron en las sucesivas modificaciones reglamentarias en respuesta a las presiones de una y otra coalición.
En cuanto al contenido de la normativa resultante, observamos que, mientras la LBN satisface mayormente a la coalición proteccionista, los OTBN provinciales difieren entre sí en lo que respecta a su adecuación a los criterios establecidos por la ley nacional, lo cual podría explicarse a partir de las características específicas que la confrontación constante entre ambas coaliciones asume en cada caso. A pesar de esa heterogeneidad, notamos que, aun cuando no respetan todos los criterios de la LBN, los OTBN provinciales tienden a alejarse de esos criterios menos de lo que señalan las críticas de la coalición proteccionista. Observamos, además, que, tanto en el nivel nacional como en las tres provincias analizadas en mayor detalle, la coalición productivista siempre queda desconforme con la normativa resultante (LBN y OTBN). Estos hallazgos nos permiten concluir que, aun cuando el gobernador y el partido oficialista se inclinen por la visión productivista (como parece ser el caso, más claramente, en Córdoba y Salta), el gobierno provincial (poderes Ejecutivo y Legislativo) no consigue tan fácilmente bajar los criterios nacionales en virtud del juego de las coaliciones confrontadas. Puesto en otros términos, de no haberse hecho sentir la presión de la coalición proteccionista, probablemente los OTBN provinciales se hubiesen alejado más de los criterios de la ley nacional.
Para examinar la incidencia de la confrontación entre ambas coaliciones en la aplicación de la nueva normativa, en vez de analizar la implementación de instrumentos claves como la autorización de planes de cambio de uso del suelo y la aplicación del fondo compensatorio (lo que requeriría una investigación aparte), nos centramos en la evolución de la tasa de deforestación a partir de la sanción de la LBN y las leyes de OTBN. En definitiva, lo que buscaba la coalición proteccionista que promovió la aprobación de presupuestos ambientales mínimos era detener la deforestación y conservar los bosques remanentes, y ese fue el objetivo último de la LBN.
Observamos que la deforestación continúa después de la aprobación de la mayoría de los OTBN provinciales, aun en las zonas en las que se supone que está prohibida (categorías roja y amarilla), pero que lo hace a tasas anuales descendentes, registrándose un pronunciado descenso entre 2013 y 2014 (tanto si consideramos la desforestación ilegal como si consideramos la deforestación total). ¿Cómo interpretar estos resultados? ¿A qué coalición satisfacen? La coalición proteccionista reclama que los gobiernos provinciales no están aplicando como corresponde la legislación ambiental y que el gobierno nacional no los supervisa como debería. Los miembros de la coalición productivista reclaman que la regulación ambiental es excesiva, impidiendo “el aprovechamiento sustentable” de los recursos naturales (como vimos en el caso de Córdoba). Los datos sobre deforestación podrían dar la razón a ambas partes. Por lo tanto, creemos que la determinación de la incidencia en la implementación dependerá del cristal con que se mire. Quienes se centren en la continuidad de la deforestación considerarán que esa incidencia es nula o insuficiente. Quienes resalten que la tasa de deforestación (en el nivel agregado) fue descendiendo con los años podrán considerar que la incidencia es moderadamente positiva pero que aún falta para cumplir con los objetivos de la LBN.
Más allá del cristal con que se mire, es innegable, a la luz de los datos disponibles, que la deforestación desciende crecientemente después de 2007, tanto en términos absolutos (total de hectáreas) como relativos (tasa de deforestación). Ese dato por sí solo, sin embargo, no nos permite decir todavía a qué se debe ese descenso. ¿Se debe a la implementación de la nueva normativa, vía autorizaciones de desmontes y aplicación del fondo? ¿O se debe a la evolución de factores exógenos que presionan contra la conservación de los bosques, aumento de la producción y del precio internacional de los commodities? Para responder esta pregunta, habría que llevar a cabo dos estudios complementarios: un análisis de la implementación y fiscalización de los cambios de uso del suelo y de la aplicación del fondo en las provincias y un examen de la evolución, producción y exportación de las commodities (u otros bienes y servicios económicos) que pueden amenazar la conservación de los bosques nativos. Mientras tanto, esperamos haber demostrado que la acción y confrontación de las coaliciones sociedad-Estado importan y que tienen incidencia tanto en el proceso como en sus resultados e impactos.
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- Desde 1991, al disolverse el Instituto Forestal Nacional (IFONA), la política nacional de bosques quedó dividida en dos: los bosques nativos quedaron bajo la órbita del área ambiental y los bosques cultivados o implantados quedaron bajo la órbita de las sucesivas dependencias de agricultura (Dirección de Bosques, 2003). En el caso de los bosques cultivados, los primeros antecedentes de una política nacional se remontan a la creación de una Sección Técnica de Bosques en 1932, contando esa política con dos importantes piezas legales: la Ley N° 13.273/48 de Defensa de la Riqueza Forestal y la Ley N° 25.080/99 de Inversiones para Bosques Cultivados. En cambio, puede decirse que la política de protección de bosques nativos propiamente dicha solo comenzó en 1991 con la disolución del IFONA y la creación de la Dirección de Bosques dentro de la secretaría ambiental, y que debió esperarse hasta 2007 para que esa política contase con una ley propia (Ley N° 26.331/07). Siendo que persiste la división normativa y administrativa entre la política de bosques cultivados y la de bosques nativos, este trabajo se aboca exclusivamente a esta última.↵
- Ver el concepto de coaliciones sociedad-Estado en la introducción de este libro.↵
- Conceptualmente, el significado de “desmonte” difiere del de “deforestación”. El desmonte implica necesariamente la acción del hombre para eliminar al bosque nativo, mientras que la deforestación puede ocurrir también mediante causas naturales (por ejemplo: la caída de un rayo que provoca un incendio forestal). Aunque el concepto de deforestación es más amplio que el concepto de desmonte y la LBN está centrada en la regulación de los desmontes, en este trabajo se utilizarán los conceptos “deforestación” y “desmonte” como sinónimos, ya que los datos disponibles (producidos por la UMSEF) miden la deforestación sin discriminar entre causas naturales o humanas. De cualquier modo, esos datos son comúnmente utilizados como medición de desmonte, asumiendo que el grueso de la deforestación responde a causas humanas.↵
- Ver también Gutiérrez, 2017.↵
- Ver sobre este punto, la introducción y el capítulo 1 de este libro↵
- https://bit.ly/2t1Vohn (última visita: 21/3/2016).↵
- Cf. v.g., https://clar.in/2HHKzXc, https://clar.in/2y6KcWG (última visita: 21/3/2016).↵
- Entrevista con Romina Picolotti, Ciudad de Buenos Aires, marzo de 2017.↵
- https://bit.ly/2JGanF1 (última visita: 21/3/2016).↵
- https://bit.ly/2y7R9qo (última visita: 21/3/2016).↵
- https://bit.ly/2sRUu7Q (última visita: 21/3/2016).↵
- El OTBN de Buenos Aires fue sancionado en diciembre del 2016, mientras que su decreto reglamentario fue publicado en agosto de 2017, por lo que esta normativa provincial aún no fue analizada para su acreditación por el MAyDS, al menos hasta el momento en que escribimos estas líneas.↵
- Para la definición de sitios Ramsar, ver https://bit.ly/2u7jB7J (última visita: 12/9/17).↵
- El Fondo comenzó a ejecutarse en 2010 con un presupuesto anual de 300.000.000 de pesos. Ese presupuesto no varió a lo largo de los años; de hecho se redujo progresivamente, siendo en 2016 de 265.000.000 de pesos (Dirección de Bosques, 2016). En todos los años entre 2010 y 2016, el presupuesto del Fondo fue muy inferior a lo establecido por la LBN. Según estimaciones de 2017 (Di Paola, 2017), el presupuesto de 2010 representaba aproximadamente el 24% de lo que debía ser según la ley y ese valor se redujo hasta el 8% en el presupuesto de 2017.↵
- En la elaboración de los OTBN de las provincias que integran la región Bosque Andino-Patagónico (desde Neuquén hasta Tierra del Fuego), intervinieron todas las provincias de la región mediante la coordinación del Centro de Investigación y Extensión Forestal Andino Patagónica (CIEFAP). También participaron del proceso de discusión y elaboración regional los representantes de los Parques Nacionales Patagónicos. De esta manera, a partir del trabajo interjurisdiccional, las provincias patagónicas sancionaron leyes de OTBN coherentes en su metodología. Por ello, es verificable en los mapas de OTBN de esas provincias el tratamiento común de los criterios de sustentabilidad ambiental, por más que no hayan considerado la totalidad de los criterios.↵
- Véase la distinción entre los términos desmonte y deforestación en la nota al pie número 17.↵
- En la categoría Otras Tierras Forestales definida por la LBN están incluidos: bosques en galería, bosques bajos, palmares y bosques abiertos. Los cañaverales y arbustales, considerados Otras Tierras Forestales por la FAO, no están contemplados como bosques nativos en la LBN.↵
- Argentina está dividida en seis regiones forestales: Bosque Andino-Patagónico, Monte, Espinal, Parque Chaqueño, Selva Misionera o Paranaense y Selva Tucumano-Boliviana o Yungas. La UMSEF mide la cobertura forestal de las últimas cuatro regiones, mientras que la medición de las primeras dos (Bosque Andino-Patagónico y Monte) está descentralizada en dos de los denominados nodos regionales (el nodo Bosque Andino-Patagónico, con sede en el CIEFAP, y el nodo Monte y Espinal con sede en la Universidad Nacional de Córdoba). Lamentablemente, los datos de estas dos regiones aún no están disponibles, razón por la cual no contamos con datos sobre las provincias que las componen.↵
- Agradecemos a Mariano Novas por su colaboración en la actualización y procesamiento de los datos presentados en esta sección.↵