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2 Enfrentados por el ambiente

Incidencia de las coaliciones sociedad-Estado
en la protecci贸n de bosques nativos

Lucas M. Figueroa y Ricardo A. Guti茅rrez

Introducci贸n

La sanci贸n en 2007 de la Ley N掳 26.331/07 de Presupuestos M铆nimos de Protecci贸n Ambiental de los Bosques Nativos o Ley de Bosques Nativos[1] (de ahora en m谩s, LBN) fue resultado de la preocupaci贸n de actores estatales y sociales por el creciente desmonte de los bosques y la p茅rdida de los servicios ambientales por ellos provistos. Tres caracter铆sticas distinguen a la LBN del conjunto de leyes de presupuestos m铆nimos, especialmente de aquellas sancionadas antes de 2007. En primer lugar, desde su instalaci贸n en la agenda p煤blica en 2004, la protecci贸n legal de los bosques nativos fue epicentro de un amplio debate p煤blico entre una diversidad de actores sociales y estatales que, tanto en la arena nacional como en las arenas provinciales, defend铆an o resist铆an la regulaci贸n ambiental. Ese debate no se agot贸 en la formulaci贸n de la ley nacional, sino que se extendi贸 tambi茅n (y a煤n perdura) en la formulaci贸n de las leyes provinciales complementarias y en la implementaci贸n de toda esa compleja legislaci贸n. En segundo lugar, como ninguna otra legislaci贸n ambiental, la LBN y su normativa reglamentaria incorporan instrumentos de gesti贸n estipulados en la Ley General del Ambiente (N掳 25.675/02) pero ausentes (o escasamente precisados) en las otras leyes de presupuestos m铆nimos de protecci贸n ambiental. Entre ellos, se destacan el ordenamiento territorial de los bosques nativos (OTBN), los mecanismos de participaci贸n obligatorios para la categorizaci贸n de esos bosques y para la autorizaci贸n de los permisos de desmontes por parte de las autoridades provinciales y un fondo especial para compensar a los propietarios de los bosques nativos por los servicios ambientales prestados por estos. En tercer lugar, la pol铆tica de protecci贸n de bosques implic贸 un complejo proceso de formulaci贸n normativa en el que la sanci贸n de la norma nacional (LBN) fue sucedida por la formulaci贸n de leyes complementarias en todas las provincias (leyes de OTBN), las que deb铆an ser luego 鈥渁creditadas鈥 por la autoridad de aplicaci贸n nacional (la Secretar铆a de Ambiente y Desarrollo Sustentable nacional, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable o MAyDS). Uno de los rasgos m谩s destacados de ese complejo proceso de formulaci贸n normativa es que, en cumplimiento de lo establecido por la LBN, todas las provincias sancionaron sus leyes complementarias (por razones que presentaremos m谩s adelante). El alto acatamiento normativo por parte de las provincias de una ley ambiental nacional y el hecho de que sus leyes fueran revisadas luego por el Poder Ejecutivo nacional hacen de la legislaci贸n sobre bosques nativos un caso inusual dentro del federalismo argentino.

Frente a estas caracter铆sticas salientes de la pol铆tica de protecci贸n de bosques nativos, en este cap铆tulo nos proponemos reconstruir el proceso de formulaci贸n e implementaci贸n de la legislaci贸n del sector entre 2004 y 2016, buscando responder dos preguntas de investigaci贸n: 1) 驴c贸mo se relacionan los actores sociales y estatales en torno a la protecci贸n de bosques nativos?, 2) 驴qu茅 incidencia tiene esa relaci贸n en la formulaci贸n y en los resultados e impactos de la pol铆tica de protecci贸n de bosques nativos?

En respuesta a la primera pregunta, argumentamos que, tanto en el nivel nacional como en el provincial, se configuran dos coaliciones sociedad-Estado de caracter铆sticas similares que confrontan en torno a los alcances de la protecci贸n de los bosques nativos[2]. Esas coaliciones surgen del entrecruzamiento de conflictos distributivos concretos (entre los actores socioecon贸micos que se benefician de la deforestaci贸n y quienes se oponen a ella o tienen en los bosques su sustento de vida) y la heterogeneidad de las agencias estatales (unas a favor de regular la conservaci贸n de los bosques nativos y otras opuestas a toda regulaci贸n o propensas a una regulaci贸n muy d茅bil). Como resultado de ese entrecruzamiento, cada una de las coaliciones comprende un conjunto espec铆fico de actores sociales y estatales. Con algunas variaciones menores a lo largo del tiempo y del espacio, la coalici贸n proteccionista re煤ne a organizaciones ambientalistas y de desarrollo locales y nacionales, comunidades ind铆genas y campesinas, secretar铆as ambientales, legisladores individuales, agencias nacionales de control y universidades y centros de investigaci贸n p煤blicos, mientras que la coalici贸n productivista comprende a grandes productores agropecuarios y madereros, entre otros grupos empresarios, y a las agencias ejecutivas y legisladores afines a esos intereses.

Para responder a la segunda pregunta, es necesario distinguir entre el proceso de formulaci贸n de la pol铆tica, sus resultados (la nueva normativa nacional y provincial) y su impacto. La confrontaci贸n de las dos coaliciones incide claramente en el proceso de formulaci贸n de la pol铆tica en ambos niveles de gobierno y en sus resultados, pero el impacto de la nueva legislaci贸n es m谩s ambiguo.

La incidencia en el proceso de formulaci贸n se manifiesta en el fuerte debate del proyecto de ley nacional y en la presentaci贸n y debate de proyectos enfrentados en las provincias. En cuanto a los resultados de ese proceso, los contenidos de la LBN nacional responden ampliamente a la visi贸n de la coalici贸n proteccionista. Adicionalmente, nuestro an谩lisis de la adecuaci贸n normativa de los OTBN provinciales a la LBN nacional muestra que, si bien solo una provincia cumpli贸 con todos los criterios establecidos en la ley nacional, en promedio general esa adecuaci贸n normativa es moderadamente alta, raz贸n por la cual afirmamos que los OTBN provinciales presentan, aunque con excepciones importantes, un perfil m谩s proteccionista que productivista. Notamos que, en este punto, nuestro hallazgo difiere en parte de la lectura que hace la coalici贸n proteccionista. Mientras la coalici贸n productivista se manifiesta insatisfecha, de modo consistente, con la LBN nacional y con los OTBN provinciales, integrantes de la coalici贸n proteccionista (especialmente, organizaciones sociales y universidades y centros de investigaci贸n) tienden a argumentar que los OTBN provinciales no respetan adecuadamente la LBN nacional y/o que los gobiernos provinciales no aplican la legislaci贸n como corresponde.

Para medir el impacto de la nueva legislaci贸n, tomamos como indicador la evoluci贸n de la deforestaci贸n a partir de la sanci贸n de la LBN, considerando que, en definitiva, el objetivo 煤ltimo de la nueva legislaci贸n es detener la deforestaci贸n y conservar los bosques remanentes. Pero los datos sobre deforestaci贸n se prestan a una lectura ambigua. La deforestaci贸n continu贸 luego de la sanci贸n de la LBN en 2007 y persisti贸 hasta 2016 (煤ltimos datos disponibles), aunque a tasas menores y decrecientes. Por lo tanto, la lectura de los datos y la determinaci贸n de la incidencia de las coaliciones en el impacto de la nueva pol铆tica depender谩n del cristal con que se mire. Quienes se centren en la continuidad de la deforestaci贸n considerar谩n que esa incidencia es nula o escasa. Quienes resalten que la tasa de deforestaci贸n (en el nivel agregado) fue descendiendo con los a帽os podr谩n considerar que la incidencia es moderadamente positiva, pero que a煤n falta para cumplir con los objetivos de la LBN.

La discusi贸n de la LBN y, de modo m谩s general, de la pol铆tica de protecci贸n de bosques nativos reviste relevancia tanto pr谩ctica como te贸rica. Desde el punto de vista pr谩ctico, los bosques nativos son considerados fundamentales por los servicios ambientales que brindan. Tal como ha sido colocado en el debate en torno a la nueva pol铆tica, los bosques contribuyen, entre otras cosas, a la conservaci贸n de la biodiversidad, a la protecci贸n de los suelos y a la regulaci贸n y preservaci贸n de los recursos h铆dricos. Adem谩s, tienen la capacidad de absorber el di贸xido de carbono (uno de los principales gases productores del cambio clim谩tico) y son h谩bitat, fuente de subsistencia y sustrato cultural de comunidades ind铆genas y campesinas. Desde el punto de vista te贸rico, el an谩lisis de la pol铆tica de protecci贸n de los bosques nativos nos permite echar nueva luz sobre el modo en que la interacci贸n sociedad-Estado y las relaciones naci贸n-provincias se enlazan entre s铆 e inciden en una determinada pol铆tica ambiental. En particular, nos permite mostrar que el concepto de coaliciones sociedad-Estado resulta m谩s 煤til que los clivajes Estado-sociedad y naci贸n-provincias para comprender c贸mo diversos actores sociales y estatales de distintos niveles de gobierno se entremezclan y confrontan en torno a la protecci贸n ambiental.

El an谩lisis realizado en este cap铆tulo se basa en fuentes documentales y hemerogr谩ficas y en investigaciones sobre el tema (particularmente sobre los casos provinciales), as铆 como en entrevistas y comunicaciones de los autores con personal de la Secretar铆a de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS). Para determinar la evoluci贸n de la tasa de desmonte o deforestaci贸n[3], nos valemos de los datos elaborados por Unidad de Manejo del Sistema de Evaluaci贸n Forestal (UMSEF) de la SAyDS (hoy MAyDS).

El resto del cap铆tulo est谩 dividido en tres secciones y una conclusi贸n. Como punto de partida, en la secci贸n 2, reconstruimos la configuraci贸n de las dos coaliciones sociedad-Estado y su incidencia en el proceso de formulaci贸n. Para ello, analizamos primero el debate en torno a la LBN en el nivel nacional y luego el debate en torno a la aprobaci贸n del OTBN en tres provincias seleccionadas en funci贸n de su pertenencia a tres regiones distintas del pa铆s: Salta (norte), C贸rdoba (centro) y Tierra del Fuego (sur); finalmente, revisamos la acreditaci贸n de los OTBN por parte de la Secretar铆a de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS). Mostramos en esta secci贸n c贸mo dos coaliciones similares operaron en el nivel nacional y en las tres provincias seleccionadas y c贸mo tanto la secretar铆a ambiental nacional como los gobernadores provinciales desplegaron posiciones oscilantes en respuesta a los vaivenes de la confrontaci贸n entre ambas coaliciones, asemej谩ndose a los policy brokers de Paul Sabatier (ver la introducci贸n del libro). En la secci贸n 3, examinamos en detalle los resultados del proceso de formulaci贸n del siguiente modo: primero, describimos las caracter铆sticas m谩s salientes de la LBN y luego, evaluamos la adecuaci贸n de los OTBN provinciales a los criterios establecidos por la ley nacional. En base a un 铆ndice de conservacionismo construido a partir de los criterios de la LBN, observamos que, a pesar de no cumplir con todos los requisitos establecidos en la LBN, la mayor铆a de los OTBN arrojan un 铆ndice de conservacionismo moderadamente alto. En la secci贸n 4, evaluamos el impacto de la implementaci贸n de la LBN y su legislaci贸n complementaria en base a la evoluci贸n de la tasa de deforestaci贸n desde 2007 (a帽o de sanci贸n de la LBN) hasta 2016 (煤ltimos datos disponibles). Mostramos que la deforestaci贸n continu贸 despu茅s de la aprobaci贸n de los OTBN provinciales (a煤n en zonas donde toda deforestaci贸n est谩 prohibida) pero que, en t茅rminos generales, el 铆ndice de deforestaci贸n anual fue disminuyendo con el tiempo. Es importante aclarar que no hacemos un an谩lisis completo de la implementaci贸n de la nueva legislaci贸n sobre bosques nativos sino que nos centramos en el impacto de esa implementaci贸n, esto es, el impacto en la deforestaci贸n. Para realizar un an谩lisis de la implementaci贸n propiamente dicha, habr铆a que examinar adem谩s: 1) el otorgamiento y fiscalizaci贸n de los permisos de cambio de uso del suelo en las provincias y los mecanismos de participaci贸n a ello vinculados y 2) el uso e impacto de los recursos del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservaci贸n de los Bosques Nativos, incluido el rol del Consejo Federal de Medio Ambiente en la regulaci贸n del Fondo. En la conclusi贸n, retomamos nuestras preguntas de investigaci贸n y revisamos nuestro argumento general a la luz de los resultados de investigaci贸n presentados a lo largo del cap铆tulo.

C贸mo las coaliciones inciden en el proceso de formulaci贸n

La formulaci贸n de pol铆ticas ambientales suele estar atravesada, especialmente en pa铆ses altamente descentralizados como Argentina, por dos tipos de tensiones: 1) las disputas entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales en torno a la delimitaci贸n de competencias y responsabilidades y 2) las controversias entre distintos actores sociales y estatales que sostienen visiones encontradas en torno al problema en cuesti贸n. Si bien las tensiones naci贸n-provincias y sociedad-Estado son insoslayables, este trabajo muestra que lo que resulta decisivo en el proceso de formulaci贸n de la pol铆tica en cuesti贸n es la confrontaci贸n entre coaliciones sociedad-Estado, cada una de las cuales congrega actores sociales y estatales de ambos niveles de gobierno.

Como se analiza en mayor detalle en la introducci贸n de este libro, las coaliciones sociedad-Estado re煤nen cinco caracter铆sticas importantes[4]. Primero, tal como su nombre lo indica, estas coaliciones atraviesan la frontera Estado-sociedad, en la medida en que cada una ellas re煤ne a actores de ambas esferas que comparten una visi贸n m铆nima sobre el problema en cuesti贸n y sobre su soluci贸n. Segundo, se trata de coaliciones multinivel en un doble sentido: se componen de actores de distintos niveles de gobierno y pueden operar en distintos niveles. Tercero, las coaliciones sociedad-Estado no implican o requieren la interacci贸n directa o la coordinaci贸n estrat茅gica entre los actores que las componen; lo que hace que esos actores sean parte de una misma coalici贸n es que ellos comparten una visi贸n m铆nima y que las acciones de cada uno de ellos son consecuentes con esta visi贸n. Cuarto, las coaliciones sociedad-Estado son coaliciones confrontadas: la visi贸n compartida por cada coalici贸n se construye en oposici贸n a la visi贸n de otra/s coalici贸n/es. Quinto, dada la constante confrontaci贸n entre las coaliciones, los resultados de pol铆tica p煤blica pueden no satisfacer a ninguna de las partes en la confrontaci贸n. Bas谩ndonos en esta conceptualizaci贸n, en esta secci贸n examinaremos la incidencia de las coaliciones sociedad-Estado en la formulaci贸n de la pol铆tica de protecci贸n de bosques nativos entre 2004 y 2016.

Comenzado en 2004, el proceso de formulaci贸n de la normativa nacional y provincial sobre bosques nativos pas贸 (hasta 2016) por tres fases diferentes: 1) la discusi贸n, sanci贸n y reglamentaci贸n de la ley nacional (Ley de Bosques Nativos), 2) la adecuaci贸n normativa (leyes y decretos reglamentarios) de las provincias a la ley nacional y 3) la revisi贸n de la normativa provincial por parte del gobierno nacional. El diagrama 1 ilustra las complejidades de este proceso.

Despu茅s de cuatro a帽os de debate, en 2007 el Congreso Nacional sancion贸 la Ley de Bosques Nativos como resultado de presiones sociales crecientes y de la iniciativa de legisladores individuales. Durante el debate, los gobiernos provinciales (especialmente los del norte del pa铆s) trataron de preservar su autonom铆a vis-脿-vis el Estado nacional, y los empresarios agropecuarios y forestales expresaron su oposici贸n a cualquier tipo de regulaci贸n ambiental. No obstante ello, los actores proteccionistas dentro y fuera del Congreso se las arreglaron para obtener el apoyo de la mayor铆a legislativa (del oficialista Frente para la Victoria) despu茅s de conceder algunos cambios orientados a disminuir las resistencias provinciales.

Diagrama 1. La LBN y la distribuci贸n de competencias entre naci贸n y provincias

Diagrama

Fuente: elaboraci贸n propia en base a la Ley N掳 26.331/07 Presupuestos M铆nimos de Protecci贸n Ambiental de los Bosques Nativos y su normativa reglamentaria.

Para dar cumplimiento a la LBN y para poder acceder a los recursos de un fondo de compensaci贸n creado por 茅sta, cada provincia deb铆a aprobar, mediante una ley, el Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos u OTBN. Fue centralmente en este segundo momento del proceso que los gobiernos provinciales buscaron preservar su autonom铆a frente al gobierno nacional. La b煤squeda de las provincias por preservar su autonom铆a y eventualmente rebajar los criterios nacionales se correspond铆a con la presi贸n de grandes productores agropecuarios y forestales, entre otros grupos econ贸micos, que quer铆an mantener la libertad de seguir desmontando. Sin embargo, la normativa provincial no satisfizo necesariamente los intereses de los grandes productores, particularmente en aquellos casos en que comunidades ind铆genas y campesinas y/u organizaciones ambientalistas, respaldadas por ciertos actores estatales, tuvieron la capacidad de incidir en el proceso.

La LBN ofrece un caso privilegiado para examinar c贸mo el gobierno nacional responde frente a la resistencia provincial a sus pol铆ticas. Para que las provincias pudiesen acceder al fondo de compensaci贸n creado por la LBN, sus OTBN deb铆an ser acreditados previamente por la entonces secretar铆a ambiental nacional (Secretar铆a de Ambiente y Desarrollo Sustentable o SAyDS desde diciembre de 2015 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable o MAyDS). Ello implicaba, b谩sicamente, que la SAyDS deb铆a verificar que el OTBN provincial se ajustase a los criterios fijados en la LBN. Si en un primer momento el Congreso Nacional hab铆a impuesto a las provincias la obligaci贸n de categorizar y proteger sus bosques nativos, en esta tercera fase el Poder Ejecutivo nacional, a trav茅s de su secretar铆a ambiental, opt贸 por una 鈥渟oluci贸n de compromiso鈥, acreditando los OTBN elaborados y sancionados por las provincias aun si no se ajustaban a los criterios de la LBN.

A lo largo de todo el proceso, se conformaron y operaron dos grandes coaliciones como resultado de conflictos distributivos concretos y de la heterogeneidad de las agencias estatales: la coalici贸n proteccionista versus la coalici贸n productivista. La coalici贸n proteccionista es favorable a la regulaci贸n de los bosques nativos bajo una visi贸n que combina la protecci贸n ambiental con el uso comunitario de los bosques. La coalici贸n productivista se opone a esa regulaci贸n porque considera que atenta contra la autonom铆a provincial sobre los recursos naturales y pone en riesgo el uso productivo de estos recursos. Ante la inevitabilidad de la regulaci贸n nacional, esta segunda coalici贸n procura rebajar en el 谩mbito provincial los criterios fijados por la normativa nacional. La confrontaci贸n entre ambas coaliciones afect贸 tanto el proceso de formulaci贸n como su resultado, de un modo que no var铆a demasiado entre ambos niveles de gobierno. En lo que resta de esta secci贸n, examinaremos c贸mo esa confrontaci贸n incidi贸 tanto en el debate en torno a la LBN nacional como en los debates en torno a la formulaci贸n del OTBN a lo largo de las tres fases se帽aladas. Veremos que, en el nivel nacional, la confrontaci贸n entre las dos coaliciones impuso cambios sucesivos al proyecto de ley original orientados a aplacar los intereses pro-deforestaci贸n dentro del Congreso y luego llev贸 a que se retrasase la reglamentaci贸n de la ley. En el nivel provincial, la confrontaci贸n entre ambas coaliciones se manifest贸 (en las tres provincias seleccionadas para este estudio) en un duro debate legislativo en torno a proyectos de ley opuestos. Adicionalmente y dadas las particularidades que el debate asumi贸 en cada provincia, los OTBN resultaron muy diferentes entre s铆 en lo que respecta a su aplicaci贸n de los criterios de la LBN. Como corolario de esta din谩mica confrontativa, las cabezas ejecutivas de ambos niveles de gobierno (los gobernadores provinciales y los secretarios ambientales nacionales) tendieron a desplegar movimientos oscilatorios en respuesta a las presiones provenientes desde ambos bandos.

El debate nacional: el proceso de formulaci贸n de la LBN

Desde el inicio del debate legislativo nacional se fueron delineando las dos grandes coaliciones cuya confrontaci贸n dominar铆a todo el proceso. La participaci贸n de las organizaciones ambientalistas y su asociaci贸n circunstancial con actores legislativos y ejecutivos (i. e., la SAyDS bajo Romina Picolotti), junto con la invocaci贸n a los derechos de las comunidades ind铆genas y la intervenci贸n de la Corte Suprema nacional en un momento puntual, lograron la sanci贸n y reglamentaci贸n de la ley a pesar de la oposici贸n de legisladores que representaban los intereses pro-deforestaci贸n y del bajo inter茅s del tema en la agenda del Poder Ejecutivo nacional.

La sanci贸n de la LBN se inscribe dentro del proceso de formulaci贸n de presupuestos m铆nimos ambientales iniciado en 2002[5]. Solo que, a diferencia de las leyes de presupuestos m铆nimos sancionadas con anterioridad, el proyecto de la LBN fue objeto de un amplio debate p煤blico entre actores sociales y estatales, con importante repercusi贸n en los medios informativos (Juli谩, 2010; Bonasso, 2011; Rey, 2011; Guti茅rrez y Isuani, 2014).

En diciembre de 2002, la Direcci贸n de Bosques de la SAyDS public贸 el Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos (Direcci贸n de Bosques, 2002), seg煤n el cual el total de hect谩reas de bosques nativos ascend铆a, en 1998, a poco m谩s de 33 millones. Los medios gr谩ficos recogieron esa informaci贸n destacando que esa extensi贸n significaba una importante reducci贸n respecto de los poco m谩s de 100 millones de hect谩reas de bosques nativos que, seg煤n se estimaba sin mayor respaldo cient铆fico, exist铆an hacia 1914-15. En la presentaci贸n p煤blica del Inventario, el entonces titular de la SAyDS, Carlos Merenson, alertaba sobre la p茅rdida acelerada de bosques nativos y sus consecuencias nocivas[6]. Sucesivos informes de la SAyDS confirmar铆an la p茅rdida creciente de bosques nativos y apuntar铆an a la expansi贸n de la frontera agropecuaria como causa principal de la deforestaci贸n (Direcci贸n de Bosques, 2005; SAyDS, 2006).

Los datos generados por la Direcci贸n de Bosques ser铆an levantados por los medios informativos y por las organizaciones sociales que demandaban un cese a la deforestaci贸n. Diversas organizaciones ambientales, con Greenpeace a la cabeza, comenzaron a presionar para que se sancionase una ley para proteger los bosques nativos remanentes. Las acciones de esas organizaciones incluyeron una variedad de t谩cticas (tales como campa帽as p煤blicas, escraches a funcionarios, reportajes e ingresos a tierras en peligro de desmonte) que ten铆an repercusi贸n en los medios informativos y resonaban en las esferas de decisi贸n pol铆tica.

En ese contexto, el tema 鈥渋ngres贸鈥 en la agenda legislativa hacia fines de 2004 cuando Miguel Bonasso, diputado por Convergencia/CABA (a la saz贸n cercano al presidente N茅stor Kirchner) y presidente de la Comisi贸n de Recursos Naturales y Conservaci贸n del Ambiente Humano de la C谩mara de Diputados, present贸 un proyecto de declaraci贸n solicitando al Poder Ejecutivo nacional que se suspendiesen los desmontes hasta tanto se aprobase una ley de ordenamiento territorial. La aprobaci贸n de esa declaraci贸n en mayo de 2005 dio origen al debate entre las coaliciones sociedad-Estado en torno a un proyecto de ley para la protecci贸n de los bosques nativos. A lo largo de ese debate, legisladores, empresarios, miembros de organizaciones ambientalistas, representantes de los Poderes Ejecutivos provinciales y funcionarios nacionales expresar铆an (dentro y fuera del Congreso) sus posiciones divergentes sobre la necesidad y el alcance de una ley de protecci贸n de bosques nativos.

El propio Bonasso present贸 el proyecto de ley el 30 de mayo de 2006. Seg煤n 茅l mismo declar贸 en el recinto, Bonasso adjudicaba su iniciativa a la 鈥渃ontinua y constante protesta de los actores sociales鈥 (C谩mara de Diputados de la Naci贸n, 2006: 79). Lo cierto es que las organizaciones ambientalistas y funcionarios nacionales del 谩rea ambiental respaldaron su proyecto, mientras parec铆a que la mayor铆a del bloque oficialista del Frente para la Victoria lo aprobar铆a. En la vereda opuesta, diputados de las llamadas 鈥減rovincias forestales鈥 (principalmente, Salta, Formosa y Misiones) se opon铆an al proyecto de Bonasso alegando que avasallaba la autonom铆a provincial en materia de recursos naturales tal como hab铆a sido consagrada, a su entender, por el art铆culo 124 de la Constituci贸n Nacional reformada. Esta oposici贸n generaba una situaci贸n particular en el bloque del Frente para la Victoria en la medida en que implicaba divisiones dentro del bloque y presagiaba un eventual quiebre de la disciplina partidaria (Calvo y Tow, 2009; Ryan, 2014). Finalmente, el proyecto fue aprobado en comisi贸n en septiembre y pasado al recinto en noviembre, donde fue aprobado en general despu茅s de dos d铆as de sesiones. En el entretiempo, organizaciones ambientalistas lideradas por Greenpeace realizaron distintas campa帽as para exigir la aprobaci贸n de la ley mientras que empresarios madereros expresaban a trav茅s de los medios gr谩ficos su oposici贸n a la ley y Bonasso acusaba al 鈥lobby sojero鈥 de presionar a diputados del noroeste para que votasen en contra de la ley.

La votaci贸n en particular de la ley (en la cual diputados de provincias forestales esperaban poder cambiar los art铆culos que consideraban m谩s perjudiciales) fue fijada para el 7 de diciembre, pero solo pudo concretarse en marzo de 2007 luego de un acuerdo entre Bonasso y el presidente del bloque del Frente para la Victoria, Agust铆n Rossi. Las organizaciones ambientalistas y funcionarios nacionales del 谩rea responsabilizaban a los diputados de las provincias forestales de impedir el tratamiento en particular[7].

Finalmente, el proyecto fue aprobado en particular el 14 de marzo de 2007 y luego girado a Senadores. El texto aprobado en Diputados presentaba algunas modificaciones efectuadas por el bloque mayoritario con el objetivo de moderar las cr铆ticas de los legisladores norte帽os y lograr la aprobaci贸n final. Una vez en el Senado, el proyecto fue despachado a seis comisiones, demor谩ndose de ese modo el tratamiento en el recinto. Quienes apoyaban la ley responsabilizaban por la demora, nuevamente, a los representantes de las provincias forestales y al lobby de empresarios del sector sojero. Mientras tanto, las organizaciones ambientalistas continuaban con sus campa帽as a favor de la ley, y la entonces titular de la SAyDS, Romina Picolotti, difund铆a, a trav茅s de los medios, informaci贸n sobre la crisis forestal y reforzaba la importancia de sancionar la ley. Seg煤n manifest贸 en entrevista con uno de los autores, Picolotti tambi茅n busc贸 persuadir, mediante reuniones personales, a los senadores de las provincias forestales para que aprobasen la normativa en debate, proponi茅ndoles como incentivo la creaci贸n de un fondo de compensaci贸n por el cese de los desmontes[8]. Finalmente, se cre贸 una subcomisi贸n con representantes de las seis comisiones a las que hab铆a sido despachado el proyecto con el objetivo de elaborar un dictamen 煤nico que luego ser铆a enviado al recinto. Con la finalidad de morigerar algunas resistencias, el dictamen 煤nico incluy贸 un par de modificaciones importantes al proyecto girado desde Diputados: la creaci贸n de un fondo para compensar a las provincias que cumpliesen con lo dispuesto por la ley (rechazada por Bonasso, autor originario del proyecto de Diputados) y la exclusi贸n de la aplicaci贸n de la ley a propietarios de diez o menos hect谩reas. En base a ese dictamen, el proyecto fue aprobado por el Senado el 21 de noviembre. Una semana m谩s tarde, el proyecto regres贸 a Diputados donde, con 133 votos a favor y 3 abstenciones, fue aprobado con las modificaciones introducidas en la C谩mara Alta.

La LBN introdujo instrumentos que resultaban innovadores en comparaci贸n con las leyes de presupuestos m铆nimos previamente sancionadas (ver secci贸n 3). Sin embargo, para poner todos esos instrumentos en movimiento, el Poder Ejecutivo nacional deb铆a promulgar primero el decreto reglamentario de la ley. La ley establec铆a un plazo m谩ximo de noventa d铆as para que el Poder Ejecutivo decretase su reglamentaci贸n y constituyese el Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservaci贸n de los Bosques Nativos, pieza clave para la aplicaci贸n de la ley por parte de las provincias. Sin embargo, ese plazo venci贸 en mayo del 2008 sin que el Poder Ejecutivo hubiese avanzado en la reglamentaci贸n, se帽al de que la LBN no era una prioridad de este 煤ltimo. En esta oportunidad, las organizaciones ambientalistas apuntaron sus ca帽ones hacia el Poder Ejecutivo nacional, al que acusaban de interferir en la aplicaci贸n de la ley de bosques al no decretar el reglamento. Para colmo de males, en diciembre de 2008 Romina Picolotti, defensora de la ley, fue reemplazada al mando de la SAyDS por Homero Bibiloni, cuyas prioridades no parec铆an incluir la protecci贸n de bosques.

Frente a ese escenario, dos acontecimientos parecen haber acelerado la elaboraci贸n del reglamento. En diciembre de 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Naci贸n orden贸 frenar las autorizaciones de desmonte otorgadas en cuatro departamentos de Salta ante un recurso de amparo presentado por comunidades originarias que alegaban que los desmontes violaban su derecho a vivir y subsistir en sus territorios ancestrales. Con su sentencia, la Corte agreg贸 un nuevo elemento que ejerc铆a presi贸n para que el gobierno nacional (y tambi茅n el gobierno provincial) pusiera en marcha la aplicaci贸n de la LBN. Sumado a ello, a comienzos de 2009 tuvieron lugar terribles inundaciones en Tartagal, Salta. Greenpeace directamente responsabiliz贸 a la deforestaci贸n por la magnitud de las inundaciones[9]. Mientras ese mismo d铆a negaba en una nota period铆stica que las inundaciones de Tartagal se debieran a la deforestaci贸n[10], el 13 de febrero de 2009, el secretario Bibiloni anunci贸 la firma del decreto reglamentario. Entre los puntos m谩s destacados del reglamento se encontraban la especificaci贸n de las actividades que podr铆an realizarse en cada categor铆a de conservaci贸n, la constituci贸n del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservaci贸n de los Bosques Nativos y la delimitaci贸n del plazo para actualizar los ordenamientos territoriales (cinco a帽os). Luego de un largo proceso, ya no exist铆an obst谩culos normativos para la aplicaci贸n de la LBN en el nivel provincial. A lo largo de ese proceso, la participaci贸n de quienes conformaron la coalici贸n proteccionista hab铆a logrado la sanci贸n y reglamentaci贸n de la ley a pesar de la oposici贸n de los actores de la coalici贸n productivista. Aunque luego criticar铆an la baja implementaci贸n de la ley y el deficiente control de la deforestaci贸n, las organizaciones ambientales m谩s activas en la defensa de los bosques nativos tienden a coincidir en que la normativa ambiental aprobada contiene principios e instrumentos innovadores y que es adecuada y suficiente para la protecci贸n de los bosques (v.g., Di Paola, 2011; Quispe Merovich y Lottici, 2011; REDAF, 2012; Greenpeace, 2013; Di Pangracio, Giardini y Moreno, 2014).

El debate baja a las provincias: la formulaci贸n de los OTBN

A diciembre de 2016, todas las provincias hab铆an aprobado por ley sus OTBN, la mayor铆a de ellas entre 2008 y 2011 (Direcci贸n de Bosques, 2017). Dos razones explican el inusual acatamiento de las provincias a una ley ambiental nacional. Primero, la LBN establec铆a que las provincias no podr铆an autorizar nuevos desmontes ni ning煤n otro tipo de manejo o aprovechamiento de los bosques nativos hasta que no aprobasen por ley sus OTBN. Segundo, la LBN determinaba que, para poder acceder al nuevo fondo de compensaci贸n, las provincias deb铆an formular primero sus OTBN y acreditarlos ante la SAyDS.

Como veremos en la secci贸n 3, donde analizamos de manera general la adecuaci贸n normativa de los OTBN provinciales a la ley nacional, existe una gran heterogeneidad en el modo en que los OTBN incorporan y aplican los criterios establecidos por la LBN. En t茅rminos muy generales, puede decirse que las provincias del norte del pa铆s formularon los OTBN menos proteccionistas y consistentes con la LBN y que las provincias patag贸nicas formularon los OTBN m谩s proteccionistas y consistentes. Sin embargo, ello no deber铆a llevar a la idea err贸nea de que la formulaci贸n del OTBN fue m谩s debatida en las provincias del norte que en el resto de las provincias. Para ilustrar este punto, en lo que sigue reconstruiremos el debate en torno al OTBN en tres provincias, pertenecientes cada una de ellas a una regi贸n diferente: Tierra del Fuego (regi贸n patag贸nica), C贸rdoba (regi贸n central) y Salta (regi贸n norte). Como veremos, en todas ellas surgieron conflictos distributivos equivalentes y emergieron y operaron similares coaliciones sociedad-Estado que se confrontaron en torno al contenido de la normativa provincial.

Tierra del Fuego

En Tierra del Fuego, el proceso de formulaci贸n del OTBN pas贸, entre 2008 y 2012, por dos etapas distintas (Vara y Collado, 2013), durante las cuales se manifestaron dos coaliciones sociedad-Estado con visiones contrapuestas. En una primera etapa (2008-2010), la secretar铆a ambiental provincial, autoridad de aplicaci贸n de la LBN, dise帽贸 un primer proyecto de ley que fue discutido en el seno de una Comisi贸n de Bosques dominada por representantes del sector maderero y de agencias estatales y grupos de investigaci贸n con intereses afines. En las reuniones de la Comisi贸n, el sector maderero manifest贸 sus objeciones al proyecto de la secretar铆a ambiental, las que traslad贸 con 茅xito al Congreso cuando la secretar铆a finalmente ingres贸 su proyecto de ley. Gracias a la alianza entre representantes del sector maderero y algunos legisladores, el proyecto de la secretar铆a fue finalmente 鈥渃ajoneado鈥.

En la segunda etapa (2011-2012), un nuevo secretario de ambiente imprimi贸 un cambio en la estrategia para conseguir la aprobaci贸n del OTBN: procur贸 el dise帽o de un proyecto m谩s simple que el primero y busc贸 ampliar el espacio de 鈥渄i谩logo鈥 a un mayor n煤mero de actores que los que reun铆a la restringida Comisi贸n de Bosques. En el verano de 2011-2012, un desastre natural acudi贸 en su ayuda: se desataron incendios forestales de gran magnitud que tuvieron una amplia repercusi贸n social y medi谩tica, motivando que diversas organizaciones sociales y ciudadanos de a pie se interesasen por la protecci贸n de los bosques. Frente a la movilizaci贸n social espont谩nea, la secretar铆a ambiental retom贸 el proceso de di谩logo mediante reuniones y consultas de las que participaban, junto con los actores representados en la Comisi贸n de Bosques, un buen n煤mero de organizaciones sociales, nuevos representantes universitarios y representantes de organizaciones ambientalistas nacionales. La movilizaci贸n de estos nuevos grupos contrapuso la visi贸n productivista del sector maderero que hab铆a trabado la aprobaci贸n del primer proyecto de ley y propici贸 que la legislatura debatiera un nuevo proyecto de ley ingresado por la secretar铆a en 2011. En el marco de esa movilizaci贸n, y ante la expectativa de poder solicitar recursos del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservaci贸n de los Bosques Nativos, en abril de 2012 la legislatura aprob贸 la Ley de Ordenamiento de los Bosques Nativos de Tierra del Fuego.

C贸rdoba

En el caso de C贸rdoba, encomendada con la tarea de formular el proyecto de OTBN, en 2008 la Secretar铆a de Ambiente provincial constituy贸 una Comisi贸n de Ordenamiento de los Bosques Nativos (COTBN), integrada por representantes de distintos sectores estatales y sociales. Pronto se delinearon dentro de la propia COTBN dos coaliciones contrapuestas similares a las que se manifestaron en Tierra del Fuego (Silvetti et al., 2013). De un lado, quedaron la Secretar铆a de Ambiente, las organizaciones ambientalistas, el sector campesino y representantes del sector acad茅mico; del otro, el sector agropecuario (representado centralmente por la Confederaci贸n de Asociaciones Rurales de la Tercera Zona, CARTEZ) y las agencias estatales y los legisladores identificados con ese sector. El sector agropecuario pronto se retir贸 de la COTBN, la que en febrero de 2009 envi贸 a la legislatura un proyecto de ley claramente dominado por la visi贸n proteccionista. En rechazo de ese proyecto, la CARTEZ present贸 su propio proyecto de ley sin cumplir con los mecanismos de participaci贸n previa establecidos por la LBN. Luego de intensas negociaciones entre la legislatura (donde la bancada oficialista se inclinaba por apoyar los intereses agropecuarios) y el Poder Ejecutivo, en agosto de 2010 el Ministerio de Agricultura provincial present贸 un nuevo proyecto de ley propio tomando como base la propuesta anterior de CARTEZ. Este proyecto fue debatido sobre tablas y aprobado el 4 de agosto de 2010 (Ley N掳 9.814/10) y reglamentado mediante el Decreto 170/11.

Tanto el sector rural como la COTBN criticaron la Ley N掳 9.814/10. El sector agropecuario consideraba excesiva la superficie de bosques clasificada bajo la categor铆a roja (alto valor de conservaci贸n). Los integrantes de la COTBN y organizaciones ambientales nacionales como Greenpeace[11] rechazaron la ley aprobada bajo el argumento de que no respetaba los presupuestos m铆nimos establecidos por la LBN. Estas cr铆ticas fueron compartidas por la SAyDS nacional, la cual, en base a un informe negativo de su Direcci贸n de Bosques, decidi贸 no acreditar el OTBN cordob茅s. Ello implicaba que la provincia de C贸rdoba no pod铆a acceder al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservaci贸n de los Bosques Nativos. Para salvar esa dificultad sin modificar su OTBN, en 2012 el gobernador de C贸rdoba firm贸 el Decreto 1131/12 que derogaba la autorizaci贸n de desmontes en predios con infraestructura de riego, contrariando a煤n m谩s los intereses del sector agropecuario.

Las cr铆ticas del sector rural al OTBN provincial y su confrontaci贸n con la coalici贸n proteccionista no cesaron con los a帽os. Una vez vencido el OTBN en 2015, en 2016 CARTEZ comenz贸 a hacer campa帽a para acelerar la actualizaci贸n del OTBN, contando con el apoyo del partido en el gobierno (Uni贸n por C贸rdoba). Con la actualizaci贸n, CARTEZ buscaba transformar zonas rojas en amarillas en las que pudiese desarrollarse el 鈥渕anejo de bosques con ganader铆a integrada鈥 (una pol铆tica inicialmente surgida de la SAyDS y luego promovida por los ministerios de agricultura nacional y provincial). A esos efectos, el Poder Ejecutivo provincial envi贸 un proyecto de ley a la legislatura en diciembre de 2016. Este 煤ltimo fue revisado y objetado por la Direcci贸n de Bosques nacional y provoc贸 la reactivaci贸n de la coalici贸n proteccionista, esta vez liderada por el Movimiento Campesino de C贸rdoba, el que form贸 la Coordinaci贸n en Defensa de los Bosques Nativos de C贸rdoba junto con organizaciones ambientalistas locales y nacionales y universidades y centros de investigaci贸n p煤blicos. La Coordinaci贸n fue apoyada por artistas locales populares y desarroll贸 manifestaciones masivas en marzo de 2017, mientras el sector rural tomaba distancia del proyecto de ley argumentando que no hab铆a recogido muchas de sus observaciones. Una vez m谩s, la propuesta del Poder Ejecutivo no satisfac铆a a ninguna de las coaliciones. Frente a este escenario, y pese a contar con mayor铆a propia en la legislatura, el gobernador Juan Schiaretti, en un claro movimiento oscilatorio, decidi贸 retirar el proyecto de ley y anunci贸 que ning煤n proyecto ser铆a discutido hasta alcanzar una consenso entre las partes.

Salta

M谩s all谩 de sus particularidades, en el caso salte帽o se manifestaron visiones y coaliciones similares a las que encontramos en Tierra del Fuego y C贸rdoba (cf. Seghezzo et al., 2011; Luft, 2013; Schmidt, 2013; Langbehn, 2015). Mientras los grandes productores agropecuarios y las agencias estatales y legisladores afines sosten铆an una fuerte visi贸n productivista, organizaciones ambientalistas nacionales, organizaciones de desarrollo regionales, comunidades ind铆genas y campesinas, la Universidad Nacional de Salta y, al menos en un comienzo, la secretar铆a ambiental provincial compart铆an una visi贸n que combinaba la protecci贸n de los bosques con el respeto por las comunidades ind铆genas y campesinas. Si bien tend铆a a favorecer los intereses de los grandes productores agropecuarios, el gobernador provincial mantuvo una posici贸n oscilante entre ambos bandos, especialmente presionado por la movilizaci贸n de las comunidades ind铆genas y la intervenci贸n de la Corte Suprema de Justicia de la Naci贸n.

En 2008, el gobernador electo Juan Manuel Urtubey (Frente para la Victoria) le encomend贸 la formulaci贸n del OTBN a la Secretar铆a de Pol铆tica Ambiental, la cual constituy贸 el Foro Provincial para el OTBN para cumplir con el principio de participaci贸n previa establecido en la LBN. Concluido el proceso participativo, en noviembre de 2008, el gobernador present贸 ante la legislatura un anteproyecto de ley que, como sucedi贸 con el proyecto de la secretar铆a ambiental en las otras dos provincias analizadas, satisfac铆a las posiciones de las organizaciones ambientalistas y las comunidades ind铆genas y campesinas, pero no era aceptado por los grandes productores agropecuarios. En paralelo, un senador opositor y gran productor agropecuario (Alfredo Olmedo) present贸 un proyecto propio de fuerte corte productivista que no contaba con el respaldo de ning煤n proceso participativo previo, como ped铆a la LBN. Luego de intensas negociaciones entre los bloques partidarios de ambas c谩maras y el Poder Ejecutivo, la Comisi贸n de Miner铆a, Recursos Naturales y Medio Ambiente de la C谩mara de Senadores produjo un texto 鈥渁cumulado鈥 con los dos proyectos presentados, el que acab贸 siendo aprobado por ambas c谩maras y promulgado por el gobernador como la Ley N掳 7.543/08.

El OTBN aprobado delegaba en el Poder Ejecutivo la definici贸n de cuestiones centrales, entre ellas, la elaboraci贸n del mapa del OTBN precisando las 谩reas clasificadas bajo cada categor铆a de conservaci贸n. Criticada por los actores de la coalici贸n proteccionista, la ley N掳 7.543/08 fue recibida con benepl谩cito por los grandes productores agropecuarios, quienes esperaban que el Poder Ejecutivo definiese un mapa en el que la mayor铆a de las tierras con bosques nativos fuese pintada de verde y, por ende, pasible de ser desmontada. Pero un evento inesperado vendr铆a a frustrar, en parte, esa expectativa: la intervenci贸n de la Corte Suprema de Justicia de la Naci贸n.

En febrero de 2008, la ONG Asociana hab铆a presentado, en nombre de un grupo de comunidades ind铆genas del norte de Salta, un pedido al Poder Ejecutivo provincial para que revisase los permisos otorgados en 2007 a una empresa privada para deforestar tierras que las comunidades reclamaban como propias. Viendo que el gobernador se rehusaba a responder a sus demandas, las comunidades ind铆genas constituyeron la Mesa de la Tierra y, asistidas por Asociana y otras organizaciones, en diciembre de 2008 presentaron ante la Corte Suprema de Justicia de la Naci贸n un recurso de amparo para que se detuvieran las actividades de deforestaci贸n. La Corte Suprema se declar贸 competente en el caso, dictamin贸 la suspensi贸n temporal de todos los permisos de deforestaci贸n otorgados en los cuatro departamentos afectados por las tierras en disputa y convoc贸 a todas las partes involucradas a una audiencia para el 18 de febrero de 2009. El 26 de marzo, la Corte Suprema anul贸 todos los permisos otorgados en 2007 y prohibi贸 las actividades forestales en los cuatro departamentos en los que se ubicaban las tierras en disputa hasta tanto el gobierno provincial y la SAyDS nacional realizaran una evaluaci贸n de impacto ambiental que fuese satisfactoria. En respuesta al fallo de la Corte Suprema, el gobierno provincial decidi贸 respetar las demandas de las comunidades ind铆genas. En junio de 2009, mediante el Decreto 2.785/09, reglament贸 el OTBN recientemente aprobado por ley, el cual clasificaba las tierras reclamadas por las comunidades ind铆genas como tierras de conservaci贸n media (no pasibles de desmonte) y no de conservaci贸n baja (pasibles de desmonte), como ten铆a previsto hacerlo el Poder Ejecutivo. Ese mismo decreto conten铆a el mapa del OTBN, el cual estableci贸 un porcentaje de bosque verde (19%) mucho menor al esperado por el sector agropecuario y m谩s cercano a lo establecido en el proyecto originario de la secretar铆a ambiental. Mediante otro decreto (Decreto 2.789/09), el gobernador estableci贸 adem谩s que ning煤n permiso de deforestaci贸n podr铆a ser aprobado o ejecutado donde hubiese un conflicto preexistente sobre la propiedad de la tierra, especificando los conflictos existentes al momento.

Esos dos decretos de reglamentaci贸n mitigaron la resistencia de la coalici贸n proteccionista y fueron rechazados por los grandes productores agropecuarios. Sin embargo, en clara expresi贸n de su posici贸n oscilante, en 2010 el gobernador promulg贸 otro decreto que respond铆a a los intereses del sector agropecuario. El Decreto 2.211/10 permit铆a el cambio de categor铆a en el nivel predial (鈥渞ecategorizaci贸n predial鈥) sin necesidad de cambiar el OTBN, lo que en la pr谩ctica quer铆a decir que un predio ubicado en una zona de categor铆a roja o amarilla podr铆a ser recategorizado (por v铆a administrativa) como categor铆a verde y por tanto desmontado. La recategorizaci贸n predial fue fuertemente criticada por los actores de la coalici贸n proteccionista, incluyendo importantes agencias nacionales como la Auditor铆a General de la Naci贸n, el Defensor del Pueblo de la Naci贸n y la propia SAyDS. Ante las crecientes presiones sociales y estatales provinciales y nacionales, en 2014 el gobernador decidi贸, en otro movimiento oscilatorio, anular la recategorizaci贸n predial mediante el Decreto 3.749/14.

El compromiso federal: la revisi贸n nacional de los OTBN

En la tercera fase del proceso de formulaci贸n, la SAyDS acredit贸 la gran mayor铆a de los OTBN a pesar de tener objeciones a casi todos ellos (Luft, 2013). La principal evidencia de este hallazgo la encontramos en un an谩lisis de los OTBN realizados por la oficina del Defensor del Pueblo de la Naci贸n a partir de 2010.

En 2010, la Defensor铆a del Pueblo encar贸 un an谩lisis de los OTBN provinciales a los efectos de determinar su adecuaci贸n a la LBN. Para ello pidi贸 a la SAyDS un informe sobre los avances en la aplicaci贸n de la LBN en las provincias. En mayo de 2011, la SAyDS envi贸 a la Defensor铆a un primer informe que inclu铆a la evaluaci贸n de todos los OTBN aprobados hasta la fecha hecha por su Direcci贸n de Bosques. Un segundo informe fue enviado en 2015. Seg煤n las evaluaciones de la Direcci贸n de Bosques reportadas a la Defensor铆a del Pueblo, pr谩cticamente todos los OTBN provinciales omit铆an o no respetaban algunos de los criterios de sustentabilidad ambiental de la LBN, destac谩ndose Chaco, C贸rdoba, Corrientes, Formosa y Salta como los casos m谩s flagrantes (Defensor del Pueblo de la Naci贸n, 2011, 2015). Las objeciones de la Direcci贸n de Bosques nunca fueron hechas p煤blicas y solo se volvieron accesibles a trav茅s de los expedientes de la Defensor铆a del Pueblo o de comunicaciones reservadas con personal de la SAyDS.

Pese a las objeciones t茅cnicas de su propia Direcci贸n de Bosques, la SAyDS aprob贸 la mayor铆a de los OTBN. Seg煤n el reporte oficial de 2017 (Direcci贸n de Bosques, 2017), veintitr茅s provincias hab铆an aprobado su OTBN entre 2008 y 2016 y solo tres de ellos no hab铆an sido acreditados por la SAyDS (Buenos Aires[12], C贸rdoba y Corrientes). De cualquier modo, pese a no haber acreditado sus OTBN, la SAyDS decidi贸 m谩s tarde otorgar a C贸rdoba y Corrientes un acceso 鈥渆xcepcional鈥 al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservaci贸n de los Bosques Nativos. El car谩cter 鈥渆xcepcional鈥 de la medida proviene del hecho de que, seg煤n vimos m谩s arriba, la LBN establece que la acreditaci贸n del OTBN es un requisito para acceder al Fondo.

驴Por qu茅 la SAyDS decidi贸 acreditar OTBN que no se ajustaban a los par谩metros de la LBN y, yendo m谩s lejos a煤n, otorg贸 acceso al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservaci贸n de los Bosques Nativos a provincias cuyo OTBN siquiera fue acreditado? Consultado al respecto por la Defensor铆a del Pueblo, en 2012, el entonces titular de la SAyDS (Juan Jos茅 Mussi) argument贸 que la secretar铆a hab铆a decidido no aplicar estrictamente la ley porque las provincias no contaban con informaci贸n necesaria para elaborar un OTBN adecuado (Luft, 2013).

Frente a este argumento de orden 鈥渢茅cnico鈥, la mayor铆a de los analistas apunta a una racionalidad pol铆tico-econ贸mica (v.g., Di Paola, 2011; REDAF, 2012; Luft, 2013; Schmidt, 2013; Auditor铆a General de la Naci贸n, 2014; Gautreau, Langbehn y Rouso, 2014; Langbehn, 2015). La decisi贸n de la SAyDS expresar铆a la intenci贸n del Poder Ejecutivo nacional de no enemistarse con los gobiernos provinciales en un contexto en que el mismo gobierno nacional persegu铆a, en el plano program谩tico, objetivos contradictorios entre s铆: la protecci贸n de bosques y la expansi贸n agropecuaria. La aplicaci贸n estricta de la LBN (que no hab铆a surgido de una iniciativa del Poder Ejecutivo) pod铆a entrar en contradicci贸n con el Plan Estrat茅gico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal 2010-2020, mediante el cual el gobierno nacional se propon铆a incrementar exponencialmente la producci贸n agropecuaria, a la saz贸n principal fuente de divisas externas.

Entre ambas posiciones, algunos t茅cnicos de l铆nea media de la SAyDS, seg煤n lo manifestaron en comunicaciones informales con uno de los autores, consideraban que, dado que los OTBN deb铆an ser reformulados cada cinco a帽os y que era importante comenzar a ejecutar el fondo compensatorio, era mejor empezar lo antes posible con los OTBN aprobados antes que plantear objeciones t茅cnicas o legales que podr铆an ser resistidas pol铆ticamente e impedir, de ese modo, la puesta en marcha del proceso de aplicaci贸n de la LBN. Con todo, no debe descuidarse que la decisi贸n de acreditar o no un OTBN no era tomada por estos t茅cnicos de nivel medio (ni por la Direcci贸n de Bosques como tal), sino por el titular de la SAyDS, cuyas decisiones, desde la aprobaci贸n de la LBN en adelante, parecen haber estado orientadas m谩s por motivaciones pol铆ticas o partidarias que por consideraciones t茅cnicas o ambientales. Como quiera que sea, es claro que la decisi贸n de acreditar OTBN que no se ajustaban a los requisitos de la LBN constituy贸, de parte de la SAyDS, una soluci贸n de compromiso entre las preocupaciones ambientales y los intereses econ贸micos y pol铆ticos involucrados. Con esa soluci贸n, la SAyDS busc贸 mitigar tanto el enfrentamiento entre la visi贸n proteccionista y la visi贸n productivista como la tensi贸n entre naci贸n y provincias que se manifestaron, de m煤ltiples formas, desde el comienzo del proceso. Ahora bien, que la Direcci贸n de Bosques tuviese objeciones t茅cnicas a casi todos los OTBN aprobados no quiere decir que estos fuesen similares entre s铆 ni que se distanciasen de los criterios de la LBN de la misma manera, como veremos a continuaci贸n.

Analizando la nueva normativa: 驴proteccionista o productivista?

Vimos en la secci贸n anterior que la confrontaci贸n entre las dos coaliciones se manifest贸 en la presentaci贸n y discusi贸n de los proyectos de ley en ambos niveles de gobierno. En el nivel nacional fue presentado un solo proyecto de ley pero el mismo sufri贸 sucesivas modificaciones en ambas c谩maras como resultado de la confrontaci贸n entre las dos visiones en pugna. En cada una de las tres provincias analizadas, se presentaron y debatieron dos proyectos de ley, uno de corte proteccionista y otro af铆n a los intereses de la coalici贸n productivista. 驴C贸mo afectaron todos estos debates el dise帽o de la normativa resultante?

Las organizaciones ambientales m谩s activas en la defensa de los bosques nativos tienden a coincidir en que la normativa ambiental aprobada en el nivel nacional contiene principios e instrumentos innovadores, y es adecuada y suficiente para la protecci贸n de los bosques (v.g., Di Paola, 2011; Quispe, Merovich y Lottici, 2011; REDAF, 2012; Greenpeace, 2013; Di Pangracio, Giardini y Moreno, 2014). En cambio, esas mismas organizaciones, al igual que algunas investigaciones acad茅micas, suelen se帽alar que existe una brecha importante entre los OTBN provinciales y la LBN nacional (Defensor del Pueblo de la Naci贸n, 2011, 2015; Seghezzo et al., 2011; REDAF, 2012; Garc铆a Collazo, Paniza y Paruelo, 2013; Greenpeace, 2013; Schmidt, 2013; Silvetti et al., 2013; Stecher, 2013; Auditor铆a General de la Naci贸n, 2014; Di Pangracio, Giardini y Moreno, 2014; Gautreau, Langbehn y Rouso, 2014; Langbehn, 2015). Esa interpretaci贸n puede llevar a la idea de que la normativa provincial resultante (la que abarca las leyes de OTBN y sus respectivos decretos reglamentarios y resoluciones de aplicaci贸n) tiende a reflejar la visi贸n productivista. Sin embargo, mostramos en la secci贸n anterior que la normativa resultante satisfizo a la coalici贸n proteccionista en el nivel nacional y en la provincia de Tierra del Fuego y no satisfizo plenamente a ninguna de las dos coaliciones en las provincias de C贸rdoba y Salta. M谩s a煤n, nuestra reconstrucci贸n del proceso de formulaci贸n muestra que la coalici贸n productivista no qued贸 conforme con la normativa resultante en los cuatros casos analizados (el nivel nacional y las tres provincias bajo estudio).

Para determinar, entonces, si los OTBN aprobados son m谩s proteccionistas o productivistas, en esta secci贸n analizaremos, primero, las principales caracter铆sticas de la LBN y evaluaremos, luego, la adecuaci贸n normativa de los OTBN provinciales a los criterios de la LBN. En la medida en que asumimos que la LBN refleja la visi贸n proteccionista, buscamos determinar el car谩cter m谩s o menos proteccionista de los OTBN provinciales a partir de su adecuaci贸n a (o distanciamiento de) la LBN.

Los instrumentos de la LBN

Entre otras medidas, la LBN y su reglamentaci贸n introdujeron tres instrumentos que resultaban innovadores en comparaci贸n con las leyes de presupuestos m铆nimos de protecci贸n ambiental hasta entonces existentes: 1) el OTBN, a trav茅s del cual las provincias deb铆an clasificar sus territorios con bosques nativos de acuerdo a tres categor铆as de conservaci贸n (roja, amarilla y verde) y tomando en consideraci贸n diez criterios de sustentabilidad; 2) el Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservaci贸n de los Bosques Nativos, destinado a compensar a las provincias y a los titulares de tierras por ajustarse a la LBN; y 3) los mecanismos obligatorios de participaci贸n previa para la formulaci贸n del OTBN y para la aprobaci贸n de planes de cambio de uso de suelo, los que pueden incluir permisos de deforestaci贸n.

El OTBN es una norma que zonifica el 谩rea de los bosques nativos existentes en cada provincia de acuerdo a las diferentes categor铆as de conservaci贸n y en base a criterios de sustentabilidad ambiental. Cada provincia debe aprobar su OTBN por ley en un plazo de un a帽o a partir de la Ley N掳 26.331/07 (plazo que no se cumpli贸 en la pr谩ctica), el que debe ser actualizado cada cinco a帽os. El grado de detalle para la generaci贸n del OTBN debe ser como m铆nimo de uno en doscientos cincuenta mil (1:250.000). Una vez aprobado por ley, cada OTBN debe ser acreditado por la SAyDS (hoy MAyDS) para que la provincia correspondiente pueda acceder al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservaci贸n de los Bosques Nativos (ver infra). Durante el per铆odo que transcurre entre la sanci贸n de la Ley N掳 26.331/07 y la aprobaci贸n del OTBN no pueden autorizarse nuevos desmontes.

Las tres categor铆as de conservaci贸n bajo las cuales cada provincia debe clasificar su territorio con bosques nativos son las siguientes:

  • Categor铆a I (rojo): sectores de muy alto valor de conservaci贸n que no deben transformarse. Incluye 谩reas que, por sus ubicaciones relativas a reservas, su valor de conectividad, la presencia de valores biol贸gicos sobresalientes y/o la protecci贸n de cuencas que ejercen, ameritan su persistencia como bosque a perpetuidad, aunque estos sectores puedan ser h谩bitat de comunidades ind铆genas y ser objeto de investigaci贸n cient铆fica.
  • Categor铆a II (amarillo): sectores de mediano valor de conservaci贸n que pueden estar degradados pero que, a juicio de la autoridad de aplicaci贸n jurisdiccional y con la implementaci贸n de actividades de restauraci贸n, pueden tener un valor alto de conservaci贸n y que podr谩n ser sometidos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turismo, recolecci贸n e investigaci贸n cient铆fica.
  • Categor铆a III (verde): sectores de bajo valor de conservaci贸n que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad aunque dentro de los criterios establecidos por la ley.

La LBN y su reglamentaci贸n establecen que la asignaci贸n de las tres categor铆as de conservaci贸n debe realizarse tomando en consideraci贸n diez criterios de sustentabilidad:

  • Superficie: es el tama帽o m铆nimo de h谩bitat disponible para asegurar la supervivencia de las comunidades vegetales y animales. Esto es especialmente importante para las grandes especies de carn铆voros y herb铆voros.
  • Vinculaci贸n con otras comunidades naturales: determinaci贸n de la vinculaci贸n entre un parche de bosque y otras comunidades naturales con el fin de preservar gradientes ecol贸gicos completos. Este criterio es importante dado que muchas especies de aves y mam铆feros utilizan distintos ecosistemas en diferentes 茅pocas del a帽o en b煤squeda de recursos alimenticios adecuados.
  • Vinculaci贸n con 谩reas protegidas existentes e integraci贸n regional: la ubicaci贸n de parches de bosques cercanos o vinculados a 谩reas protegidas de jurisdicci贸n nacional o provincial aumenta su valor de conservaci贸n, se encuentren dentro del territorio provincial o en sus inmediaciones. Adicionalmente, un factor importante es la complementariedad de las unidades de paisaje y la integraci贸n regional consideradas ambas en relaci贸n con el ambiente presente en las 谩reas protegidas existentes y el mantenimiento de importantes corredores ecol贸gicos que vinculen a las 谩reas protegidas entre s铆.
  • Existencia de valores biol贸gicos sobresalientes: son elementos de los sistemas naturales caracterizados por ser raros o poco frecuentes, otorgando al sitio un alto valor de conservaci贸n.
  • Conectividad entre ecoregiones: los corredores boscosos y riparios garantizan la conectividad entre ecoregiones permitiendo el desplazamiento de determinadas especies.
  • Estado de conservaci贸n: la determinaci贸n del estado de conservaci贸n de un parche implica un an谩lisis del uso al que estuvo sometido en el pasado y de las consecuencias de ese uso para las comunidades que lo habitan. De esta forma, la actividad forestal, la transformaci贸n del bosque para agricultura o para actividades ganaderas, la cacer铆a y los disturbios como el fuego, as铆 como la intensidad de estas actividades, influyen en el valor de conservaci贸n de un sector, afectando la diversidad de las comunidades animales y vegetales en cuesti贸n. La diversidad se refiere al n煤mero de especies de una comunidad y a la abundancia relativa de estas. Se deber谩 evaluar el estado de conservaci贸n de una unidad en el contexto de valor de conservaci贸n del sistema en que est谩 inmerso.
  • Potencial forestal: es la disponibilidad actual de recursos forestales o su capacidad productiva futura, lo que a su vez est谩 relacionado con la intervenci贸n en el pasado. Esta variable se determina a trav茅s de la estructura del bosque (altura del dosel, 谩rea basal), la presencia de renovales de especies valiosas y la presencia de individuos de alto valor comercial maderero. En este punto, es tambi茅n relevante la informaci贸n suministrada por informantes claves del sector forestal provincial habituados a generar planes de manejo y aprovechamiento sostenible, que incluya la provisi贸n de productos maderables y no maderables del bosque y estudios de impacto ambiental en el 谩mbito de las provincias.
  • Potencial de sustentabilidad agr铆cola: consiste en hacer un an谩lisis cuidadoso de la actitud que tiene cada sector para ofrecer sustentabilidad de la actividad agr铆cola a largo plazo. La evaluaci贸n de esta variable es importante, dado que las caracter铆sticas particulares de ciertos sectores hacen que, una vez realizado el desmonte, no sea factible la implementaci贸n de actividades agr铆colas econ贸micamente sostenibles a largo plazo.
  • Potencial de conservaci贸n de cuencas: consiste en determinar la existencia de 谩reas que poseen una posici贸n estrat茅gica para la conservaci贸n de cuencas h铆dricas y para asegurar la provisi贸n de agua en cantidad y calidad necesarias. En este sentido, tienen especial valor las 谩reas de protecci贸n de nacientes, bordes de cauces de agua permanentes y transitorios y la franja de 鈥渂osques nublados鈥, las 谩reas de recarga de acu铆feros, los sitios de humedales o Ramsar[13] y 谩reas grandes con pendientes superiores al cinco por ciento (5%).
  • Valores culturales: consideraci贸n del valor que las comunidades ind铆genas y campesinas dan a las 谩reas boscosas o sus 谩reas colindantes y el uso que pueden hacer de sus recursos naturales a los fines de su supervivencia y el mantenimiento de su cultura.

El Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservaci贸n de los Bosques Nativos tiene por objeto compensar a las titulares de tierras que conservan los bosques nativos por los servicios ambientales que estos brindan. El Fondo es distribuido entre las provincias cuyos OTBN han sido aprobados por ley y acreditados por la SAyDS (aunque se han aplicado excepciones) seg煤n una f贸rmula de distribuci贸n definida en el 谩mbito del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA). Los recursos del Fondo tienen dos destinos: el 70% se debe usar para compensar a los titulares de las tierras, sean p煤blicos o privados, en cuya superficie se conservan o manejan bosques nativos de acuerdo a sus categor铆as de conservaci贸n; el 30% se destina a las unidades de aplicaci贸n provinciales para cubrir gastos de funcionamiento y proyectos de comunidades campesinas e ind铆genas.

Los recursos del Fondo deben provenir de las siguientes fuentes (aunque hasta la fecha solo se constituy贸 con un porcentaje menor de la primera de ellas):

  • Las partidas presupuestarias que le sean anualmente asignadas a fin de dar cumplimiento a la presente ley, las que no podr谩n ser inferiores al 0,3% del presupuesto nacional.
  • El dos por ciento (2%) del total de las retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios provenientes de la agricultura, ganader铆a y sector forestal, correspondientes al a帽o anterior del ejercicio en consideraci贸n.
  • Los pr茅stamos y/o subsidios que espec铆ficamente sean otorgados por organismos nacionales e internacionales.
  • Donaciones y legados.
  • Todo otro aporte destinado al cumplimiento de programas a cargo del Fondo.
  • El producido de la venta de publicaciones o de otro tipo de servicios relacionados con el sector forestal.
  • Los recursos no utilizados provenientes de ejercicios anteriores[14].

La LBN establece dos instancias en las que deben aplicarse obligatoriamente mecanismos de participaci贸n previa (audiencias y consultas p煤blicas), en cumplimiento de la Ley General del Ambiente (N掳 25.675/02): la formulaci贸n del OTBN, la aprobaci贸n de planes de cambio de uso de suelo (los que pueden incluir desmontes) y, en ciertos casos especiales, la autorizaci贸n de planes de manejo del bosque. En concordancia con el criterio de sustentabilidad n煤mero 10, estos mecanismos adquieren particular relevancia como instrumentos para respetar los derechos de las comunidades ind铆genas en los t茅rminos del Convenio 169 de la Organizaci贸n Internacional del Trabajo (ratificado por la Ley N掳 24.701/92) y la Ley N掳 26.160/06 de Comunidades Ind铆genas.

La aplicaci贸n de todos estos instrumentos implica un complejo juego en el que se cruzan las competencias de la naci贸n y de las provincias, tal como se analiza en la secci贸n anterior y lo muestra el diagrama 1 arriba presentado. Los OTBN provinciales constituyen la pieza central de ese juego (aunque no es la 煤nica). En una primera fase, el Congreso nacional (por iniciativa de organizaciones ambientalistas y de un diputado porte帽o apoyado por la mayor铆a del bloque oficialista) define (y de cierta manera impone a las provincias) los presupuestos m铆nimos para la protecci贸n de los bosques nativos as铆 como los instrumentos para aplicarlos. En una segunda fase, las provincias deben adaptar su legislaci贸n a la nueva ley nacional mediante la formulaci贸n y aprobaci贸n de un OTBN. En la definici贸n del OTBN, dos decisiones son fundamentales por parte de las provincias: 1) qu茅 porcentaje de sus bosques nativos ser谩n clasificados como categor铆a roja y amarilla dado que esos bosques no pueden ser desmontados y, subsidiariamente, 2) de qu茅 modo se entender谩 el principio de 鈥渁provechamiento sustentable鈥 enunciado en la ley nacional dado que ello puede implicar el desmonte 鈥減or otros medios鈥. Puesto en otros t茅rminos, la pregunta clave aqu铆 es si los OTBN de las provincias se adecuan a los criterios nacionales o si tratan de 鈥渢irarlos hacia abajo鈥.

La adecuaci贸n normativa de los OTBN

Aunque las cr铆ticas de los integrantes de la coalici贸n proteccionista a los OTBN provinciales (ver supra) son muy variadas, podemos decir que ellas se concentran en tres puntos principales: 1) la no consideraci贸n de todos los criterios de sustentabilidad (diez en total) establecidos por la LBN para la categorizaci贸n de los bosques nativos, 2) la definici贸n 鈥渁busiva鈥 de los usos permitidos por la LBN para cada categor铆a de conservaci贸n, asociada a una interpretaci贸n laxa de la noci贸n de 鈥渁provechamiento sustentable鈥, y 3) las fallas en la instrumentaci贸n de los mecanismos de participaci贸n previstos en la LBN, especialmente en lo que refiere a la participaci贸n de las comunidades ind铆genas y campesinas.

Detr谩s de la posible brecha entre la normativa nacional y la provincial puede estar la b煤squeda de los gobiernos provinciales por preservar su autonom铆a frente a las iniciativas del gobierno nacional en lo que respecta a la gesti贸n de los recursos naturales. Ello no quiere decir, sin embargo, que los OTBN provinciales sean semejantes entre s铆 ni que se distancien de la LBN de la misma manera. De hecho, lo que se observa es una gran heterogeneidad en el modo en que los OTBN incorporan los diez criterios de sustentabilidad definidos por la LBN y clasifican (u 鈥渙rdenan鈥) el territorio con bosque nativo seg煤n las tres categor铆as de conservaci贸n.

Para analizar la adecuaci贸n normativa de los OTBN a los criterios establecidos en la ley nacional, examinamos las veintitr茅s leyes de OTBN sancionadas hasta fines de 2016 y los decretos reglamentarios de cada una de ellas (ver cuadro 1). Complementariamente, revisamos una serie de documentos elaborados por la oficina del Defensor del Pueblo de la Naci贸n (2011, 2012 y 2015), en los cuales se analizan las caracter铆sticas de los OTBN. Tambi茅n fueron revisados informes t茅cnicos en los que la Direcci贸n de Bosques responde al Defensor del Pueblo de la Naci贸n (2012, 2015) acerca de los problemas encontrados en las leyes provinciales.

Para determinar la adecuaci贸n normativa de los OTBN, nos basamos en seis dimensiones que consideramos centrales. Primero, analizamos el porcentaje de bosque nativo clasificado bajo las categor铆as roja (I) y amarilla (II), con el fin de determinar el porcentaje de bosques destinados a la conservaci贸n, teniendo en cuenta que el desmonte est谩 prohibido en esas categor铆as. Segundo, examinamos las actividades en categor铆a roja y amarilla que generan una contradicci贸n con los criterios permitidos en la ley nacional. Esas actividades entran en contradicci贸n con los criterios nacionales cuando posibilitan la continuaci贸n de desmontes en categor铆as en las cuales estos est谩n prohibidos. Tercero, hacemos un estudio de la manera en que las provincias incorporaron los criterios de sustentabilidad ambiental en sus leyes de OTBN. Para ello, primero determinamos el total de criterios de sustentabilidad usados por cada provincia y luego realizamos un an谩lisis puntual de tres criterios de sustentabilidad que consideramos importantes para determinar el grado de conservacionismo y de protecci贸n comunitaria de los OTBN: conectividad entre ecoregiones (5), potencial para la conservaci贸n de cuencas (9) y valores culturales (10). Los dos primeros criterios son fundamentales para garantizar la sostenibilidad ambiental. El criterio 5 establece la necesidad de garantizar la conservaci贸n de los corredores boscosos y riparios que permiten, a trav茅s de la 鈥渃onectividad entre ecoregiones鈥, el desplazamiento de determinadas especies. Para el uso de este criterio, es necesario que las jurisdicciones act煤en de manera conjunta debido a que las ecoregiones rompen las barreras administrativas provinciales. El criterio 9 (鈥減otencial para la conservaci贸n de cuencas鈥) pone el lente en la identificaci贸n de 谩reas estrat茅gicas para la conservaci贸n de las cuencas h铆dricas y de aseguramiento de la provisi贸n de agua en cantidad y calidad necesaria. A diferencia de los anteriores, el criterio 10 (鈥渧alores culturales鈥) est谩 enfocado en la protecci贸n de las comunidades ind铆genas y campesinas que hacen uso del bosque como sustento de vida. Estas comunidades son quienes m谩s han sufrido en t茅rminos directos la deforestaci贸n, ya que muchas de ellas suelen utilizar al bosque como sustento de vida (Schmidt, 2011; Stecher, 2013; Langbehn, 2013). En el cuadro 2 se sintetiza el resultado del an谩lisis efectuado en relaci贸n a las cinco dimensiones mencionadas.

Cuadro 1. Normativa de aprobaci贸n del Ordenamiento Territorial
de los Bosques Nativos

Tabla1

Fuente: Direcci贸n de Bosques, 2017.

Cuadro 2. An谩lisis de las dimensiones seleccionadas para determinar el ajuste de los OTBN en la LBN

cuadro 2 paint

Fuente: elaboraci贸n propia en base a los OTBN. Adaptado de Figueroa, 2017.

Nota aclaratoria: La provincia de Buenos Aires ha sido excluida del an谩lisis porque ni su OTBN ni su decreto reglamentario presentan datos respectivos a la cantidad de hect谩reas con bosques nativos en las distintas categor铆as de conservaci贸n.

En base a los datos del cuadro 2, construimos un 铆ndice de conservacionismo de los OTBN provinciales. Para la elaboraci贸n del 铆ndice se asign贸 un valor a cada una de las seis dimensiones bajo an谩lisis. El valor de la primera dimensi贸n oscila entre 0 y 1, y est谩 determinado por el porcentaje de bosques nativos clasificados bajo las categor铆as roja y amarilla, esto es, los bosques nativos que las provincias fijaron para la conservaci贸n. El valor de la segunda dimensi贸n (actividades por fuera de la ley) es dicot贸mico y var铆a entre 0 y 2: 0 si el OTBN admite actividades fuera de la ley y 2 si nos las admite. Se otorga mayor peso relativo a esta dimensi贸n porque se considera que es m谩s importante que las dem谩s a la hora de determinar el grado de adecuaci贸n y conservacionismo de cada provincia. Seg煤n la SAyDS (Direcci贸n de Bosques, 2003, 2005, 2015), la principal causa de la deforestaci贸n son las distintas actividades antr贸picas que no se compatibilizan con la protecci贸n ambiental. Por lo tanto, si una provincia permite actividades contrarias a la LBN en las categor铆as roja y amarilla, deja abierta la posibilidad para autorizar nuevos desmontes en las zonas que deber铆an ser reservadas para la conservaci贸n. El valor de la tercera dimensi贸n (total criterios) oscila entre 0 y 1, y depende de la cantidad de criterios de sustentabilidad utilizados en la elaboraci贸n de los OTBN. Las tres dimensiones restantes corresponden al uso que las provincias hicieron de los tres criterios que consideramos fundamentales para la determinaci贸n del valor de conservaci贸n de los bosques nativos. Los valores de estas dimensiones tambi茅n son dicot贸micos y var铆an entre 0 y 1: 0 cuando no se cumple el criterio y 1 cuando se cumple.

El cuadro 3 muestra c贸mo se distribuyen las provincias a lo largo del 铆ndice de conservacionismo. Puede observarse que la provincia de Mendoza resulta ser la m谩s tendiente a la conservaci贸n y la provincia de Salta la menos conservacionista. Sobresale tambi茅n que tres de las cuatro provincias m谩s conservacionistas forman parte de la regi贸n forestal Bosque Andino Patag贸nico (Tierra del Fuego, Chubut y R铆o Negro) y que las cinco provincias menos conservacionistas integran la regi贸n Parque Chaque帽o (Salta, Corrientes, Chaco, C贸rdoba y Santiago del Estero). Se destaca, por 煤ltimo, que, independientemente del porcentaje reservado a las categor铆as roja y amarilla, estas cinco provincias admiten el desarrollo de actividades que est谩n por fuera de la ley nacional, permitiendo la posibilidad de continuar con los desmontes en zonas que deben estar destinadas a la conservaci贸n.

Cuadro 3. 脥ndice de conservacionismo de los OTBN provinciales seg煤n
las dimensiones analizadas en el cuadro 2

cuadro 3 paint

Fuente: elaboraci贸n propia en base a los OTBN. Adaptado de Figueroa 2017.

En resumidas cuentas, nuestro an谩lisis permite identificar similitudes y diferencias entre los OTBN provinciales. Dos son las principales similitudes: 1) la mayor parte de las provincias clasificaron un gran porcentaje de sus bosques nativos en las categor铆as roja y amarilla. En promedio, el 60% de los bosques nativos declarados fueron considerados como categor铆a amarilla y el 19% como categor铆a roja, correspondiendo el 21% restante a la categor铆a verde; 2) ninguna jurisdicci贸n, con excepci贸n de la provincia de Mendoza, utiliz贸 la totalidad de los criterios de sustentabilidad.

Fuera de esos rasgos comunes, prevalece una gran heterogeneidad entre los OTBN provinciales. En primer lugar, vemos que no todas las provincias respetan las actividades permitidas por la LBN para las categor铆as roja y amarilla. Por ejemplo, el OTBN de la provincia de Santiago del Estero (Ley N掳 6.942/09) permite el desmonte en zonas categorizadas de color amarillo con potencialidad para obras de riego, argumentando el 鈥渦so sustentable鈥 de esas actividades. De modo semejante, el OTBN de la provincia de C贸rdoba (Ley N掳 9.814/10) deja la puerta abierta para que en todas las categor铆as de conservaci贸n puedan desarrollarse actividades mineras, bajo la justificaci贸n de ser actividades transitorias y establece que los bosques zonificados en la categor铆a roja pueden ser 鈥渙bjeto de aprovechamiento sustentable鈥, cuando la ley nacional establece que las actividades de 鈥渁provechamiento sustentable鈥 se deben desarrollar en la categor铆a amarilla. En segundo lugar, existe una gran variaci贸n en el uso de los criterios de sustentabilidad. Si nos atenemos a los tres criterios seleccionados para nuestro an谩lisis, vemos que, mientras pr谩cticamente todas utilizaron el criterio potencial de conservaci贸n de cuencas (solo omitido por Salta), 12 de las 22 provincias analizadas utilizaron el criterio conectividad entre ecoregiones (destac谩ndose en este punto las provincias patag贸nicas) y solo 5 provincias utilizaron el criterio valores culturales (central para garantizar los derechos de las comunidades ind铆genas y campesinas cuya sobrevivencia depende del acceso a los bosques nativos).

M谩s all谩 de esa gran heterogeneidad entre los OTBN, vale la pena resaltar que el 铆ndice de conservacionismo promedio es moderadamente alto: 4,58 sobre una escala que va de 0 a 7. De las 22 provincias analizadas, solo 9 se encuentran por debajo de ese promedio: Salta, Corrientes, Chaco, C贸rdoba, Santiago del Estero, Entre R铆os, Santa Fe, Jujuy y Formosa, en orden ascendente. Si dividimos al universo por la mitad, notamos que la mitad m谩s proteccionista abarca a todas las provincias patag贸nicas[15] y a las provincias del centro-oeste del pa铆s (Catamarca, La Rioja, San Juan, Mendoza y San Luis); y la mitad menos proteccionista comprende a todas las provincias del norte y noreste del pa铆s (exceptuada la provincia de Tucum谩n). De alg煤n modo, estos resultados coinciden con el an谩lisis del proceso de formulaci贸n en las provincias de Tierra del Fuego, C贸rdoba y Salta que realizamos en la secci贸n anterior. Como vimos all铆, luego de que la coalici贸n productivista ganara el primer round del proceso en Tierra del Fuego, en el segundo momento se impuso la visi贸n de la coalici贸n proteccionista. Por ello, no es de extra帽ar el alto 铆ndice de conservacionismo del OTBN de Tierra del Fuego (6,52), segunda en el ranking de las provincias m谩s conservacionistas. En cambio, vimos c贸mo los OTBN aprobados en C贸rdoba y Salta, luego de intensos debates legislativos, fueron sufriendo distintas modificaciones v铆a decreto del gobernador y c贸mo la normativa resultante no satisfizo, en ambas provincias, a ninguna de las dos coaliciones. Por ello tampoco extra帽a que esos OTBN figuren entre los m谩s inconsistentes en lo que respecta a su adecuaci贸n a la LBN. Pero no habr铆a que evaluar la baja adecuaci贸n normativa de los OTBN de Salta y C贸rdoba como un claro triunfo de la coalici贸n productivista, sino m谩s bien como el resultado de la posici贸n oscilante del Poder Ejecutivo provincial, el que se vio forzado a responder alternadamente a las presiones de ambas coaliciones, aun cuando tendiese a inclinarse por la coalici贸n productivista.

Quiz谩 el resultado m谩s llamativo de nuestro an谩lisis es que, en t茅rminos agregados, el OTBN de la mayor铆a de las provincias se acerca m谩s al caso de Tierra del Fuego que a los m谩s inconsistentes OTBN de C贸rdoba y Salta, tal como se expresa por el moderadamente alto 铆ndice de conservacionismo promedio (4,58) y por el hecho de que 13 de las 22 provincias analizadas se encuentran por encima de ese 铆ndice. Este resultado nos lleva a matizar las cr铆ticas proteccionistas a los OTBN provinciales a las que hicimos referencia al comienzo de esta secci贸n. Si bien es cierto que, salvo en el caso de Mendoza, ninguna de las provincias aplic贸 todos los criterios de sustentabilidad establecidos por la LBN y que algunas provincias (especialmente, C贸rdoba y las provincias del norte) procuraron bajar de modo notable los criterios nacionales, no ser铆a correcto afirmar que en todas las provincias se impuso una visi贸n productivista, por dos razones ya aludidas: porque, en su conjunto, la mayor铆a de los OTBN alcanzan 铆ndices de conservacionismo que los acercan m谩s bien a la visi贸n proteccionista y porque, al menos como vimos en los casos de Salta y C贸rdoba, los integrantes de la coalici贸n productivista tienden a no estar conformes a煤n con un OTBN que se distancia notablemente de los criterios nacionales.

驴Festival del desmonte? Evoluci贸n de la deforestaci贸n entre 2007 y 2016

Quienes promovieron y apoyaron la sanci贸n de la LBN lo hicieron con un objetivo bien preciso: detener la deforestaci贸n y conservar los bosques nativos remanentes. Por ello, la medida 煤ltima para evaluar el impacto de la LBN reside en la evoluci贸n de los desmontes[16]. 驴Se redujeron los desmontes despu茅s de la sanci贸n de la LBN en 2007? Para responder esta pregunta, en esta secci贸n examinaremos la evoluci贸n de dos indicadores de deforestaci贸n/conservaci贸n: la tasa de deforestaci贸n ilegal y la tasa de deforestaci贸n total. Por deforestaci贸n ilegal entendemos los desmontes ocurridos en las zonas categorizadas como rojas (I) o amarillas (II) despu茅s de la aprobaci贸n del OTBN correspondiente. Dado que cada provincia tuvo la oportunidad de definir cu谩les eran, para ella, los bosques que deb铆an ser conservados y que, en principio, no deb铆an ser desmontados, la tasa de deforestaci贸n ilegal constituye una medida 鈥渕铆nima鈥 para determinar el grado de conservaci贸n de los bosques nativos a lo largo del tiempo. Sin embargo, dado que esas categor铆as no agotan el total de bosques nativos existentes y que lo que buscaba la coalici贸n proteccionista era, en definitiva, la protecci贸n de los bosques per se, tambi茅n examinaremos la tasa de deforestaci贸n total, esto es, la evoluci贸n de la deforestaci贸n de los bosques nativos en todas sus categor铆as, los cuales incluyen tambi茅n los bosques de categor铆a verde as铆 como otros bosques que no fueron incluidos en los OTBN.

Para determinar la evoluci贸n de la deforestaci贸n ilegal y la deforestaci贸n total, nos basamos en datos elaborados por la Unidad de Manejo del Sistema de Evaluaci贸n Forestal (UMSEF) de la SAyDS (Direcci贸n de Bosques, 2005, 2012, 2014, 2015b, 2017) mediante im谩genes satelitales. Es importante explicar aqu铆 que, para la medici贸n de cada tipo de deforestaci贸n, los datos de los que nos valemos parten de dos definiciones diferentes de bosques nativos (Direcci贸n de Bosques, 2017). Los datos sobre deforestaci贸n total se basan en la definici贸n de bosques nativos de la FAO, adoptada por la UMSEF y utilizada para la elaboraci贸n del Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos (Direcci贸n de Bosques, 2005). Seg煤n esta definici贸n, los bosques nativos incluyen las Tierras Forestales (tierras con una cobertura arb贸rea mayor o igual al 20% con 谩rboles que alcanzan una altura m铆nima de 7 metros) y las Otras Tierras Forestales (tierras con una cobertura arb贸rea de entre 5% y 20% con 谩rboles de una altura menor a 7 metros, o con una cobertura de al menos el 20% con arbustos de una altura m铆nima de 0,5 metros, que incluye palmares y ca帽averales). Los datos sobre deforestaci贸n ilegal se basan en la definici贸n de bosque nativo de la LBN y su normativa reglamentaria, la cual incluye las Tierras Forestales, pero solo comprende algunas de las categor铆as de las Otras Tierras Forestales[17], raz贸n por la cual el total de bosques nativos seg煤n la definici贸n de FAO/UMSEF siempre deber铆a ser mayor al total de bosques nativos seg煤n la definici贸n de la LBN, la cual se supone fue aplicada en los OTBN provinciales. A los efectos comparativos, el cuadro 4 presenta el total de bosques de cada provincia seg煤n cada una de las dos definiciones.

Cuadro 4. Superficie de bosque nativo seg煤n OTBN y definici贸n FAO

cuadro 4 paint

Fuente: elaboraci贸n propia en base a datos de la UMSEF.

Nota aclaratoria: Los datos de Bosques OTBN corresponden a los declarados por las provincias en sus OTBN, la mayor铆a de los cuales fueron aprobados entre 2009 y 2011 (ver cuadro 1). Los datos de bosques seg煤n la definici贸n FAO corresponden a la medici贸n hecha en 1998 para el Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos de 1998, luego actualizados en 2002.

Con posterioridad a la publicaci贸n del Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos, hay datos disponibles para cuatro de las seis regiones forestales argentinas, elaborados por la UMSEF[18]. En concreto, ello implica que solo podemos medir la evoluci贸n de la deforestaci贸n en 16 de las 23 provincias argentinas con bosques nativos: Catamarca, Chaco, C贸rdoba, Corrientes, Entre R铆os, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Misiones, Salta, San Juan, San Luis, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucum谩n. Con todo, esos datos representan, por un lado, la mayor parte de los bosques nativos del pa铆s (93,75%) (Direcci贸n de Bosques, 2005) y, por otro lado, las zonas que mayor impacto sufrieron por las actividades humanas en los 煤ltimos veinte a帽os, seg煤n la Direcci贸n de Bosques (2017).

El cuadro 5 y el gr谩fico 1 ofrecen un panorama general de la deforestaci贸n ilegal de las 14 provincias para las cuales disponemos de datos y cuyos OTBN fueron aprobados antes de 2014[19]. Dado que los OTBN fueron aprobados en diferentes a帽os, calculamos tres valores totales diferentes: uno para los OTBN aprobados hasta 2010, otros para los OTBN aprobados hasta 2011 y otro para los OTBN aprobados hasta 2013. Esto nos llev贸 a excluir de esta medici贸n a las provincias de Entre R铆os y La Rioja porque sus OTBN fueron aprobados en 2014.

Vistos en conjunto, los datos muestran que la deforestaci贸n ilegal persisti贸 a lo largo de los tres per铆odos analizados pero a tasas descendentes, not谩ndose un descenso m谩s pronunciado entre 2013 y 2014, el que persisti贸, con un peque帽o repunte, hasta 2016. El cuadro 5 nos muestra que, en la mayor铆a de las provincias, el pico de la tasa de deforestaci贸n coincide con el primer o segundo a帽o de medici贸n tras la aprobaci贸n del OTBN y que luego la tasa decrece, con excepci贸n de Catamarca (donde la tasa de deforestaci贸n alcanza el 0,06% en 2016 despu茅s de 5 a帽os de tasas muy bajas), Chaco (cuya mayor tasa de deforestaci贸n tambi茅n se registra en 2016, despu茅s de un par de a帽os de descenso) y La Pampa (donde la tasa de deforestaci贸n crece tendencialmente hasta alcanzar su m谩ximo en 2016). Si excluimos a Santa Fe de la medici贸n (cuyo OTBN reci茅n fue aprobado en 2013), los valores agregados muestran que la tasa de deforestaci贸n ilegal descendi贸 gradualmente entre 2012 y 2015 (pasando del 0,39% al 0,09% entre esos a帽os), con un leve repunte en 2016 (0,16%), pero siempre a valores inferiores a los de 2012. Si tambi茅n excluimos a Jujuy y La Pampa (cuyos OTBN fueron aprobados en 2011), los valores agregados muestran un descenso m谩s marcado entre 2011 y 2016: del 0,49% al 0,17%.

Si consideramos ahora los datos sobre deforestaci贸n total (cuadro 6 y gr谩ficos 2 y 3), notamos una evoluci贸n similar a la de la deforestaci贸n ilegal. La deforestaci贸n continu贸 despu茅s de 2007 (entre 2008 y 2016 se perdieron un total de 2.403.239 hect谩reas entre tierras forestales y otras tierras forestales), pero a valores absolutos y porcentuales decrecientes, not谩ndose tambi茅n en este caso un descenso pronunciado entre 2013 y 2014. En t茅rminos absolutos, la p茅rdida anual de bosques nativos (seg煤n la definici贸n FAO/UMSEF) no se detuvo, pero descendi贸 sostenidamente entre 2007 y 2016 pasando de las 728.233 hect谩reas en 2007 a las 136.473 hect谩reas en 2016. En t茅rminos relativos, ello signific贸 que la tasa anual de deforestaci贸n total pas贸 del 0,92% en 2007 al 0,77% en 2011 (cuando la mayor铆a de los OTBN provinciales ya hab铆an sido aprobados) y al 0,33% en 2016.

Cuadro 5. Tasa anual de deforestaci贸n ilegal por provincia, 2009-2016

cuadro 5 paint

Fuente: estimaciones propias en base a datos de la UMSEF (Direcci贸n de Bosques, 2017).

Nota aclaratoria: Los valores en rojo indican la mayor tasa de deforestaci贸n anual de cada provincia y de los datos agregados. Los casos de Entre R铆os y La Rioja son excluidos porque la fecha de aprobaci贸n de sus OTBN fue m谩s tard铆a (2014 y 2015, respectivamente).

Gr谩fico 1. Tasa anual de deforestaci贸n ilegal total, 2011-2016

Gr谩fico 1

Fuente: estimaciones propias en base a datos de la UMSEF (Direcci贸n de Bosques, 2017).
No incluye los datos de Entre R铆os y La Rioja.

Cuadro 6. Deforestaci贸n total, 2007-2016

tabla 6

Fuente: Direcci贸n de Bosques, 2017.

Gr谩fico 2. Tasa anual de deforestaci贸n total por regi贸n forestal, 2007-2016

grafico 2

Fuente: Direcci贸n de Bosques 2017.

Gr谩fico 3. Tasa anual de deforestaci贸n total, 2007-2016

grafico 3 cortado

Fuente: estimaciones propias en base a datos de la UMSEF (Direcci贸n de Bosques, 2017).

Conclusiones

En este cap铆tulo buscamos responder dos preguntas de investigaci贸n: 1) 驴c贸mo se relacionan los actores sociales y estatales en torno a la protecci贸n de bosques nativos?, 2) 驴qu茅 incidencia tiene esa relaci贸n en la formulaci贸n y en los resultados e impactos de la pol铆tica de protecci贸n de bosques nativos?

En respuesta a la primera pregunta, observamos, en ambos niveles de gobierno, una gran heterogeneidad tanto de actores estatales como sociales que se aglutinan en dos grandes coaliciones sociedad-Estado: una coalici贸n proteccionista, favorable a la regulaci贸n de los bosques nativos bajo una visi贸n que combina la protecci贸n y el uso comunitario de los bosques, y otra coalici贸n productivista, que se opone a esa regulaci贸n porque considera que atenta contra la autonom铆a provincial sobre los recursos naturales y pone en riesgo el uso productivo de estos recursos. Ante la inevitabilidad de la regulaci贸n nacional, esta segunda coalici贸n procura rebajar en el 谩mbito provincial los criterios fijados por la normativa nacional. A grandes rasgos, la coalici贸n proteccionista re煤ne a organizaciones ambientalistas y de desarrollo locales y nacionales, comunidades ind铆genas y campesinas, secretar铆as ambientales, legisladores individuales, agencias nacionales de control y universidades y centros de investigaci贸n p煤blicos, mientras que la coalici贸n productivista comprende a grandes productores agropecuarios y madereros, entre otros grupos empresarios, y a las agencias ejecutivas y legisladores afines a esos intereses. Este hallazgo de nuestra investigaci贸n permite constatar que conceptos como el de coalici贸n sociedad-Estado son m谩s 煤tiles que otros enfoques demasiado centrados en la oposici贸n Estado-sociedad para comprender la din谩mica y la incidencia de la interacci贸n entre diversos actores en torno a un determinado problema social.

Para responder la segunda pregunta, desagregamos nuestro an谩lisis en tres partes: primero reconstruimos el proceso de formulaci贸n de la nueva normativa en el nivel nacional y en tres provincias seleccionadas, luego analizamos el contenido de la nueva normativa nacional y provincial (LBN, leyes de OTBN y sus decretos reglamentarios) y finalmente evaluamos los impactos de la nueva normativa en base a la evoluci贸n de la deforestaci贸n en aquellas provincias para las que contamos con informaci贸n.

En lo que respecta al proceso de formulaci贸n de la nueva normativa, observamos una clara incidencia de la confrontaci贸n entre las dos coaliciones. Esa incidencia en el proceso se manifiesta en el fuerte debate del proyecto de ley nacional y en la presentaci贸n y debate de proyectos opuestos en las provincias. En este punto, uno de los hallazgos m谩s interesantes de nuestra investigaci贸n muestra c贸mo, dada la confrontaci贸n constante entre ambas coaliciones, las m谩ximas autoridades ejecutivas en ambos niveles de gobierno se ven obligadas a desplegar movimientos oscilatorios entre las posiciones enfrentadas, los que afectan tanto el proceso de formulaci贸n como sus resultados. En el nivel nacional, cabe destacar la posici贸n ambivalente que mantuvo la SAyDS durante todo el proceso, aun cuando se inclinara m谩s hacia la visi贸n proteccionista: primero, si bien no lider贸 la iniciativa legislativa, apoy贸 el proyecto avanzado en el Congreso; luego demor贸 la reglamentaci贸n de la ley para finalmente elaborarla frente a las presiones sociales y judiciales; m谩s tarde, aunque su Direcci贸n de Bosques tuvo importantes objeciones, aprob贸 la mayor铆a de los OTBN provinciales. Aprobados los OTBN, a la par que iniciaba lentamente la implementaci贸n del fondo compensatorio, centr贸 su cr铆tica en la implementaci贸n de la LBN en Salta, pero no tuvo la misma posici贸n respecto de otras provincias que no estaban haciendo mejor las cosas. Puede considerarse que esta posici贸n ambivalente de la SAyDS es un indicador de la internalizaci贸n, por parte de la misma secretar铆a, de objetivos contradictorios de las pol铆ticas estatales (protecci贸n ambiental versus producci贸n agropecuaria) y de la prioridad de este 煤ltimo objetivo en la agenda del Poder Ejecutivo nacional. En las tres provincias analizadas en detalle, los gobernadores (en general m谩s inclinados hacia la visi贸n productivista), tambi茅n mostraron claros movimientos oscilatorios entre ambas coaliciones. En Tierra del Fuego, eso se expres贸 simplemente en el cambio de posici贸n respecto de los dos proyectos presentados en la legislatura, ambos de corte proteccionista. En C贸rdoba y Salta, donde el proceso fue m谩s complejo, los movimientos oscilatorios del gobernador no se restringieron al debate de proyectos enfrentados en la legislatura, sino que continuaron en las sucesivas modificaciones reglamentarias en respuesta a las presiones de una y otra coalici贸n.

En cuanto al contenido de la normativa resultante, observamos que, mientras la LBN satisface mayormente a la coalici贸n proteccionista, los OTBN provinciales difieren entre s铆 en lo que respecta a su adecuaci贸n a los criterios establecidos por la ley nacional, lo cual podr铆a explicarse a partir de las caracter铆sticas espec铆ficas que la confrontaci贸n constante entre ambas coaliciones asume en cada caso. A pesar de esa heterogeneidad, notamos que, aun cuando no respetan todos los criterios de la LBN, los OTBN provinciales tienden a alejarse de esos criterios menos de lo que se帽alan las cr铆ticas de la coalici贸n proteccionista. Observamos, adem谩s, que, tanto en el nivel nacional como en las tres provincias analizadas en mayor detalle, la coalici贸n productivista siempre queda desconforme con la normativa resultante (LBN y OTBN). Estos hallazgos nos permiten concluir que, aun cuando el gobernador y el partido oficialista se inclinen por la visi贸n productivista (como parece ser el caso, m谩s claramente, en C贸rdoba y Salta), el gobierno provincial (poderes Ejecutivo y Legislativo) no consigue tan f谩cilmente bajar los criterios nacionales en virtud del juego de las coaliciones confrontadas. Puesto en otros t茅rminos, de no haberse hecho sentir la presi贸n de la coalici贸n proteccionista, probablemente los OTBN provinciales se hubiesen alejado m谩s de los criterios de la ley nacional.

Para examinar la incidencia de la confrontaci贸n entre ambas coaliciones en la aplicaci贸n de la nueva normativa, en vez de analizar la implementaci贸n de instrumentos claves como la autorizaci贸n de planes de cambio de uso del suelo y la aplicaci贸n del fondo compensatorio (lo que requerir铆a una investigaci贸n aparte), nos centramos en la evoluci贸n de la tasa de deforestaci贸n a partir de la sanci贸n de la LBN y las leyes de OTBN. En definitiva, lo que buscaba la coalici贸n proteccionista que promovi贸 la aprobaci贸n de presupuestos ambientales m铆nimos era detener la deforestaci贸n y conservar los bosques remanentes, y ese fue el objetivo 煤ltimo de la LBN.

Observamos que la deforestaci贸n contin煤a despu茅s de la aprobaci贸n de la mayor铆a de los OTBN provinciales, aun en las zonas en las que se supone que est谩 prohibida (categor铆as roja y amarilla), pero que lo hace a tasas anuales descendentes, registr谩ndose un pronunciado descenso entre 2013 y 2014 (tanto si consideramos la desforestaci贸n ilegal como si consideramos la deforestaci贸n total). 驴C贸mo interpretar estos resultados? 驴A qu茅 coalici贸n satisfacen? La coalici贸n proteccionista reclama que los gobiernos provinciales no est谩n aplicando como corresponde la legislaci贸n ambiental y que el gobierno nacional no los supervisa como deber铆a. Los miembros de la coalici贸n productivista reclaman que la regulaci贸n ambiental es excesiva, impidiendo 鈥渆l aprovechamiento sustentable鈥 de los recursos naturales (como vimos en el caso de C贸rdoba). Los datos sobre deforestaci贸n podr铆an dar la raz贸n a ambas partes. Por lo tanto, creemos que la determinaci贸n de la incidencia en la implementaci贸n depender谩 del cristal con que se mire. Quienes se centren en la continuidad de la deforestaci贸n considerar谩n que esa incidencia es nula o insuficiente. Quienes resalten que la tasa de deforestaci贸n (en el nivel agregado) fue descendiendo con los a帽os podr谩n considerar que la incidencia es moderadamente positiva pero que a煤n falta para cumplir con los objetivos de la LBN.

M谩s all谩 del cristal con que se mire, es innegable, a la luz de los datos disponibles, que la deforestaci贸n desciende crecientemente despu茅s de 2007, tanto en t茅rminos absolutos (total de hect谩reas) como relativos (tasa de deforestaci贸n). Ese dato por s铆 solo, sin embargo, no nos permite decir todav铆a a qu茅 se debe ese descenso. 驴Se debe a la implementaci贸n de la nueva normativa, v铆a autorizaciones de desmontes y aplicaci贸n del fondo? 驴O se debe a la evoluci贸n de factores ex贸genos que presionan contra la conservaci贸n de los bosques, aumento de la producci贸n y del precio internacional de los commodities? Para responder esta pregunta, habr铆a que llevar a cabo dos estudios complementarios: un an谩lisis de la implementaci贸n y fiscalizaci贸n de los cambios de uso del suelo y de la aplicaci贸n del fondo en las provincias y un examen de la evoluci贸n, producci贸n y exportaci贸n de las commodities (u otros bienes y servicios econ贸micos) que pueden amenazar la conservaci贸n de los bosques nativos. Mientras tanto, esperamos haber demostrado que la acci贸n y confrontaci贸n de las coaliciones sociedad-Estado importan y que tienen incidencia tanto en el proceso como en sus resultados e impactos.

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  1. Desde 1991, al disolverse el Instituto Forestal Nacional (IFONA), la pol铆tica nacional de bosques qued贸 dividida en dos: los bosques nativos quedaron bajo la 贸rbita del 谩rea ambiental y los bosques cultivados o implantados quedaron bajo la 贸rbita de las sucesivas dependencias de agricultura (Direcci贸n de Bosques, 2003). En el caso de los bosques cultivados, los primeros antecedentes de una pol铆tica nacional se remontan a la creaci贸n de una Secci贸n T茅cnica de Bosques en 1932, contando esa pol铆tica con dos importantes piezas legales: la Ley N掳 13.273/48 de Defensa de la Riqueza Forestal y la Ley N掳 25.080/99 de Inversiones para Bosques Cultivados. En cambio, puede decirse que la pol铆tica de protecci贸n de bosques nativos propiamente dicha solo comenz贸 en 1991 con la disoluci贸n del IFONA y la creaci贸n de la Direcci贸n de Bosques dentro de la secretar铆a ambiental, y que debi贸 esperarse hasta 2007 para que esa pol铆tica contase con una ley propia (Ley N掳 26.331/07). Siendo que persiste la divisi贸n normativa y administrativa entre la pol铆tica de bosques cultivados y la de bosques nativos, este trabajo se aboca exclusivamente a esta 煤ltima.
  2. Ver el concepto de coaliciones sociedad-Estado en la introducci贸n de este libro.
  3. Conceptualmente, el significado de 鈥渄esmonte鈥 difiere del de 鈥渄eforestaci贸n鈥. El desmonte implica necesariamente la acci贸n del hombre para eliminar al bosque nativo, mientras que la deforestaci贸n puede ocurrir tambi茅n mediante causas naturales (por ejemplo: la ca铆da de un rayo que provoca un incendio forestal). Aunque el concepto de deforestaci贸n es m谩s amplio que el concepto de desmonte y la LBN est谩 centrada en la regulaci贸n de los desmontes, en este trabajo se utilizar谩n los conceptos 鈥渄eforestaci贸n鈥 y 鈥渄esmonte鈥 como sin贸nimos, ya que los datos disponibles (producidos por la UMSEF) miden la deforestaci贸n sin discriminar entre causas naturales o humanas. De cualquier modo, esos datos son com煤nmente utilizados como medici贸n de desmonte, asumiendo que el grueso de la deforestaci贸n responde a causas humanas.
  4. Ver tambi茅n Guti茅rrez, 2017.
  5. Ver sobre este punto, la introducci贸n y el cap铆tulo 1 de este libro
  6. https://bit.ly/2t1Vohn (煤ltima visita: 21/3/2016).
  7. Cf. v.g., https://clar.in/2HHKzXc, https://clar.in/2y6KcWG (煤ltima visita: 21/3/2016).
  8. Entrevista con Romina Picolotti, Ciudad de Buenos Aires, marzo de 2017.
  9. https://bit.ly/2JGanF1 (煤ltima visita: 21/3/2016).
  10. https://bit.ly/2y7R9qo (煤ltima visita: 21/3/2016).
  11. https://bit.ly/2sRUu7Q (煤ltima visita: 21/3/2016).
  12. El OTBN de Buenos Aires fue sancionado en diciembre del 2016, mientras que su decreto reglamentario fue publicado en agosto de 2017, por lo que esta normativa provincial a煤n no fue analizada para su acreditaci贸n por el MAyDS, al menos hasta el momento en que escribimos estas l铆neas.
  13. Para la definici贸n de sitios Ramsar, ver https://bit.ly/2u7jB7J (煤ltima visita: 12/9/17).
  14. El Fondo comenz贸 a ejecutarse en 2010 con un presupuesto anual de 300.000.000 de pesos. Ese presupuesto no vari贸 a lo largo de los a帽os; de hecho se redujo progresivamente, siendo en 2016 de 265.000.000 de pesos (Direcci贸n de Bosques, 2016). En todos los a帽os entre 2010 y 2016, el presupuesto del Fondo fue muy inferior a lo establecido por la LBN. Seg煤n estimaciones de 2017 (Di Paola, 2017), el presupuesto de 2010 representaba aproximadamente el 24% de lo que deb铆a ser seg煤n la ley y ese valor se redujo hasta el 8% en el presupuesto de 2017.
  15. En la elaboraci贸n de los OTBN de las provincias que integran la regi贸n Bosque Andino-Patag贸nico (desde Neuqu茅n hasta Tierra del Fuego), intervinieron todas las provincias de la regi贸n mediante la coordinaci贸n del Centro de Investigaci贸n y Extensi贸n Forestal Andino Patag贸nica (CIEFAP). Tambi茅n participaron del proceso de discusi贸n y elaboraci贸n regional los representantes de los Parques Nacionales Patag贸nicos. De esta manera, a partir del trabajo interjurisdiccional, las provincias patag贸nicas sancionaron leyes de OTBN coherentes en su metodolog铆a. Por ello, es verificable en los mapas de OTBN de esas provincias el tratamiento com煤n de los criterios de sustentabilidad ambiental, por m谩s que no hayan considerado la totalidad de los criterios.
  16. V茅ase la distinci贸n entre los t茅rminos desmonte y deforestaci贸n en la nota al pie n煤mero 17.
  17. En la categor铆a Otras Tierras Forestales definida por la LBN est谩n incluidos: bosques en galer铆a, bosques bajos, palmares y bosques abiertos. Los ca帽averales y arbustales, considerados Otras Tierras Forestales por la FAO, no est谩n contemplados como bosques nativos en la LBN.
  18. Argentina est谩 dividida en seis regiones forestales: Bosque Andino-Patag贸nico, Monte, Espinal, Parque Chaque帽o, Selva Misionera o Paranaense y Selva Tucumano-Boliviana o Yungas. La UMSEF mide la cobertura forestal de las 煤ltimas cuatro regiones, mientras que la medici贸n de las primeras dos (Bosque Andino-Patag贸nico y Monte) est谩 descentralizada en dos de los denominados nodos regionales (el nodo Bosque Andino-Patag贸nico, con sede en el CIEFAP, y el nodo Monte y Espinal con sede en la Universidad Nacional de C贸rdoba). Lamentablemente, los datos de estas dos regiones a煤n no est谩n disponibles, raz贸n por la cual no contamos con datos sobre las provincias que las componen.
  19. Agradecemos a Mariano Novas por su colaboraci贸n en la actualizaci贸n y procesamiento de los datos presentados en esta secci贸n.


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