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6 Las crisis como motores de cambio
de las políticas de residuos

Los casos de Ciudad Autónoma de Buenos Aires
y La Plata

Carolina Montera, Itatí Moreno, Mariana Saidón
y España Verrastro

Introducción

La gestión de los residuos ocupa un lugar predominante en la agenda ambiental de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA)[1]. Gutiérrez (2017) identifica cuatro factores que explican la relevancia de este sector de políticas. En primer lugar, es un tema central para los gobiernos locales debido a la importancia económica y política que reviste. Las tareas de higiene urbana ocupan buena parte de los recursos financieros municipales[2], en tanto que la calidad del servicio tiene impactos significativos en la legitimidad del gobierno y su desempeño electoral. Es sabido que los dirigentes políticos deben mantener las calles limpias y la basura “fuera de la vista” si aspiran a tener una imagen positiva. En segundo lugar, el tema ganó importancia a partir de la crisis socioeconómica del 2001 debido a la emergencia de grupos cuya subsistencia depende de la recuperación y venta de materiales reciclables. Estos grupos, popularmente denominados “cartoneros”, impulsaron cambios en las formas de concebir y manejar los residuos. En tercer lugar, el modelo de enterramiento masivo está seriamente cuestionado, pero existen dificultades para encontrar destinos alternativos a las 15 mil toneladas de residuos que se producen por día en la región. Dos de los tres rellenos sanitarios actualmente activos deberían estar cerrados por orden judicial, en tanto el tercero está pronto a alcanzar su vida útil. Sin embargo, no se han podido abrir nuevos predios debido a la resistencia de las poblaciones potencialmente afectadas por los impactos contaminantes que estos sitios tienen a nivel local. En cuarto lugar, existen evidencias de que el enterramiento de residuos contribuye con el cambio climático, un asunto que adquirió enorme trascendencia en la arena internacional.

En este contexto, la RMBA se convirtió en el escenario de un incipiente proceso de transición de un modelo basado en el enterramiento masivo hacia otro inspirado en la gestión integral. Este cambio se observa en la sanción de un nuevo marco normativo y la puesta en marcha de programas tendientes a reducir la cantidad de desechos enviados a disposición final. En 2004, el gobierno nacional promulgó la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión Integral de los Residuos Domiciliarios (Ley N° 25.916/04). En 2002, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires incorporó a los recuperadores urbanos a la recolección diferenciada en el servicio de higiene urbana y, en 2005, aprobó la Ley de “Basura Cero” orientada a la eliminación progresiva de los rellenos sanitarios. Por su parte, la Provincia de Buenos Aires sancionó en 2006 la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos con el objetivo de minimizar la generación de desechos a través de la separación en origen, la valorización, la reutilización y el reciclaje.

Al día de hoy, los avances en el cumplimiento de esta normativa son escasos. Tal como ocurre en otros sectores de la política ambiental (ver los capítulos de Gutiérrez y Figueroa, de Spadoni y de Christel en este mismo libro), la existencia de la ley no garantiza el logro de los objetivos propuestos. Al respecto, observamos que la mayoría de los distritos de la RMBA no cuenta con recolección diferenciada (pieza central del nuevo modelo de gestión) en la totalidad del territorio. Lo más frecuente es que se organicen campañas para la recepción de ciertas fracciones de residuos o se brinde el servicio de recolección diferenciada en algunos sectores del distrito. Dado su alcance, estas iniciativas funcionan más como dispositivos de sensibilización y educación ambiental que como instrumentos efectivos para la disminución de los desechos. Los datos disponibles indican que dichos programas no han colaborado significativamente a contraer la cantidad de toneladas enterradas y que la región aún está lejos de consolidar el modelo de gestión integral.

Con todo, existen algunos distritos que se destacan por haber impulsado tempranamente políticas orientadas hacia la gestión integral. Tales son los casos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y del municipio de La Plata que se analizan en este capítulo. La Ciudad de Buenos Aires fue uno de los primeros distritos en sancionar una ley de “Basura Cero” (Ley N° 1.854/05) y es el que más redujo la cantidad de residuos enviados a disposición final, resultado de la implementación de un programa de separación en origen y recolección diferenciada con inclusión social y la construcción de plantas de tratamiento de gran envergadura. Por su parte, el municipio de La Plata también promulgó en 2009 una ordenanza de “Basura Cero” (Ley N° 10.661/09), a través de la cual formalizó un programa de gestión integral para reducir progresivamente la cantidad de desechos enterrados. Además, ambos casos revisten interés analítico por el peso específico que tienen en la región. Como centros administrativos y de poder político, las acciones que allí se desarrollan tienen enorme visibilidad y son referencia para los demás gobiernos locales. Las políticas implementadas por ambos han sido punta de lanza del cambio en el modelo de gestión y han sentado las bases del tipo de políticas a seguir. En este capítulo, describimos el proceso de implementación de las políticas de residuos en la Ciudad de Buenos Aires y La Plata entre los años 2001 y 2015, con el propósito de responder el siguiente interrogante: ¿qué factores explican los cambios observados y la mayor implementación de la nueva normativa en ambos distritos?

Desde el punto de vista teórico, nos apoyamos en un enfoque coalicionista del análisis de políticas (Hajer, 2000; Fischer, 2003; Sabatier y Weible, 2010). Como se indica en la introducción del libro, este abordaje asume que las políticas son resultado y escenario de la confrontación y la colaboración entre actores de orígenes diversos. Las políticas públicas son elaboradas de forma colectiva entre diversos agentes estatales, pero también en interacción con miembros del ámbito científico, periodístico y de las organizaciones sociales, entre otros. Las acciones que realizan los actores involucrados en una cuestión dependen de las acciones pasadas y de las presuposiciones que hagan sobre el comportamiento futuro de los otros actores en juego. En este entramado de acciones y reacciones, las tomas de posición del Estado adquieren especial interés porque constituyen un factor decisivo para la adopción y la redefinición de las demás posiciones.

En palabras de Oszlak y O’Donnell, las políticas estatales son “nudos” que permiten describir cadenas de interacciones, al mirar:

… “hacia atrás”, en la confluencia de políticas estatales y privadas que influyen en la aparición de cada nudo y “hacia adelante”, en las nuevas tomas de posición que a su vez contribuyen a generar y que significan desplazamientos hacia un próximo “nudo” (2011: 568).

Argumentamos que los cambios en las políticas de gestión de residuos que se observan en Ciudad de Buenos Aires y en La Plata fueron impulsados por situaciones de crisis que reconfiguraron las interacciones entre actores estatales y no estatales. Dichas crisis pusieron en entredicho los acuerdos institucionales alcanzados hasta el momento y favorecieron la incorporación de nuevas demandas, dando lugar a un lento proceso de reacomodamiento entre viejos y nuevos actores del sector. Por un lado, la crisis socioeconómica del 2001 multiplicó la cantidad de personas que encontraron en los residuos una fuente de sustento. Así, los “cartoneros” se convirtieron en los primeros actores en promover prácticas de reciclaje en la región. Este grupo llevó adelante demandas para lograr la legitimación de la actividad y la implementación de acciones orientadas hacia la gestión integral. En alianza con organizaciones ambientales, partidos políticos, legisladores y funcionarios, han logrado que muchas de ellas se tradujeran en normas y programas de gobierno. Por otro lado, en La Plata, el cambio de modelo estuvo impulsado por las luchas sociales por el cierre de los rellenos sanitarios. Las primeras acciones de protesta tuvieron lugar a finales de la década de 1990 y se dirigieron contra el complejo ambiental Villa Dominico, el cual fue clausurado definitivamente en el año 2004. Los residuos que allí se enterraban fueron derivados hacia otros rellenos sanitarios activos, agravando las condiciones de operación de estos. Así, el aumento en la cantidad de desechos que ingresaba al complejo ambiental Ensenada, sumado a las evidencias que se tenían sobre los impactos negativos en la salud y el ambiente, abrió un ciclo de conflictividad ambiental en la región de La Plata que aún permanece abierto. Durante estos años, las organizaciones locales lograron que la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Buenos Aires ordenara el cierre del relleno —lo cual aún no ha sido cumplido—, que el municipio de La Plata liderara acciones orientadas hacia la gestión integral y que la CEAMSE iniciara la construcción de una planta de tratamiento de residuos.

Estas reflexiones surgen de la triangulación de diversas fuentes de datos. En primer lugar, se analizaron entrevistas semiestructuradas a funcionarios públicos e integrantes de organizaciones sociales realizadas en el marco de una serie de proyectos de investigación dirigidos por Ricardo Gutiérrez en la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín, a saber: “Modelos y Prácticas de Gestión de Residuos Sólidos en la Región Metropolitana de Buenos Aires” (2013-2014), “Avances hacia la gestión integral de residuos en la Región Metropolitana de Buenos Aires” (2015-2016), y “¿Hacia un nuevo modelo? Avances en la gestión integral de residuos sólidos urbanos en Argentina” (2016-2018). Asimismo, se examinaron entrevistas conducidas por España Verrastro para su investigación doctoral: Residuos Sólidos Urbanos y nuevas políticas en el territorio metropolitano de Buenos Aires: 2002-2015. Estos datos fueron complementados con fuentes documentales y hemerográficas.

El presente capítulo se organiza en cuatro apartados. El primero caracteriza el enfoque de la gestión integral de residuos y su grado de implementación en la RMBA. Allí se muestra que los avances en el marco normativo no guardan relación con los resultados obtenidos a través de los programas gubernamentales, siendo Ciudad de Buenos Aires y La Plata los distritos que presentan el mejor desempeño. Los siguientes apartados abordan ambos casos de estudio para echar luz sobre los factores que explican el proceso de cambio hacia políticas de gestión integral de residuos. La sección sobre Ciudad de Buenos Aires se enfoca en el proceso de cambio en la política de residuos a partir de la crisis socioeconómica de 2001, mientras que la sección sobre La Plata analiza el proceso de cambio en la política de residuos impulsado por las resistencias sociales contra los rellenos sanitarios, en particular contra el relleno de Ensenada. A modo de conclusión, se sintetizan los procesos de cambio institucional analizados, prestando especial atención a las diferencias y similitudes entre ambos casos.

Del enterramiento masivo a la gestión integral
de residuos

A partir de la segunda mitad del siglo XX, la cuestión ambiental se tornó un objeto de preocupación a nivel global debido a transformaciones en las ideas dominantes sobre la relación sociedad-naturaleza. Gradualmente, las ideas del progreso ilimitado de la humanidad, que hacían pie en la dominación de la naturaleza por parte del hombre, dejaron lugar a la percepción de una crisis ambiental originada en los patrones de crecimiento demográfico y las pautas de consumo y producción (Castro, 2011). En este contexto, surge el enfoque de la Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (GIRSU, en adelante).

La GIRSU refiere al conjunto de actividades, interdependientes y complementarias entre sí, tendientes a disminuir la cantidad y toxicidad de los residuos generados y enviados a disposición final[3]. Se trata de un modelo que busca gestionar el ciclo de vida completo de los materiales, desde la producción de mercancías hasta su reincorporación en el ciclo productivo y/o ecológico, con el propósito de proteger el ambiente y la calidad de vida de la población. Los pilares de la GIRSU son reducir, reutilizar y reciclar los desechos a fin de preservar los recursos naturales, evitar la contaminación y proteger la salud humana.

Las actividades comprendidas dentro de la GIRSU incluyen la minimización de residuos a través de la modificación de pautas de consumo y formatos de producción, la reutilización, la separación en origen de los materiales (plástico, vidrio, papeles, metales, etc.), la recolección diferenciada y el reciclaje. Los materiales recuperados son utilizados como insumos para la fabricación de nuevos productos, disminuyendo la extracción y explotación de recursos; o bien introducidos en ciclos ecológicos, tal como sucede con el compost[4]. Los residuos que no pueden ser tratados mediante ninguna de las tecnologías disponibles —lo que se conoce como rechazo— son enterrados en rellenos sanitarios[5]. La disposición en rellenos es una alternativa válida dentro de la GIRSU, aunque constituye la última opción dentro de la cadena de gestión. En síntesis, la GIRSU se diferencia del modelo dominante de enterramiento masivo por orientarse hacia la minimización en la generación y la maximización en el aprovechamiento, a través de la reutilización y reciclado de los residuos (imagen 1).

En la RMBA transcurrió largo tiempo antes de que estos principios se tradujeran en acciones de gobierno. Durante casi tres décadas, la gestión de los residuos se basó en el enterramiento masivo en rellenos sanitarios, mientras que en el resto del país predominaban los basurales a cielo abierto, sin ningún tipo de control. El sistema de rellenos sanitarios comenzó a funcionar a mediados de los años setenta con la creación de la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE).

La CEAMSE es una empresa estatal que pertenece en partes iguales a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a la Provincia de Buenos Aires[6]. Es responsable de administrar los rellenos sanitarios que albergan los residuos de más de 14 millones de personas[7]. La empresa cuenta con tres complejos ambientales activos: Norte III, ubicado en el límite entre los partidos de San Miguel, Tigre y General San Martín, recibe la mayoría de los residuos de la región; Ensenada, localizado en el partido homónimo, recepta los desechos de Berisso, Ensenada, La Plata, Brandsen y Magdalena; y González Catán, únicamente recibe los residuos de La Matanza. La CEAMSE, además, posee cuatro rellenos inactivos en Tigre (Bancalari), Avellaneda (Villa Domínico) y General San Martín (Norte I y Norte II).

Imagen 1. Etapas de los modelos de gestión de residuos

Imagen 1

Fuente: elaboración propia en base a Gutiérrez (2014).

En 2016, la CEAMSE recibió 5.776.581,40 toneladas de residuos, lo que representa más de 15 mil toneladas por día[8]. La Ciudad de Buenos Aires y La Matanza son los distritos que más residuos aportaron (19% y 10% respectivamente), seguidos por La Plata, Lanús y Lomas de Zamora (5% cada uno). El 56% restante provino de 38 municipios y establecimientos privados dedicados a actividades industriales, comerciales y de prestación de servicios.

En la RMBA, no se incorporaron estrategias de valorización como política de Estado hasta llegado el siglo XXI. El marco normativo vigente durante casi tres décadas vetaba las acciones tendientes a reducir, reutilizar y reciclar. En la Ciudad de Buenos Aires, la selección, recolección, transporte, manipulación, almacenamiento y/o comercialización de los residuos domiciliarios en la vía pública (i.e., cartoneo) estuvieron prohibidos hasta el año 2002[9], cuando se promulgó la Ley N° 922. Esta norma legalizó la actividad e incorporó a los recuperadores a la recolección diferenciada del servicio de higiene urbana. Por su parte, en la Provincia de Buenos Aires estuvieron prohibidos los depósitos de basura y todas las actividades de recuperación hasta el 2006[10], año en que se sancionó un nuevo marco normativo para el sector.

A mediados de la década del 2000, diversas jurisdicciones sancionaron normas que incorporaron los principios de la gestión integral. En 2004, la Ley Nacional N° 25.916/04 estableció los presupuestos mínimos para la gestión de residuos domiciliarios con el fin de promover la valorización, minimización de la disposición final y protección del ambiente y la calidad de vida de la población. La norma estableció pautas para las etapas de generación, disposición inicial, recolección, transferencia, transporte, tratamiento y disposición final. La ley otorgó un plazo de 10 años para que las jurisdicciones adecuasen la disposición final de sus residuos domiciliarios, y un plazo de 15 años para el cumplimiento de todas las disposiciones. Transcurrido ese período, quedaba prohibida la gestión de residuos que no respetasen dichas instrucciones.

En 2005, la Ciudad de Buenos Aires promulgó la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (N° 1.854/05), conocida como Ley de “Basura Cero”. Esta norma no solo adopta los principios de reducción de generación de residuos, separación selectiva, recuperación y reciclado; también establece plazos y metas concretos para la disminución de la disposición final, tomando como línea de base el año 2004: 30% para 2010, 50% para 2012 y 75% para 2017. Además, prohíbe la disposición en rellenos de todo material reciclable para 2020 y la combustión como forma de tratamiento hasta que la disposición final no se reduzca en un 75%.

En 2006, la Provincia de Buenos Aires sancionó la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (N° 13.592/06) con objetivos similares: minimizar la generación de residuos, incorporar la separación en origen, la reutilización y el reciclaje; implementar campañas de educación ambiental y divulgación, y adoptar tecnologías y procesos ambientalmente aptos y adecuados a la realidad local. La norma obliga a los gobiernos locales a elaborar un programa de gestión integral que contemple los circuitos informales de recolección y recuperación. Los municipios comprendidos bajo la CEAMSE deben informar si continuarán en dicho sistema o instalarán un centro propio de disposición final. Se establece un plazo de 5 años para que los municipios reduzcan el 30% de los desechos enviados a disposición final.

En 2013, el Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (OPDS) de la Provincia de Buenos Aires dictó resoluciones para Grandes Generadores (N° 137, 138 y 139), a través de las cuales obliga a los barrios cerrados y clubes de campo, hoteles de 4 y 5 estrellas, shoppings, galerías comerciales, hipermercados, locales de comida rápida y establecimientos industriales a implementar un plan de gestión que incluya la separación en origen y el transporte de la fracción reciclable para su tratamiento, a través de recuperadores urbanos certificados por el Organismo Provincial para el Desarrollo Sustentable (OPDS). Ese mismo año, Ciudad de Buenos Aires sancionó la Ley N° 4.859/13, modificatoria de la Ley de Basura Cero, para generadores especiales[11]. De acuerdo con la norma, estos deben inscribirse en el Registro de Generadores Especiales del gobierno de la Ciudad e incorporarse al programa de generadores privados de la CEAMSE. Asimismo, deben adoptar medidas para disminuir la generación, así como para separar y clasificar sus desechos en origen. Los residuos secos deben ser enviados a plantas de reciclado; y los húmedos, a los centros de disposición final, asumiendo el costo de traslado de los mismos.

Ahora bien, el cambio institucional orientado hacia la gestión integral no solo se observa en las normas que regulan el sector (imagen 2), sino también en las acciones que emprendieron distintos organismos. El mapa de programas públicos se caracteriza por la heterogeneidad en los tipos de iniciativas y en el alcance o impacto de las mismas.

El gobierno de la Provincia de Buenos Aires, a través de su autoridad ambiental, ha tenido una escasa participación en la puesta en marcha del cambio de modelo. El OPDS realizó de manera poco sistemática campañas de sensibilización y programas de educación ambiental, promovió la recuperación y reciclado de ciertas fracciones de residuos (p. ej., aceite vegetal usado), brindó asistencia técnica a cooperativas de recuperadores urbanos e intervino en la clausura de algunos basurales a cielo abierto, muchos de los cuales reaparecieron por la falta de capacidad de control de los municipios.

Imagen 2. Principales normas en gestión de residuos a nivel nacional,
Provincia de Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Imagen 2

Fuente: elaboración propia.

Por su parte, la CEAMSE ha contado con mayores capacidades técnicas y financieras para impulsar acciones orientadas hacia la gestión integral. En el Complejo Ambiental Norte III funciona una planta de compostaje para tratar residuos verdes, nueve plantas de clasificación gestionadas por cooperativas[12], una planta para reciclar neumáticos en desuso y dos centrales para producir energía eléctrica, a partir del biogás emanado de los rellenos sanitarios. En 2013, con fondos de la Ciudad de Buenos Aires, se construyó una planta de tratamiento mecánico-biológico (MBT, por sus siglas en inglés) para procesar 1.100 t/día, de las 4.500 t producidas por los habitantes porteños[13].

A nivel local, se observan serias dificultades para superar el modelo de enterramiento masivo. En 2014, la mitad de los distritos de la RMBA contaba con servicio de recolección diferenciada pero solamente seis lo prestaban en la totalidad del territorio[14] (Gutiérrez, 2015). Dado el limitado alcance geográfico en general y algunos obstáculos específicos con los que se han enfrentado diversos municipios en particular, dichas iniciativas funcionan más como estrategias de sensibilización y promoción ambiental que como medidas para la reducción de residuos. En efecto, durante el período 2004-2016, la cantidad de desechos enviados a rellenos sanitarios por parte de la región aumentó un 27%[15]. No obstante, algunos distritos lograron reducir la disposición final, en parte, gracias a la implementación de programas de recolección diferenciada con inclusión social y/o la introducción de nuevas metodologías de tratamiento. En términos de reducción, en cuanto al envío de residuos a rellenos de la CEAMSE, sobresalen la Ciudad de Buenos Aires y La Plata, seguidos por Tigre, Vicente López, Morón, San Isidro, Malvinas Argentinas y San Miguel (cuadro 1). Existen distintos factores que pueden haber incidido en esto. Ahondamos en esta cuestión a través de los estudios de caso de Ciudad de Buenos Aires y La Plata, desarrollados más abajo, los cuales nos permiten indagar, a través de metodologías cualitativas, con cuánta significatividad, en qué sentido y de qué manera se implementaron las políticas GIRSU adoptadas a nivel municipal para el período 2000-2015.

Cuadro 1. Gestión de residuos en 2014, distritos seleccionados
Distrito Ejes GIRSU
Reducción disposición en CEAMSE per cápita* Cobertura y modalidad de recolección diferenciada Incorporación recuperado­res urbanos Plantas de tratamiento
CABA -44,10% Parcial, por contenedores
La Plata -26,39% Total, puerta a puerta [16]
Tigre -9,85% Parcial, puerta a puerta No
Vicente López -9,58% Parcial, por contenedores No No
Morón -6,07% Total, puerta a puerta
San Isidro -1,81% Total, por contenedores No No
M. Argentinas +3,47% Total, por contenedores
San Miguel +53,38% Total, puerta a puerta

*Muestra la reducción en la cantidad de residuos enviados a rellenos sanitarios de la CEAMSE como porcentaje, considerando la diferencia entre el año de mayor disposición para el periodo 2004-2013 y el año 2014. Los años picos fueron: 2011 para RMBA, CABA, Malvinas Argentinas, Morón, Vicente López y Tigre; 2012 para La Plata, San Isidro y San Miguel.

Fuente: Elaboración propia en base a Gutiérrez (2017).

La Ciudad de Buenos Aires es el distrito que más redujo la cantidad de residuos enviados a disposición final, gracias a la construcción de plantas de tratamiento y la puesta en marcha del servicio de recolección diferenciada. La Ciudad cuenta con plantas de clasificación de residuos reciclables llamadas Centros Verdes; plantas para tratar residuos áridos, envases de plástico PET, materiales orgánicos provenientes de locales de comida, residuos forestales y restos de poda; una planta de tratamiento mecánico biológico ubicada en el Complejo Ambiental Norte III y dos plantas similares en proyecto de construcción en la zona sur y norte de la Ciudad. En los últimos años, ensayó distintas modalidades de recolección diferenciada con resultados limitados hasta que, en 2013, puso en marcha el programa de campanas verdes que funciona actualmente. Por medio de este programa, se instalaron contenedores en distintos puntos del distrito para que los habitantes depositen los materiales reciclables, que luego son retirados y clasificados por cooperativas de recuperadores urbanos.

El municipio de La Plata también logró reducir los desechos enterrados aunque en menor medida que el distrito porteño. En 2009, sancionó la ordenanza de “Basura Cero” (N° 10.661) y puso en marcha un programa piloto de recolección diferenciada que, en 2012, extendió a toda el área urbana donde reside cerca del 90% de la población. Una empresa privada recoge puerta a puerta los materiales reciclables y los lleva a las plantas de clasificación que operan las cooperativas de recuperadores.

Además, la Ciudad de Buenos Aires y La Plata constituyen experiencias modelo en la región no solo por haber estado entre los primeros en implementar políticas orientadas hacia la gestión integral, sino fundamentalmente por el peso institucional que poseen. La Ciudad de Buenos Aires es la capital federal y el distrito más rico y densamente poblado del país, lo que lo convierte en el mayor generador de residuos. El municipio de La Plata es capital de la provincia de Buenos Aires y cabecera de la Región Gran La Plata o Región Capital, integrada por Berisso, Ensenada, La Plata, Brandsen, Punta Indio y Magdalena. Al ser centros de poder político y económico, las acciones que desarrollan tienen gran visibilidad y se vuelven referenciales para los demás gobiernos locales. Las páginas que siguen recorren ambos procesos de cambio con el propósito de identificar los actores clave, así como las alianzas y las estrategias que estos establecieron para promover o resistir el cambio de modelo.

El caso de la Ciudad de Buenos Aires: la crisis de 2001 como quiebre en la política de residuos

En la gestión de residuos de la Ciudad de Buenos Aires intervienen organismos del Estado, empresas privadas y cooperativas de recuperadores urbanos. La política de residuos de la Ciudad incluye la concientización, la separación en origen, la recolección diferenciada, las plantas de clasificación y tratamiento final y la incorporación formal de cooperativas de recuperadores, a las que se subsidia para recuperar algunos materiales.

A partir de un pliego del año 2010, el Gobierno de la Ciudad define a través de licitaciones públicas las cooperativas de cartoneros que hacen la recolección de material reciclable seco (como por ejemplo, plásticos, cartones, papel, vidrio, entre otros) y que trabajan en los llamados “Centros Verdes”, plantas de clasificación de residuos recuperables que luego son destinados a la venta colectiva. Las cooperativas reciben subsidios para garantizar la operación de los Centros Verdes y para aportar al salario de cada miembro de la cooperativa. A esos Centros Verdes llega el material seco proveniente de varios circuitos: el material seco que los vecinos acercan a los “Puntos Verdes” (puntos de acopio ubicados a lo largo de la Ciudad), el dispuesto en los contenedores o campanas verdes, el de los grandes generadores y el recolectado puerta a puerta por recuperadores de las cooperativas. No obstante, también existe una parte de los residuos secos que no va a los Centros Verdes y que es recolectada y vendida por recuperadores informales.

Existen también otros circuitos de recolección diferenciada para cada una de las otras fracciones de residuos sólidos urbanos, factibles de recuperarse o reutilizarse, como los residuos áridos, los residuos forestales y los residuos orgánicos. Los restos áridos, transportados principalmente por volquetes privados, son recibidos gratuitamente en el predio del actual Centro Ambiental de la Ciudad y, desde 2012, son procesados en una planta de tratamiento operada de forma privada. Los residuos forestales, desde 2015, son trasladados por camiones de la Ciudad a plantas operadas también por empresas privadas en el Parque Tres de Febrero y en el mencionado Centro Ambiental. Los residuos orgánicos de grandes generadores como restaurantes y hoteles son trasladados por estos mismos generadores de forma privada hasta el Centro Ambiental, donde, desde 2015, son procesados por una planta de tratamiento de residuos húmedos, cuya operación también es privada.

La recolección de los desechos húmedos está a cargo de empresas privadas, adjudicadas por licitación pública y también, a partir de un pliego de 2014, del Ente de Higiene Urbana de la Ciudad. Para la recolección de estos residuos, la Ciudad está dividida en zonas a cargo de empresas privadas[17] y del Ente de Higiene Urbana de la Ciudad[18]. Las empresas y el Ente de Higiene Urbana, en sus respectivas zonas, se encargan de recolectar los residuos húmedos que luego son trasladados a centros de transferencia y llevados hasta el relleno sanitario Norte III, ubicado en la zona norte del Gran Buenos Aires, donde son finalmente dispuestos. Una parte de estos residuos, antes de ser enterrada, es tratada en una planta MBT propiedad de la Ciudad inaugurada en 2013 y operada de forma privada. Esta planta separa materiales recuperables mecánicamente y trata la parte húmeda para acelerar la descomposición.

Las innovaciones de la Ciudad en materia de gestión integral de residuos son relativamente recientes, ya que se originan principalmente en los últimos quince años. Para comprender este proceso de cambio, aún hoy en curso, es necesario remontarse a la crisis social que le dio origen, es decir, la crisis socioeconómica del 2001.

La crisis del 2001 y la emergencia cartonera en la Ciudad

La crisis de 2001 fue una de las crisis más graves en términos sociales y económicos a nivel nacional e incrementó los niveles de desempleo, pobreza, indigencia y empleo informal. Esta crisis afectó a miles de familias que debieron salir a las calles en busca de nuevas fuentes de ingresos para asegurar su subsistencia. En el marco de esa búsqueda, encontraron en el “cartoneo” una solución inmediata a algunos de sus problemas. Si bien el “cartoneo” o recuperación de materiales existe desde décadas anteriores, hacia principios del nuevo milenio esta actividad incrementó su rentabilidad, entre otras razones, debido a la devaluación del peso argentino y el consecuente encarecimiento de la compra de materias primas provenientes del exterior (Perelman, 2008; Perelman y Boy, 2010). Esto llevó a parte de la industria local a sustituir sus importaciones por materiales desechados internamente, aumentando notablemente la demanda interna de elementos reciclables.

La Ciudad de Buenos Aires, el distrito más rico del país y con mayor nivel de consumo, se convirtió en el principal escenario de la actividad cartonera por la abundancia de material reciclable. La mayoría de los recuperadores que trabajaban en la Ciudad provenían de municipios de la RMBA y se trasladaban en camiones deteriorados y, principalmente, en los llamados “trenes cartoneros o trenes blancos”[19]. Si bien hay discrepancias sobre la cantidad de personas que recuperaban materiales en ese momento, hay investigaciones que sostienen que en 2001 había alrededor de 100.000 personas dedicadas al “cartoneo” en toda la RMBA (La Nación, 1/7/2001).

Lo llamativo en la Ciudad es que, en este contexto de crisis social, los recuperadores, en tanto nuevos actores de la escena política —a través de diferentes acciones y alianzas con organizaciones, partidos políticos, legisladores y funcionarios—, impulsaron el cuestionamiento de la política de residuos vigente en el distrito y la promoción de una nueva forma de gestionarlos. Este cuestionamiento disparó diferentes interacciones y juegos entre los actores que promovían el cambio de política y los que lo resistían, que se harán evidentes en los diversos momentos del período analizado.

La lucha para poder cartonear y el origen
de la Ley N° 992/2002

En los primeros años de la década de los 2000, el principal objetivo de los recuperadores era obtener el permiso para poder trabajar recolectando el material desechado en las bolsas de basura de la Ciudad. Las razones que constreñían su trabajo eran principalmente la persecución y hostigamiento policial que sufrían y la ilegalidad de la actividad según las normativas vigentes. Entre estas normas estaban el Pliego 14/1997, el artículo 6 de la ordenanza N° 33.581/1977 y el artículo 22 de la ordenanza N° 39.874/1984, que prohibían la manipulación de los residuos por fuera de las empresas de recolección y la recuperación de los mismos.

Durante el año 2001, la problemática de los cartoneros, sus condiciones de trabajo y sus reclamos comenzaron a instalarse como una preocupación de diversos actores. En línea con ello, se realizó una serie de encuentros en la Legislatura Porteña —referidos al trabajo de los recuperadores— impulsados por el entonces presidente del bloque del Frente Justicialista (Eduardo Valdés), un espacio opositor al gobierno porteño de turno. Asimismo, la Fundación Ciudad junto a otras organizaciones sociales[20], por un lado, y la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (CONAETI) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por otro lado, impulsaron jornadas debate y difusión de la situación de los recuperadores y su trabajo (Caló, 2009). En todas estas instancias participaron miembros de ONG, funcionarios, académicos, periodistas, representantes de las empresas recolectoras y de los cartoneros[21]. La principal tensión se daba entre los que pretendían la legalización del trabajo de los recuperadores (cartoneros, ONG y fuerzas políticas opositoras) y los que criminalizaban la actividad (el gobierno y las empresas recolectoras).

Con el reclamo cartonero visibilizado y tomado por varios actores, se comenzó a consolidar la oportunidad para introducir en la agenda de gobierno las demandas de los recuperadores y sus aliados. A partir de esto, en 2002, se desarrollaron instancias decisivas que posibilitaron la incorporación formal de los recuperadores urbanos a la gestión de residuos de la Ciudad, tales como el planteo de inconstitucionalidad de las normas locales que prohibían la recuperación de materiales desechados y la sanción de la Ley N° 992/2002.

El mencionado planteo de inconstitucionalidad[22] de las normas que impedían la recuperación de materiales fue impulsado por el presidente del bloque del Frente Justicialista y obtuvo un dictamen favorable del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad. En los debates de las audiencias públicas por este planteo, las organizaciones cartoneras sostenían que recolectar el material que otros desecharon no implicaba ninguna ilegalidad y que la normativa vigente impedía el ejercicio del derecho constitucional al trabajo de los recuperadores. En esta línea, referentes académicos defendían el desarrollo de la actividad por ser la única fuente de trabajo de las familias involucradas y que, con su tarea, “en forma anónima y callada” estaban trabajando en pos del ambiente, aminorando los costos que la Ciudad debía pagar por recolección a las empresas privadas contratadas para ello (Página/12, 7/11/2002). En contraposición, las empresas privadas y funcionarios del gobierno sostenían que el cirujeo era un delito. Mantenían además una fuerte preocupación ante la eventual disminución de las ganancias de las empresas recolectoras por reducción de toneladas recolectadas, lo cual abría el debate sobre la forma en que debía pagarse el servicio que prestaban: ¿por tonelada recolectada o por cuadra limpia? (Carré et al., 2013).

La instancia clave que siguió a las audiencias por inconstitucionalidad fue la presentación de un proyecto[23] de ley para legalizar la actividad de los recuperadores urbanos. La presentación fue impulsada por recuperadores y organizaciones afines, y formalmente hecha por el presidente del Bloque del Frente Justicialista. El proyecto se trató y aprobó en diciembre de 2002, dando origen a la Ley N° 992/02[24], que derogó las normas que impedían la recuperación de materiales en la vía pública, legalizó la actividad e incorporó la figura de los recuperadores urbanos a la política de residuos de la Ciudad. La ley también creó el “Registro Permanente de Cooperativas y Pequeñas y Medianas Empresas relacionadas con la actividad” (RePyMe) y el “Registro Único Obligatorio Permanente de Recuperadores de Materiales Reciclables” (RUR), a cargo del Programa de Recuperadores Urbanos (PRU). Todos los inscritos en el RUR quedaban habilitados en la Ciudad para desempeñarse como recuperadores. La ley también contempló el desarrollo de tareas de coordinación y promoción para la inclusión de los recuperadores urbanos.

En línea con estas innovaciones, en el año 2003 se sancionó el Pliego 6/2003[25] de Bases y Condiciones para la contratación del Servicio de Higiene Urbana que también incorporó una serie de cambios respecto de la recolección de residuos (Schamber, 2012; Paiva, 2013). El nuevo pliego contempló tanto a empresas privadas como a recuperadores urbanos y cooperativas de recuperadores en la gestión de los residuos, señalando también la responsabilidad de los grandes generadores sobre sus residuos. El pliego determinó además la creación de los primeros Centros Verdes, que debían ser construidos por empresas prestatarias y funcionarían como plantas de separación, clasificación y acopio gestionadas por el Gobierno de la Ciudad y las cooperativas de recuperadores, quienes se quedarían con la ganancia obtenida por la venta de los materiales clasificados allí. Asimismo, otra novedad incorporada en el pliego fue el cambio en el criterio de pago a las empresas recolectoras por el servicio que brindaban. Se dejó atrás el “pago por tonelada” recolectada y se estipuló el “pago por área limpia”.

Como fue señalado anteriormente, con la incorporación de las tareas de recuperación a manos de los cartoneros, se tornaba inminente una disminución de la cantidad de residuos que recolectarían las empresas privadas. Esto, a su vez, generaría un descenso en los ingresos de estas empresas que cobraban bajo el principio de pago por tonelada recolectada. Sin embargo, los intereses de las empresas no fueron afectados debido a la incorporación del criterio de pago por área limpia. Esta forma de pago, que dejaba de contemplar el peso total recolectado, permitió a las empresas conservar su posición privilegiada, a pesar de los cambios ocurridos en la política en cuestión.

Entre las ONG, los recuperadores y los legisladores:
la “Ley Basura Cero”

En términos legislativos, la discusión sobre la recuperación y la necesidad de un cambio en las políticas de residuos de la Ciudad volvió a estar en escena entre 2004 y 2005. Durante este período, se debatió en la Legislatura Porteña una serie de proyectos que fueron la antesala de la ley porteña conocida comúnmente como “Basura Cero”. Todas las propuestas impulsadas en este período pretendían un cambio en la política de residuos con el fin de aminorar los costos ambientales que generaba el enterramiento masivo. Sin embargo, las discusiones en torno a la política de residuos no se reducían solo a una disyuntiva entre una política de enterramiento masivo o una de gestión integral, sino que los actores en escena (las ONG ambientalistas, recuperadores, funcionarios y empresas privadas) proponían diferentes formas de concebir esa gestión integral.

A mediados del año 2004, se presentaron tres proyectos[26]. Entre estos estaba el formulado por miembros del Frente Grande —vinculado al oficialismo porteño— que proponía la conformación de una mesa de trabajo para adoptar una política de residuos que tuviese como base la propuesta “Plan de Basura Cero para Buenos Aires” (Greenpeace, 8/2004) de la organización ambientalista que estaba detrás de esta iniciativa: Greenpeace. Esta ONG impulsaba una gestión integral de residuos que procuraba reducir la disposición final, principalmente con la implementación de nuevas tecnologías usadas en los países “centrales” para el tratamiento final de los residuos, rechazando el método de incineración y manteniendo siempre abierta la participación central de operadores privados a esta área de política.

La propuesta de Greenpeace fue la que más impulso mediático tuvo y la que más rápido atrajo las miradas críticas de otros sectores. La Asociación Argentina de Ingeniería Ambiental y Sanitaria (AIDIS) presentó en la Legislatura Porteña un documento llamado “Comentarios a las Propuestas Legislativas de BASURA CERO”, donde cuestionaba esta propuesta legislativa por estar altamente sesgada por la visión de la ONG. En el fondo de la crítica, estaba también el rechazo de AIDIS a la prohibición taxativa de incineración, ya que se trataba de una organización cercana a los intereses de empresas incineradoras de la Cámara Argentina de Industrias de Tratamiento para la Protección Ambiental (CAITPA) (Greenpeace, 06/2005). Asimismo, recuperadores urbanos y algunos bloques afines a sus demandas dentro de la Legislatura Porteña —principalmente los que componían el Interbloque de Izquierda— también fueron críticos con las propuestas impulsadas por Greenpeace y sumaron al debate “Basura Cero” un punto que aún no había sido mencionado en los proyectos hasta entonces presentados: el rol de los recuperadores urbanos en una futura gestión integral de los residuos en la Ciudad. Estos sectores reclamaban una ley que apostase a mejorar las condiciones de trabajo de los recuperadores y a incorporarlos definitivamente como parte de la gestión de los residuos.

Los primeros debates que se dieron en las comisiones de tratamiento[27] de los proyectos giraban en torno a la propuesta de GIRSU de Greenpeace, que no contemplaba la incorporación de los recuperadores, y aquellas propuestas de legisladores y recuperadores que la demandaban como prioritaria. No obstante, en el contexto de una legislatura fragmentada[28], ninguno de los sectores poseía una mayoría que le permitiera sancionar una nueva ley sin acordar concesiones con las otras partes. Esto, según entrevistas realizadas por las autoras, provocó dentro de las comisiones un trabajo de más de un año de discusión e intercambios entre Greenpeace, funcionarios, legisladores, empresas y recuperadores, que inspiraron nuevos proyectos[29] que dejaron entrever la letra final de la ley y que incluyeron entre sus objetivos la participación efectiva y priorizada de los recuperadores en la política de residuos (entrevista a asesor del Interbloque de Izquierda, Buenos Aires, agosto de 2017).

La propuesta de ley que se sometió a votación se presentó como despacho[30] de comisión y se sancionó sin modificaciones en noviembre de 2005, dando origen a la Ley N° 1.854 de “Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos”, es decir, la “Ley Basura Cero”[31]. Esta norma estableció metas ambientales a mediano y corto plazo y disposiciones como la reducción progresiva de la cantidad de residuos enterrados por la Ciudad, prohibiendo enterrar residuos reciclables para el año 2020; prohibición de combustión de los residuos originados en la Ciudad hasta tanto la disposición final no se redujese en un 75%; recolección diferenciada de residuos, priorizando la inclusión de los recuperadores urbanos cooperativizados en dicha recolección y en la operación de los centros de clasificación y separación de materiales (Centros Verdes); promoción de líneas de crédito para cooperativas de recuperadores, contemplando los intereses de estos sujetos sociales y extensión de la responsabilidad de los grandes generadores sobre todo el circuito de gestión de sus propios residuos, entre otras medidas. Las cooperativas de recuperadores, a partir de esta ley devinieron en los prestadores legalmente establecidos del servicio de recolección diferenciada. La “Ley Basura Cero” formalizó así un sistema de gestión de los residuos mixto, donde tanto empresas privadas como cooperativas de recuperadores urbanos deben tener un rol activo y protagónico.

Si bien las asimetrías[32] de poder entre las empresas privadas y las cooperativas cartoneras siguieron existiendo y los vínculos que forjaron con el gobierno porteño continuaron siendo desiguales, la ley implicó un logro para los recuperadores urbanos y un nuevo avance del reconocimiento formal de su rol dentro de la gestión de los residuos de la Ciudad (entrevista a miembro de cooperativa 2, Buenos Aires, diciembre de 2014. Entrevistas a dos miembros de cooperativa 1, Buenos Aires, junio de 2017).

Las cooperativas en el centro de la política

La Ley N° 992/2002, el Pliego 6/2003 y la Ley N° 1.854/2005 formalizaron la inclusión de los recuperadores en la política de residuos y, en particular, otorgaron un rol preponderante a sus cooperativas. Estas debían operar las plantas destinadas a la clasificación, separación y acopio de la fracción seca de los residuos denominadas Centros Verdes. Sin embargo, la expansión de la recolección diferenciada, la construcción de los Centros Verdes y la creación del registro de grandes generadores no se dieron de inmediato y aún hoy persiste el desafío de implementar estas medidas por completo.

Desde 2003 a 2010, se gestionaron dos programas de recolección diferenciada. El primero de ellos fue el “Bolsa Verde”,[33] que comenzó en 2003 durante el gobierno de Aníbal Ibarra (2000-2006, Alianza), contempló la actividad de los cartoneros y promovió, por primera vez, que los vecinos separasen en origen. El segundo programa, el “Plan Sector”, se implementó a partir de 2006 durante el gobierno de Jorge Tellerman (2006-2007, Alianza) y, al igual que el “Bolsa Verde”, se encontraba focalizado en determinados barrios de la Ciudad donde los recuperadores urbanos podían desarrollar su trabajo (La Nación, 19/5/2006). En 2006, se pusieron en marcha los Centros Verdes, inaugurándose el primero de ellos en Bajo Flores, administrado por la Cooperativa Ecológica de Recicladores del Bajo Flores (CERBAF). Entre 2006 y 2015, se inauguraron otros seis Centros Verdes a cargo de las cooperativas del Oeste, Recuperadores Urbanos del Oeste, Alelí, 30 de Noviembre, Reciclando Sueños, El Álamo, El Ceibo, Madreselva y el Amanecer de los Cartoneros, siendo esta última parte de un espacio llamado Movimiento de Trabajadores Excluidos (MTE)[34], que será significativo en protestas posteriores.

Entre 2006 y 2008, también comenzaron las primeras acciones para implementar un circuito diferenciado de los residuos de grandes generadores, cuya recolección y traslado a los Centros Verdes quedó en manos de las cooperativas de recuperadores. La política de grandes generadores, no obstante, recién se consolidó a partir de 2013 con la Ley N° 4.859/13[35] que refuerza la responsabilidad de los mismos respecto de la gestión de sus residuos y marca una mayor afluencia de residuos secos hacia los Centros Verdes.

En 2007, comenzó su primer mandato como jefe de gobierno porteño Mauricio Macri (2007-2011), líder del partido Propuesta Republicana (PRO). El nuevo gobierno asumió el compromiso de establecer la doble contenerización y extenderla a todos los barrios de la Ciudad (Clarín, 14/11/2007).

Sin embargo, en el año 2008, ni el gobierno ni las organizaciones ambientalistas y de recuperadores veían que la política de residuos de la Ciudad diera frutos, aunque diferían en la definición del problema que tenían en frente y la solución que debía darse al mismo. El gobierno sostenía que los volúmenes recuperados por los recuperadores y los Centros Verdes eran irrisorios, que la doble contenerización era inútil, que los vecinos arrojaban sus residuos mezclados, que había aumentado el gasto en limpieza de la Ciudad y que no había reducción de la disposición final, sino que esta incluso había aumentado (Clarín, 30/6/2008a). Para el gobierno, la solución era “no mezclar limpieza con reciclado” y, en función de ello, propuso un nuevo pliego que planteaba: terminar con la doble contenerización de los residuos, dejar en manos de las empresas privadas la recolección de residuos y en manos del gobierno la implementación de la Ley Basura Cero; volver al pago por tonelada recolectada; promover progresivamente la separación de residuos de grandes generadores y la recolección de ello en manos de las cooperativas. Además, el Ejecutivo proponía avanzar hacia una ley de envases y en la separación y utilización de los restos de escombros, ya que representaban el 20% del total de residuos producidos en la Ciudad (Clarín, 30/6/2008b).

Por su parte, las organizaciones ambientalistas (como, por ejemplo, FARN y Greenpeace y la ONG Asociación por los Derechos Civiles), en alianza con los recuperadores urbanos, se oponían a la propuesta y diagnóstico del gobierno. Para ellos, la implementación correcta de la Ley Basura Cero en toda la Ciudad y el logro de las metas de reducción eran incompatibles con lo planteado por el Ejecutivo local, ya que la vuelta al pago por tonelada favorecería a actores sin interés en aumentar la recuperación de residuos y el fin de la doble contenerización sería un retroceso en la implementación de la separación en origen y, por ende, de la Ley Basura Cero (Clarín, 30/6/2008c).

Además, más allá de la discusión en torno a un posible nuevo pliego de limpieza e higiene urbana, las organizaciones cartoneras tenían también otros reclamos sectoriales contra el gobierno vinculados a la represión policial que algunos grupos seguían sufriendo y a la deficiente provisión de transporte por parte del gobierno porteño para reemplazar a los trenes cartoneros suspendidos por la empresa de trenes TBA y el gobierno nacional a principios de 2008[36] (Schamber, 2012; Villanova, 2014).

La presión de las protestas de los recuperadores, principalmente de los agrupados dentro del MTE, desembocó en la firma de un convenio entre estos y el gobierno de la Ciudad el día 7 de julio de 2008. Este convenio significó una temporal solución política al conflicto con los cartoneros y también terminó delineando una nueva respuesta gubernamental ante las críticas ambientalistas que había recibido su reciente propuesta de pliego. El acuerdo estableció que el gobierno incluiría socialmente a los recuperadores y los dejaría a cargo de la recolección diferenciada que comenzaría a realizarse puerta a puerta. Para ello, se comprometía a licitar como Servicio de Higiene Urbana solo la fracción húmeda (que seguiría abonándose por área limpia), a implementar una gestión integral de los residuos con inclusión de los recuperadores urbanos y a garantizar, entre otras, las siguientes medidas: servicios de transporte que reemplazasen a los ramales ferroviarios suspendidos, provisión y costeo de insumos necesarios para la recolección de residuos grandes generadores y su transporte hasta los Centros Verdes operados por las cooperativas (el presupuesto para ello pasó de la Dirección General de Limpieza a la Dirección General de Reciclado), pago de incentivos económicos y construcción de los Centros Verdes faltantes hasta ese momento (Bonelli, 2011; Schamber, 2012). Asimismo, durante el mismo año, el gobierno, en su apuesta por una recolección diferenciada a cargo de cooperativas, hizo convenios con El Ceibo y El Álamo, con quienes acordó respectivamente nuevas acciones para impulsar la recolección diferenciada en algunos barrios y la operación conjunta de una planta de transferencia (GCBA, 2008).

Estas medidas surgidas de la negociación entre cartoneros y gobierno no transformaron las asimetrías existentes entre las organizaciones de recuperadores urbanos y las empresas privadas de recolección. La Ciudad continuó pagando un canon a las empresas recolectoras por la recolección de húmedos. A las cooperativas que se ocupan del circuito diferenciado les otorga un subsidio, que representa un monto menor. Además, como contraprestación, les garantiza algunos insumos de trabajo, servicios básicos de seguridad social y el reconocimiento de la zona de trabajo. Sin embargo, los cambios producidos significaron un nuevo avance en el reconocimiento de los recuperadores urbanos y de sus cooperativas en la política de residuos de la Ciudad, aunque fueron duramente cuestionadas por la organización ambientalista Greenpeace, generando un quiebre entre ella y algunas organizaciones cartoneras (Schamber, 2012). Greenpeace señaló que el nuevo sistema de recolección que tenía a las cooperativas a cargo de la recolección diferenciada y eliminaba la doble contenerización era insuficiente para poder implementar correctamente la Ley Basura Cero y que el gobierno era quien debía establecer un sistema centralizado que garantizase una gestión integral de residuos eficiente. Para la ONG, si bien las pruebas piloto realizadas por varias cooperativas eran un gran paso hacia la GIRSU, la recolección puerta a puerta realizada por los recuperadores urbanos no podría generar una disminución relevante del enterramiento masivo, debido a que los circuitos de recolección diferenciada desarrollados por ellos eran marginales y de pequeña envergadura, a lo que había que sumar la poca capacidad de tratamiento que tenían los Centros Verdes en ese momento (Greenpeace, 7/7/2008).

En 2010, se dio un paso más hacia el reconocimiento formal y protagonismo de las cooperativas de recuperadores como actores de la política de residuos con un nuevo pliego de recolección de materiales reciclables para la Ciudad. El Pliego/2010 estipuló de forma diferenciada los dos tipos de recolección para los residuos de la Ciudad. La recolección de la fracción húmeda seguía en manos de empresas privadas y era ejecutada según las normativas vigentes para las contrataciones públicas. La recolección de la fracción seca presentaba una novedad: sería manejada exclusivamente por las cooperativas de recuperadores inscritas en el REPyME que se presentasen a los llamados de licitación pública (Schamber, 2012; Paiva, 2013). Para facilitar el proceso de postulación de las cooperativas, el Gobierno convocó a audiencias públicas con la participación de las cooperativas y de las ONG Poder Ciudadano y Cambio Democrático, que cumplían el rol de asesorar a las primeras.

En los dos años posteriores, se generaron nuevas tensiones entre los recuperadores y el gobierno de la Ciudad por la demora en la adjudicación del Pliego/2010 y el tipo de contenedor que se utilizaría para los residuos secos a partir de 2012. En ese año se implementó un programa de doble contenerización en la Ciudad que destinaba para la fracción seca los llamados contenedores de “tapa verde”, pero estos dificultaban el acceso al material reciclable por su gran tamaño. El descontento generalizado que trajo esta situación entre los recuperadores desembocó en una masiva movilización de los mismos que contó con el apoyo de otras organizaciones sociales y ambientalistas. Ante esa acción de tipo contenciosa, el gobierno cambió el tipo de contenedor incorporándose así las llamadas “campanas verdes”. Luego de unos meses, se hizo la concesión del servicio de recolección diferenciada a nueve cooperativas que en 2013 firmaron el contrato de adjudicación de zonas de trabajo. El contrato establecía obligaciones y derechos de las cooperativas pero también señalaba la obligación por parte del gobierno de garantizar las condiciones laborales, materiales y estructurales que posibilitaran el desarrollo de la tarea de los recuperadores (Salvi et al., 2016).

Si bien existen críticas de organizaciones sociales, ambientalistas y de recuperadores respecto de la gestión de residuos en la Ciudad, los mismos recuperadores reconocen las mejoras en su trabajo que surgieron en este largo proceso de innovación institucional. Las principales demandas que siguen sosteniendo estos actores refieren a la mejora de las condiciones de los Centros Verdes y medios de transporte y la provisión de materiales de trabajo, como así también el reconocimiento de su servicio como un servicio público retribuido de la misma manera que el servicio de recolección de residuos húmedos (entrevista a miembro de cooperativa 2, Buenos Aires, diciembre de 2014. Entrevistas a dos miembros de cooperativa 1, Buenos Aires, junio de 2017).

Hacia la reducción con plantas de tratamiento

La incorporación de los recuperadores urbanos y sus cooperativas en la política de residuos representó en la Ciudad uno de los principales avances en materia de gestión integral de residuos con inclusión social. Sin embargo, ya desde 2008, sectores del gobierno y organizaciones ambientalistas cuestionaron el impacto de esta medida en términos de disminución efectiva de la disposición final de residuos, dejando entrever la necesidad de implementar medidas complementarias para lograr las metas de reducción que marca la Ley Basura Cero. Así, ya en ese momento, funcionarios del primer gobierno de Macri señalaron su interés por el tratamiento de los residuos áridos, que representan alrededor del 20% de los residuos totales que genera la Ciudad a diario (Clarín, 30/6/2008b).

Entre 2010 y 2011, la cantidad de residuos dispuestos por la Ciudad aumentó y, en línea con ello, en el año 2012, el gobierno de Macri (en su segundo mandato, 2011-2015) volvió a ser presionado para reducir la cantidad de desechos que su distrito enviaba a los rellenos sanitarios de CEAMSE, puntualmente al relleno Norte III, ubicado entre los municipios bonaerenses de General San Martín, San Miguel y Tigre. Aunque esta vez no se trataba de reclamos de actores de la Ciudad, sino del propio gobernador de la Provincia de Buenos Aires y referente peronista, Daniel Scioli (2007-2015, Partido Justicialista, Frente Para la Victoria). El gobernador, tal como ya lo había hecho en 2008 (Minuto 1, 23/1/2008), exigió a la Ciudad disminuir la cantidad de residuos que se disponían en los rellenos sanitarios de la provincia y el efectivo cumplimiento de las metas de reducción de la Ley Basura Cero (La Nación, 14/7/2012, 9/11/2012 y 1/12/2012).

Ante el reclamo de Scioli, las críticas opositoras que adhirieron al mismo, la imposibilidad de abrir nuevos rellenos sanitarios en la provincia por el alto costo social y las nuevas disposiciones provinciales que prohibían el enterramiento de residuos áridos en los rellenos sanitarios de CEAMSE, durante 2012 el gobierno de la Ciudad avanzó en la construcción de su primera planta de tratamiento de residuos áridos en un predio destinado a la recepción diferenciada de los mismos en el sur de la Ciudad, donde actualmente funciona el Centro Ambiental.

En 2013, luego de superado el punto más álgido del conflicto entre la Ciudad y la Provincia, el jefe de gobierno porteño inauguró junto al gobernador bonaerense una nueva planta de tratamiento final en el predio Norte III de CEAMSE: la planta MBT (La Nación, 3/1/2013). Esta planta construida y operada con fondos de la Ciudad comenzó a procesar parte de los residuos provenientes de ese distrito, separando los materiales reciclables de los húmedos, a los que trata a través de procesos biológicos, dando origen a un material estabilizado que se utiliza como cobertura de los rellenos.

Entre los años 2014 y 2015, se pusieron en funcionamiento las plantas de tratamiento de plásticos PET, de residuos orgánicos (provenientes de grandes generadores como hoteles y restaurantes), de residuos forestales, y se comenzó a construir la primera planta clasificadora MRF (por sus siglas en inglés, Material Recycling Facility), que aumenta en un 300% la capacidad de procesamiento y clasificación de los Centros Verdes operados por las cooperativas. En 2015, además, se conformó el Centro de Ambiente de la Ciudad, el primero en Argentina, donde operan la mayoría de estas plantas. En ese mismo año también, comenzó el proceso de licitación de dos plantas MBT dentro de las zonas norte y sur de la Ciudad, cuya construcción y puesta en marcha aún no se logró.

La incorporación de nuevas tecnologías de tratamiento final de los residuos a través de las mencionadas plantas se convirtió en una apuesta central en la política de residuos de la Ciudad. Con ello, a partir de 2012, se logró una notable reducción en la cantidad de los residuos que este distrito dispone en rellenos sanitarios. Así, la Ciudad pasó de enterrar en CEAMSE 2.131.078 toneladas de residuos en el año 2012 a enterrar 1.520.263 toneladas en 2013, 1.279.338 toneladas en 2014 y 1.153.380 toneladas en 2015, logrando una reducción de un 46% en la disposición final entre los años 2012 y 2015[37]. Asimismo, con la incorporación de las plantas de tratamiento final a la gestión de los residuos, también se otorgó un rol protagónico a un nuevo y poderoso actor dentro de esta política: las empresas de ingeniería ambiental que construyen y operan este tipo de tecnologías.

El caso La Plata: las protestas contra los rellenos
como quiebre en la política de residuos

El caso de La Plata es paradigmático al ser uno de los primeros grandes centros urbanos del país en implementar un sistema de recolección domiciliaria diferenciada: cuenta desde 2009 con el Plan “Bolsa Verde”, a través del cual se recolectan residuos secos y el resto de los residuos, los húmedos, de manera separada. Este sistema se apoya en la ordenanza municipal N° 10.661/2009, “Ordenanza Basura Cero”, que se orienta a la minimización en la generación de residuos, así como a su recuperación, y prevé la separación en origen complementada con un sistema de recolección diferenciada. La ordenanza, a la vez, contempla la participación de recuperadores mediante la formación de cooperativas y dispone facilitar la comercialización de los materiales recuperados.

El municipio implementó un formato de doble recolección, a fin de no modificar las costumbres instaladas de los vecinos. La recolección de húmedos continúa con las mismas pautas del servicio de recolección convencional, 6 veces a la semana, de manera nocturna, y la de secos se realiza de manera diurna 6 veces por semana en el casco urbano y 3 en el resto de las zonas de aplicación del programa.

Los residuos húmedos son derivados al relleno de Ensenada de la CEAMSE, ubicado en el municipio homónimo (contiguo al de La Plata), mientras que las bolsas verdes son trasladadas a galpones manejados por seis cooperativas[38] de recuperadores urbanos que clasifican los materiales para su posterior comercialización. Hacia fines de 2015, la recolección de bolsas verdes era realizada por la empresa privada ESUR y por las cooperativas de recuperadores, en los barrios en los que estas se ubicaban. A partir de ese momento, la recolección pasó íntegramente a manos de ESUR.

De acuerdo con funcionarios del municipio de La Plata, en 2015 el 50% de la ciudadanía estaba participando del Plan “Bolsa Verde” (Info Blanco Sobre Negro, 30/4/2015), lo cual, según expresaron, habría generado una disminución de entre un 12% y un 15% en el enterramiento en el relleno sanitario de Ensenada (entrevista a funcionario municipal de La Plata, La Plata, octubre de 2015).

Sin embargo, si bien en el plano social el Plan “Bolsa Verde” ha permitido la incorporación de recuperadores al sistema formal de gestión de residuos a través de cooperativas, las condiciones de trabajo aún continúan con cierto grado de precariedad laboral e ingresos ajustados, a la vez que múltiples recuperadores todavía realizan tareas de recolección de residuos de manera informal, operando en las calles del distrito. Por otra parte, la conformación de estos nuevos aspectos en la gestión de los residuos de La Plata lleva pocos años y está en pleno desarrollo. La mayor proporción de los residuos continúa derivándose al relleno. Con todo, está en proceso de construcción una planta MBT para el 100% de los residuos de la región, lo cual posibilitaría el cierre del relleno de Ensenada (ARS, 5/5/2015; Primereando las Noticias, 20/2/2015; EcoSitio, 2/5/2016; Clarín, 17/3/2015; El Día, 21/8/2015).

El proceso de innovación en el sistema de gestión integral de residuos de La Plata resulta de un conflicto que ha enfrentado, por un lado, a vecinos y organizaciones que demandan el cierre de un relleno sanitario y, por otra parte, a quienes, asociados a la gestión de este relleno (gremios de trabajadores recolectores y actores vinculados a la CEAMSE, incluido el gobierno provincial), han resistido el cambio en un primer momento y se reacomodaron y reposicionaron hacia el final del período de estudio. En particular, en la dinámica del proceso, resalta el rol del gobierno provincial, habiendo generado obstáculos a través de la asignación/ejecución de partidas presupuestarias orientadas al cambio.

Por fuera de estos dos grupos de actores en puja, en este proceso tuvieron un lugar protagónico otros actores que generaron dinamismo y promovieron cambios. Tales son los casos del Poder Judicial provincial, del gobierno municipal de La Plata, de los otros gobiernos municipales de la región, de la Universidad Nacional de La Plata y de los recuperadores urbanos nucleados en cooperativas.

Por su parte, a diferencia del caso de la Ciudad de Buenos Aires, en La Plata, la empresa de recolección de residuos se adaptó con mayor rapidez al proceso de cambio en la gestión de los residuos, en función de un acuerdo de reacomodamiento presupuestario efectuado con el municipio, y se incorporó al sistema de recolección diferenciada, no resultando en un actor que haya generado obstáculos fuertes para el proceso de cambio. Sin embargo, sobre el final de nuestro período de estudio, observamos una competencia de funciones entre esta empresa y las cooperativas de recuperadores, en tanto la empresa pasó a hacerse cargo de la recolección de residuos secos en las áreas en donde antes operaban las cooperativas. A su vez, los trabajadores de la empresa, a lo largo del proceso de reforma institucional, en una dirección distinta a la de la gerencia, reaccionaron resistiendo el nuevo proceso de cambio en ciertos momentos en los que sentían que potencialmente se amenazaba su fuente de empleo.

El caso de La Plata, que se desarrolla a continuación, muestra un proceso en el que se fue consolidando una crisis que estalló en 2004, vinculada a las consecuencias ambientales del modelo vigente de enterramiento en rellenos. Diversas movilizaciones y la presentación de un recurso de amparo que implicó el accionar de la justicia pusieron en jaque al sistema dominante de gestión de residuos.

La emergencia de la crisis ambiental asociada a los rellenos sanitarios

El relleno de Ensenada se instaló en el municipio homónimo, en adyacencias del distrito de La Plata, en 1982. Actualmente, recibe los RSU de los partidos de la Región Gran La Plata: Berisso, Ensenada, La Plata, Brandsen y Magdalena. En distintos períodos, también enviaron sus residuos al relleno otros distritos. La Plata genera una cantidad significativa de RSU, 229.840 toneladas anuales en el año 2015, siendo el municipio con mayor participación en cuanto al enterramiento de residuos en el relleno de Ensenada (un 80,1% según datos de 2016[39]).

Las dimensiones del relleno de Ensenada fueron ampliándose progresivamente con el crecimiento en la generación de residuos y con la incorporación de municipios que, de manera transitoria o permanente, disponían allí sus residuos. El año 2004 resultó especialmente crítico en este sentido: ante el cierre de otro relleno, ubicado en Villa Domínico (Avellaneda), hubo un salto significativo en la cantidad de residuos que ingresaban a Ensenada, siendo que la disposición en el relleno creció de manera abrupta. En ese año, la CEAMSE firmó un convenio con Ensenada para enviar las 74.025 toneladas de residuos de Florencio Varela y Berazategui al relleno ubicado en su territorio (Suárez, 2011; Gutiérrez, 2015). Al respecto, relatos que surgen de miembros de organizaciones sociales refieren que la cantidad de camiones que ingresaban al relleno se habría más que duplicado. Esto generó una percepción generalizada por parte de vecinos y organizaciones de que la situación generaría consecuencias ambientales negativas que debían ser atenuadas y resistidas (entrevista a miembro de organización social, Ensenada, julio de 2012).

En ese mismo año (2004), en efecto, el Defensor Ciudadano de La Plata y la organización Nuevo Ambiente solicitaron a la Autoridad del Agua y al Laboratorio de Hidráulica del Ministerio de Obras Públicas de la Provincia de Buenos Aires examinar las napas y cursos de aguas superficiales circundantes al relleno. Mediante un estudio de los pozos en aguas subterráneas de las inmediaciones del relleno, la primera de estas entidades corroboró contaminación con plomo y cadmio en las napas. El segundo organismo examinó aguas superficiales de arroyos cercanos al relleno, detectando una alta demanda biológica y química de oxígeno. Todo esto se atribuyó a la filtración de efluentes provenientes del relleno (Nos Digital, 20/5/2014; entrevista a funcionario de La Plata, diciembre de 2012).

En este marco, diversas organizaciones ambientalistas y vecinos de la región iniciaron reclamos en distintas jurisdicciones gubernamentales. Denunciaban que el ingreso de residuos a la CEAMSE desde distritos alejados violaba el Decreto-Ley N° 911/78 y lo dispuesto por la Dirección Provincial de Vialidad. Dos organizaciones locales, Nuevo Ambiente y Centro Vecinal Punta Lara, presentaron un recurso de amparo ante el Juzgado en lo Contencioso Administrativo de La Plata, vinculado principalmente a la ampliación ilegal del relleno de Ensenada (Nuevo Ambiente, 2015b). Sin embargo, el relleno se amplió mediante la presentación de un informe ambiental por parte de CEAMSE que, según argumentaron miembros de las organizaciones demandantes, no era adecuado. Asimismo, estas organizaciones señalaron que se utilizó la fuerza policial para atenuar las protestas.

Ante esto, emergieron nuevos debates, movilizaciones y propuestas alternativas, a partir de intercambios entre vecinos y organizaciones (Radio Reloj, 23/1/2007; Degano y Ursino, 2008). Asimismo, aquellos que se movilizaban solicitaban reunirse con funcionarios del gobierno municipal de La Plata, sobre lo cual encontraron ciertas resistencias, según lo expresaron desde Nuevo Ambiente (La Nación, 26-11-2007; Nuevo Ambiente, 2015b). Esto fue el puntapié inicial para la conformación de la Asamblea Ambiental de Vecinos y Organizaciones No + CEAMSE (Asamblea No + CEAMSE). A través de esta entidad, que nucleaba a organizaciones y vecinos, estos continuaron movilizándose, con el pedido de no ampliar el relleno de Ensenada y el rechazo a la apertura de nuevos rellenos en la región, realizando una serie de protestas.

Así, el cierre del relleno de Villa Domínico y la consecuente derivación de residuos al relleno de Ensenada, aceleraron el advenimiento de una crisis ambiental en el sistema de gestión de residuos basado en los rellenos sanitarios, que provocó una significativa demanda social de cambio en estas políticas en la región de La Plata.

La judicialización del conflicto

El mencionado recurso de amparo por parte de las organizaciones estaba vinculado principalmente a la potencial ampliación ilegal del relleno de Ensenada, a partir de una anunciada inauguración del módulo D. En ese reclamo, las organizaciones alegaban que este nuevo módulo no cumplía con los requisitos mínimos para funcionar, dado que no existían estudios de impacto ambiental. A su vez, sostenían que la CEAMSE estaba infringiendo la Ley N° 11.723/95 de la Provincia de Buenos Aires y la ley provincial de residuos, debido a que el módulo en cuestión estaba ubicado en zonas inundables (y a centímetros de las napas freáticas). También, argumentaban que se ubicaba a menos de 800 metros de zonas habitadas (con población instalada en el lugar de manera previa a la puesta en marcha del relleno) y, sin embargo, la distancia mínima establecida por la normativa es de 2 km.

El módulo D se puso de todos modos en funcionamiento y, en marzo de 2006, las organizaciones que habían presentado el recurso de amparo obtuvieron un fallo a favor en primera instancia en el Juzgado (N°1) en lo Contencioso Administrativo de La Plata. Este fallo ordenaba la clausura del mencionado módulo, ubicado dentro del predio de Ensenada, a partir de octubre de ese año. La CEAMSE apeló la medida. Esto llevó a que interviniera la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo. Su tribunal, en junio del mismo año, falló resolviendo que el módulo debía clausurarse, readecuando los plazos previstos inicialmente, en diciembre de ese año. Asimismo, prohibió, a partir del mes de septiembre de 2006, el ingreso al relleno de Ensenada de residuos provenientes de distritos que se encontraran a más de 20 km. del predio.

Sin embargo, la CEAMSE apeló nuevamente el fallo. Con esto, la causa pasó a la Suprema Corte de Justicia Bonaerense. Se realizaron tres audiencias en las que participaron el Presidente y Secretario de la Corte, el Presidente de la CEAMSE, el Escribano General del Gobierno, representantes de la Fiscalía de Estado de la Provincia, la Secretaria de Política Ambiental, representantes de la ONG Nuevo Ambiente y del Centro Vecinal de Punta Lara. El gobierno de La Plata no tuvo participación activa en este proceso. La Corte Suprema, luego de analizar el caso, solicitó que los demandantes y representantes de la CEAMSE se reunieran para generar un convenio.

Luego de tres meses de negociaciones, en 2007, se firmó un Convenio de Partes con carácter de fallo judicial (entre la CEAMSE, Nuevo Ambiente, el Centro Vecinal Punta Lara y el gobierno de la Provincia de Buenos Aires). En el convenio se establecía que, inmediatamente, tenían que dejar de ingresar los residuos de Florencio Varela y Berazategui, entre otras cuestiones, al predio de Ensenada, así como establecerse un plazo para el cierre del relleno; la reparación de la vía que une La Plata con Punta Lara; establecerse una comisión de seguimiento; y generarse una auditoría externa para el poscierre del relleno. Asimismo, la Provincia de Buenos Aires quedaba obligada a dar solución al destino de los residuos de La Plata, Brandsen, Berisso, Ensenada y Punta Indio. A la vez, una condición establecida por las organizaciones para que se firmara este acuerdo era que debía sancionarse una Ley GIRSU a nivel provincial, que ya se estaba trabajando en el ámbito legislativo, lo cual ocurrió luego, en ese mismo año (entrevista a miembro de organización ambientalista, La Plata, octubre de 2015).

Pese a la firma del convenio, la falta de soluciones concretas y visibles para el denunciado problema ambiental llevó a una nueva movilización en octubre de 2007, en la que se recolectaron 9.500 firmas de vecinos de la región, solicitando el cierre del relleno. Esto fue acompañado de cinco días de manifestaciones y cortes en las puertas del predio.

La intervención del gobierno local, la universidad y la formación de un Consorcio Regional viabilizan una nueva alternativa de gestión

Ante tal contexto de movilizaciones sociales y demandas judiciales, el gobierno de La Plata, con Julio Alak aún como intendente (1991-2007, Partido Justicialista), entregó a la Asamblea No + CEAMSE una propuesta para la gestión de RSU, elaborada por la Universidad Nacional de La Plata (UNLP) (Nuevo Ambiente, 2015b). Dicha propuesta se orientó a abandonar el sistema del relleno sanitario y a avanzar con la implementación de nuevas tecnologías para la GIRSU, en consonancia con la legislación vigente. Bajo esta propuesta, comenzó a haber cierto diálogo entre organizaciones sociales y el gobierno municipal de La Plata, que luego continuó con el siguiente intendente, Pablo Bruera (2007-2015, Partido Justicialista, Frente Para la Victoria). Sobre esa base, comenzaron a desarrollarse políticas por parte del municipio que se orientaban hacia la gestión integral de RSU.

En 2008, tuvo especial trascendencia la creación dentro del gobierno municipal de La Plata, con cierta autonomía de gestión, de la Agencia Ambiental[40], orientada a generar políticas ambientales a mediano y largo plazo. Con una participación significativa de este organismo municipal, se realizaron reuniones entre el nuevo intendente de La Plata, funcionarios locales, concejales, académicos, organizaciones sociales y representantes de la CEAMSE, para analizar cómo dejar de enviar residuos al relleno. Según lo estableció el municipio, en esos encuentros se avanzaría con la propuesta elaborada por la UNLP, pero generando un Consorcio Regional, que también abarcaría a Ensenada, Brandsen, Berisso y Punta Indio. Este Consorcio Regional se creó efectivamente en ese año. Distintos funcionarios y miembros de organizaciones consultados sostuvieron que la participación del Consorcio Regional resultó importante para dar fuerza a la consecución de la iniciativa y a la idea de cerrar definitivamente el relleno. A la vez, la propuesta de la universidad dio un respaldo importante al proceso y fortaleció al propio Consorcio.

Los intendentes de los municipios que integraron el Consorcio Regional encargaron a la Universidad Nacional de La Plata y a la Universidad Tecnológica Nacional la elaboración de un Plan para la Gestión Integral de Residuos a nivel regional. Para llevar esto a cabo, las universidades generaron nuevos espacios de diálogo y discusión, tanto entre funcionarios como involucrando a especialistas y a organizaciones de la sociedad civil. Como resultado, la propuesta final, redactada en un extenso informe, se orientó a diseñar un sistema de gestión de residuos, con una etapa de separación en origen en la que intervendrían las cooperativas clasificando residuos secos en Centros de Recuperación Urbana Municipal (CRUM). Cada CRUM compraría materiales a cartoneros. Cada territorio aportaría a un CRUM. El rechazo (aquel material que no lograra ser reinsertado en el mercado directamente por los CRUM), en una segunda etapa, se trasladaría a una planta de tratamiento que recuperaría todo lo que fuera factible. El resto se derivaría a un relleno de seguridad, en donde se tratarían los materiales previamente a su disposición final (Infoplatense, 13-4-2014).

En igual dirección, comenzó a ponerse a prueba un sistema de recolección diferenciada en La Plata, cuando el municipio instaló en la ciudad distintos contenedores para residuos secos y húmedos. En 2009, La Plata profundizó el sistema de separación de residuos poniendo en marcha la recolección diferenciada domiciliaria, a través del Plan “Bolsa Verde” arriba descrito. Se trata de un hito en la política de la región, vinculado esto a la crisis ambiental asociada al relleno sanitario de Ensenada. Para regular este programa, diversas organizaciones elaboraron un proyecto de ordenanza, que el municipio presentó ante el Concejo Deliberante. Tal presentación, según funcionarios y miembros de organizaciones sociales, se caracterizó por su alta transparencia y su rigurosa discusión por parte de los concejales. En diciembre de 2009, la Ordenanza “Basura Cero” (N°10.661) fue aprobada por unanimidad.

¿Un proyecto de planta de tratamiento resuelve la crisis?

Bajo la propuesta de la universidad, apoyada por el Consorcio Regional, en agosto de 2010 se aprobaron los pliegos para el llamado a licitación internacional para la construcción y operación de una planta de tratamiento de residuos. Miembros de organizaciones y funcionarios aludieron a este proceso como participativo y transparente. Como resultado final, se adjudicó la licitación a una Unión Temporaria de Empresas (UTE) conformada por Sanea Tratamiento de Residuos (del grupo español Griñó Ecologic), y las empresas locales ESUR y Emprendimientos MGM (Diagonales, 17/5/2014).

Pese a esta adjudicación, los reclamos y movilizaciones sociales solicitando el cierre del relleno continuaron y, en diciembre de 2010, la Corte Suprema provincial intimó al gobernador provincial, Daniel Scioli, a establecer la ubicación y la habilitación necesarias para dar reemplazo al relleno. En este marco, se desarrolló un convenio entre el intendente de La Plata y el gobierno provincial, que establecía que la provincia solventaría los gastos que requiriera la construcción de la planta.

Sin embargo, cada vez que se difundía una posible ubicación donde podría localizarse el emplazamiento para tratar los residuos, los vecinos del lugar rechazaban la propuesta. Como consecuencia, La Plata no lograba resolver una factible localización para la construcción. Ante esto, el municipio de Ensenada ofreció instalarla en su territorio (La Política Online, 2/9/2015), lo cual quedaría ratificado a través de un Convenio de Cesión de Contrato entre la Municipalidad de La Plata, el Municipio de Ensenada y la UTE encargada de la obra, firmado en 2011. En 2012, el gobierno provincial realizó los primeros pagos para la instalación de la planta (El Día, 18/4/2014). Con ello se solventó la adquisición del terreno, los trabajos de nivelación y la construcción de un emplazamiento para las máquinas.

Sin embargo, la obra se detuvo (La Política Online, 9/11/2011; Hoy, 14/2/2014). Algunos medios publicaron que la paralización de la obra se debía a la compra y a las modificaciones no previstas en el terreno, que implicaron un gasto adicional, por lo que la empresa solicitaba renegociar el contrato. Por su parte, la provincia manifestaba haber cumplido con lo pautado (Diagonales, 13/7/2013; Diagonales, 17/5/2014). Desde otra perspectiva, ex funcionarios de La Plata sostuvieron que la Provincia de Buenos Aires buscaba reproducir el esquema ya instalado de enterramiento en rellenos y sostener el poder de la CEAMSE en el área metropolitana. Argumentaron también que los municipios suelen tener poca capacidad financiera como para salirse de la lógica de la CEAMSE si no existe una decisión en otros niveles. Sosteniendo esa postura, organizaciones ambientalistas movilizadas aseveraban que existían intereses económicos comunes entre distintos actores para mantener el modelo del relleno (entrevista a ex funcionario de La Plata, CABA, noviembre de 2012). Entre los actores que se destacaban como resistentes al cambio, miembros de organizaciones ambientalistas mencionaron como los más relevantes a directivos de la CEAMSE, su sindicato, trabajadores de la empresa recolectora y su gremio (entrevista a miembro de organización ambientalista, La Plata, octubre de 2015). En contraposición, directivos del sindicato de empleados de la CEAMSE manifestaron en unas jornadas públicas estar trabajando hace años en torno a la cuestión de las políticas ambientales, definiéndose a sí mismos como reivindicadores de las políticas verdes y denunciantes del colapso del relleno.

Por su parte, los gobiernos municipales de la región, el de La Plata incluido, además de no contar con la planta proyectada para el tratamiento de sus residuos, no generaban nuevas inversiones orientadas hacia la GIRSU, debido a la incertidumbre que caracterizaba la situación. Además, pese a las movilizaciones sociales, a los fallos y a nuevas presentaciones judiciales, en 2012 la CEAMSE retomó la ampliación del relleno de Ensenada.

En este marco, hacia fines del año 2013, se creó el Foro Ambiental de Legisladores, Concejales y ONG de la Región Capital (Foro Ambiental), con el objetivo de que se concretara la proyectada planta, a partir de un trabajo conjunto entre sociedad civil y Estado. En esos momentos, se generaron nuevas denuncias de organizaciones involucradas y la Corte Suprema provincial instó al gobernador de la provincia y al intendente de Ensenada a que dieran explicaciones al respecto. A la par, miembros de Nuevo Ambiente denunciaban públicamente que en el relleno los residuos no eran tapados y se acumulaban, formando montañas a cielo abierto (Nuevo Ambiente, 2015b; Andar, 18/7/2014). Distintos medios locales también expresaban que de los residuos del relleno se desprendía un arroyo de químicos tóxicos a pocas cuadras de las casas de los vecinos (Nos Digital, 20/5/2014; Andar, 18/7/2014).

En julio de 2014, debido a la paralización de las obras en la planta, diversas organizaciones y vecinos de la región llevaron adelante una nueva asamblea en las puertas de la CEAMSE, restringiendo el ingreso al predio. El intendente de Ensenada acusó al gobierno provincial, señalando que no giraba los fondos necesarios. También atribuyó responsabilidades al intendente de La Plata, explicando que hacía reclamos, pero que, en su momento, no se hizo cargo de instalar la planta en aquel distrito “… y, encima, el 90% de la basura la tira La Plata” (Infolítica, 21/5/2014). Este intendente, pretendiendo diferenciarse de su par platense, se autodefinía como impulsor de un nuevo modelo de gestión, explicando que su prioridad ambiental era el cierre del relleno y la apertura de la planta de tratamiento. Sin embargo, según un miembro de una organización social, “… el intendente de Ensenada también juega una situación muy dual […] negocia la continuidad […] con los actores como el gobierno de la Provincia de Buenos Aires o el mismo CEAMSE para conseguir […] ciertas dádivas. Pero, por el otro lado, dice que está enfrentado con CEAMSE…” (entrevista a miembro de organización social, Ensenada, julio de 2012).

En ese mismo mes, autoridades provinciales manifestaron que debían reprogramarse las obras, lo cual fue aceptado por la Corte Suprema provincial, que solicitó presentar una metodología y fecha de cierre del relleno en 60 días. Para ello, además, se pautó, a través de un acuerdo firmado entre las partes en la Corte, la realización de reuniones entre todos los involucrados (integrantes del Convenio mencionado previamente) en la Defensoría del Pueblo provincial, en donde el Defensor del Pueblo actuaría como mediador (Infocielo, 7/4/2014).

Efectivamente, se realizaron tales audiencias en las que participaron intendentes, concejales, organizaciones sociales y ambientalistas y distintos profesionales. Sin embargo, las autoridades del Organismo Provincial para el Desarrollo Sustentable (OPDS) y la CEAMSE no presentaron una propuesta formal en los plazos indicados por la Corte y trascendió que propondrían un sistema basado en la incineración (Nuevo Ambiente, 2015b).

En consecuencia, mediante una nueva presentación en la Corte, representantes de la Asamblea No + CEAMSE rechazaron cualquier propuesta basada en la incineración, argumentando que esto conllevaría altos costos financieros, implicaría una contaminación significativa e infringiría la nueva normativa. Además, sostenían que no resultaba confiable el monitoreo ambiental que podrían realizar las autoridades provinciales (Nuevo Ambiente, 2015; Nuevo Ambiente, 2015b). Desde la organización Nuevo Ambiente expresaron que las enunciaciones sobre un potencial proyecto basado en la incineración formaban parte de una maniobra del gobierno provincial para dilatar el inicio de la obra (Lanoticia1, 14/10/2014).

Finalmente, en diciembre de 2014 se suscribió un nuevo acuerdo en la Justicia entre la CEAMSE, la Fiscalía de Estado, la Asesoría General de Gobierno de la Provincia, la Defensoría del Pueblo, el municipio de Ensenada, integrantes de las ONG Nuevo Ambiente y el Centro Vecinal Punta Lara, el OPDS y la Suprema Corte de justicia de la Provincia de Buenos Aires. El acuerdo preveía el cierre del relleno a partir de 2017, un cronograma para la construcción de una planta de tratamiento y los procedimientos de control del cierre del relleno, que quedaban a cargo de la provincia (Argentina Municipal, 10/2/2015; Agencia Nova, 4/3/2014).

Ahora bien, según un funcionario del OPDS las empresas a las que se había adjudicado la licitación previa no habrían cumplido con los estudios de impacto ambiental y la tecnología prevista. Entonces, desde esa entidad afirmaron que en abril de 2015 comenzaría a construirse una nueva planta a cargo ahora de la CEAMSE, destacando que esta institución tiene experiencia en el manejo de una planta con las mismas características (en referencia a la tecnología utilizada en Norte III) (Argentina Municipal, 10/2/2015). La nueva planta se ubicaría en el mismo terreno que se iba a utilizar para el proyecto previo y correspondería técnicamente al formato MBT. La misma permitiría cerrar definitivamente el relleno de Ensenada (Info Blanco Sobre Negro, 27/3/2015; OPDS 27/3/2015; Nuevo Ambiente, 1/6/2015; Agencia Nova, 7/9/2015).

Pese a ello, como en mayo de 2015, las obras de la planta no se habían iniciado, las organizaciones demandantes resolvieron designar representantes en la Comisión de Monitoreo y Contralor establecida en el convenio judicial. También realizaron presentaciones ante la Defensoría del Pueblo y en la Corte Suprema (provinciales). El Foro Ambiental, a su vez, presentó un reclamo en la Cámara de Diputados bonaerense. Esto derivó en el llamado a licitación para la construcción de la nueva planta. En noviembre de 2015, se conoció que la empresa ArxArcillex había ganado tal licitación (Infoplatense, 17/5/2015; Nuevo Ambiente, 2015; El Día, 2/6/2015; Agencia Nova, 7/9/2015; El Día, 2/9/2015).

A lo largo de este análisis de caso, vemos cómo el gobierno de La Plata reaccionó con medidas concretas ante las demandas por contaminación de las organizaciones locales y la intervención judicial provincial. En este proceso de cambio, algunas áreas del gobierno municipal, como la Agencia Ambiental, resultaron más innovadoras y dinamizadoras que otras. A su vez, el vínculo directo de los intendentes con las universidades también promovió procesos de apertura y participación, con intercambio de conocimientos, resultando en nuevos posicionamientos, orientados al cambio. Así, el gobierno municipal de La Plata, ubicándose como punta de lanza para el cambio, y haciendo bandera con esto como asunto político, logró reacomodar su posición y ganar terreno en este ámbito.

Por otra parte, tanto la CEAMSE como el gobierno provincial también reconfiguraron sus posiciones. Los discursos y las acciones que durante décadas se orientaron a sostener el modelo del relleno como dominante se han trasformado, en los últimos años, en discursos que se aferran a la GIRSU y en prácticas que se orientan a la instalación de grandes centros tecnológicos para tratar los residuos. Esto evidencia cierto reacomodamiento de los actores que tradicionalmente mantuvieron el poder, para no perder posiciones ante una demanda que se fue visibilizando cada vez más e instalando en la agenda pública.

En conjunto, todo esto dio lugar a un cambio en la trayectoria de las políticas en el manejo de residuos en La Plata: en el municipio emergieron políticas de separación en origen y recolección diferenciada, con cierta incidencia en la reducción de las toneladas de residuos que se derivan al relleno y con la participación de muchos recuperadores urbanos. A su vez, los acuerdos entre actores, previamente en puja, a los que se ha arribado orientarían el escenario hacia el (postergado y tan reclamado) cierre del relleno de Ensenada y la puesta en marcha de una planta MBT, como principal alternativa técnica al mismo. Queda pendiente determinar si, una vez construida, esta planta complementará y fortalecerá las políticas GIRSU que han comenzado a instalarse en el territorio y aquellas que se orientan a la inclusión social de los recuperadores o si, por el contrario, acabará por desplazarlas.

Reflexiones finales

En la RMBA, el enterramiento masivo como paradigma dominante para la gestión de residuos fue puesto en cuestión, principalmente, a partir de dos crisis que se dieron a principios de los 2000: una crisis socioeconómica y una crisis ambiental asociada a los rellenos sanitarios. Ambas crisis pusieron en cuestión la forma predominante de gestionar los residuos en la Ciudad de Buenos Aires y en La Plata, e instalaron en la escena pública regional una alternativa ya conocida a nivel internacional: la gestión integral de residuos, también llamada modelo GIRSU. En los casos analizados, la crisis de 2001 fue para la Ciudad de Buenos Aires el punto de partida hacia una política de GIRSU y, para el municipio de La Plata, lo fue la crisis ambiental de 2004, desencadenada por el cierre del relleno de Villa Domínico.

La crisis de 2001 provocó elevados niveles de pobreza y desempleo a nivel nacional, que incrementaron el número de personas dedicadas a la recolección informal de los residuos. El aumento significativo de los recuperadores informales se dio en todas las ciudades del país pero, principalmente, en los distritos con mayor consumo y generación de residuos recuperables, entre los que se destaca la Ciudad de Buenos Aires.

La crisis ambiental asociada a los rellenos sanitarios emergió a fines de la década de 1990, cuando los rellenos de la RMBA comenzaron a llegar a su capacidad límite y se difundían cada vez más situaciones de contaminación ambiental asociadas a ellos. Este tipo de denuncias llevó al cierre del relleno sanitario de Villa Domínico en el año 2004, lo cual generó, a su vez, la derivación de los residuos que se disponían allí hacia otros rellenos de la región, entre ellos, el relleno de Ensenada ubicado en la Región Gran La Plata.

Sin embargo, las crisis por sí solas no generaron los cambios acontecidos en las políticas de residuos de los distritos estudiados. Estas operaron más bien como situaciones donde, ante eventos específicos (la crisis socioeconómica de 2001 y el cierre del relleno sanitario de Villa Domínico), actores de cada distrito comenzaron a percibir como problemas de la política de residuos cuestiones que antes no estaban planteadas de esa manera en la arena pública: la exclusión de los cartoneros y el riesgo ambiental asociado a los rellenos sanitarios. De la mano de esos nuevos problemas, ahora socialmente relevantes, recuperadores y algunas ONG ambientalistas (en Ciudad) y otras ONG ambientalistas locales (en La Plata) se erigieron como nuevos actores relevantes dentro de la política de residuos, promoviendo un cambio en la misma, basado en nuevas soluciones y nuevas formas de gestionar afines al modelo GIRSU. Estos actores llevaron adelante estrategias en pos de institucionalizar y generar cambios en la gestión de los residuos, mientras que los viejos actores (empresas de recolección, CEAMSE y sindicatos asociados a ambos) y sus respectivos aliados buscaron resistirlos y mantener a salvo sus intereses.

En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, los actores que promovieron el cambio hacia políticas de GIRSU fueron principalmente las organizaciones de recuperadores y las ONG ambientalistas, apoyados por legisladores, académicos y otras ONG vinculadas a la promoción de la participación ciudadana y la transparencia de la gestión pública. Estos actores debieron enfrentarse a la resistencia de diferentes gobiernos porteños del período estudiado que, junto con las empresas privadas de recolección de residuos, inicialmente rechazaron el cambio hacia una nueva política de residuos. En el caso de La Plata, los actores promotores de políticas de gestión integral de residuos fueron las organizaciones ambientalistas locales que, a su vez, entablaron vínculos con organizaciones vecinales y la Universidad Nacional de La Plata. En este caso, el gobierno municipal de La Plata, si bien en una primera instancia se mantuvo distante respecto de los reclamos ambientalistas locales, con el avance del proceso se posicionó como un actor a favor del cambio, impulsando algunas medidas locales en términos de gestión integral de residuos. En cuanto a los actores que, en un principio, rechazaron fuertemente el cambio en La Plata, estos fueron la CEAMSE, los sindicatos de recolectores y el de trabajadores de la CEAMSE. Los actores que mediaron entre estos actores fueron el Defensor del Pueblo de La Plata, el de la Provincia de Buenos Aires y el Poder Judicial provincial.

En ambos casos, entre las estrategias que desplegaron los actores promotores de la política de GIRSU, se encontraron aquellas de tipo más institucional, por ejemplo, la presentación de proyectos, reclamos y denuncias formales ante la Justicia, así como la movilización y la protesta en la calle. El carácter variado de las alianzas a favor de la GIRSU permitió diversificar también el tipo de estrategia.

Las posturas de los nuevos y viejos actores no se mantuvieron estables durante todo el proceso y se fueron reconfigurando a medida que el proceso avanzó. La postura del Poder Ejecutivo de la Ciudad se desarrolló siguiendo esta lógica en varios momentos del proceso. Así, pasó, por ejemplo, de un rechazo a la actividad de recuperación de las organizaciones cartoneras al desarrollo de medidas de reconocimiento, subsidio e inclusión de las mismas en la política de residuos; o de una resistencia inicial al cambio de política a un reciente compromiso con la reducción del enterramiento masivo por medio del funcionamiento de plantas de tratamiento. La postura del gobierno de La Plata frente a la cuestión del manejo de los residuos también fue modificándose a lo largo del proceso. Así, la intendencia de La Plata pasó, por ejemplo, de desentenderse del tema ambiental a impulsar la conformación de un consorcio regional para gestionar integralmente los residuos del Gran La Plata, colaborar en la presentación de un Proyecto de Ordenanza Basura Cero ante el Concejo Deliberante e implementar a nivel local el programa de recolección diferenciada “Bolsa Verde”. En línea con esto, el gobierno provincial y la CEAMSE también han ido transformando sus discursos (aunque con mayor resistencia) respecto del problema de los residuos, orientándolos paulatinamente hacia la GIRSU, y proponiendo hacerse cargo del desarrollo de una planta de tratamiento final para los residuos de la región platense.

Es interesante señalar que en los dos casos investigados el encuentro entre los actores promotores de la política de GIRSU y los actores que resistían ese cambio fue sostenido en el tiempo y mediado por dos instancias políticas claves: la Legislatura porteña en la Ciudad y el Poder Judicial provincial en La Plata. Los actores promotores del cambio en la gestión de residuos interactuaron de forma sostenida con legisladores porteños y con la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, lo cual les permitió reforzar sus demandas y generar una mayor presión sobre cada uno de los Ejecutivos locales (y especialmente sobre el gobierno provincial, en el caso de La Plata).

De todos modos, a pesar de que las interacciones mediadas por la instancia legislativa y la judicial, entre los actores promotores del cambio y los que lo rechazaban marcaron la antesala a innovaciones en las políticas de residuos en ambos casos, el proceso analizado sugiere que los cambios hacia la GIRSU se materializan solo hasta el punto que lo permiten las capacidades presupuestarias de los distritos (Gutiérrez, 2017). La Ciudad llevó adelante desde programas de recolección diferenciada hasta la construcción de plantas de tratamiento por la presión social y la decisión para hacerlo y, además, porque contó con el presupuesto suficiente para financiar ambas cosas. A diferencia de ello, el municipio de La Plata, si bien logró implementar la recolección diferenciada, no contó con capacidad presupuestaria propia para construir y mantener un proyecto de la envergadura de una planta de tratamiento de residuos y, por ello, debió recurrir a otros actores y jurisdicciones para obtener esos recursos. El gobierno provincial y la CEAMSE, ante esta falta de capacidad presupuestaria de La Plata y por la presión del Poder Judicial provincial, se comprometieron a construir la planta de Tratamiento Mecánico Biológico para tratar la gran masa de residuos de la Región del Gran La Plata.

No obstante, es necesario señalar que los procesos de cambio en las políticas de residuos de la Ciudad de Buenos Aires y La Plata son procesos actuales, en movimiento y sin cerrar, lo cual genera algunas incógnitas respecto de la forma que tomarán a futuro. En el caso de Ciudad, una de las cuestiones que más expectativas y dudas genera es el formato que tomará la inclusión de los recuperadores urbanos en la gestión de los residuos: ¿seguirán siendo actores que prestan un servicio público en condiciones laborales aún precarias y sin terminar de formalizar su trabajo o lograrán esquemas de contratación similares a los de las empresas privadas de recolección?, ¿la Ciudad hará uso de tecnologías de tratamiento final controvertidas como la incineración?, ¿cuál sería la reacción de las organizaciones ambientalistas y cartoneras ante la potencial introducción de la incineración? En el caso de La Plata también quedan cuestiones abiertas, sobre todo respecto del rumbo que tomará la política de residuos a partir de la futura puesta en funcionamiento de la planta de Tratamiento Mecánico Biológico en ese distrito: ¿este hecho reforzará las medidas de separación en origen y recolección diferenciada ya desarrolladas o las terminará reemplazando y desalentando?, ¿qué sucederá finalmente con la inclusión de los recuperadores urbanos?, ¿la puesta en marcha de esta planta la consolidará o la debilitará?, ¿qué tipos de tecnología de tratamiento final se implementarán en los próximos años? Estas preguntas y otras similares podrán responderse en la medida que los procesos de cambio en los distritos estudiados sigan avanzando y muestren nuevos indicios respecto del camino que seguirán las políticas de gestión integral de residuos en cada caso.

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  1. La Región Metropolitana de Buenos Aires está compuesta por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 40 municipios de la Provincia de Buenos Aires que la rodean. Tiene una superficie de 13.285 km2 y una población de 14.834.898 habitantes, según datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010.
  2. Existen variaciones en las estimaciones del gasto municipal en gestión de residuos sólidos urbanos. En base a veinte ciudades del país, Schejtman e Irurita (2012) evalúan que este oscila entre 15% y 30% del presupuesto, mientras que Gutiérrez (2014) calcula que ocupa entre 1% y 23% del gasto total en los distritos de la Región Metropolitana.
  3. Las primeras normativas que incluyeron los principios de la gestión integral son la Directiva 75/442 de la Comunidad Económica Europea (1975) y la Ley de Conservación y Recuperación de Recursos de Estados Unidos (1976) (Paiva, 2008: 23).
  4. El compost es el material generado a partir de la descomposición de la materia orgánica. Con él se puede generar abono para la tierra, o bien puede utilizarse como insumo para paisajismo, control de la erosión, recubrimientos y recuperación de suelos.
  5. Un relleno sanitario es un sitio de disposición final de residuos cuyo diseño ha sido concebido para evitar la contaminación del subsuelo a través de la impermeabilización con barrera de arcilla y membrana de polietileno de alta densidad y la instalación de un sistema de captación líquidos lixiviados (fuente: https://bit.ly/2y8Rfy4, última consulta: 29/1/2016). Distintas experiencias sugieren que los rellenos sanitarios no han sido efectivos en evitar la contaminación, a la vez que han desincentivado la reintroducción de los materiales en la cadena productiva y en los ciclos ecológicos.
  6. Para su creación, ambas jurisdicciones suscribieron los convenios del 7/01/1977 y 6/05/1977. Dichos acuerdos fueron ratificados por los Decretos Leyes N° 8.782/77, N° 8.981/78 y N° 9.111/78 de la Provincia de Buenos Aires, la Ordenanza N° 33.691/77 de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y el Decreto Nacional N° 3.457/77.
  7. Desde la creación de CEAMSE, la cantidad de distritos que envían sus residuos ha sido creciente. En 2016, lo hicieron Ciudad de Buenos Aires y los municipios de Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso, Brandsen, Ensenada, Escobar, Esteban Echeverría, Ezeiza, Florencio Varela, General Las Heras, General Rodríguez, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, La Plata, Lanús, Lomas de Zamora, Magdalena, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Morón, Pilar, Presidente Perón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Miguel, San Vicente, Tigre, Tres de Febrero y Vicente López. Además, Baradero, Santa Rosa de Calamuchita, Pellegrini y Urdinarrain depositaron, en conjunto, poco más de 20 toneladas (datos extraídos de http://www.ceamse.gov.ar/estadisticas/, última consulta: 15/04/2017).
  8. Datos extraídos de http://www.ceamse.gov.ar/estadisticas/ (última consulta: 15/4/2017).
  9. Según art. 6 de la Ordenanza N° 33.581/77 y art. 22 de la Ordenanza N° 39.874/84.
  10. Según art. 10 y 11 del Decreto Ley N° 9.111/78.
  11. La norma define como generadores especiales: a) hoteles de 4 y 5 estrellas; b) edificios sujetos al régimen de la propiedad horizontal que posean más de cuarenta (40) unidades funcionales; c) bancos, entidades financieras y aseguradoras; d) supermercados, minimercados, autoservicios e hipermercados; e) shoppings, galerías comerciales y centros comerciales a cielo abierto; f) centros educativos privados en todos sus niveles; g) universidades de gestión pública; h) locales que posean una concurrencia de más de trescientas (300) personas por evento; i) edificios públicos radicados en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; j) establecimientos pertenecientes a una cadena comercial. Entendiéndose por esta al conjunto de más de cinco establecimientos que se encuentren identificados bajo una misma marca comercial, sin distinción de su condición individual de sucursal o franquicia; k) comercios, industrias y toda otra actividad privada comercial que genere más de quinientos (500) litros por día; l) todo otro establecimiento que la autoridad de aplicación determine (art. 13).
  12. Las plantas son instancias intermedias que permiten recuperar los desechos para su posterior reciclaje. La CEAMSE las construye y, luego, entrega los elementos de higiene y seguridad y brinda la capacitación necesaria para que cada cooperativa de recuperadores pueda gerenciar su propia planta. La primera comenzó a funcionar en 2004.
  13. La etapa mecánica de clasificación se basa en la separación manual de residuos secos y húmedos para recuperar desechos con valor comercial como, por ejemplo, papel, plástico y vidrio. La etapa biológica consiste en la bioestabilización de los residuos húmedos mediante su encapsulamiento en reactor. El material resultante se utiliza como cobertura provisoria en los rellenos sanitarios. (Fuente: https://bit.ly/2LKPOrv, última consulta: 5/9/2017).
  14. Brandsen, La Plata, Malvinas Argentinas, Morón, San Isidro y San Miguel.
  15. Según datos de la CEAMSE, se depositaron 4.061.658,90 toneladas en 2004 y 5.403.191,30 toneladas en 2006, excluyendo a los generadores privados y a los municipios que no enviaron residuos en ambos años.
  16. Cuenta con seis galpones para clasificación de residuos operados por cooperativas y, en Ensenada, se está construyendo una planta MBT que recibirá los desechos de La Plata.
  17. La recolección de la zona 1 (Barrios: Balvanera, La Boca, Constitución, Montserrat, Puerto Madero, Recoleta, Retiro, San Nicolás, San Telmo y parte de Almagro, Barracas y Palermo) corresponde a la empresa CLIBA. La zona 2 (Barrios: Palermo, Colegiales, Belgrano, Nuñez y parte de Villa Crespo y Chacarita) corresponde a AESA. La zona 3 (Barrios: Soldati, Pompeya, Parque Patricios, Parque Chacabuco, Caballito, Almagro, Boedo y San Cristóbal) corresponde a URBASUR. La zona 4 (Versalles, Villa Real, Villa Luro, Montecastro, Vélez Sarfield, Flores, Villa Santa Rita y Villa Devoto) corresponde a la empresa NITTIDA. La zona 6 (Villa Pueyrredón, Villa Urquiza, Villa General Mitre, Agronomía, Coghlan, Villa Ortúzar, Villa Crespo, Paternal y Saavedra) corresponde a la empresa INTEGRA.
  18. La recolección de la zona 5 está a cargo del Ente de Higiene Urbana y corresponde con los barrios de Villa Riachuelo, Liniers, Villa Lugano y parte de Villa Soldati.
  19. Los trenes cartoneros comenzaron a funcionar en 1999 cuando, luego de protestas de recuperadores contra la empresa Trenes de Buenos Aires (TBA), se implementó un servicio exclusivo que los trasladaba desde la Estación José León Suárez (Municipio de San Martín) hasta la Ciudad para realizar su tarea. En poco menos de dos años, los “trenes blancos” se multiplicaron en todas las otras líneas de ferrocarril que ingresaban a la Ciudad (Gorbán, 2006; Paiva, 2013).
  20. Como, por ejemplo, la Comisión de Medio Ambiente del Comité Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI) y la Red de ONG de Desarrollo Sustentable. Esta red está compuesta por AIDIS, CAI, CEADS, FARN, Fundación Bariloche, Fundación Vida Silvestre y la Fundación Ciudad (Fundación Ciudad, 2013).
  21. Entre las organizaciones de cartoneros que participaron se encontraban la Cooperativa del Oeste, la Cooperativa Ecológica de Recuperadores del Bajo Flores (CERBAF) , El Ceibo, El Álamo, Nuevo Rumbo, entre otras (Salvi et al., 2016).
  22. Expte. N° 1.542/2002 “Valdés, Eduardo Félix c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”.
  23. Proyecto contenido en el expediente N° 2.021/2002, autoría de Eduardo Valdés (Frente Justicialista).
  24. Ley publicada en el Boletín Oficial N° 1.619 del 29/1/03 y reglamentada través del decreto N°622 en mayo de 2003.
  25. Aprobado por el decreto G.C.B.A. 1.838/2003, publicado en el Boletín Oficial N° 1.795.
  26. Contenidos respectivamente en el Expediente N° 2.021/2004, autoría de la diputada Beatriz Baltroc (Bloque Autonomía Popular) y coautoría de Fernando Cantero (Ari, Fuerza Porteña), Vilma Ripoll (Izquierda Unida) y Juan Manuel Velasco (Bloque Plural); el Expediente N° 2.070/2004, autoría del diputado Milcíades Peña (Bloque 11 de Marzo, Partido de la Revolución Democrática) y el Expediente N° 2.106/2004, autoría de la diputada Sandra Dosch (Frente Grande).
  27. Comisiones de Ecología; de Obras y Servicios Públicos y de Presupuesto, Hacienda, Administración Financiera y Política Tributaria.
  28. El número efectivo de partidos (NEP) pasó de ser 2,21 en el año 1997 a alcanzar 3,59 en el año 2000 y llegó a 8,93 en 2003, cuando ingresaron al recinto 11 listas que no superaban el 15% de las bancas y de las que se desprendieron 13 bloques. Estos 13 bloques se transformaron, a su vez, en 21 bloques hacia 2005, aumentando aún más la fragmentación en el legislativo porteño (Alessandro, 2005).
  29. Estos proyectos están contenidos en los expedientes N° 228/2005 de los diputados Juan Manuel Velasco (Bloque Plural), Beatriz Baltroc (Bloque Autonomía Popular), Fernando Cantero (Ari, Fuerza Porteña) y otros, y el expediente N° 2.518/2005 de los diputados Mario Morando (Frente de la Esperanza Porteña) y Carlos Araujo (Unión para Recrear Buenos Aires).
  30. Despacho N° 2.145: Sistema de gestión de residuos sólidos urbanos. Texto Definitivo. Ley N° 1.854. (Exp. 2.021-D-2004, 2.070-D-2004, 2.106-D-2004 y agregados. Comisiones de Ecología, de Obras y Servicios Públicos y de Presupuesto, Hacienda, Administración Financiera y Política Tributaria). Acta de la 34ª Sesión Ordinaria. Versión Taquigráfica N° 51. Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 24 de noviembre de 2005.
  31. Ley publicada en el Boletín Oficial N° 2.357 del 12/1/2006 y reglamentada por el decreto N° 7/006 del 04/1/2006.
  32. Por ejemplo, en el caso de las empresas privadas, la prestación se rige por Ley de Compras y Contrataciones de la Ciudad, con el correspondiente pago de un canon por el servicio y, en el caso de las cooperativas, se establece el otorgamiento de subsidios por recuperador y por centro verde, determinado según las negociaciones a las que arriben con el Gobierno de la Ciudad (Schamber, 2012).
  33. El programa consistía en la entrega gratuita a la población de la Ciudad de bolsas con la inscripción “Papeles y Cartones” para que los vecinos depositaran sus desechos reciclables, y que los cartoneros los encuentren separados en las puertas de los hogares. De esta manera, los cartoneros no tendrían necesidad de abrir las otras bolsas de basura, algo que había llevado a algunos vecinos de la Ciudad a cuestionar el accionar de los recuperadores.
  34. El MTE es una organización social que nuclea varias cooperativas de cartoneros, provenientes principalmente de los municipios de la zona sur del conurbano Lanús y Lomas de Zamora. Si bien es un espacio donde confluyen recuperadores de distintos distritos, el MTE también se caracteriza por ser un espacio político reivindicativo de las luchas de los trabajadores informales en general. Surge hacia fines de 2002 y se origina con una olla popular del barrio porteño de Palermo, organizada por estudiantes de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Villanova, 2014).
  35. Ley publicada en el Boletín Oficial N° 4.318 del 15/1/2014 y reglamentada por el decreto N° 021/014 del 10/1/2014.
  36. Para mayor información sobre represiones y suspensión de los trenes cartoneros en 2008, ver notas “Para el gobierno nacional, el Tren Blanco no puede seguir” (Clarín, 2/2/2008) e “Incidentes y detenidos durante un desalojo de cartoneros en Belgrano” (Clarín, 22/2/2008).
  37. Datos estadísticos extraídos de la página oficial de CEAMSE (https://bit.ly/2LLNW1w).
  38. Hacia fines de 2015, las cooperativas que operaban con el Plan “Bolsa Verde” eran San Ponciano, Unión de Cartoneros Platenses, Cooperativa de Trabajo Barrios productores Ltda. (La Falcone/La Esperanza), Sol-Plat, La Unión Hace la Fuerza (Justicia y Libertad) y La Única.
  39. De acuerdo con datos disponibles en https://bit.ly/2LLNW1w. Consultado el 14/2/2018.
  40. Creada por la ordenanza municipal N° 10.462/2008.


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