Otras publicaciones

9789877230086-frontcover

12-4473t

Otras publicaciones

9789877230741-frontcover

9789877230055_fullcover

7 Agüita de la miseria

Derecho humano al agua potable y acceso
al servicio de red en asentamientos informales
del Conurbano Bonaerense (1983-2015)

Patricio B. Besana

Introducción

Durante los últimos 20 años, el acceso a fuentes de agua potable fue reconocido por numerosos tratados internacionales y Estados nacionales como un derecho humano inalienable (UN-Water, 2012). Un hito importante en dicho proceso fue la declaración de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000) por parte de la Organización de Naciones Unidas (ONU). Entre otros objetivos, por entonces la ONU se propuso “garantizar la sustentabilidad ambiental” y “erradicar la pobreza extrema” a nivel mundial, comprometiéndose a cumplir la meta de “reducir a la mitad el porcentaje de personas que carezcan de acceso a agua potable o que no puedan costearlo” para 2015 (ONU, 2000: 5). Cumplida esta meta antes del tiempo estipulado (UN-Water, 2012), la ONU ratificó su compromiso, reconociendo explícitamente el derecho humano al agua potable (Resolución 64/292, ONU, 2010) y renovó sus metas mediante la declaración de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ONU, 2015). En este caso, el organismo se comprometió a “garantizar la disponibilidad universal de agua y su gestión sostenible” para 2030 (ibídem: 2).

Recientemente, países de América Latina incluyeron artículos referentes al derecho al agua potable en sus cartas magnas (Uruguay en 2007, Ecuador en 2008 y México en 2012) o sancionaron leyes nacionales para regular el sector de agua potable y saneamiento (tal es el caso de Brasil y Costa Rica). A pesar de este reconocimiento, gran parte de la población de América Latina aún carece de acceso al agua potable o accede a servicios deficitarios e irregulares (Pisarello, 2013; Cáceres y Minaverry, 2014). Así como en el resto del mundo, en el conjunto de la región la falta de acceso a dichos servicios es tanto más grave cuanto más pobres los sectores que la padecen (UN-Water, 2012).

Aunque Argentina se encuentra entre los países mejor posicionados en América Latina en materia de porcentajes de población servida por redes de agua potable, la distribución de dichas redes es muy desigual entre las zonas que componen el territorio nacional y entre los sectores sociales que habitan en ellas (CEPAL, 2014). Incluso la Región Metropolitana de Buenos Aires[1] (RMBA), el mayor conglomerado urbano del país, es un territorio de grandes contrastes (INDEC, 2010). Mientras que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), centro de la RMBA, se encuentra abastecida casi en su totalidad por redes de agua potable desde fines de 1920, los barrios en donde residen los sectores más pobres del Conurbano Bonaerense[2] —periferia de la región— sufren serias dificultades para acceder a dichas redes (Catenazzi, 2009; Cáceres, 2013).

El acceso al servicio de agua potable de red es notoriamente deficitario en los asentamientos informales[3] del Conurbano Bonaerense (Besana, 2014; Besana, Grinberg y Gutiérrez, 2015; Besana, 2016; Techo, 2016). A este se suman las dificultades que sufren quienes allí residen para acceder a otros servicios públicos: cloacas, energía eléctrica, gas, barrido, limpieza y recolección de residuos, etc. La falta o inadecuada provisión de servicios públicos se convierte en un agravante más de las condiciones ambientales que ya de por sí presentan los asentamientos (Besana, Grinberg y Gutiérrez, 2015). Factores de distinta índole someten a la población de asentamientos informales a condiciones de extrema pobreza y de alta degradación ambiental, dos problemáticas que se refuerzan mutuamente (Merlinsky et al., 2012). El bajo poder adquisitivo de amplios sectores populares los obliga a asentarse en tierras con poco o nulo valor comercial, mayormente en áreas inundables y/o expuestas a riesgos ambientales tales como: contaminación por vuelcos industriales, descargas cloacales, basurales “a cielo abierto”, cursos de agua degradados, entre otros (Curutchet et al., 2012). En ese contexto, quienes residen en asentamientos suelen encontrarse en situación de pobreza energética y de injusticia ambiental respecto del resto de la población (Swyngedouw, 2004).

Desde el retorno de la democracia en 1983, tres gestiones, una de ellas privada y dos públicas, se hicieron cargo del servicio de agua potable en la RMBA. Además de hacerse cargo de la provisión y extensión del servicio en barrios formales, las tres gestiones implementaron diversas prácticas y políticas orientadas a facilitar el acceso al agua potable a quienes residen en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense —este sector de la población no paró de crecer desde el retorno de la democracia (Cravino et al., 2007). Pese a ello, las dos primeras gestiones, pública hasta 1993 y privada desde entonces y hasta 2006, mostraron escasos logros en extender redes de agua potable en asentamientos informales (Catenazzi, 2009). Cuando el Estado nacional recuperó para sí la gestión del servicio de agua potable en 2006, autoridades nacionales y de la nueva empresa Aguas y Saneamientos Argentinos (AySA) declararon concebir el acceso al agua potable como un derecho humano, adherir a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (AySA, 2006: 13) y priorizar la incorporación al servicio de áreas marginales y de población de bajos recursos (AySA, 2006, 2011).

A nivel agregado, los logros que ostenta AySA en la extensión de redes de agua potable no son para denostar (AySA, 2015). Según varios expertos en el tema, esto parecería indicar que la empresa, efectivamente, se guía por una lógica de gestión basada en la concepción del acceso al agua potable como un derecho humano (Castro, 2011; Rocca, 2011; Azpiazu y Castro, 2012; Merlinsky et al., 2012). No obstante, las disparidades entre los porcentajes de población servida en asentamientos informales y en barrios formales de la región continúan siendo enormes. Según los últimos datos de AySA disponibles, para 2015 el porcentaje de población servida por redes de agua potable en la RMBA se calculaba en aproximadamente 78% (AySA, 2015). Por su parte, los últimos datos sobre provisión de agua potable en asentamientos informales arrojan que solo un 12% de la población que reside en ellos accede al servicio por medio de conexiones formales (Techo, 2016).

De aquí en adelante, veremos cómo los bajos porcentajes de provisión en asentamientos informales se relacionan, entre otras cosas, con las formas en que acceden al servicio de agua potable quienes allí residen. Para analizar dichas formas, que difieren de las formas en que acceden al agua potable quienes residen en barrios formales, este estudio se basa en un diseño de investigación que combina la realización de análisis etnográfico en un asentamiento informal del Conurbano Bonaerense con otras herramientas de recolección de datos (tales como entrevistas semiestructuradas a funcionarios públicos e informantes clave, análisis de documentos públicos y de estadística descriptiva, entre otros). El trabajo de campo etnográfico, enfocado en el acceso al agua potable de un sector en particular, permite analizar elementos de la gestión del servicio que no pueden ser observados por análisis basados en datos a nivel agregado. Al respecto, veremos cómo el discurso en torno al derecho al agua potable construido por la empresa que gestiona el servicio desde 2006 no se lleva a la práctica en la extensión de las redes de agua potable en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense. Por el contrario, dicha extensión presenta una serie de continuidades con las formas en que se extendió el agua potable bajo las gestiones pública y privada que precedieron a AySA.

En consecuencia, el capítulo trata de responder dos interrogantes que han sido poco indagados por la literatura: ¿de qué modos se accede al servicio de agua potable de red en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense? ¿Cómo se relacionan quienes residen en asentamientos informales con el Estado para acceder a dicho servicio? Al respecto, este trabajo busca mostrar que la población de asentamientos informales accede al servicio de agua potable de red por medio de vías alternativas que requieren necesariamente de la participación directa de vecinos. En ese sentido, quienes residen en asentamientos informales se relacionan con el Estado en calidad de “socios”, puesto que, en gran medida, de ellos mismos depende acceder o no al servicio de agua potable. A diferencia de otros sectores de la población, estos no se relacionan con el Estado en calidad de usuarios que obtienen la prestación del servicio de agua potable a cambio de una tarifa y tampoco lo hacen en calidad de ciudadanos a los que se les garantiza íntegramente el acceso al agua potable como un derecho, independientemente de su capacidad de pago. Como veremos más adelante, en los asentamientos, ni el servicio de agua potable de red es prestado íntegramente por agencias del Estado o empresas privadas ni los vecinos disponen del conjunto de los medios para acceder a él. En cambio, el Estado se “asocia” a ciertos vecinos, complementando su esfuerzo con algunos recursos, para que estos últimos procuren proveer el servicio a su comunidad. De ese modo, dichos vecinos son o se convierten en intermediarios entre el Estado y las necesidades de agua potable de los asentamientos donde residen. A lo largo del capítulo, veremos cómo el tipo de intermediarios entre el Estado y el barrio varía durante el período analizado (1983-2015). No obstante, todos ellos tienen en común el hecho de ser vecinos y agentes partidarios y/o estatales al mismo tiempo.

En el apartado que sigue, este trabajo repasa cómo se fue extendiendo el servicio de agua potable en el territorio actual de la RMBA desde mediados del siglo XIX a 2015. Allí, podremos observar cómo, durante gran parte de su historia, el Estado fue bastante más exitoso en extender el servicio en zonas centrales y/o de buen pasar que en zonas periféricas y/o de bajos ingresos. Esto último fue determinante para que muchos de los vecinos que residen en las últimas zonas busquen por sí mismos vías alternativas para acceder al servicio de agua potable.

Luego, el apartado tres da cuenta de distintas prácticas y políticas focalizadas en la extensión del servicio de agua potable, específicamente, en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense entre 1983 y 2015. Allí, se confronta la adopción del discurso sobre el acceso al agua potable como derecho humano con las formas en que, efectivamente, accedieron al servicio de red vecinos de asentamientos informales. Para ello, se analizan documentos públicos, estadística descriptiva y el testimonio de funcionarios públicos vinculados a la gestión del servicio[4].

El apartado cuatro reconstruye la experiencia y perspectiva de los propios vecinos de asentamientos informales del Conurbano, a partir de un estudio etnográfico que ilustra dos formas en que vecinos de un asentamiento accedieron al agua potable en distintos años del período 1983-2015. Como veremos allí, los relatos etnográficos coinciden con algunas de las opiniones vertidas por funcionarios públicos, por lo que es de presumir que ilustran elementos generales de la provisión de agua potable en asentamientos informales del Conurbano, al tiempo que ilustran elementos que los funcionarios no mencionan. Este apartado, además, da cuenta de la importancia que adquieren los intermediarios que se involucran en el acceso al agua potable en asentamientos informales. Por el último, el capítulo finaliza con una serie de conclusiones.

Extensión del agua potable en la RMBA bajo gestión pública y privada (siglos XIX-XXI)

Durante los siglos XIX, XX y lo que va del XXI, el proceso de extensión de las redes de agua potable[5] en la actual RMBA pasó por varias etapas. La gestión de dicho servicio pasó de privada a pública en dos ocasiones. Entre 1867 y 1891, el servicio estuvo en manos de la empresa privada de capital inglés Buenos Aires Water Supply (OSN, 1993; Pereyra, 2009). Tras dicho período, la responsabilidad por el agua potable pasó a manos del Estado bonaerense que creó, para ello, la Comisión de Obras de Salubridad (ibídem). Su tarea culminó en 1912, año en que se produjo el traspaso de la gestión de la Provincia de Buenos Aires a la Nación para el territorio federal comprendido por la actual CABA. Para gestionar el servicio allí (así como en otros centros urbanos), ese mismo año el Estado nacional creó la empresa Obras Sanitarias de la Nación (de aquí en adelante OSN), (OSN, 1993). Un año más tarde (1913), la Provincia de Buenos Aires hizo lo propio creando la Dirección General de Saneamiento y Obras Sanitarias para abastecer al territorio de la Provincia de Buenos Aires no servido por OSN (Isuani, 2010).

A lo largo de varias décadas, los logros concernientes a la construcción de infraestructura y a la extensión del servicio de agua potable se concentraron en el territorio de la actual Ciudad Autónoma de Buenos Aires como resultado de la acción de OSN (Catenazzi, 2009). Para fines de 1920, casi la totalidad de la población de la ciudad accedía al servicio de agua potable de red (OSN, 1993). Por el contrario, la Provincia de Buenos Aires no había logrado grandes avances en su área de cobertura (Isuani, 2010). Las diferencias entre la ciudad y los distritos bonaerenses que la rodeaban se profundizaron hasta la década de 1940 (Catenazzi, 2009). Con objeto de atenuar dichas diferencias, alrededor de 1942, OSN extendió sus servicios a catorce distritos del Conurbano Bonaerense bajo la denominación de “Área Sanitaria Metropolitana[6]” (OSN, 1993; Pereyra, 2009). Un lustro después (1947), OSN alcanzó el mayor porcentaje de población servida (94%) desde que incorporara en su área de cobertura a distritos del Conurbano (Catenazzi, 2009). De allí en adelante, los porcentajes de cobertura no pudieron seguir el ritmo de la urbanización y comenzaron a caer (ibídem). Esto implica que los distritos y territorios que fueron incorporándose a la RMBA tras 1947 debieron sortear grandes dificultades para acceder a servicios de agua potable y saneamiento. De ese modo, se consolidó un patrón desigual de provisión del servicio que aún hoy no ha podido ser revertido. Esto es: un conjunto de territorios centrales, conformados principalmente por la CABA y zonas más pudientes del Conurbano Bonaerense, abastecidos tempranamente por redes que brindan servicios de calidad; y un conjunto de zonas periféricas, que agrupan a territorios de bajos ingresos del Conurbano, sin acceso a agua potable de red o que lentamente comienzan a incorporarse a la misma (Azpiazu y Bonofiglio, 2007; Catenazzi, 2009; Cáceres y Minaverry, 2014).

Dicho patrón desigual de acceso a la red de agua potable fue consolidándose y reforzándose por el aumento de la población que reside en el Conurbano, el aumento de la pobreza y el desfinanciamiento que sufrió OSN, sobre todo durante el último gobierno de facto (OSN, 1993). En 1993, la concesión de los servicios a manos privadas puso fin a la historia de OSN. Para ese entonces, el déficit de la RMBA en cobertura de agua potable era del 40% (Azpiazu y Bonofiglio, 2007). Las áreas más afectadas se localizaban en zonas de bajos ingresos de partidos del Conurbano Bonaerense, siguiéndose el patrón histórico de preeminencia del centro sobre la periferia y de los ejes principales de urbanización sobre los espacios intersticiales (Catenazzi, 2009: 123-124).

Concesión a Aguas Argentinas Sociedad Anónima (1993-2006)

La sanción de la Ley de Reforma Administrativa en 1989 fue el principio del fin para OSN. En plena época de hiperinflación, dicha ley estableció el estado de emergencia de todos los servicios públicos y dio inicio a una serie de concesiones de empresas públicas a privados. La concesión del servicio de agua potable a favor de la empresa privada Aguas Argentinas S. A. (AASA) se concretó en 1993, entre las últimas concesiones, en un escenario macroeconómico menos apremiante que el de las anteriores (Gerchunof y Casanovas, 1995). Esto último, le permitió al Estado incluir objetivos de carácter social en el contrato de concesión, entre ellos el compromiso de alcanzar la provisión universal de los servicios de agua potable y alcantarillado para el área de cobertura (ibídem). Para ello, se fijaron metas de cobertura e inversión divididas en planes quinquenales, que AASA se encargó de incumplir sistemáticamente a lo largo del tiempo que duró la concesión (Pírez, 2001; Catenazzi, 2009; Castro, 2011). Pese a dicho incumplimiento, durante el período 1993-2002 los porcentajes de cobertura en agua potable y las tasas de inversión mejoraron respecto de los últimos años de gestión de OSN (Galiani et al., 2008). Todo lo contrario sucedió desde principios de 2002 hasta la rescisión del contrato de concesión en 2006 (ibídem).

Hacia el final de su gestión, AASA dejó a un 16% (1.497.523 personas) de la población de la RMBA sin agua potable (AySA, 2006). Según algunos cálculos, la empresa saliente solo cumplió con un 60,9% de las inversiones estipuladas (AySA, 2006; Azpiazu, 2010). La mayoría de ellas se habrían destinado al mantenimiento de las redes existentes, descuidándose su ampliación (ibídem). En términos de distribución, esto reforzó los patrones de inequidad entre el centro y la periferia y entre los sectores con capacidad de pago y sin ella, evitando, en los casos en que no existía posibilidad de ganancias, la extensión del servicio hacia sectores de bajos recursos[7] (Catenazzi, 2009; Ciccollela, 2009; Rocca, 2011; Montera, 2012: 7-8; Tobías, 2014).

Regreso del Estado: Aguas y Saneamientos Argentinos (2006-2015)

Tras la crisis económica y política que sufrió el país en 2001, el gobierno nacional sancionó la Ley N° 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario. Dicha ley, entre otras cosas, dispuso la renegociación de todos los contratos de concesión firmados con empresas privadas (Azpiazu y Bonofiglio, 2007; Rocca, 2011). Años más tarde, tras una serie de negociaciones fallidas con AASA, el Estado nacional decidió anular el contrato de concesión que lo vinculaba con ella (Decreto 303/06). Para ello, adujo incumplimientos referidos a las inversiones, faltas en la calidad del agua relacionadas con sus elevados niveles de nitrato e incumplimiento de la exigencia contractual relativa a la presión del agua, que afectaron, sobre todo, a “las puntas de la red y a zonas precarias del área de la concesión” (Ordoqui Urcelay, 2007: 25).

Simultáneamente, mediante el Decreto 304/06, ratificado por la Ley N° 26.100, se creó una nueva empresa para prestar los servicios de agua potable y saneamiento en el territorio de la RMBA. La misma fue denominada Aguas y Saneamientos Argentinos (AySA) y adquirió la figura jurídica de una empresa de capitales mixtos pertenecientes en un 90% al Estado nacional y en un 10% a los ex trabajadores de OSN adheridos al Programa de Propiedad Participada[8].

Los fundamentos del decreto que dio vida a AySA sostienen que “… mientras que AASA concibe al agua potable exclusivamente desde una perspectiva de economía de mercado, el Estado pretende que […] sea valorado y gestionado como lo que es: un bien social y cultural, que en clave jurídica se traduce como Derecho Humano” (Argentina, 2006, negrita original del documento). Los primeros documentos de la novel empresa ratifican lo dicho y afirman que “… conectar las prestaciones con la mayor cantidad de habitantes […] enfocándose primeramente en las áreas históricamente más relegadas, se convirtió en un objetivo fundamental a partir de la cancelación de la concesión del servicio” (AySA, 2006: 16, negrita original del documento). “La reducción de las desigualdades sociales” y “la prestación del servicio con equidad e inclusión social” son frases que se repiten constantemente en los documentos fundacionales de la empresa[9] (AySA, 2006). Por su parte, el Plan Estratégico 2006-2020 señala que AySA “… contribuye a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, fijándose metas de expansión y calidad de los servicios a su cargo, en línea con […] postulados…” como “… Erradicar la pobreza extrema […] asegurar un medio ambiente sostenible…” y “… Reducir a la mitad […] la proporción de personas sin acceso sostenible al agua potable” (AySA, 2006: 13).

Para atender a los sectores más carenciados, la empresa y el Ejecutivo nacional promovieron la implementación del programa Agua + Trabajo. Este fue pensado exclusivamente para proveer el servicio de agua potable en asentamientos informales al tiempo que brinda trabajo y capacitación a algunos de sus vecinos. Aunque dicho programa se presentó como una innovación absoluta, en realidad no lo es. Por el contrario, sigue la línea de prácticas y programas implementados por gestiones anteriores. En el siguiente apartado, se analizan las prácticas y programas implementados con objeto de prestar el servicio de agua potable en asentamientos informales del Conurbano desde 1983 hasta 2015. En adición, se reflexiona sobre lo que implica el programa Agua + Trabajo, así como sus antecedentes, en relación a la perspectiva del acceso al agua potable como derecho humano.

¿Derecho humano al agua? Implementación de políticas y prácticas focalizadas en extender el agua potable en asentamientos informales del Conurbano (1983-2015)

Experiencias de distintas partes del mundo muestran cómo los Estados nacionales suelen ser más equitativos, transparentes y eficientes que las empresas privadas a la hora de prestar el servicio de agua potable (vg., McDonald, 2012). Mientras las empresas suelen priorizar la obtención de beneficios monetarios a corto plazo, sobran ejemplos de Estados nacionales que destinan grandes sumas de dinero para abastecer a millones de personas, incluso en territorios pobres y/o periféricos (ibídem). Sin embargo, pese al mejor desempeño de los Estados nacionales, estos no siempre garantizan iguales formas de acceso a los servicios, y servicios de igual calidad al conjunto de los individuos que residen en sus territorios (CEPAL, 2014).

En nuestro país, los primeros datos sobre la gestión de AySA son, en general, auspiciosos. La inversión creció notoriamente desde la reestatización del servicio[10] (Castro, 2011; Rocca, 2011; Azpiazu y Castro, 2012; Tobías, 2014), así como los porcentajes de población servida (AySA, 2015). Los últimos datos oficiales indican que, sobre un total estimado de 12.554.449 habitantes, AySA abastece de agua potable, o está próxima a hacerlo, a 9.821.954 (ibídem)[11]. Según estos mismos datos, durante el período 2006-2015, la empresa incorporó 2.963.760 habitantes al servicio de agua potable (ibídem). Esto habla del período de mayor extensión del servicio de agua potable en el territorio de la RMBA desde 1947, año en que culmina el período de auge de OSN.

A nivel agregado, dichos datos de inversión y de población servida muestran cómo AySA abandonó la lógica de gestión orientada a la maximización de ganancias que caracterizó al período de AASA. Varios autores, incluso, toman dichos datos a nivel agregado como indicadores de una nueva lógica de gestión basada en la concepción del acceso a agua potable como derecho humano (Catenazzi, 2009; Castro, 2011; Rocca, 2011; Azpiazu y Castro, 2012). No obstante, cuando se toman datos a nivel más desagregado, dicha observación parece ser incorrecta. Ya hemos visto cómo los porcentajes de población servida en asentamientos informales son significativamente menores (12%) a los porcentajes de quienes residen en barrios formales (78%), (AySA, 2015; Techo, 2016), vulnerándose de ese modo el principio de universalidad que caracteriza a los derechos humanos (ONU, 1948).

Concebir el acceso a agua potable como un derecho humano significa no solo lograr la provisión universal de redes de agua potable en el área de servicio, sino también hacerlo de formas equitativas garantizando servicios de igual calidad “para todos los seres humanos […] sin discriminación alguna” (ONU, 1948, Preámbulo). Junto al principio de universalidad, los de “no discriminación” e “igualdad” son “la piedra angular del derecho internacional de los derechos humanos” (OACDH, 2017). En virtud del derecho internacional, los Estados asumen las obligaciones y los deberes, no solo de respetar y proteger, sino también de “realizar los derechos humanos” (ibídem). “La obligación de realizarlos significa que los Estados deben adoptar medidas positivas para facilitar el disfrute [universal e igualitario] de los derechos humanos” (ibídem).

Quienes residen en asentamientos informales de la RMBA no solo acceden en menor proporción al servicio de agua potable sino que también lo hacen de formas distintas a quienes residen en barrios formales. Mientras la extensión del servicio de agua potable en barrios formales corre íntegramente por cuenta de profesionales de la empresa, en asentamientos informales requiere necesariamente de la coparticipación de vecinos para llevarse a cabo. Esto significa que quienes residen en barrios formales son efectivamente considerados como sujetos de pleno derecho por parte del Estado, puesto que este asume la obligación de realizar íntegramente su derecho al agua potable; al tiempo que quienes residen en asentamientos no son considerados de ese modo, puesto que deben hacerse cargo de gran parte de la prestación para acceder al agua potable de red. A continuación observamos cómo, pese al énfasis de la actual gestión pública en el acceso a agua potable como derecho humano, esta continúa extendiendo las redes en asentamientos informales por medio de un programa focalizado (Agua + Trabajo), tal como lo hicieran, mediante otros programas y prácticas, OSN y AASA en su momento. Primero, repasamos las prácticas y programas implementados por estas gestiones.

Agua potable y asentamientos informales en tiempos de OSN y AASA (1983-2006)

Durante tres cuartas partes del siglo XX, la Argentina en general y la RMBA en particular presentaron indicadores socioeconómicos muy superiores a los del resto de los países de América Latina (Fundación Konrad Adenauer, 2007). Recién tras la reestructuración del Estado nacional, llevada a cabo por el gobierno militar que tomó el poder entre 1976 y 1983, la pobreza fue considerada como un problema de orden público (Rapoport et al., 2004). Desde entonces, comenzaron a implementarse medidas para contener el conflicto social y amortiguar las necesidades básicas de la población más pobre. Puesto que la población de asentamientos informales del Conurbano Bonaerense crecía más que cualquier otra (Cravino et al., 2009), muchas de las medidas y políticas sociales se focalizaron en sus necesidades (vg., Ronconi, 2009; CEPAL, 2015). Entre dichas necesidades, se encuentra la deficiente o nula provisión de servicios públicos (Gutiérrez, 2012; Merlinsky, 2013; Besana, 2014; Besana, Grinberg y Gutiérrez, 2015; Besana, 2016).

Con objeto de atender la necesidad de acceso a agua potable de la población que reside en asentamientos informales, durante los años 1980, OSN desarrolló el programa PROAGUA. Este dependía directamente de la Presidencia de la Nación mediante su Secretaría General. Según Brunstein (1988, citado en Cáceres, 2014), el programa contó con tres modalidades básicas de acción: 1) extensión de las redes cuando los asentamientos se encontraran junto a un área abastecida y con capacidad sobrante; 2) realización de perforaciones in situ cuando lo primero no fuese posible y los recursos subterráneos lo permitieran; y 3) transporte de agua en camiones cisterna cuando las anteriores alternativas no fueran posibles. Así recuerdan al programa PROAGUA funcionarios públicos que pasaron por las gestiones de OSN y AASA y que actualmente continúan en AySA:

El primer programa formal fue el PROAGUA […] En realidad, lo que sucedía es que los vecinos hacían su propia conexión […] se conectaban, hacían una zanja, cavaban […] el programa se hizo en el año 83, 85, por ahí, en la época de Alfonsín. Se llamó PROAGUA y era parecido al de Agua + Trabajo, pero con menor calidad de materiales y los vecinos no cobraban por el trabajo que hacían […] Generalmente, lo que sucedía era que la empresa ponía los materiales y asesoraba […] los vecinos hacían el trabajo… (Entrevista a funcionario AySA 1, CABA, abril de 2013).

Tal como narra este testimonio, ya desde entonces quienes residían en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense accedían al agua potable de red mediante políticas y prácticas que requerían de su coparticipación.

Distintas entrevistas a funcionarios de AySA y de organismos de control (realizadas entre 2011 y 2016) advierten cómo el PROAGUA, en realidad, dio un marco institucional a un mecanismo mucho más informal que comenzaba a desarrollarse con frecuencia y que continuaría desarrollándose paralelamente a dicho programa y a los que le siguieron. Según esos relatos, las prácticas o mecanismos informales mencionados tomaron más fuerza durante la privatización del servicio. El siguiente fragmento de entrevista ilustra cómo “referentes y punteros” comenzaron a hacer las veces de intermediarios entre el Estado y los asentamientos:

Lo que pasaba es que el PROAGUA surgió como respuesta a las demandas que referentes y punteros hacían a sus intendentes y estos, a su vez, al gobierno provincial o nacional […] Antes del PROAGUA, se hicieron arreglos particulares con algunos intendentes que decían en qué barrios había que hacer las obras […] Generalmente, los punteros se encargaban de hacer las gestiones y convocar a la gente para que trabajara en el tendido de la red […] Todo muy precario porque la gente no tenía más capacitación de la que le dábamos en el momento […] pero esto era a demanda […] También se hizo por esa vía ya estando el PROAGUA, porque a veces se hacía más rápido […] y se hizo incluso mucho más durante los primeros años de la privatización… (Entrevista a funcionario AySA 2, CABA, marzo de 2017).

En líneas generales, la privatización trajo consigo la incorporación de nuevos actores en el modelo de gestión del servicio de agua potable. El nuevo modelo planteó una separación entre la prestación de los servicios, llevada adelante por AASA, y su regulación y control, llevada a cabo por organismos estatales. Entre los últimos, el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), conformado por representantes de nación, de los municipios de la Provincia y de la Ciudad de Buenos Aires, dio mayor protagonismo a los gobiernos municipales en un sector en el que hasta entonces habían tenido menor injerencia. Para entonces, también estaba en marcha un proceso de descentralización de las responsabilidades del Estado nacional hacia los Estados provinciales y locales que excedía al sector del agua (Calvo y Escolar, 2005). Ambos procesos, la descentralización y la privatización de los servicios, dieron mayor preeminencia a los municipios de la Provincia de Buenos Aires, quienes se transformaron en un paso obligado entre los posibles beneficiarios de asentamientos y AASA (Catenazzi, 2009).

Paralelamente, se produjeron otros cambios que dieron mayor preeminencia a la agencia de actores locales a la hora de negociar la extensión del agua en sus territorios. Entre ellos, se dieron cambios en el partido peronista que debió adaptarse a la erosión de la base de apoyo que le aportaban los sindicatos para no sufrir fracasos electorales (Gutiérrez, 2003; Levitsky, 2003). En Argentina, el partido peronista comenzó esa readaptación tras la derrota electoral de 1983 culminándola con las gestiones nacionales de Carlos Saúl Menem (1989-1999) y de Eduardo Duhalde en la Provincia de Buenos Aires (Ibídem y Ollier, 2010). Desde entonces, el peronismo fue consolidándose como la fuerza política más efectiva a la hora de tender redes territoriales de organizaciones partidarias (conocidas como unidades básicas) en asentamientos informales (Levitsky, 2003). Allí, intermediarios conocidos como punteros hicieron de vínculo entre el partido, el Estado y el resto de sus vecinos. El rol preponderante que asumieron los punteros y las unidades básicas en muchos asentamientos hizo que estos protagonizaran cada vez con más frecuencia mediaciones entre el Estado, AASA y el resto de sus vecinos para lograr la provisión del servicio de agua potable en sus barrios (Besana, 2014; Besana, Grinberg y Gutiérrez, 2015; Besana, 2016).

Los primeros resultados del modelo de AASA se manifestaron de varias formas: la empresa siguió una estrategia de segmentación de la cobertura, extendió las redes de servicios a los barrios formales y con capacidad de pago e interpeló al Estado por la falta de servicios en asentamientos, como una cuestión de agenda social (Catenazzi, 2009). El Estado nacional convalidó la postura de la empresa durante la mayor parte del período que duró la concesión (ibídem). De esta forma, hasta la renegociación del servicio entre 1997 y 1999, fueron instalándose poco a poco dos formas de provisión: en los barrios formales las obras ingresaban a los municipios por medio de las direcciones de obras públicas y en los asentamientos lo hacían mediante las direcciones de desarrollo social (ibídem). En este último caso, eran los punteros quienes se encargaban de realizar o coordinar la mayor parte de las tareas con el fin de acceder a agua potable de red. En el siguiente fragmento de entrevista, un funcionario del área social de la empresa de agua reconoce cómo los punteros eran necesarios como intermediarios, y en algunos casos continúan siéndolo, tanto para el barrio como para la empresa:

Lo que pasa que los punteros conocen al dedillo los barrios, cuáles son los problemas, dónde hay o hubo instalaciones previas, todo […] y, además, son necesarios para ingresar al barrio sin problemas […] Con ellos los empleados se sienten seguros y pueden hacer lo que tengan que hacer […] Por eso, en la mayoría de los casos, no vamos directamente al barrio, vamos por intermedio de ellos… (Entrevista a funcionario AySA 3, CABA, junio de 2015).

Tras la renegociación del contrato entre AASA y el Estado argentino (1997-1999), nuevamente se buscó darle un marco más institucional a ese tipo de interacciones. Allí, cobró vida un antecedente importante para la configuración del actual formato en la gestión del agua: un programa denominado Mecanismo Participativo de Gestión (MPG) implementado hasta el fin del período de AASA. De forma similar al PROAGUA, el MPG no daba a los vecinos ninguna remuneración a cambio de su trabajo. En el siguiente fragmento de entrevista, un alto funcionario de la empresa explica en qué consistía el MPG y cómo este devino en el actual Agua + Trabajo:

… Cuando vino la crisis del 2001-2002, con el problema de empleo que había, la gente ya no iba a trabajar, se quedaba en sus casas, por eso se empezaron a hacer convenios, en la época de Aguas Argentinas, para que la gente llevara a cabo las redes. Entonces, ya se hacía un tipo de obra que se llamaba Mecanismo Participativo de Gestión. En ese momento, la empresa; es decir Aguas Argentinas, ponía los materiales, los vecinos el trabajo y la municipalidad algún material o máquina que hacía falta y la inspección de la obra. Se llevaban a cabo mesas de gestión, donde se evaluaba el desarrollo de la obra, y la empresa también ponía un inspector de obra. […] Se hicieron obras en distintos lados […] los municipios eran los que elegían los barrios […] Quienes convocaban a los vecinos a las mesas de gestión y coordinaban su trabajo eran los referentes [léase punteros] […] El área de la empresa que coordinaba todo eso era la Dirección de Desarrollo de la Comunidad, que ya tenía relación con referentes de los barrios. Se hicieron muchas obras en distintos lados, sirvió como antecedente a lo que posteriormente fue el Plan Agua + Trabajo. En el año 2004, el gobierno nacional decidió la creación de este plan particularmente para el partido de La Matanza. Ya estaba pasando un poco el tema de la crisis del desempleo, y me parece que había una política de sustitución de los planes de empleo de ese momento, una sustitución hacia el modelo actual que es de un fuerte cooperativismo. Entonces la expansión, en lugar de llevarla a cabo vecinos que obtenían a cambio solo la extensión de la red, se les empieza a pagar por su trabajo. Se tienen que agrupar en cooperativas, esas cooperativas originalmente eran de 16 personas, 8 tenían que ser sí o sí de planes de empleo y los otros 8 desempleados. Ese modelo fue el original implantado por el ENHOSA[12]. Cuando se crea AySA en el año 2006, La Matanza tenía muchas obras hechas y se generaliza para el resto de los municipios del área de acción de AySA —siempre y cuando hagan un convenio—. Hacia mediados del año 2007, ya directamente pasa a financiar AySA y a coordinar de manera completa […] Y se firmaron convenios marco con casi todos los municipios (entrevista a funcionario AySA 3, CABA, junio de 2015).

Tal como menciona el testimonio anterior, un par de años antes de que AASA perdiera la concesión, el gobierno nacional fomentó la creación del programa Agua + Trabajo basado en el formato de MPG, con la innovación de que a los vecinos que participan del trabajo se les paga por ello. Este continúa impulsando la extensión del agua potable en asentamientos informales por medios alternativos que requieren de la coparticipación de vecinos.

Agua potable y asentamientos informales en tiempos de AySA (2006-2015)

Desde su origen en 2004, el Agua + Trabajo se pensó como un Programa de Transferencia Condicionada[13] (PTC) orientado a extender las redes de agua potable en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense. Actualmente, la mayoría de los PTC exigen el desarrollo de tareas relacionadas a la prestación de servicios públicos a cambio de un subsidio monetario, agrupando a los beneficiarios en organizaciones financiadas por el Estado denominadas cooperativas de trabajo. Aunque muchas cooperativas son gestionadas por viejos punteros, tras la crisis del 2001, estos perdieron posiciones en manos de otros intermediarios que se incorporaron al entramado de la política popular, tales como referentes y organizaciones piqueteras y organizaciones originalmente ligadas a la asistencia social, entre otras (Besana, Grinberg y Gutiérrez, 2015; Besana, 2016). Como veremos a lo largo de todo el apartado, ya sean viejos punteros, referentes piqueteros u otro tipo de integrantes de cooperativas, el Agua + Trabajo sigue requiriendo de la participación de vecinos que hacen las veces de intermediarios entre el barrio y el Estado.

En ese sentido, “quiénes extienden las redes de agua potable en asentamientos” (entrevista a funcionaria organismo de control, CABA, agosto de 2013) no es un tema menor para los funcionarios encargados de la gestión. Al respecto, la citada funcionaria —de larga trayectoria en tareas de gestión y control— rescata al Agua + Trabajo en tanto relega al puntero del rol protagónico que cumplía con antelación:

Lamentablemente, instrumentos como el MPG o el Agua + Trabajo se utilizan por los punteros, los que dirigen las cooperativas y, lamentablemente, se terminan mal usando. Con el Agua + Trabajo menos, cuando se aplican bien los propios controles del programa […] Creo que el modelo es bueno en ese sentido, y es relativamente eficaz […] Agua + Trabajo funcionó por eso, aunque conozco algunos casos donde las obras se tienen que volver a hacer porque no se hicieron bien (entrevista a funcionaria organismo de control, CABA, agosto de 2013).

Por su parte, quienes coordinan el Agua + Trabajo por parte de AySA también señalan sus preferencias respecto a qué intermediarios deben implementar el programa. El fragmento de entrevista que sigue a continuación, muestra cómo, a menudo, esas preferencias son objeto de desacuerdos con los municipios, otro de los actores importantes en la implementación del Agua + Trabajo:

… Sobre la elección de cooperativas, el esquema parte de que esto es una obra del municipio, el municipio contrata una cooperativa y la presenta para la realización de una determinada obra. Generalmente, los municipios parten de una cooperativa que está en determinado barrio, el problema es que el municipio lo piensa electoralmente, entonces siempre quiere andar habilitando nuevas cooperativas y nosotros preferimos que vayan tomando experiencia […] Desde nuestra área, tratamos de no habilitar la misma cantidad de cooperativas como de obras, porque la idea no es que se queden sin trabajo cuando terminó la obra y porque nosotros tenemos que capacitarlos, si no, es muy complejo de gestionar y es casi imposible, inviable. Entonces, se plantea generalmente una cooperativa para que tenga trabajo mínimo por dos años. O sea, nosotros el territorio lo tenemos dividido en módulos. Suponé que hay diez módulos, abrimos tres cooperativas para que se haga gestionable el plan, […] pero los municipios tienen otra mirada y esa es la disputa a veces (entrevista a funcionario AySA 3, CABA, junio de 2015).

En dicho testimonio, “la disputa” con el municipio por quién implementa el Agua + Trabajo refiere a la capacitación del intermediario. Más allá de dicha disputa, los propios encargados del programa por parte de AySA reconocen que la capacitación de las cooperativas lleva tiempo y que esto puede perjudicar la extensión de las redes de agua potable. Por ello, dichos entrevistados prefieren que quienes extiendan las obras sean los actores que ganaron más experiencia en cada municipio, independientemente de su identidad política:

… Hay que tener en cuenta que tenemos que diseñar el plan de capacitación, capacitar a las cooperativas […] El proceso de consolidación de una cooperativa lleva bastante tiempo, por lo menos la mitad de una obra, y a veces lleva una obra completa. Entonces, a veces hay obras que tenés que volver hacerlas si querés que salgan bien […] Organizaciones sociales como la CCC, Barrios de Pie… con todos ellos tenemos nosotros contacto, desde el trabajo diario, no es que exista un ámbito concreto, sino que nosotros tomamos contacto con todos ellos, tenemos reuniones permanentes en cuanto lo solicitan, nosotros los atendemos y tratamos de encauzar los problemas. Por otro lado, ya a nivel político si se quiere, los municipios son quienes encauzan la relación política, en muchos casos los municipios tienen acuerdos con organizaciones sociales y encauzan la formación de cooperativas con determinadas organizaciones sociales […] Nosotros en algunos municipios preferimos organizaciones más peronistas o kirchneristas y, en otros, más movimientos sociales, organizaciones de izquierda […] Por ejemplo, el caso de La Matanza, a pesar de que el municipio tiene fuertes críticas de la CCC y viceversa, nosotros preferimos que ellos tengan varias cooperativas trabajando en el plan de Agua +Trabajo porque allí son los que tienen más experiencia, ya están capacitados […] a veces lo logramos en algunos municipios, pero a veces eso lo manejan ellos, su articulación […] es un tira y afloje” (entrevista a funcionario AySA 4, CABA, junio de 2015).

Como es esperable, ese “tira y afloje” no es explicitado en ningún documento oficial de la empresa. Según consta en la página web de AySA,

… el Agua + Trabajo se consolidó como estrategia de intervención específica para la provisión de servicios básicos en comunidades de bajos recursos económicos, convirtiéndose en una de las principales metodologías de expansión de redes secundarias con las que AySA cuenta para lograr el 100% de cobertura del área de acción de la empresa […] Para la ejecución de cada tarea, las cooperativas son capacitadas a través del Instituto de Capacitación y Formación del Sindicato Gran Buenos Aires de Trabajadores de Obras Sanitarias (SGBATOS) y el INAES (Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social)” (AySA, 2017).

La ilustración 1 grafica a los actores que formalmente participan del programa y los roles que cumple cada uno de ellos. Como puede observarse en dicho esquema, una vez consumada la capacitación, la ejecución del programa Agua + Trabajo requiere de la asociación de tres actores: el municipio, AySA y los vecinos que conforman las cooperativas. Dicho esquema, otorga a AySA la responsabilidad por el diseño de los proyectos y la financiación de las obras. En cuanto a la extensión de las redes en los asentamientos, mientras el municipio y AySA solo se reservan para sí los roles de “impulsar los proyectos” y “acompañar a los vecinos en la conexión al servicio”, la responsabilidad por el trabajo recae casi en su totalidad en los vecinos. Esto no sucede en barrios formales donde AySA se encarga de hacer todo el trabajo.

Ilustración 1. Actores que participan del Agua + Trabajo

Fuente: página web de AySA, https://bit.ly/1MTCHij (última consulta: 12 de diciembre de 2017).

En ese sentido, algunos funcionarios de entes reguladores y de la propia AySA son bastante críticos con respecto al propio esquema del Agua + Trabajo (entrevista a funcionario del ente regulador, 2013; y a funcionario AySA 5, 2013). El testimonio que sigue, nuevamente pone en cuestión el tema de la capacitación de las cooperativas y, además, avanza en la idea de que dicho esquema, “en realidad”, perjudica a quienes dice beneficiar:

… Yo escuché hablar muy bien a gente del Agua + Trabajo. Yo no tengo esa opinión. El Agua + Trabajo fue una creación, en su momento, política para apoyar al gobierno de La Matanza que tenía una demanda justificada. Y me parece que fue una respuesta correcta para bajar el nivel de desempleo en ese momento y lugar […] Lo que pasa que la gente que extiende el plan Agua + Trabajo no tiene la misma capacitación que los profesionales que extienden las redes en barrios consolidados […] Entonces, las obras —salvo cuando las cooperativas están bien consolidadas— no salen bien […] Eso es objetivo, ustedes vean la cantidad de gente que incorpora Agua + Trabajo […] Lo que pasa es que son muy pocos y la calidad del servicio no suele ser igual a la de un barrio consolidado […] Entonces, en realidad, terminas perjudicando a los sectores que decís querer beneficiar, a los más pobres […] Cuando vos lees los datos que publican, parece que todo es maravilloso, pero lo que hacen es presentar los datos de forma engañosa y todo el mundo levanta ese dato […] Ellos ponen “modulo finalizado” para los que ya se llevaron a cabo y “con servicio” para los que están todavía en obras […] En muchísimos casos, son obras viejas que las hicieron mal y tuvieron que volver a hacerlas (entrevista a funcionario ente regulador, CABA, noviembre de 2013).

Efectivamente, si los números que presenta AySA sobre la extensión de redes por medio del Agua + Trabajo se leen según lo informado por el anterior entrevistado, los logros del programa son, cuando mucho, moderados. Al respecto, la página web de la empresa señala que las obras que desarrollan “sectores vulnerables” mediante el Agua + Trabajo se denominan módulos “y tienen una extensión aproximada de 5.000 metros de cañería” (AySA, 2017). Según los datos que aporta la misma página, hacia fines de 2015 solo 99 módulos habían sido finalizados, esto equivale a 408 kilómetros de redes instaladas que brindan el servicio a un estimado de 165.294 personas[14] (AySA, 2017). Números muy pobres si se los compara con los 484 módulos aún no finalizados, etiquetados como “Módulos con Servicio”, y con los más de 3.300.000 habitantes incorporados al servicio o próximos a serlo por AySA hasta 2015 en barrios formales (ibídem).

Hasta aquí, las entrevistas denotan cómo quienes residen en asentamientos no solo se ven perjudicados por ser el único grupo social que debe hacerse cargo de acceder a la provisión de agua potable de red por sí mismo sino, a causa de ello, también por las demoras o inconvenientes en la extensión de dichas redes debido a la menor capacitación de los cooperativistas respecto de los trabajadores profesionales de la empresa. Además, el esquema regulatorio y de control del servicio de agua potable por el que se rige AySA también supone un perjuicio para quienes residen en asentamientos informales de la RMBA[15], ya que este no obliga a la empresa a extender las redes y/o a prestar servicios al interior de dichos barrios. Dicho esquema estipula que solo se consideran como usuarios a los “propietarios, copropietarios, poseedores o tenedores de inmuebles edificados o no, que linden con calles o plazas de carácter público” (Ley N° 26.221/07). Esto solo otorga derechos a quienes residen en barrios formales, dado que los asentamientos se caracterizan por ser estrategias informales de vivienda, sin parcelamientos de inmuebles o delimitación catastral de calles públicas. Dicha cláusula no es desconocida por la mayoría de los expertos entrevistados. El siguiente testimonio da cuenta de ello:

… Después aparecen grandes áreas, que nosotros llamamos “sin parcelamiento definido”, que son grandes espacios urbanos, que en su momento, cuando se definió el área de intervención de AySA, no están definidos como para ser ciudad. Formalmente es un espacio verde, es un espacio libre que, en principio, no estamos obligados a servir… (Entrevista a funcionario AySA 3, CABA, junio de 2015).

Según se desprende de la interpretación que hicieron quienes elaboraron un proyecto de ley que intentó cambiar dicho esquema en la CABA, este solo obliga a la empresa “… a garantizar que se encuentren operativas las bocas de las redes principales para que las familias de las villas [léase asentamientos] puedan conectarse a ellas, luego de realizar la infraestructura necesaria en el interior” (Proyecto de ley “Incorporación de las villas al área de cobertura de la empresa AySA”, Frente Territorial Salvador Herrera de la CTA et al., 2016).

Pese a que no existe una clausula formal que obligue a la empresa a prestar el servicio en asentamientos informales o, quizá por ello, la empresa “acompaña a los vecinos” en la extensión de redes de agua potable en asentamientos informales por medio del programa Agua + Trabajo (AySA, 2017). Pueden hacerse dos lecturas al respecto: una crítica, si se tiene en cuenta la construcción discursiva que hace AySA del problema del acceso al agua potable como un derecho humano; o una más positiva, si se considera que pese a no estar obligada la empresa desarrolla prácticas y programas tendentes a facilitar la extensión del servicio en asentamientos informales. Aunque entre muchos de los expertos entrevistados prevalece la última lectura, incluso estos admiten que, a diferencia del discurso oficial de AySA, la provisión de las áreas de trazado irregular no es prioridad. En el siguiente fragmento, un funcionario explica que la provisión en asentamientos no es prioritaria porque el plan rector de AySA plantea la utilización de métodos tradicionales que no siempre pueden utilizarse en dichos contextos:

… Partamos de la base de que la mayoría del área urbana tiene un parcelamiento definido, trazado recto […] mucho más que un 90% y, teniendo en cuenta que nos está faltando expansión en este territorio, […] el parcelamiento irregular o asentamiento es muy chico en proporción, con lo cual cuando se trabaja, a nivel global, se trabaja de manera normal. Cuando vas llegando a los lugares donde hay parcelamiento irregular, se estudia ese punto en particular, […] pero el Plan de AySA está pensado para el tipo de tecnología ortodoxa. Y es tan vasto el universo que te falta que es difícil pensar en algo alternativo, porque nos falta tanto que hay que seguir como estamos, por eso es que se extiende cuando se puede en asentamientos, pero no es la prioridad (entrevista a funcionario AySA 2, CABA, noviembre de 2013).

De ese modo, aunque AySA declaré que el Agua + Trabajo se implementa con dos objetivos: “promover la inclusión social, generando fuentes de trabajo” y “atenuar el riesgo sanitario en la población sin acceso a agua potable o desagües cloacales” (AySA, 2006), la mayoría de los entrevistados suelen reconocer que solo el primero justifica la implementación del programa. En ese sentido, aunque con una pobre justificación, el siguiente fragmento de un documento público elaborado por AySA reconoce que la aplicación del Agua + Trabajo responde a las características de la población que reside en asentamientos informales:

… puesto que buena parte de las obras de expansión de los servicios de agua potable […] de AySA son desarrolladas en barrios de bajos recursos, […] la empresa debió llevar adelante estrategias participativas, involucrando a todos los actores, […] la comunidad barrial, los municipios, los organismos del Estado y las organizaciones sociales (AySA, 2006: 32).

Fuera como fuera, si algo queda claro es que las prácticas y programas implementados por OSN, AASA y AySA no tratan a quienes residen en asentamientos informales como sujetos a quienes debe garantizárseles su derecho al acceso a agua potable, sino como “socios” que deben procurárselo por sí mismos. En ese sentido, a continuación un entrevistado aventura la hipótesis de que la rara equivalencia que se ha hecho entre el Agua + Trabajo y el discurso de AySA del acceso a agua potable como un derecho humano es “puro marketing” y que esa operación de marketing se remonta a la época de AASA:

Hubo mucha repercusión internacional, puro marketing, porque, en su momento, Suez [grupo inversor tras la firma de AASA] lo tenía como la parte de responsabilidad solidaria. Tuvo mucha difusión internacional […] Uno lo encuentra mucho afuera, en inglés […] Yo se lo dije a uno de los responsables un día que me llamaron para participar de una charla: “Mirá, quiero dejarte en claro lo siguiente: el grupo Suez lo primero que tiene que hacer es cumplir el contrato”. Estas cosas que hacen, las hacen nada más que para hacer una experiencia piloto y sacar un librito de tapa dura con unas fotos excelentes y decir que se preocupan por los pobres. Si se preocuparan por los pobres, harían las inversiones que tienen que hacer. Yo sigo pensando eso para el caso de AySA; no quiere decir que me parezca mal el plan Agua + Trabajo, pero eso no es derecho humano al agua. El Agua + Trabajo, por las cantidades que maneja, no va a resolver el tema de dos millones de habitantes sin servicio de agua. Si se piensan que lo van a resolver con eso, están equivocados y yo no creo que lo piensen […] Hacen lo que pueden… (Entrevista a informante clave, CABA, marzo de 2014).

En síntesis, hasta aquí hemos visto cómo, desde la recuperación de la democracia (1983) hasta 2015, se han implementado distintas prácticas y programas focalizados en la extensión del agua potable en asentamientos informales que tienen en común un elemento: requieren de la coparticipación de vecinos e intermediarios para que el acceso al servicio de agua potable se concrete. A continuación, se reconstruyen dos de las formas en que vecinos, Estado y empresa llevan adelante la extensión de las redes de agua potable en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense. La primera historia ilustra cómo se desarrollaron las interacciones informales que tenían en el centro de la escena a viejos punteros peronistas durante el fin de la gestión de OSN y el comienzo de la de AASA. Contrariamente a la opinión de algunos de los expertos entrevistados, durante la narración de dicha historia podremos observar cuán importante es el esfuerzo que hace el puntero “para conseguir el agua potable”. En esta historia, veremos cómo los recursos propios de un puntero —sus vínculos con funcionarios públicos, por un lado, y vecinos, por el otro—, además de ser vitales en el desarrollo de intercambios clientelares, le son de gran ayuda para lograr la extensión de la red de agua potable en el asentamiento en que trabaja y reside.

La segunda historia muestra cómo se produce un cambio en el tipo de intermediarios habituales entre la empresa y el barrio e ilustra la extensión de las redes de agua potable en tiempos de AySA. Allí, podremos observar que la capacitación, o la falta de ella, no es el único problema que deben afrontar los cooperativistas del Agua + Trabajo. A colación de ello, también podremos observar las estrategias que efectivamente implementan los cooperativistas para sobrellevar esa y otras dificultades. Nuevamente, veremos cuánto influyen los recursos y conocimientos que traen consigo los cooperativistas a la hora de extender el servicio de agua potable en asentamientos informales.

Desde el barrio: vecinos, intermediarios y agua potable en asentamientos informales

Si hasta aquí el capítulo analizó el acceso al agua potable en asentamientos informales desde una mirada cenital, de aquí en más lo hará desde la perspectiva de los vecinos involucrados en la provisión del servicio. Para ello, este apartado da cuenta de dos formas en que vecinos del asentamiento Santa María[16] accedieron al servicio de agua potable en distintos períodos de tiempo. Las historias tras dichas formas de acceso fueron reconstruidas en base a la realización de trabajo de campo etnográfico en Santa María entre 2011 y 2015. Dadas las precauciones que amerita un análisis etnográfico, este trabajo procura proponer —a modo de teoría fundamentada (Glaser, 1992)— un argumento que ayude a visibilizar experiencias similares y que pueda ser sometido a un análisis sistemático a futuro. Como se podrá observar, el contenido desarrollado en este apartado es coherente con, y complementario a, el desarrollado en los apartados anteriores. Sigue, a continuación, la historia de Báez, un puntero que ayudó a extender la red de agua potable en Santa María durante el pasaje de OSN a AASA.

En tiempos de OSN y AASA: punteros y agua potable

En general, los punteros no son sujetos muy apreciados por la opinión pública (cf. Vommaro y Combes, 2016). Periodistas, funcionarios públicos y ciudadanos de a pie suelen referirse a ellos de forma peyorativa (ver testimonio de funcionaria organismo de control más arriba). También en la literatura académica abundan referencias de ese tipo (vg., Stokes et al., 2013; Szwarcberg, 2014).

Pese a que la mayoría de los trabajos académicos suelen pensar al tipo ideal de puntero como un actor “egoísta” que se dedica exclusivamente a mediar entre su patrón político y sus clientes para que el primero obtenga apoyo político y los segundos bienes privados (vg., Stokes et al., 2013), cada vez más estudios dan cuenta de punteros de carne y hueso que también desarrollan actividades favorables para el conjunto de sus comunidades (vg., Auyero, 2000; Quirós, 2011; Besana, 2014; Zarazaga, 2014; Besana, Grinberg y Gutiérrez, 2015; Besana, 2016). Entre estos últimos, algunos estudios muestran cómo punteros procuran prestar o extender bienes y servicios públicos que, a diferencia de los bienes privados, no pueden ser intercambiados discrecionalmente por apoyo político (Besana, 2014; Zarazaga, 2014; Besana, Grinberg y Gutiérrez, 2015; Besana, 2016).

Como vimos en el apartado anterior, el testimonio de algunos funcionarios de AySA va en la misma línea que la de los últimos estudios señalados (ver más arriba testimonios de funcionarios AySA 1, 2 y 3). Contrariamente a la opinión más generalizada, algunos funcionarios se encargan de destacar cuán “necesarios” consideran a los punteros para extender redes de agua potable en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense (ver testimonio de funcionario AySA 3).

La historia de Báez y las acciones que llevó a cabo para que sus vecinos de Santa María accedan a redes de agua potable durante el fin de la gestión de OSN y los primeros años de AASA, es solo una muestra de lo apuntado por los funcionarios. El esfuerzo que Báez y otros punteros hacen a la hora de prestar servicios públicos como el del agua potable, solo puede comprenderse cuando se toma noción de que estos, además de ser agentes político-partidarios, son vecinos que residen en los barrios donde trabajan[17]. En virtud de su vinculación con partidos políticos o áreas del Estado y con el resto de sus vecinos, los punteros se encuentran en condiciones de mediar entre la esfera pública y el barrio a la hora de extender servicios públicos.

Como hemos visto, la prestación de servicios públicos es un problema que afecta a la inmensa mayoría de los asentamientos de la periferia de Buenos Aires (Techo, 2016). Santa María no es la excepción a dicha regla. Ubicado sobre el valle de inundación del Río Reconquista (el segundo más contaminado de la Argentina; Defensor del Pueblo de la Nación et al., 2007), Santa María se emplazó sobre bañados y totorales que los vecinos rellenaron con desechos de todo tipo. A partir 1976 y tras la crisis hiperinflacionaria que sufrió el país en 1989, los asentamientos de la periferia de Buenos Aires experimentaron fuertes crecimientos poblacionales (Cravino et al., 2009). En Santa María, cada uno de los nuevos pobladores que arribaba al barrio rellenaba con desechos y elevaba el suelo donde iba a residir para evitar sufrir inundaciones. A principios de los noventa, dichas características del suelo hacían que fuese casi imposible para los vecinos del barrio acceder a fuentes naturales de agua en buen estado.

Aunque, para ese entonces, Báez ya había ganado cierta reputación como puntero del intendente peronista Pardo (1987-1991), su máximo esplendor lo lograría durante el período 1991-1999. Las buenas vinculaciones de Báez con áreas del Estado en ese período, sobre todo a nivel local y provincial, tuvieron mucho que ver con ello. En el plano local, Pardo fue sucedido por otro peronista (Blanco), que gobernó el distrito por dos mandatos (1991-1999). Durante esos mismos años, Pardo comandó un importante ministerio provincial. Pese a rencillas previas, entre 1991 y 1999, Blanco y Pardo formaron parte de un mismo frente bajo la órbita del entonces gobernador Eduardo Duhalde. Tras su paso por la vicepresidencia de la Nación, el gobernador Duhalde conservó una fuerte influencia en algunas carteras del Estado nacional. Además, contó con una gran cantidad de recursos económicos[18] que, en parte, fueron destinados a la ejecución de obras públicas en distritos afines. A su vez, muchas de esas obras eran ejecutadas por el ministerio que comandaba Pardo. En numerosas ocasiones, Báez reconoció cuánto lo ayudo “el entramado político” Duhalde-Pardo-Blanco, así como la “anuencia del presidente Menem”.

Dos de los cuatro hitos que Báez reconoce como fundamentales, se lograron durante la gestión municipal de Pardo y otros dos definitivos con el entramado Duhalde-Pardo-Blanco (testimonio Báez, Santa María, abril de 2013). El primero de los cuatro —la obtención de parte de los materiales que servirían para desarrollar la extensión de la red de agua— se desarrolló durante la presidencia de Raúl Ricardo Alfonsín (1983-1989). Según se desprende del relato de Báez, dichos materiales se consiguieron a partir de negociaciones informales con las autoridades de OSN, uno de los mecanismos recordados por expertos de AySA en sus testimonios (ver testimonio de funcionario AySA 2 más arriba):

Veníamos haciendo gestiones para el agua con Alfonsín de presidente en 1987 […] Eran radicales, no nos iban a regalar nada, pero pusimos algo de plata para conseguir los materiales y ellos iban a hacer la instalación […] Con la crisis hiperinflacionaria no se hizo, […] pero conseguimos parte de los materiales (testimonio Báez, Santa María, junio de 2011).

Aunque la provisión del agua durante la presidencia radical no se concretó, en gran medida por la situación económica, veremos a lo largo del relato un elemento soslayado en el testimonio de los funcionarios entrevistados: la iniciativa y persistencia de Báez para continuar negociando el agua potable, pese a las vicisitudes y los años de demora.

El segundo hito en el acceso al agua potable por parte de los vecinos de Santa María supuso la apertura de una calle a lo largo del barrio que permitió el ingreso de la maquinaria necesaria para el trazado e instalación de una cañería central. Tanto en este como en el anterior hito, Báez reconoce que la colaboración de Pardo fue fundamental (testimonio Báez, Santa María, marzo de2014).

El tercer hito fue fruto de una serie de negociaciones que confirmaron la instalación de la cañería central, tras años de dilaciones. Para entonces, la empresa de agua potable cambió de manos, pasando del Estado nacional al grupo de inversores privados Suez. El cambio, lejos de las expectativas, no perjudicó la iniciativa de Báez sino que le fue favorable, en parte gracias a fondos públicos provinciales utilizados para comprar los materiales faltantes a la empresa. También ayudó la mediación personal del intendente Blanco y el apoyo que obtuvo Báez de un puntero de confianza del propio intendente en una ardua negociación con la empresa. Nuevamente, esa negociación no se desarrolló por medio de mecanismos formales. Así, lo cuenta Báez:

Cuando Menem privatizó, la empresa de agua solo quería plata […] Pardo y Blanco lo convencieron a Duhalde de que la pusiera, […] y lo terminamos negociando Cracco [puntero de confianza de Blanco], que ya tenía experiencia, y yo… (Testimonio Báez, Santa María, marzo de 2014).

La exitosa negociación entre Báez y Cracco, por un lado, y autoridades de AASA, por el otro, coincide con el relato de los expertos sobre la importancia de mecanismos de negociación informal y de los punteros durante los primeros años de AASA. Pese a ello, los esfuerzos de Báez no culminan allí. Mientras la vinculación de Báez con distintas figuras y áreas del entramado público le permitió lograr los tres hitos mencionados, “la otra parte del trabajo” la concretó con el último hito, basado en el zanjeo del frente de las casas del barrio y en el excavado de un pozo donde cupiera la cañería central:

La otra parte del trabajo fue caminar y hablar con los vecinos para que hagan el zanjeo de su frente. […] El pozo de la cañería lo hacíamos con fondos municipales, para eso firmaron veinte hombres […] El problema fue que algún vivo del municipio arregló que la empresa viniera el lunes y esto lo comenzamos un viernes […] ¡¿Quién trabaja el domingo?! Al final, le pagué la comida a los muchachos y se prendieron […] Pero los muchachos pensaban que iban a cobrar el lunes […] Voy el lunes a las 7 de la mañana y todos me dicen: “Hoy no trabajamos porque queremos cobrar” […] Tuve que llamar a Blanco para que les pagaran ese mismo día. Blanco me quería matar, pero al final del día cobraron. No obstante, me pararon la obra dos horas y me empecé a preocupar […] Entonces, empieza la problemática del tema porque ya venían los muchachos de la empresa […] Empecé a salir y a hablar con los vecinos para que me den una mano. ¡Ahí ya tenía a los de la empresa empezando y había que zanjear las cuadras siguientes! No sabés cómo me puse, les gritaba cuadra por cuadra y bastante enojado: “Si no hacen el zanjeo, no tienen agua” […] Y ahí fueron más los que tomaron conciencia y finalmente lo hicimos a las corridas; fue un trabajo brutal (testimonio Báez, Santa María, abril de 2011).

Tras la instalación de la cañería, los vecinos organizados por Báez desprendieron redes de mangueras que abastecieron al resto de las calles y pasillos de Santa María. La obtención de las mangueras “donadas por la empresa” también corrió por cuenta de Báez. Mientras ex funcionarios de AASA recuerdan que ese tipo de donaciones era “algo normal” (entrevista a funcionario AySA 3, 2013), en una serie de relatos, Báez dio a entender que eso también corrió por su cuenta: “Lo negocié yo. Si, no nos daban nada”, dirá (testimonio Báez, 2014). En todo caso, si el mérito de las acciones previas a la extensión de la red correspondió a la colaboración de Báez con funcionarios públicos y de AASA, “la otra parte de su trabajo” supuso su colaboración con sus vecinos en la propia extensión de la red. Su mérito en dichas acciones es reconocido por vecinos e intermediarios de todos los colores políticos:

… a Báez eso hay que reconocérselo; sin él, este barrio no hubiese tenido agua por mucho tiempo (testimonio La Cala, Santa María, abril de 2011).

Sí, él [se refiere a Báez] siempre estuvo metido con el tema del agua, la instalación fue un lío […] Todavía me acuerdo de que todos tuvimos que trabajar esos días […] Tuvimos que cavar, yo era chiquita y me acuerdo (testimonio Lili, Santa María, marzo de 2013).

Vos donde lo encontrás a Báez siempre te dice: “Yo hice, yo hice”, siempre quiere figurar y nosotros ya sabemos cómo es el tema. Pero bueno, lo que él hizo fue una cosa muy linda para el barrio y eso no se lo podemos discutir. Tener agua es muy importante (testimonio El Ruso, Santa María, mayo de 2013).

Aunque Báez ya no es el intermediario que fuera, hasta principios de 2014 siguió siendo la primera referencia cuando algo ponía en peligro la prestación del servicio de agua potable en Santa María. Incluso retirado de su actividad política, en dos ocasiones encontré a Báez desarrollando tareas relativas a la manutención del agua. En ambas, no coordiné con él una cita, nuestro encuentro fue casual. En cada uno de ellos, Báez repitió la misma frase: “Porque si yo no estoy, vienen los muchachos de la empresa y se van, porque tienen miedo de entrar al barrio”. Dicha frase, no hace más que coincidir con el testimonio de funcionarios de AySA sobre la mayor seguridad que sienten los empleados cuando son acompañados por punteros (ver entrevista funcionario AySA 3 más arriba).

No obstante, pese al esfuerzo de Báez, el servicio de agua potable nunca fue de gran calidad. Durante los primeros años de mi trabajo de campo etnográfico, pude observar cómo este sufrió constantes accidentes, estuvo expuesto a numerosas interrupciones, careció a menudo de la presión suficiente e, incluso, llegó a contaminarse. El siguiente fragmento de una conversación que mantuve con Báez y unos vecinos da cuenta de ello:

Pao: Se rompió el caño principal.

Patricio: ¿Qué pasó?

Báez: No, ayer… Vos estuviste en el… En la cañería de agua, el cruce, el caño maestro se rompió.

Pao: Sí, reventó un caño.

Patricio: ¿Y ahora?

Báez: No, ya vinieron… ya lo arreglé yo. Y porque es lo que digo yo, no es sencillo… Porque acá, vos le decís a la empresa, llegan hasta la entrada del barrio, se dan la vuelta y se van. Porque es un tema, si yo no estoy y vienen los muchachos, ¿qué pasa?: se van (conversación informal con Pao y Báez, Santa María, junio de 2012).

Tras la crisis del 2001, a medida que el barrio se pobló más y más, el servicio no hizo más que empeorar. Continuó de ese modo hasta fines de 2014. Por entonces, AySA firmó un convenio con el municipio y una organización piquetera para renovar y extender las redes de agua potable mediante el Agua + Trabajo. Un tiempo antes, Báez se retiró por completo de la vida pública. No obstante, como veremos a continuación, la cooperativa del Agua + Trabajo tuvo que afrontar inconvenientes similares a los afrontados por Báez para extender y renovar las redes de agua potable.

Prestación en tiempos de AySA: cooperativas de trabajo y agua potable

Para cuando el Agua + Trabajo comenzó a implementarse, PTC como el Jefes y Jefas de Hogar ya habían alcanzado una cifra récord de beneficiarios (Ronconi, 2009). Los primeros programas de este estilo comenzaron a implementarse durante las reformas neoliberales en la década de los noventa; sin embargo, la época de mayor cobertura de los PTC fue recién tras las crisis del año 2001 (Ibídem). Por entonces, reclamos de organizaciones piqueteras por trabajo digno fueron parcialmente satisfechos mediante la negociación de dichos programas (Svampa y Pereyra, 2005), contribuyendo a disparar su incremento (CEPAL, 2015).

Durante las gestiones presidenciales de Néstor y Cristina Kirchner (2003-2015), la incorporación de algunos referentes piqueteros al entramado del Ministerio de Desarrollo Social (Perelmiter, 2012) fue seguida de una serie de cambios en el formato de los PTC (Besana, Grinberg y Gutiérrez, 2015; Besana, 2016). Tal como expresó uno de los encargados en AySA del Agua + Trabajo, “… había una política de sustitución de los planes de empleo de ese momento […] hacia el modelo actual de un fuerte cooperativismo” (entrevista a funcionario AySA 2, CABA, junio de 2015).

A nivel local, las cooperativas de trabajo financiadas por PTC cambiaron el mapa organizacional de los asentamientos informales (Grimson, Ferraudi Curto y Segura 2009; Besana, Gutiérrez y Grinberg, 2015; Besana, 2016). Con objeto de capturar el financiamiento ofrecido por los PTC, surgieron nuevas organizaciones, otras se desprendieron como apéndices de viejas organizaciones y otras tantas directamente cambiaron su estructura o área de actividad (Besana, Gutiérrez y Grinberg, 2015; Besana, 2016). En algunos casos, la creación de “nuevas” organizaciones (a veces identificadas como ONG por observadores y participantes) fue acompañada por el surgimiento de nuevos intermediarios; en otros, sirvió a viejos punteros como herramienta para perpetuar su liderazgo (ibídem). Así lo expresa Cracco —el puntero que asistió a Báez en su negociación por el agua potable—, devenido director de una de estas organizaciones:

Desde lo institucional, ahora tenemos esto. Hoy día, todas las unidades básicas que quedan son ONG. ¿Por qué? Porque vimos un cambio en las formas en que se hace política (testimonio Cracco, Santa María, octubre de 2010).

Junto a las unidades básicas, ese “cambio en las formas en que se hace política” afectó a otras organizaciones originalmente ligadas a tareas de asistencia social (comedores, guarderías, merenderos, apoyo escolar, microemprendimientos sociales, etc.). En conjunto, los PTC impulsaron un aumento cuantitativo de organizaciones y de individuos que las integran. Los resultados de una encuesta realizada a 220 vecinos de Santa María en 2011 muestra una incidencia significativa de los PTC en los ingresos de los encuestados[19] (ver cuadr 1).

Cuadro 1. Fuentes de ingresos de los vecinos de Santa María
Empleado/obrero 28,1%
Financiamiento público 19,4%
Cuenta propia 18,2%
Changas 4,3%
Cartonero 3,8%
Venta ambulante 1,0%
Otra 11,0%
Desocupado 12,9%
No responde 1,4%

Fuente: elaboración propia con datos de la Encuesta de Consumo Energético 2011, financiada por la Fundación Bariloche en el marco del proyecto PIP 11220090100079.

Tras la derrota que sufriera el kirchnerismo en las elecciones legislativas de la Provincia de Buenos Aires en 2009, se realizaron nuevos cambios en los PTC, esta vez con objeto de retener caudal electoral (vg., Ronconi, 2009; Lo Vuolo, 2010; Zarazaga, 2013). Durante los años que siguieron, varios estudios mostraron cómo el programa conocido como Argentina Trabaja —actualmente el más importante en cantidad de beneficiarios— se repartió discrecionalmente con fines políticos (ibídem). Paralelamente, dicho PTC y otros de menor envergadura siguieron la línea del Agua + Trabajo, promoviendo el desarrollo de tareas más relacionadas al mejoramiento o provisión de servicios públicos que a tareas de asistencia social (Ministerio de Desarrollo Social, 2009). De ese modo, en algunas ocasiones los PTC expresaron una extraña confluencia entre una lógica discrecional en la repartición de los fondos que los financiaban y el fomento de labores ligadas a la provisión de servicios públicos que beneficiaban al conjunto de una comunidad (Besana, 2016). En el siguiente testimonio, Cracco expresa como se manifiesta dicha extraña confluencia en Santa María:

Siempre manejé programas, […] siempre se repartieron con fines políticos, no es nuevo […] Lo que cambió es la forma de organizarse […] Ahora es más fácil mejorarle la vida a la gente con los programas […] Agua, luz, veredas, asfalto, todo hacemos. ¡Al barrio entero! […] Los que nos critican no saben nada, no es blanco o negro, es política (testimonio Cracco, Santa María, abril de 2015).

Con sus contradicciones inherentes, este fenómeno hizo que el Estado se muestre casi omnipresente en los asentamientos, no tanto para garantizar la prestación universal de servicios públicos a los sectores más vulnerables como para asociarse a sus vecinos y al mismo tiempo hacerlos responsables por el éxito o el fracaso de la prestación de servicios (Besana, Grinberg y Gutiérrez, 2015); el Agua + Trabajo es un claro ejemplo de ello. A menudo, funcionarios ligados a este programa echan la culpa a los cooperativistas por su baja calificación y por las dificultades que eso trae aparejado en la extensión del servicio de agua potable (entrevistas a funcionarios AySA 5 y 6, 2013).

En Santa María, la posibilidad de implementar el Agua + Trabajo surgió de la iniciativa de una organización piquetera y su vínculo con el gobierno municipal. Antes de que se desarrollase el propio Agua + Trabajo, dicha organización ya proyectaba realizar actividades relacionadas al acceso al agua potable con sus cooperativas en asentamientos de la zona. El plan de obra presentado al municipio, con objeto de que este avalase un cambio en las actividades de cooperativas del Argentina Trabaja para que estas realizasen acciones relacionadas con el agua potable, da cuenta de ello:

OBRA. PROYECTOS

En lo que a obra específicamente se refiere […] el grupo más numeroso de los cooperativistas se encarga del módulo las veredas del barrio que incluye también otras problemáticas relacionadas a la deficiente calidad de la obra pública […] No cuentan con red de agua potable eficiente que prometa el servicio a todas las viviendas ya que la dimensión de las mangueras utilizadas es ¼ del necesario […] Se prevé futura red de agua potable. Se dejara previsto para la provisión de agua potable una separación de 0.15 m en lo que sería línea municipal alrededor de cada manzana más 2 caños de 4’’ en cada esquina con salida cada cual a su calle para tomar el futuro recorrido sea cual fuere el diseño […] (Frente X, 2013)[20].

Aunque dicho plan de obra no se llevó a cabo, este fue un antecedente que influyó en la firma del convenio entre AySA y el municipio para desarrollar el Agua + Trabajo en asentamientos del distrito apenas un año más tarde. La misma organización piquetera que había elaborado dicho plan de obra fue seleccionada por el municipio para hacerse cargo de los trabajos. Durante los trámites previos a la implementación del Agua + Trabajo, un concejal surgido de las filas de dicha organización comentó cuáles eran los recaudos que la organización tomó para evitar las dificultades de la falta de capacitación de los cooperativistas:

La idea es incorporar al menos uno o dos vecinos con experiencia en tareas, […] que tengan conocimientos sobre la conexión del agua potable […], ya tenemos experiencia en otros municipios, sabemos que cuesta desarrollar las primeras obras […], la idea es que los cooperativistas sean vecinos que ya tengan algo de preparación (entrevista a Concejal, Conurbano Bonaerense, abril de 2013).

De ese modo, previendo las dificultades del proceso de capacitación, dicha organización proyectó incorporar a las cooperativas a algunos vecinos “con conocimientos”. En Santa María, el vecino elegido para cumplir esa tarea fue Espina. Cuando Espina se integró a la cooperativa, ya hacía quince años que residía en el “fondo del barrio”. Históricamente, esta zona fue una de las que más sufrió cortes y falta de presión en el servicio de agua potable. Por tal motivo, Espina solía decir que tenía “una motivación personal” para extender las redes (testimonio Espina, Santa María, octubre de 2014).

La trayectoria laboral de Espina al momento de integrar la cooperativa se basó principalmente en su experiencia en el área de la construcción. Su labor en una empresa que se encargaba de hacer las conexiones internas de gas, luz y agua en grandes edificios lo dotaban de un conocimiento que no tenían otros vecinos del barrio. Aunque las conexiones internas no eran lo mismo que la extensión de las redes de agua potable, Espina solía decir que “pocos en el barrio están mejor preparados que yo para hacer el trabajo” (testimonio Espina, Santa María, octubre de 2014). No obstante, pese a la confianza que mostraba Espina en sus capacidades, su testimonio también abunda en quejas por la falta de capacitación de sus compañeros y los problemas que eso acarrea:

Lo que pasa que tuve que enseñarles yo a los muchachos. Ellos son todos trabajadores, pero solo dos sabemos el oficio […], las capacitaciones que nos dan no sirven […], son tres talleres, dos horas cada uno ¿Cuánto podés aprender? Después la culpa es de los trabajadores, ¿viste? (testimonio Espina, Santa María, noviembre de 2014).

Aunque Espina adhiere a que la falta de capacitación de los cooperativistas es un problema, su discurso denota algo que hasta el momento no había sido dicho por ninguno de los funcionarios entrevistados. Mientras muchos de estos dieron por descontado que la falta de capacitación de los cooperativistas resultaba de su falta de experiencia, Espina cargó la mayor parte de las culpas en la empresa. En repetidas ocasiones, dirá que la capacitación brindada por la empresa no es suficiente ni óptima (testimonio Espina, Santa María, noviembre de2014). Pero esta no es la única denuncia que hizo Espina, en su testimonio, la cooperativa debió afrontar otros inconvenientes, más allá de la falta de capacitación:

¡Vos, fijate! Nos dan picos para excavar y este piso es de relleno, no podés excavarlo a mano […], hace falta una electroexcavadora. Yo les dije: “¡Así vamos a tardar toda la vida!” […] ¡Mirá el mapa que nos dan! El mapa no tiene nada que ver con el barrio […] Te lo ponen como si esto fuera todavía el río, como si todo el barrio fuese agua […] Lo que pasa que el mapa lo sacaron del catastro municipal y, como el barrio no está legalizado, todo esto figura como si fuese río […] ¿Qué pasa si esto era río? Hay aguas emergentes debajo de la tierra. ¿Qué pasa si hay aguas emergentes? No podés soldar las cañerías con el sistema tradicional, necesitas otro […] Mirá, yo mismo diseñé un sistema que espero me aprueben (testimonio Espina, Santa María, noviembre de 2014).

Como puede observarse, Espina desnuda inconvenientes que ninguno de los funcionarios entrevistados mencionaron, al tiempo que muestra cómo vecinos asumen con esfuerzo las responsabilidades que el Estado delega en ellos y enfrentan las dificultades que eso trae aparejado. Es más, el caso de Espina muestra incluso cómo algunos cooperativistas asumen tareas y responsabilidades que exceden sus responsabilidades formales y para las que no se les paga. En el siguiente fragmento de entrevista, Espina cuenta cómo ideó un sistema para llevar a término la extensión de las redes de agua en el tramo que le correspondía desarrollar y su intención de reunirse con los responsables de AySA para que “se lo aprueben”:

Nosotros nos manejamos con uno que se encarga de articular con las cooperativas y con otro que es un ingeniero, que se encarga de las cosas más técnicas […] Ese es un zapato, el tipo, porque ese tendría que saber cómo es el suelo acá… El otro es más piola… Yo creo también que estaba mal asesorado, no sé si a propósito o no, pero bueno […] Yo ya hablé con el de la Comunidad [se refiere al área que se encarga de articular con organizaciones por el Agua + Trabajo], que es como nuestro enlace; el otro no me da bola porque como es un ingeniero rubiecito de Recoleta y yo soy un negro de la villa […] Para el viernes tengo una cita con los dos. Yo les quiero plantear un sistema que estuve estudiando y que va a funcionar para extender las cañerías en suelos con aguas emergentes […] Digo, yo no inventé nada, solamente innové con algunas cosas […] Lo que sí, que vamos a necesitar es una retroexcavadora para poder poner las cámaras a la profundidad indicada y también para poner la bomba de incendios, que acá es muy útil y nunca tuvimos […] Mucho más útil que en cualquier otro lugar porque como muchas de las casas no son de material y las conexiones de la luz son una porquería, hay muchos incendios […] Entonces, si me lo aprueban, yo creo que vamos a poder terminar antes y hacer las cosas como se corresponden, no como ahora que es un desastre… (Testimonio Espina, Santa María, diciembre de 2014).

Una vez aprobado su diseño para soldar cañerías en suelos de relleno con aguas emergentes, Espina también se encargó de brindar a sus compañeros capacitación y una serie de recursos para llevar a cabo el proyecto. La ilustración 2 muestra dibujos que Espina ideó para paliar la falta de preparación de sus compañeros y de información adecuada sufrida por la cooperativa.

Ilustración 2. Mapa a mano de Santa María (arriba-izquierda), plano borrador de sistema de cámaras (arriba-derecha) y plano borrador de canaletón bajo superficie y encamisado de cámaras subterráneas (abajo)

ilustracion 2

Fuente: copia de los originales elaborados por Espina en 2014[21].

Como en el caso de Báez, el trabajo de Espina fue doble: hablar con las autoridades de la empresa para convencerlos de que aprueben su proyecto y procurar que sus compañeros sean capaces de llevarlo a cabo. De ese modo, Espina logró concretar la reunión que pretendía, obtuvo la aprobación de su proyecto y finalmente logró desarrollarlo junto a sus compañeros cooperativistas.

Los logros de Espina pueden ser analizados desde dos perspectivas. Si se lo hace desde el Estado, estos no son más que la capacidad estatal para inducir un curso de acción que culminó con la extensión de un tramo de la red de agua potable en Santa María. De hecho, los funcionarios de AySA rara vez hacen referencia al esfuerzo que implica para los cooperativistas desarrollar la obra. En ese sentido, para los funcionarios, Espina no sería más que un vehículo entre el Estado y el barrio en la prestación del servicio de agua potable. Por su parte, si se analiza la extensión del tramo de agua por parte de la cooperativa desde la perspectiva de los vecinos, esta no podría haber llegado a buen puerto de no contar con los conocimientos previos de Espina. En ese sentido, la organización piquetera que incluyó a Espina en las obras tuvo el buen tino de anticiparse a los problemas que pudieran surgir. Es decir, el Estado no habría logrado extender el tramo de agua potable de no contar con la sociedad de Espina.

En este punto vale aclarar que, con todo lo que significó el esfuerzo de Espina, sus logros fueron más moderados que los de Báez, puesto que la cooperativa solo extendió un tramo de la red de agua. Tristemente, ninguno de los dos casos fueron soluciones definitivas al problema del agua potable en Santa María. Al día de hoy, las conexiones de agua en Santa María siguen sufriendo numerosas dificultades y los cortes de agua o la baja presión son problemas frecuentes.

Conclusiones

Desde hace al menos dos décadas, organismos internacionales y Estados nacionales abogan por un discurso que concibe el acceso al agua potable como un derecho humano. A diferencia de otros países de la región, Argentina no elaboró una ley nacional que regule el servicio de agua potable de red ni incorporó explícitamente el derecho al agua potable en su carta magna. Esto no sucedió siquiera tras la última reforma constitucional (1994) que consagró el derecho a un ambiente sano y el deber estatal de asegurarlo (art. 41). Sin embargo, con la reestatización del servicio de agua potable en 2006, autoridades nacionales y de la nueva empresa AySA se esforzaron por marcar diferencias con la anterior gestión privada, declarando concebir el acceso al agua potable como un derecho humano y priorizar la incorporación al servicio de áreas marginales y de población de bajos recursos (AySA 2006, 2011).

A lo largo de este capítulo vimos cómo, pese a dicho discurso, los porcentajes de población servida en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense continúan siendo muy menores a los de la población servida en barrios formales. Esto se relaciona, entre otras cosas, con las formas diferenciales en que se extienden las redes de agua potable en asentamientos informales. Mientras en barrios formales la empresa se encarga íntegramente de prestar el servicio, en asentamientos informales esto depende, sobremanera, de vecinos que se transforman en intermediarios entre el Estado y la necesidad de agua potable de sus barrios. Es decir, pese al discurso del acceso al agua potable como derecho humano, en la práctica, no se concibe a los vecinos de asentamientos informales como sujetos de derecho, sino como “socios” de quienes depende el éxito de la provisión. En ese sentido, el rol que cumple el Estado en los asentamientos se basa, fundamentalmente, en apoyar con algunos recursos (dinero, maquinaria, equipamiento, materiales, conocimientos, casi siempre insuficientes) el esfuerzo de los vecinos que persiguen el acceso al servicio de agua potable de red. Este rol del Estado en su carácter de “socio” de los vecinos de asentamientos no varió con el pasaje de la gestión pública a la privada, ni con el regreso de esta a la pública.

Desde 1983, los cambios que sí tuvieron lugar entre gestión y gestión se produjeron en torno a las políticas y prácticas de las empresas de turno y a los tipos de intermediarios que llevaron a cabo la extensión del servicio en asentamientos informales. Durante la gestión pública de OSN (1983-1993), se desarrolló un programa denominado PROAGUA. Por entonces, también comenzaron a tener lugar acuerdos informales entre OSN y punteros para extender los servicios en sus barrios de residencia. Este mecanismo se consolidó durante los primeros años de la gestión privada de AASA (1993-2006), para luego adquirir un matiz más formal a través del MPG. Finalmente, en 2004 comenzó a implementarse el Agua + Trabajo en asentamientos de un municipio del Conurbano, para luego llevarse a cabo en la mayoría de ellos durante la gestión de AySA (2006-2015). Este programa, a diferencia de sus antecesores, incorporó un estipendio para los vecinos que lo llevan a cabo, los agrupó en cooperativas de trabajo y supuso la pérdida de protagonismo de los punteros en manos de otros intermediarios más relacionados a organizaciones piqueteras.

Respecto de todo el período, funcionarios públicos coincidieron en que una de las grandes dificultades para extender las redes de agua potable en asentamientos informales es la falta de capacitación de los vecinos que la llevan a cabo, incluso con los cursos que ofrece actualmente el programa Agua + Trabajo. En adición, dos historias desarrolladas en el asentamiento Santa María sirvieron para ilustrar cómo las experiencias de los vecinos involucrados en la extensión del servicio de red de agua potable son, a menudo, más complejas de lo que sostienen los testimonios de funcionarios.

La primera de esas experiencias ilustró cómo punteros peronistas solían ser fundamentales para lograr el acceso al agua potable en asentamientos durante las gestiones de OSN y AASA. La segunda mostró cómo actualmente desarrollan esa misma tarea cooperativas de vecinos en el marco del programa Agua + Trabajo. Aunque ambas confirmaron que los vecinos deben superar dificultades resultantes de su falta de capacitación, también mostraron otros elementos ausentes en los testimonios de funcionarios públicos. De no ser por la mediación, recursos y conocimientos que aportaron los protagonistas de cada historia, Báez y Espina respectivamente, en ambos casos el acceso al agua potable no hubiera sido posible en absoluto. En el caso de Báez, dichos recursos y conocimientos fueron los que usualmente utilizaba en su actividad de puntero. El contacto fluido con vecinos y funcionarios públicos que habitualmente le permitía intercambiar apoyo político por favores individuales, también lo ayudó a lograr el acceso al agua potable. Para ello debió emprender un doble trabajo: negociar con distintos funcionarios públicos y convencer a sus propios vecinos de que valía la pena cargar con el trabajo de extender ellos mismos las redes en su barrio. En el caso de Espina, su conocimiento técnico le permitió sortear una serie de dificultades y fortalecer los conocimientos de sus compañeros cooperativistas para lograr extender un tramo del agua. También el trabajo de Espina fue doble: por un lado, elaboró un método propio para extender las redes de agua en Santa María y debió convencer a funcionarios de la empresa para aplicarlo y, por el otro, asumió la tarea de capacitar a sus compañeros cooperativistas para que comprendan dicho método y puedan llevarlo adelante.

Otro elemento ausente en el testimonio de los funcionarios, aunque sumamente relevante desde la perspectiva de los vecinos, es el esfuerzo y compromiso personal de los intermediarios. En todo momento, estos cargaron sobre sus hombros la mayor parte del trabajo. Nuevamente, de no ser por el esfuerzo y compromiso personal de los intermediarios frente a cada dificultad que se les presentó, la extensión del agua potable hubiera quedado absolutamente trunca.

En conclusión, el hecho de que el acceso al agua potable en asentamientos informales dependa de estos intermediarios es un motivo por el cual la extensión avanza tan lentamente en esos barrios. Esto es particularmente preocupante desde una visión que concibe el acceso al agua potable como un derecho humano porque desnuda cuán poco hace el Estado para garantizar la realización de ese derecho a quienes más lo precisan. Actualmente, a pesar del discurso de AySA en torno al derecho humano al agua, el marco legal que regula la gestión del agua potable no obliga a la empresa a extender el servicio al interior de asentamientos informales. En consecuencia, el Agua + Trabajo es presentado como una política social que se diferencia del modo en que se extiende el servicio en barrios formales, donde la empresa sí está obligada a prestarlo. Aun cuando el Agua + Trabajo pueda ser visto como una buena política para paliar la pobreza, en términos de acceso al agua potable continúa perjudicando a quienes dice beneficiar. Quienes residen en asentamientos tienen igual necesidad de superar su condición de pobreza como de acceder a un servicio de agua potable de calidad. De hecho, el discurso que aboga por el acceso al agua potable como derecho humano concibe a dicho acceso como indispensable para superar la pobreza. En ese sentido, implementar políticas con fines sociales en desmedro del acceso al agua potable de los sectores más vulnerables es una contradicción en sí misma.

Así como este capítulo da cuenta del modo en que el Estado y las empresas de turno se “asocian” a intermediarios para prestar el agua potable en asentamientos informales, otras investigaciones, que exceden al sector (v.g., Frederic, 2004), también señalan la importancia de las mediaciones que realizan intermediarios entre el Estado, sus vecinos y empresas privadas, cuando las hay. Por ejemplo, gran parte de la literatura sobre clientelismo se basa en el rol que cumplen intermediarios en el intercambio de bienes privados por apoyo político (vg., Stokes et al., 2013). No obstante, como vimos aquí, algunos de esos mismos intermediarios también son partícipes de la extensión de bienes y servicios públicos (Besana, 2014; Zarazaga, 2014; Besana, 2016). Lo mismo sucede con la literatura que analiza la aplicación de ciertas políticas sociales, tales como los programas de transferencia condicionada o PTC. Mientras muchos trabajos han evaluado cuán discrecional o no son los criterios con los que se asignan los recursos ligados a los PTC (Ronconi, 2009), lo cierto es que a lo largo de los años estos programas han hecho cada vez más énfasis en la extensión de bienes y servicios públicos. En el marco de estos programas o fuera de ellos, las organizaciones que provienen del movimiento de desocupados también se desempeñaron durante los últimos años como intermediarios entre el Estado y los asentamientos en la provisión de bienes y servicios públicos (Besana, 2016). La literatura que analizó la emergencia y el derrotero político de esas organizaciones ha prestado escasa atención a este punto.

Más allá del bien o servicio en cuestión y de los intermediarios que pretenden prestarlo, pareciera que no está en la agenda del Estado relacionarse con los vecinos de asentamientos de formas que no requieran de la “participación directa” de ellos o de parte de ellos. Teniendo en cuenta que esos vecinos se encuentran entre quienes tienen más dificultades para realizar sus derechos ciudadanos, el Estado debería hacer más por ellos que por otros sectores sociales, no lo contrario. En vez de procurar el goce de los derechos que se le reconocen por ley a todo ciudadano, el Estado trata a quienes menos herramientas tienen para alcanzar el goce de sus derechos por sí solos como “socios” que deben demostrar con el sudor de sus frentes que son merecedores del estatus de ciudadanía. En síntesis, un Estado que pone el acento en realizar los derechos que declama no tiene más opción que hacerse cargo por completo de esa tarea. Para ello, debe aplicar políticas universales y, cuando estas no fueran suficientes, complementarlas con otras medidas que atenúen las desigualdades de hecho en beneficio de los sectores más vulnerables.

Referencias bibliográficas

ABSA (2017). Área de concesión. Disponible en https://bit.ly/2sR7Pxe. Fecha de consulta: mayo, 2018.

Argentina (2006). Rescíndese el Contrato de Concesión suscripto entre el Estado Nacional y la empresa Aguas Argentinas S. A., por culpa del Concesionario, Decreto 303/2006 C.F.R. Buenos Aires: Poder Ejecutivo de la Nación Argentina.

Auyero, Javier (2000). “The Logic of Clientelism in Argentina: An Ethnographic Account”. Latin American Research Review, 35(3): 55-81.

AySA (2006). Plan de saneamiento 20072020. Disponible en https://bit.ly/2JCX3B7. Fecha de consulta: mayo, 2018.

AySA (2011). Plan estratégico 2011|2020. Disponible en https://bit.ly/2l5Dk2r. Fecha de consulta: mayo, 2018.

AySA (2015). Plan Agua + Trabajo (A+T) y Cloaca + Trabajo (C+T). Disponible en https://bit.ly/1MTCHij. Fecha de consulta: mayo, 2018.

AySA (2017). Agua y Saneamientos Argentinos Sociedad Anónima. Disponible en https://bit.ly/2EUFqxG. Fecha de consulta: mayo, 2018.

Azpiazu, Daniel (2010). “Privatización del agua y el saneamiento en Argentina. El caso paradigmático de Aguas Argentinas S. A”. Vertigo, la revue électronique en sciences de l’environnement, HorsSérie, 7. Disponible en https://bit.ly/2JMHt9w. Fecha de consulta: mayo, 2018.

Azpiazu, Daniel y Esteban Castro (2012). “Aguas Públicas: Buenos Aires”. En Remunicipalisation: Putting Water Back into Public Hands, editado por M. Pigeon, D. McDonald, O. Hoedeman, y S. Kishimoto, 58-73. Amsterdam: Transnational Institute.

Azpiazu, Daniel y Nicolás Bonofiglio (2007). Nuevos y viejos actores en los servicios públicos. Transferencias de capital en los sectores de agua potable y saneamiento y en distribución de energía eléctrica en la postconvertibilidad. Buenos Aires: FLACSO.

Badia, Gustavo y Martina Saudino (2015). “La construcción político-administrativa del conurbano bonaerense”. En El Gran Buenos Aires, Historia de la Provincia de Buenos Aires, Tomo 6, dirigido por Gabriel Kessler, 103-128. Buenos Aires: UNIPE y Edhasa.

Besana, Patricio B. (2014). “La nueva política de los pobres: Estado, líderes y organizaciones populares en la provisión de servicios básicos. Un estudio de caso en un asentamiento de la Región Metropolitana de Buenos Aires”. Desafíos 26(1): 297-332.

Besana, Patricio B. (2016). Participación en asentamientos del Gran Buenos Aires (19892015). Tesis de Doctorado, Escuela de Política y Gobierno Universidad Nacional de San Martín.

Besana, Patricio B., Ricardo A. Gutiérrez y Silvia Grinberg (2015). “Pobreza urbana, comunidad local y Estado-socio en Argentina: la provisión de servicios públicos en un asentamiento de la Región Metropolitana de Buenos Aires”. Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, LX(225): 79-102.

Cáceres, Verónica (2013). “La provisión del servicio de agua y saneamiento en la Provincia de Buenos Aires: fragmentación y desigualdad”. Oikonomos, Revista Científica de Ciencias Económicas, 2: 94-115.

Cáceres, Verónica (2014). “La política de agua y saneamiento en Argentina: el desafío de la universalización de los servicios”. Economía y Sociedad, 94-119.

Cáceres, Verónica L. y Clara Minaverry (2014). “Agua y saneamiento, derecho humano inalienable: la situación en Argentina”. Ponencia presentada en el Congreso FLACSO-ISA “Global and Regional Powers in a Changing World”, Buenos Aires, Argentina.

Calvo, Ernesto y Marcelo Escolar (2005). La nueva política de partidos en la Argentina: crisis política, realineamientos partidarios y reforma electoral. Buenos Aires: Prometeo.

Castro, José E. (2011). “El proceso de democratización de la gestión de servicios públicos esenciales de agua y saneamiento”. Hábitat y Sociedad, 2: 49-85.

Catenazzi, Andrea (2009). “Universalidad de las redes de agua y fragmentación urbana en el conurbano bonaerense. Una lectura bajo el prisma de la concesión”. En El retorno de lo político a la cuestión urbana, editado por A. Catenazzi, A. Quintar, M. C. Cravino, N. Da Representação, Natalia y A. Novick, 25-41. Buenos Aires: Prometeo.

CEPAL (2014). Panorama Social de América Latina, 2014. Santiago de Chile.

CEPAL (2015). Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 2015. Santiago de Chile.

Ciccollela, Pablo (2009). “Buenos Aires: una metrópolis postsocial en el contexto de la economía global”. En La formación del presente, editado por Pedro Pírez. Quito: OLACHI.

Cravino, María C., Juan Del Río y Juan Duarte (2007). Magnitud y crecimiento de las villas y asentamientos en el Área Metropolitana de Buenos Aires en los últimos 25 años. Los Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento.

Cravino, María C., Juan Del Río y Juan Duarte (2009). Los mil barrios (in)formales: aportes para la construcción de un observatorio del hábitat popular del Área Metropolitana de Buenos Aires. Los Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento.

Curutchet, Gustavo, Silvia Grinberg y Ricardo A. Gutiérrez (2012). “Degradación ambiental y periferia urbana: un estudio transdisciplinario sobre la contaminación en la Región Metropolitana de Buenos Aires”. Revista Ambiente & Sociedade, 15(2): 173-194.

Defensor del Pueblo de la Nación, FARN, Fundación Protigre y Cuenca del Plata (2007). Informe especial Cuenca del Río Reconquista. Primera parte. Buenos Aires: Defensoría del Pueblo de la Nación.

Di Virgilio, María M., T. Guevara y S. Arqueros Mejica (2015). “La evolución territorial y geográfica del conurbano bonaerense”. En El Gran Buenos Aires, Historia de la Provincia de Buenos Aires, Tomo 6, editado por Gabriel Kessler, 73-102. Buenos Aires: UNIPE y Edhasa.

Frederic, Sabina (2004). Buenos vecinos, malos políticos: moralidad y política en el Gran Buenos Aires. Buenos Aires: Prometeo.

Frente Territorial Salvador Herrera de la CTA, Cátedra Libre de Ingeniería Comunitaria (CLIC) y Vera, Gustavo (2016). Proyecto de Ley (1484-D-2016). Incorporación de las villas al área de cobertura de la empresa AySA (manuscrito no publicado). Buenos Aires, Argentina.

Fundación Konrad Adenauer (2007). Pobreza, desigualdad de oportunidades y políticas públicas en América Latina. Buenos Aires.

Galiani, Sebastián, Martín González-Rosada y Ernesto Schargrodsky (2008). “Water Expansion in Shantytowns: Health and Savings”. En Privatization for the Public Good? Welfare Effects of Private Intervention in Latin America, editado por A. Chong, 25-42. New York: Inter-American Development Bank & David Rockefeller Center for Latin American Studies.

Gerchunof, Pablo y Gonzalo Casanovas (1995). “Privatizaciones en un contexto de emergencia económica”. Revista Desarrollo Económico, 34: 483-512.

Glaser, Barney G. (1992). Basics of Grounded Theory Analysis: Emergence vs. Forcing. Mill Valley: Sociology Press.

Grimson, Alejandro, María C. Ferraudi Curto y Ramiro Segura (2009). La vida política en los barrios populares de Buenos Aires. Buenos Aires: Prometeo.

Gutiérrez, Ricardo A. (2003). “Entre movimiento y partido: un análisis de las transformaciones organizativas del peronismo entre 1983 y 1995″. Política y Gestión, 5: 27-76.

Gutiérrez, Ricardo A. (2011). “Gobierno local y cuestiones metropolitanas: políticas ambientales en los municipios bonaerenses de la Región Metropolitana de Buenos Aires”. En Estado benefactor y políticas sociales. Historia, implementación y reforma de programas sociales en Argentina, Chile y Uruguay, editado por Alma Idiart, 121-145. Buenos Aires: Biblos.

Gutiérrez, Ricardo A. (2012). “Federalismo y políticas ambientales en la Región Metropolitana de Buenos Aires, Argentina”. Revista EURE, 38(114): 147-71.

INDEC (2010). Censo Nacional 2010. Disponible en https://bit.ly/1ke0XhK

Isuani, Fernando (ed.) (2010). Política pública y gestión del agua: aportes para un debate necesario. Buenos Aires: Prometeo.

Levitsky, Steven (2003). “From Labor Politics to Machine Politics: The Transformation of Party-Union Linkages in Argentine Peronism, 1983-99”. Latin American Research Review, 38(3): 3-36.

Lo Vuolo, Rubén (2010). “El Programa Argentina Trabaja y el modo estático de regulación de la cuestión social en el país”. Documento de Trabajo CIEPP, 75. Buenos Aires: CIEPP.

McDonald, David A. (2012). “Remunicipalisation Works!”. En Remunicipalisation: Putting Water Back Into Public Hands, editado por M. Pigeon, D. McDonald, O. Hoedeman, y S. Kishimoto, 58-73. Amsterdam: Transnational Institute.

Merlinsky, Gabriela (2013). Política, derechos y justicia ambiental: el conflicto del Riachuelo. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.

Merlinsky, Gabriela, Soledad Fernández Bouzo, Carolina Montera y Melina Tobías (2012). “La política del agua en Buenos Aires: nuevas y viejas desigualdades”. Rethinking Development and Inequality An International Journal for Critical Perspectives, 1(1): 49-59.

Ministerio de Desarrollo Social (2009). Rendimos cuentas. Buenos Aires: Ministerio de Desarrollo Social.

Montera, Carolina (2012). “Lógicas y actores en la gestión de los servicios urbanos. Apuntes sobre la estatización de las redes de agua potable y saneamiento en Buenos Aires”. Ponencia presentada en el X Congreso Nacional y III Congreso Internacional sobre Democracia, Rosario, Argentina.

OACDH (2017). Naciones Unidas, derechos humanos, Oficina Del Alto Comisionado. Disponible en http://www.ohchr.org/SP/Pages/Home.aspx. Fecha de consulta: mayo, 2018.

Observatorio del Conurbano Bonaerense (2016). Villas y asentamientos precarios: características generales, 2015. Cantidad de barrios, tipo, superficie, cantidad de hogares, año de origen, presencia de intervención pública. Partidos de la RMBA. Disponible en https://bit.ly/2pseCcQ. Fecha de consulta: mayo, 2018.

Ollier, María M. (2010). Atrapada sin salida. Buenos Aires en la política nacional (19162007). Buenos Aires: UNSAM EDITA.

ONU (1948). Declaración Universal de Derechos Humanos. (Resolución 217 A III adoptada y proclamada por la Asamblea General). Territorio Internacional de la Naciones Unidas.

ONU (2000). Declaración del Milenio. (Resolución aprobada por la Asamblea General [sin remisión previa a una Comisión Principal (A/55/L.2)]). Territorio Internacional de las Naciones Unidas.

ONU (2010). El derecho humano al agua y el saneamiento. (Resolución 64/292 aprobada por la Asamblea General). Disponible en https://bit.ly/2LIy7sC. Fecha de consulta: mayo, 2018.

ONU (2015). Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. (Resolución aprobada por la Asamblea General el 25 de septiembre de 2015 [sin remisión previa a una Comisión Principal (A/70/L.1)]).Territorio Internacional de la Naciones Unidas.

ONU (2017). Página web. Disponible en https://bit.ly/1FzyvFw. Fecha de consulta: mayo, 2018.

Ordoqui Urcelay, María B. (2007). Servicios de agua potable y alcantarillado en la ciudad de Buenos Aires, Argentina: factores determinantes de la sustentabilidad y el desempeño. Santiago de Chile: CEPAL.

OSN (1993). Obras Sanitarias de la Nación. Disponible en https://bit.ly/2MnpFjJ. Fecha de consulta: mayo, 2018.

Perelmiter, Luisina (2012). “Fronteras inestables y eficaces: el ingreso de organizaciones de desocupados a la burocracia asistencial del Estado en Argentina (2003-2008)”. Estudios Sociológicos, 30: 431-58.

Pereyra, Luisa (2009). “La política del agua en la Provincia de Buenos Aires: las tensiones de la gestión en perspectiva histórica”. Ponencia presentada en el 5° Congreso Argentino de Administración Pública, San Juan, Argentina.

Pírez, Pedro (2001). Gestión de servicios urbanos y exclusión social en América Latina. Granada: Unión Iberoamericana de Municipalistas.

Pisarrello, Gerardo (2013). “Solidaridad e insolidaridad en el constitucionalismo contemporáneo: elementos para una aproximación”. Revista de Estudios Sociales, 46: 86-97.

Quirós, Julieta (2011). El porqué de los que van. Peronistas y piqueteros en el Gran Buenos Aires. Buenos Aires: Antropofagia.

Rocca, Mariela V. (2011). “Algo nuevo, algo usado, algo prestado… La reestatización del servicio de agua potable y saneamiento del Área Metropolitana de Buenos Aires”. Documentos de Investigación Social, N° 15. Buenos Aires: IDAES-UNSAM.

Rapoport, Mario, Eduardo Madrid, Andrés Mussachio y Ricardo Vicente (2004). Historia económica, política y social de la Argentina (18802000). Buenos Aires: Macchi.

Ronconi, Lucas (2009). “Estimates of the Benefit Incidence of Workfare”. Journal of LACEA, 9 (2).

Stokes, Susan, Thad Dunning, Marcelo Nazareno y Valeria Brusco (2013). Brokers, Voters, and Clientelism: The Puzzle of Distributive Politics. New York: Cambridge University Press.

Svampa, Maristella y Sebastián Pereyra (2005). “La política de los movimientos piqueteros”. En Tomar la palabra: estudios sobre protestas sociales y acción colectiva en la Argentina contemporánea, editado por Federico Shuster, 343-364. Buenos Aires: Prometeo.

Swyngedouw, Erik (2004). Social Power and the Urbanization of Water: Flows of Power. Oxford: Oxford University Press.

Szwarcberg, Mariela (2014). “The Tragedy of Political Clientelism: Social Networks and Perverse Incentives in Argentina”. Ponencia presentada en LASA 2014, Chicago, Estados Unidos.

Techo (2016). Relevamiento de asentamientos informales 2016. Buenos Aires: Techo.

Tobías, Melina A. (2014). La reestatización del servicio de agua y saneamiento y la gobernabilidad del agua en el Área Metropolitana de Buenos Aires (20062012). Tesis de Maestría, Instituto de Altos Estudios Sociales Universidad Nacional de San Martín.

UN-Water (2012). Managing Water under Uncertainty and Risk. París: United Nations Educational & Scientific and Cultural Organization.

Vommaro, Gabriel y Hélène Combes (2016). El clientelismo político desde 1950 hasta nuestros días. Buenos Aires: Siglo XXI.

Zarazaga, Rodrigo (2014). “Brokers Beyond Clientelism: A New Perspective Through the Argentine Case”. Latin American Politics and Society, 56: 23-45.


  1. Está compuesta por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 40 municipios de la Provincia de Buenos Aires que la rodean. Tiene una superficie de 13.285 km2 y una población de 14.834.898 habitantes, según datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010.
  2. Actualmente, no existe un acuerdo unánime sobre los límites del área denominada como Conurbano Bonaerense (cf. Di Virgilio et al., 2015). La revisión de publicaciones estadísticas y documentos oficiales, incluidas leyes provinciales, muestra diversas acepciones y criterios de delimitación para dicha área (Badia y Saudino, 2015). Hoy día, el criterio de demarcación del Conurbano Bonaerense más aceptado proviene de la definición de “24 partidos bonaerenses del Gran Buenos Aires” acuñada por el INDEC en el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010. En base a dicha definición, los partidos que integran al Conurbano Bonaerense son: Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Esteban Echeverría, Ezeiza, Florencio Varela, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Morón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Miguel, Tigre, Tres de Febrero y Vicente López.
  3. Los asentamientos informales son barrios de construcciones precarias donde residen sectores de bajos ingresos en condiciones de informalidad. Suele distinguírselos de las villas miserias porque, a diferencia de estas, respetan el entramado urbano. No obstante, aquí utilizó el término asentamientos informales para referirme tanto a estos como a las villas miserias.
  4. Estos últimos, en su mayoría, formaron parte de las tres empresas que gestionaron el servicio desde el retorno de la democracia, de modo que pueden dar cuenta de los cambios y continuidades en la prestación del agua potable en asentamientos a lo largo de todo el período.
  5. Aquí se analiza exclusivamente el proceso de extensión de las redes de agua potable. No obstante, es lícito señalar que las empresas que gestionaron el servicio de agua potable son las mismas que se hicieron cargo de los servicios de saneamiento y que ambos tipos de servicios se encuentran sumamente relacionados.
  6. Primer antecedente de la denominación Área Metropolitana Buenos Aires y RMBA.
  7. A su vez, la inequitativa estructura tarifaria aplicada por AASA a quienes sí se encontraban conectados a la red de agua también perjudicó a los sectores de menores ingresos. Durante su gestión, la empresa impuso aumentos del orden del 177% para la tarifa mínima, mientras usuarios no residenciales y residenciales en unidades funcionales de mayor valor unitario sufrieron aumentos que rondaron tan solo el 44% (Azpiazu, 2010).
  8. Los Programas de Propiedad Participada fueron creados durante la década de 1990 para facilitar a los empleados de las empresas privatizadas la adquisición de un porcentaje del capital accionario de las mismas, mediante un contrato de adhesión voluntario.
  9. Más recientemente, autoridades de AySA ratificaron su compromiso con los sectores más vulnerables, destacando “El trabajo diario en pos del objetivo de universalidad del servicio, incorporando áreas marginales y brindando los servicios a población de bajos recursos” (AySA, 2011: 34).
  10. Rocca (2011), por ejemplo, toma como indicio de ello las transferencias corrientes que recibió AySA por el 37% de sus ingresos totales en 2009, evitando así una pérdida de $ 141.207.000, debido a que sus ingresos por facturación solo alcanzaron a cubrir el 60% de sus gastos operativos. Azpiazu y Castro (2012: 66), por su parte, toman las pérdidas por el 18,5% que mostró su balance comercial en 2010, pese a recibir transferencias directas del tesoro nacional equivalentes al 60% de sus ingresos brutos.
  11. Desde su formación, AySA presta servicios en las siguientes jurisdicciones: Almirante Brown, Avellaneda, CABA, Esteban Echeverría, Ezeiza, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Morón, San Fernando, San Isidro, Tigre, Tres de Febrero y Vicente López. A lo largo de 2017, la empresa comenzó a operar también en los siguientes municipios: Escobar, Florencio Varela, José C. Paz, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Presidente Perón y San Miguel (AySA, 2017). Por su parte, Aguas Bonaerenses Sociedad Anónima (ABSA), empresa cuyas acciones corresponden en un 90% al Estado provincial y en un 10% a sus trabajadores de acuerdo con el Programa de Participación Accionaria (Ley N° 12.989/02), presta servicios a otros cincuenta y dos municipios bonaerenses, incluidos algunos de la RMBA (ABSA, 2017). El resto de los municipios bonaerenses son servidos por empresas municipales y cooperativas (Cáceres y Minaverry, 2014). Estas últimas suelen contar con asesoramiento, formación y apoyo técnico de AySA o ABSA.
  12. El Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento es un organismo descentralizado, creado tras la privatización de OSN, que tiene por fin “organizar y administrar la ejecución y/o instrumentación de los Programas de Desarrollo de Infraestructura que deriven de las políticas nacionales del sector” (art. 2, Ley N° 24.583).
  13. Los Programas de Transferencia Condicionada son un tipo de política social que comenzó a implementarse en el marco de las reformas neoliberales de los noventa, pero que en Argentina tiene su auge tras las crisis del 2001. En general, dichos programas ofrecen a sus beneficiarios transferencias de dinero a condición de que estos desarrollen una labor. Entre los PTC más conocidos en Argentina se encuentran los programas Jefes y Jefas de Hogar o el actual Argentina Trabaja (CEPAL, 2015).
  14. El Observatorio del Conurbano Bonaerense, dependiente de la Universidad Nacional de General Sarmiento, calcula que aproximadamente un 10% de los hogares de la RMBA (388.763) se localizaban en asentamientos informales hacia el año 2015 (Observatorio del Conurbano Bonaerense, 2016). Se presume que los hogares localizados en asentamientos informales de la RMBA tienen una media mayor de integrantes que los hogares localizados en barrios formales, por tanto, el porcentaje de población residente en asentamientos informales de la RMBA sería mayor al 10% de la población total de la región.
  15. Compuesto por las leyes nacionales número N° 26.100 y N° 26.221, el Instrumento de Vinculación entre el Estado nacional y AySA y el Marco Regulatorio para la prestación del servicio público de agua potable y desagües cloacales (Argentina, 2006).
  16. Con el fin de proteger la identidad de todos los que prestaron desinteresadamente su testimonio, el nombre del asentamiento Santa María, así como el de todos los actores locales que participan de los siguientes relatos, son falsos.
  17. Stokes et al. (2013) y Zarazaga (2014) han elaborado estadísticas que confirman cómo la mayoría de los punteros residen en los barrios en que se desempeñan como tales. No obstante, ninguno de estos dos trabajos prestaron atención a las consecuencias que ello tiene en la persecución de bienes y servicios públicos por parte de los propios punteros.
  18. Provenientes del por entonces denominado Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense.
  19. Encuesta de Consumo Energético 2011 financiada por la Fundación Bariloche en el marco del proyecto PIP 11220090100079. Agradezco a sus directores Gustavo Curutchet, Ricardo A. Gutiérrez y Silvia Grinberg permitirme utilizar estos datos.
  20. Las palabras en negrita y cursiva son del documento original, el nombre de la agrupación ha sido modificado para proteger la identidad de sus integrantes.
  21. Algunas referencias fueron borradas de la ilustración con objeto de proteger la identidad de Espina y el resto de sus compañeros.


Deja un comentario