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Introducción

Ambiente, Estado y sociedad: estudiando
las políticas ambientales en Argentina

Ricardo A. Gutiérrez

En 1994, tuvo lugar la innovación institucional más importante hasta hoy día en lo que respecta a la protección ambiental en Argentina: la consagración constitucional del derecho al ambiente sano introducida mediante la reforma de ese año[1]. Esa innovación fue resultado de las negociaciones interpartidarias que permitieron y definieron la reforma constitucional, impulsada por el presidente Carlos Menem (1989-1999). Tres años antes, Menem había creado, además, la secretaría ambiental nacional con el propósito de dar mayor impulso a las políticas ambientales, encauzarlas dentro de la nueva agenda ambiental internacional y acrecentar las posibilidades de financiamiento externo asociadas a esa agenda. Pero no fue él el primer presidente argentino que buscó promover la protección del ambiente[2].

Veinte años antes, a comienzos de 1972, Juan Domingo Perón difundió, desde su exilio en Madrid, el Mensaje a los Pueblos y Gobiernos del Mundo, en el que advertía sobre la “marcha suicida que la humanidad ha emprendido [hacia] la destrucción de la tierra”[3]. Perón no dudaba en afirmar que el problema ambiental era “el” problema de la época, frente al cual todos los otros problemas que ocupaban a los políticos eran “asuntos pequeños y gallináceos, diríamos así, que andan al ras del suelo”. Llegado a la presidencia en 1973, Perón fue consecuente con su prédica ambientalista. En ese mismo año creó, con rango ministerial, la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano. Argentina se unía, así, al pelotón de los países pioneros en la creación de las primeras instituciones ambientales a lo largo del planeta (la secretaría ambiental británica, primera en la lista mundial, fue fundada en 1970; y la famosa Environmental Protection Agency Estadounidense, en 1972). Paralelamente, las cuestiones ambientales ingresaron en el Congreso Nacional mediante la formación de una comisión ambiental en cada cámara y varios proyectos de ley fueron debatidos con la participación de la nueva secretaría. Pero todo el proyecto ambientalista de Perón se desmoronó con su muerte en 1974 y el golpe militar de 1976. La flamante área ambiental dentro del Estado nacional fue desjerarquizada y desarticulada por los gobiernos subsiguientes al de Perón y recién recobró impulso con la re-creación, nuevamente con rango ministerial, de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano en 1991 (rebautizada en 1996 como Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sostenible).

Junto con la re-creación de la secretaría ambiental nacional en 1991, la reforma constitucional de 1994 tuvo dos efectos importantes. Por un lado, impulsó el desarrollo de las políticas ambientales, dado que el artículo 41 obliga al Estado nacional a garantizar el nuevo derecho al ambiente sano y a legislar estándares mínimos de protección ambiental (llamados presupuestos mínimos) que deben ser aplicados por las provincias en todo el territorio argentino. Por otro lado, gracias a que el artículo 43 define al ambiente sano como un derecho colectivo y habilita para su protección las figuras del amparo y de la acción colectiva, la reforma ofreció herramientas que luego serían muy importantes para quienes crecientemente comenzarían a movilizarse en defensa del ambiente en torno a causas o controversias concretas (Gutiérrez e Isuani, 2014). En un sentido y en el otro, las nuevas herramientas legales han sido centrales en varias oportunidades, sea para obligar al Estado a asumir sus responsabilidades constitucionales, sea para legitimar los reclamos y derechos de los actores sociales movilizados en torno al ambiente.

Tomando, entonces, la reforma de 1994 como un parteaguas, este libro tiene por objetivo estudiar la trayectoria de las políticas ambientales argentinas de determinadas áreas desde mediados de los años noventa. Nuestro interés se centra en la relación entre actores estatales y sociales porque creemos que allí está la clave para entender el origen, la trayectoria y los efectos de la política ambiental. Esto no implica desestimar condicionantes estructurales de tipo económico, político o institucional. Es solo que esos condicionantes nunca alcanzan para explicar el despliegue de un determinado proceso social, para lo cual siempre es necesario indagar en la relación entre los actores involucrados en ese proceso, siendo que los resultados de esa relación difícilmente se derivan automáticamente de condicionantes estructurales. En cualquier caso, aunque queramos pensar que los condicionantes estructurales lo explican todo, nunca podremos saber cómo efectivamente lo hacen a menos que determinemos cómo operan a través de la relación de los actores involucrados. Por todo ello, este libro busca responder las siguientes preguntas: ¿qué formas asume la relación entre actores estatales y sociales involucrados en la cuestión ambiental?, ¿cómo incide esa relación en el proceso de política ambiental y en sus resultados y efectos?

A pesar de que durante los últimos veinte años se han expandido las políticas ambientales en los tres niveles de gobierno, a la par que crecían las movilizaciones en defensa del ambiente, es muy poco el conocimiento sistemático que aún tenemos de esas políticas. Ello podría deberse a la presunción o prejuicio de que no ha sucedido nada o de que las políticas aplicadas no han tenido ningún efecto concreto en el sentido de proteger el ambiente. Sin embargo, nuestras primeras evidencias muestran que no ha sido tan así: el Estado, en todos sus niveles, ha invertido cada vez más recursos organizacionales en esas políticas, las que en algunos casos han redundado en una mayor protección del ambiente. Y aun cuando las políticas ambientales no alcancen a cumplir plenamente sus objetivos declarados, su estudio sigue siendo relevante para desentrañar las razones concretas por las cuales el Estado en algunos casos logra cumplir plena o parcialmente sus objetivos en materia de protección ambiental y en otros no los alcanza en absoluto.

Este libro apunta a satisfacer el principio de lo que Theda Skocpol (2003) llama una “ciencia social doblemente comprometida”, esto es, una ciencia que produce conocimiento que es teórica y socialmente relevante. Desde un punto de vista teórico, el análisis de las políticas ambientales constituye un escenario privilegiado para examinar dos temas centrales de la ciencia política y del estudio de la política en general: la relación Estado-sociedad y la interacción nación-provincias. Como veremos más adelante, un análisis profundo de las políticas ambientales permite mostrar que entre Estado y sociedad no existen divisiones tan marcadas como varios enfoques suponen, así como tampoco existe un solo modo de ver la relación entre nación y provincias. La forma en que los autores de este libro entendemos la relación Estado-sociedad implica que las políticas ambientales no se pueden pensar a partir de una oposición dicotómica entre Estado y sociedad, ni de un enfrentamiento generalizado entre nación y provincias. Estado y sociedad, nación y provincia no son actores monolíticos ni necesariamente opuestos entre sí.

Desde el punto de vista práctico, el estudio de las políticas ambientales nos permite prestar atención a una preocupación que ha crecido sostenidamente en distintos ámbitos. Existen numerosas evidencias de que, cada vez más, el ambiente constituye un problema social para diversos actores sociales, académicos, estatales e incluso empresarios. Puesto en términos muy generales, puede decirse que la preocupación por el “problema ambiental” gira en torno a cómo evitar o reducir la creciente degradación ambiental, la que resulta del efecto combinado de la sobreexplotación y la contaminación de los recursos naturales. Es de la percepción de la amenaza o el riesgo de degradación ambiental que surge la preocupación por el ambiente sano, esto es, por el acceso a los recursos naturales que son esenciales para la vida humana: aire, agua y suelo “limpios”. Por eso, el “problema ambiental” es un problema que, al mismo tiempo, atañe al estado del ambiente y a la calidad de la vida humana. Y en la construcción del problema ambiental se asume o se espera que las políticas ambientales sean (como discutiré en la próxima sección) un canal a través del cual pasar de una situación de degradación ambiental (real o potencial) a otra en la que se garantice la protección ambiental o el derecho al ambiente sano.

Los capítulos de este libro buscan no simplemente describir cómo y por qué se hacen las políticas ambientales, sino también (aunque dentro de la medida de lo posible) determinar sus resultados y efectos. Por resultados aquí se entiende el diseño y contenido de las leyes, normativas y programas de gobierno que surgen en el proceso de construcción de una política ambiental, mientras que los efectos refieren a los cambios concretos que esos resultados imprimen (o no) en el estado del ambiente. Muchas veces, el examen de los efectos de una política pública es dejado de lado por las investigaciones de las ciencias sociales bajo el argumento, ciertamente razonable, de que existen serios inconvenientes conceptuales, metodológicos y/o empíricos para determinarlos. Sin embargo, esa es la cuestión más relevante desde el punto de vista práctico-social. Y es aquí donde las dos preguntas que guían los capítulos de este libro se vinculan estrechamente y donde el interés social se cruza con el teórico. Partiendo de la preocupación general por la relación Estado-sociedad, cada capítulo encara una pregunta y desarrolla un argumento que le son propios y lo hace desde un enfoque elegido por el autor o la autora. Pero una línea argumental atraviesa todos los capítulos: tanto el origen y las características como los resultados y efectos de una determinada política están vinculados con las formas que asume la relación Estado-sociedad a lo largo del proceso de formulación e implementación de esa política.

Cómo pensar los problemas y las políticas ambientales

Definir los problemas públicos como problemas socialmente construidos es ya parte del sentido común, al menos lo es en las ciencias sociales, y eso incluye a los problemas ambientales (Hajer, 2000). Sin embargo, conviene precisar de qué modo entendemos, en este libro, los problemas ambientales como problemas socialmente construidos.

Desde la perspectiva de los autores de este libro, un problema ambiental no es lo que nosotros consideramos a priori como un problema, sino lo que surge como tal del análisis de las propuestas, enfrentamientos y acuerdos de los actores sociales y estatales involucrados en la discusión y solución de un tema concreto. Dicho en otros términos, no partimos de una definición previa de un problema en particular, sino que buscamos reconstruir la forma en que los actores definen el problema y su solución en el marco de la discusión de una política ambiental concreta. Este abordaje supone pasar de la consideración del ambiente como un bien público intrínseco (estructurada a partir de la adhesión al ambientalismo) a la re-construcción del problema ambiental a partir de debates y conflictos localizados (Fuks, 2001).

Hecha esta aclaración, es innegable que en Argentina la protección ambiental existe como problema o preocupación social. Varias evidencias así lo demuestran: las movilizaciones sociales de los más diversos tipos y los consecuentes debates públicos; el papel creciente del tema ambiental en la llamada agenda institucional (nuevas leyes, programas de gobierno y burocracias); la cobertura mediática, en distintos formatos, de los temas ambientales más diversos; la presencia creciente de los temas ambientales en los currículos de educación primaria, secundaria y universitaria; la presencia del tema en la agenda científica. Hasta el papa Francisco, líder de la Iglesia católica, dedicó una encíclica específica a la que llamó Laudato Si’[4], la que es usada como fuente de autoridad por actores estatales y sociales del país para promocionar las más variadas propuestas de políticas y prácticas “sustentables”[5]. Al margen de los logros y objetivos alcanzados, es difícil pensar que organizaciones y grupos tan diversos dediquen tantos recursos y tanto tiempo a un tema que no preocupa a nadie.

No es nuestro propósito, en este libro, determinar si esas preocupaciones están “bien fundadas” en algún sentido específico (científico, técnico, económico, moral, etc.). Lo que nos interesa es examinar cómo esas preocupaciones se canalizan y construyen en políticas ambientales concretas y qué efectos tienen. Por ello, analizar las políticas ambientales equivale a examinar cómo se construyen los problemas ambientales. Las políticas ambientales son consideradas aquí como espacio y expresión de la construcción social de los problemas ambientales. No son vistas como una mera respuesta a los problemas, sino como parte de la creación misma de los problemas (Hajer, 2000). Todo esto equivale a sentenciar que “donde hay una política es porque hay un problema socialmente construido”, aunque no siempre sucede lo contrario.

Las políticas ambientales constituyen un momento especial en la construcción social de los problemas ambientales dado que en ese momento las diferencias y controversias en torno a un problema específico se canalizan y resuelven (aunque sea temporariamente) en decisiones estatales vinculantes bajo la forma de leyes, decretos, programas u otras disposiciones institucionales. Desde este punto de vista, la política ambiental puede ser entendida como “un conjunto de prácticas socialmente aceptadas a través de las cuales tratamos de enfrentar lo que viene siendo conocido como la crisis ecológica” (Hajer, 2000: 2). La referencia a la noción de crisis implica el reconocimiento público de que existe un problema que debe resolverse y un estado de cosas que es necesario cambiar. Implica, por tanto, reconocer que toda política pública conlleva la potencialidad de un cambio social, es decir, una relación de causa-efecto contenida en las disposiciones que rigen y fundamentan la acción pública (Blanco Wells et al., 2017). Esta relación puede estar explícita, como no, en los textos legales o en el acto formal mediante el cual la autoridad pública ha decidido intervenir. Por lo tanto, estudiar el modo en que una política ambiental se formula e implementa, precisar sus determinantes sociales y políticos y evaluar sus impactos concretos resulta fundamental para sopesar la capacidad transformadora de esa política. Ello vale igualmente para los casos en los que la implementación de una determinada política queda trunca (como sucede tantas veces en el área ambiental) o esa política no genera los efectos esperados. En el primer caso, nos permite evaluar la capacidad transformadora de la política ambiental por la negativa, esto es, a partir de aquello que la obstaculiza; mientras que en el segundo se puede explorar su potencialidad a partir del examen de los efectos inesperados.

Como discutiremos más abajo, los capítulos de este libro parten de la confrontación y colaboración entre actores estatales y sociales para examinar cómo es definido un problema concreto, qué soluciones se proponen y qué objetivos se persiguen. Desde esta perspectiva, los resultados y efectos de una política ambiental no se miden desde una visión apriorística que entiende al ambiente como un bien público preestablecido y desde allí juzga cómo debería ser el mundo (y cómo se ajusta o no la realidad a ese deber ser), sino desde los propios objetivos fijados en la política en cuestión. Dicho en otros términos, cuando analizamos los resultados y efectos de una política, lo hacemos a partir de los resultados e impactos que la propia política se puso como objetivo, o de los distintos resultados e impactos que los actores involucrados en una política esperan obtener. Aun cuando no debemos descartar la alternativa de una política simbólica o juego de simulación, en la que una política es formulada para no ser implementada (Gutiérrez y Alonso, 2016), en principio toda política ambiental es propuesta para tener un impacto, esto es, para producir algún cambio en el estado de cosas en el mundo. Es a partir de esta consideración que en este libro examinaremos sus resultados y efectos.

El papel de la ley en las políticas ambientales

No siempre existe una ley específica detrás de una política pública. Sin embargo, en países como Argentina la ley cumple un papel muy importante en la formulación de una nueva política o en el cambio de una política preexistente, máxime en el área ambiental con posterioridad a la reforma constitucional de 1994. Por eso, este libro otorga a la formulación e implementación de la ley (o a la ausencia de ella) un papel relevante en el proceso de construcción de una política (y un problema) ambiental.

Como se discute en mayor detalle en el capítulo 1 del libro, el artículo 41 de la Constitución reformada en 1994 impone al Estado nacional y a las provincias fuertes mandatos legislativos. Por un lado, determina que el Congreso nacional deberá sancionar las leyes necesarias para definir “presupuestos mínimos de protección ambiental” que tengan validez uniforme en todo el territorio nacional. Por otro lado, establece que las legislaturas provinciales deberán sancionar todas las “leyes complementarias” que sean necesarias para aplicar los presupuestos mínimos nacionales en sus respectivos territorios.

Es innegable que el artículo 41 dio impulso al desarrollo de nuevas políticas ambientales, incluyendo la sanción de sendas leyes ambientales tanto en el nivel nacional como en el provincial. En 2002, el Congreso nacional sancionó la Ley General del Ambiente (Ley N° 25.675/02) y a partir de ese año aprobó varias leyes de presupuestos mínimos para la protección de recursos naturales y/o la mitigación de la contaminación ambiental (residuos domiciliarios, residuos peligrosos, PCBs, gestión de cuencas, bosques nativos, actividades de quema, glaciares, incendios forestales y rurales)[6]. En el nivel provincial, se registró una profusa producción legislativa para la aplicación de esos presupuestos mínimos en territorio provincial (por ejemplo, bosques nativos y residuos domiciliarios) o, incluso, para sancionar leyes de protección ambiental en áreas en las que no existían presupuestos mínimos nacionales (como las leyes que restringen la minería a cielo abierto en Córdoba, Mendoza y otras provincias y la fractura hidráulica en Entre Ríos, ambos casos analizados en este libro).

Pero, como es sabido, la sanción de la ley no garantiza por sí misma el logro de sus propios objetivos. En su análisis de los desafíos del ambientalismo en Estados Unidos, Rosenbaum (2014) afirma que prácticamente todos los problemas importantes han sido abordados por leyes federales pero persisten retrasos y dificultades en la implementación de programas que impiden la aplicación de la ley. Las fuentes de esas dificultades son muy similares a las que podemos encontrar en Argentina: creciente complejidad del proceso regulatorio; creciente desencaje entre las responsabilidades asignadas a las agencias ambientales y los recursos requeridos; insuficiencia de recursos asignados a agencias federales y estatales para monitorear el cumplimiento de la ley; disminución en el tiempo de controles efectivos a las causas de contaminación como resultado del crecimiento económico y la expansión poblacional; dificultades de coordinación y luchas intraburocráticas.

A pesar de esas dificultades, los capítulos de este libro demuestran que no es correcto afirmar que las leyes ambientales (y las políticas ambientales en general) no logran ningún resultado o impacto en términos de sus propios objetivos. Por ello, parte de la discusión sobre las políticas ambientales, tal como es emprendida en este libro, refiere a la efectividad de la ley (y de las normas en general). Solo que, al hacerlo, no se busca determinar el peso explicativo del “diseño institucional” (el contenido de la ley o norma en cuestión) ni de las “capacidades institucionales” del Estado (las habilidades y aptitudes por parte de un organismo estatal para desarrollar las tareas que le son fijadas).

Distintos estudios señalan que los problemas de implementación (y la consecuente falta de efectividad) suelen estar asociados a las ambigüedades e imperfecciones de la ley o norma en cuestión (Streek y Thelen, 2005; Mahoney y Thelen, 2010). Pero, más que rasgos excepcionales, la ambigüedad y la indeterminación son características comunes a prácticamente todas las normas formales y, por tanto, no son suficientes para explicar por qué una ley logra ser implementada y otra no (Berk y Galvan, 2009; Abers y Keck, 2013). Por lo tanto, si bien es importante considerar las limitaciones que puedan derivarse del diseño institucional, más importante resulta entender por qué la ley llegó a ser formulada en un modo determinado y no en otro y por qué, a veces, aún las mejores leyes no llegan a ser parcial o totalmente implementadas según los términos que establece la propia ley.

También es común asociar los problemas de implementación y efectividad de la ley a déficit o ausencias de capacidades institucionales. Pero esas capacidades pueden construirse, y hacerlo depende de decisiones políticas. Si no se construyen en un área de política pública en particular, no es necesariamente por una “incapacidad” generalizada del Estado o por un “legado” irremontable, sino por una cuestión de prioridades. Si el área de política pública es prioritaria, el gobierno seguramente buscará construir las capacidades necesarias. Así, las capacidades institucionales pueden ser consideradas como la “causa próxima” de los logros o fallas de regulación estatal cuya “causa más fundamental” habrá que buscar en otra parte (McAllister, 2008; Gutiérrez y Alonso, 2016).

Por todo ello, los capítulos de este libro vuelven la atención hacia qué es lo que hacen los distintos actores involucrados (con sus visiones, intereses, objetivos y estrategias) con la ley en lo que respecta a su formulación e implementación. Los capítulos sobre bosques, cuencas y residuos buscan explicar la formulación e implementación de una ley nacional de presupuestos mínimos y su aplicación provincial a partir de la colaboración y confrontación entre actores estatales y sociales. En los capítulos sobre minería a cielo abierto y fracking, la sanción (o no) de una ley provincial constituye el punto de llegada del proceso en la medida en que constituye el objetivo mismo de aquellos que se movilizan (i.e., prohibir una actividad considerada contaminante mediante la sanción de una ley). El capítulo sobre agua potable en asentamientos informales constituye un caso especial en el que actores locales y estatales “colaboran” para facilitar el acceso al agua potable sin que los respalde ninguna legislación específica. En resumidas cuentas, en los capítulos de este libro, el diseño institucional (sea de una ley u otra norma formal) y las capacidades para su implementación, antes que una variable explicativa, forman parte del objeto de estudio que se busca explicar.

Micropolítica de las políticas ambientales[7]

Para abordar el análisis de la relación Estado-sociedad y su incidencia en las políticas ambientales, podemos partir de dos grandes enfoques. Desde un enfoque macropolítico, basado en la contradicción entre crecimiento económico y protección ambiental, el Estado es considerado un agente del capitalismo y todas sus acciones están orientadas a favorecer la acumulación del capital en detrimento de la protección ambiental. Desde este enfoque, las demandas sociales se expresarían en términos de resistencia o de denuncia, pero tendrían escaso efecto en las políticas estatales. Sin descuidar el peso de las relaciones Estado-capitalismo, un enfoque micropolítico parte del análisis de conflictos distributivos concretos y del reconocimiento de la heterogeneidad intraestatal para concentrarse en la confrontación y colaboración de actores estatales y sociales a favor y en contra de la protección ambiental y en el modo en que esas formas de interacción inciden en distintos aspectos de la política ambiental.

Común en los estudios ambientales latinoamericanos, lo que llamo el enfoque macropolítico sostiene, en su versión más simplificada, que la lógica de acumulación del capital es contraria a toda forma de protección ambiental y que el Estado siempre actuará a favor de la primera (v.g., Acselrad, 2006; Alimonda, 2006, 2008; Alvarado Merino et al., 2008; Svampa y Viale, 2014; cf. también Harvey, 2003), sea por constituir un “instrumento” directo del capital o por depender “estructuralmente” del crecimiento económico capitalista vía la extracción de impuestos. La oposición entre crecimiento económico y protección ambiental resulta insoslayable y sobran ejemplos que dan testimonio de ello. El problema con este tipo de explicación es que suele perder de vista dos fenómenos íntimamente conectados: la cuestión de la “legitimidad democrática” y las tensiones intraestatales. Son fenómenos como estos los que nos llevan a prestar más atención a la micropolítica de las políticas ambientales.

En lo que respecta al primer fenómeno, varios autores (Offe, 1991; O’Connor, 1998; Polanyi, 2001) señalan que el Estado es una organización burocrática que, a la vez que depende de la acumulación de capital como fuente de los recursos de los cuales extraer los impuestos, opera en el seno de una sociedad impregnada de conflictos sociales, políticos e ideológicos y de la cual debe “extraer” su legitimidad democrática. Dicho simplemente, el Estado está atravesado por una contradicción inherente entre la lógica de la acumulación del capital y la lógica de la legitimidad democrática, y debe responder simultáneamente a los requerimientos de ambas lógicas. Por un lado, ello genera múltiples orientaciones y tensiones entre las distintas agencias estatales y, por el otro, abre un espacio para la movilización e influencia de una multiplicidad de organizaciones sociales preocupadas por la protección ambiental.

En lo que respecta a las tensiones intraestatales, son numerosos los estudios que advierten que el Estado no debe ser analizado como una unidad monolítica, con objetivos comunes y políticas coherentes entre sí (v.g., Offe, 1991; Barnett, 1994; Migdal, Kohli y Shue, 1994; Evans, 1997, 2002; Polanyi, 2001; Migdal, 2009; Tarrow, 2011). Desde esta perspectiva, lo que solemos llamar “el Estado” alberga una multiplicidad de burocracias cuyos intereses y objetivos pueden ser (y usualmente son) contradictorios e inconsistentes entre sí. Adicionalmente a las tensiones que puedan existir entre agencias del Poder Ejecutivo, entre este y el Poder Legislativo o entre gobiernos de distintos nivel, diversas investigaciones sobre cuestiones ambientales han mostrado que las agencias estatales de control (i.e., Poder Judicial, defensoría del pueblo, órganos auditores y similares) pueden jugar un papel crucial en la defensa de la protección ambiental y en la aplicación de las leyes ambientales (v.g., Harrison, 1996; Scheberle, 2005; McAllister, 2008)[8]. En el caso argentino, los órganos nacionales de control (Corte Suprema de Justicia de la Nación, Defensor del Pueblo de la Nación, Auditoría General de la Nación) han tenido un rol destacado exigiendo tanto al gobierno nacional como al gobierno provincial que apliquen las leyes ambientales existentes o que tomen nuevas medidas, respaldando de ese modo las demandas de distintas organizaciones sociales (Ryan, 2011; Quispe Merovich y Lottici, 2011; Seghezzo et al., 2011; Luft, 2013; Merlinsky, 2013; Schmidt, 2013; Gutiérrez e Isuani, 2014; Gutiérrez, 2015; Langbehn, 2015; Spadoni, 2015; Christel y Gutiérrez, 2017).

En términos generales, en un país federal como Argentina es posible distinguir tres tipos de tensiones intraestatales:

  1. Las tensiones horizontales entre poderes (Ejecutivo, Legislativo, Judicial): el Poder Legislativo, por ejemplo, puede sancionar una ley que el Poder Ejecutivo no tiene interés en implementar, o el Poder Judicial puede forzar a ambos poderes a tomar medidas sobre un tema que no estaba entre las prioridades de sus agendas.
  2. Las tensiones verticales entre niveles de gobierno (que pueden comprender enfrentamientos cruzados de los tres poderes): el Poder Ejecutivo provincial, por ejemplo, puede resistirse a aplicar una ley aprobada por el Poder Legislativo nacional, mientras que el Poder Judicial nacional puede forzarlo a hacerlo; o, por el contrario, la legislatura provincial puede sancionar una ley de protección ambiental restringiendo una actividad que es promocionada por el Poder Ejecutivo nacional y para la que no se cuenta con presupuestos mínimos de protección ambiental nacionales.
  3. Tensiones interburocráticas en un mismo poder (sea provincial o nacional): por ejemplo, el área ambiental y el área agropecuaria del Poder Ejecutivo pueden enfrentarse en torno a cómo formular o ejecutar una determinada política de protección.

Es difícil establecer de antemano si las tensiones intraestatales (que no hacen más que multiplicarse en un contexto federal como el argentino) favorecen o dificultan la formulación e implementación de la legislación ambiental y, en términos más generales, de la política ambiental. En el caso de las tensiones verticales, por ejemplo, buena parte de la literatura sobre federalismo ambiental espera que los gobiernos subnacionales se embarquen en una “carrera hacia abajo” para rebajar los estándares definidos en el nivel nacional (Harrison, 1996). Sin embargo, los capítulos sobre minería a cielo abierto y fracking de este libro muestran cómo, bajo ciertas condiciones, las provincias a veces pueden, a través de sus legislaturas, definir políticas ambientales más restrictivas o proteccionistas que las de nivel nacional. El capítulo sobre bosques muestra cómo la cartera ambiental y la cartera agropecuaria (tanto en el nivel nacional como en el provincial) pueden tener, en ciertos momentos, objetivos contradictorios en lo que respecta a la protección de bosques nativos. Y casi todos los capítulos del libro muestran cómo los órganos estatales de control, nacionales y provinciales, a veces ejercen presión sobre los Poderes Ejecutivos y Legislativos de ambos niveles en aras de una mayor protección ambiental. Por todo ello, a la hora de analizar una innovación en materia de política ambiental, es importante prestar atención a las alianzas que se establecen (o no) entre los funcionarios innovadores y otros actores sociales y estatales (Sabatier, 1995; Carpenter, 2001; Hochstetler y Keck, 2007; Gutiérrez, 2010, 2017b).

La heterogeneidad intraestatal se entrelaza con los efectos distributivos de las políticas ambientales. Las políticas públicas producen resultados que, en la mayoría de los casos, atienden intereses de algunos actores en detrimento de los de otros y es por eso mismo que las innovaciones en materia de política ambiental suelen tener impactos distributivos (Mahoney y Thelen, 2010). En el área ambiental, los problemas y políticas ambientales típicamente implican un conflicto distributivo entre quienes promueven la regulación de la preservación o reparación del ambiente y se beneficiarían directa o indirectamente de ella y aquellos cuyas actividades se verían afectadas por esa regulación o que tendrían que pagar los costos de protección, especialmente cuando se trata de reparar un daño ya existente. Numerosos estudios sostienen que, como regla general, quienes son objeto de regulación ambiental (típicamente, actores económicos) suelen estar bien organizados y poseer alta capacidad de presión mientras que los promotores y beneficiarios de esa regulación (las organizaciones ambientalistas y la población en general) suelen ser más difusos, menos organizados y más débiles políticamente (Downs, 1972; Harrison, 1996; Illical y Harrison, 2007; McAllister, 2008). Sin embargo, como lo muestran varios capítulos de este libro, ello no quiere decir que los promotores de la protección ambiental no puedan tener incidencia en las políticas ambientales. Más aún, es posible que distintos actores económicos se enfrenten entre sí en torno a una regulación ambiental específica, como lo demuestra el debate en torno a la megaminería en las provincias argentinas de Córdoba y, fundamentalmente, Mendoza (Christel, 2015). Por todo ello, será necesario investigar, en cada caso concreto, las relaciones de las distintas agencias estatales involucradas tanto con los intereses económicos —que, se supone, son contrarios al cambio de política— como con las organizaciones sociales que se movilizan para exigirlo y garantizarlo y otras agencias estatales o grupos políticos que son favorables a él.

Estrechamente vinculado con lo anterior, son numerosos los estudios que se centran en la incidencia política de la sociedad civil, entendida esta de las más variadas maneras (cf. Avritzer, 2002, 2009; Leiras, 2007; Acuña y Vacchieri, 2007; Abers y Von Bülow, 2011). Un argumento común que subyace a esa diversa literatura sostiene que la movilización y presión de las organizaciones de la sociedad civil (cuyos intereses se definen por criterios diferentes de la acumulación del capital) pueden funcionar como un antídoto contra los objetivos contradictorios de las agencias estatales y/o contra los intereses económicos que se oponen a la regulación estatal en un área de política determinada. De este argumento y de lo dicho en los párrafos anteriores se desprende que la posibilidad de incidir en la implementación de la legislación ambiental depende en gran medida del modo en que las organizaciones sociales “aprovechan” las tensiones interburocráticas y logran forjar coaliciones con aquellas agencias estatales favorables a la regulación en el área ambiental (Scheberle, 2000; Evans, 2002; Hochstetler y Keck, 2007; Gutiérrez, 2010, 2017b).

De lo hasta aquí discutido pueden derivarse tres conclusiones. La primera, más obvia, es que, para analizar las políticas ambientales, hay que centrarse en los efectos distributivos de la política en cuestión y en los objetivos y estrategias de acción de los distintos actores estatales, económicos y sociales involucrados. La segunda conclusión es que los distintos actores estatales y sociales se ven inmersos en formas de colaboración y confrontación que no pueden ser aprehendidas por visiones demasiado estancas de la división entre Estado y sociedad y entre niveles de gobierno (nación-provincia-municipio). La tercera conclusión, menos obvia, es que la participación de los actores involucrados (con sus visiones, intereses, objetivos, estrategias y coaliciones) puede variar de un momento a otro del proceso de política, razón por la cual es importante prestar atención a los cambios que pueden experimentar los actores a lo largo del proceso.

El abordaje de la relación Estado-sociedad: entre la confrontación y la colaboración

De modo más o menos explícito, casi todos los capítulos de este libro parten de la comprensión de las políticas ambientales como producto de la confrontación y colaboración entre actores. Esta forma de abordaje es afín con el enfoque coalicionista impulsado por Paul Sabatier y sus colegas, según el cual el desarrollo y, en particular, el cambio de las políticas públicas se comprende mejor como la lucha entre coaliciones promotoras que es eventualmente mediada por policy brokers o intermediarios de política pública (Hajer, 2000; Fischer, 2003). El enfoque coalicionista es explícito en los capítulos sobre bosques y fracking pero también está presente, de modo más implícito, en los capítulos sobre cuencas (allí se habla de “alianzas intersectoriales”), minería a cielo abierto (centrado en las “resistencias sociales” de una “pluralidad de actores”) y residuos (donde se analiza el accionar de los “actores promotores” del cambio y los “actores que lo rechazan”). En los últimos tres capítulos, es evidente que aquellos que resisten, se alían e impulsan el cambio enfrentan a un conjunto de actores contrarios a ese cambio. Pero ¿cómo entender mejor las coaliciones y su accionar?

Sabatier (1995: 349) define a las coaliciones promotoras (advocacy coalitions) como

[conjuntos de] personas provenientes de una variedad de posiciones (funcionarios electos y administrativos, líderes de grupos de interés, investigadores) que comparten un sistema de creencias particular (i.e., un conjunto de valores básicos, presupuestos causales y percepciones del problema) y que muestran un grado no trivial de actividad coordinada en el tiempo (cf. también Sabatier y Weible, 2007).

Cada área de política (y muy especialmente las áreas ambientales) está dominada por un número muy pequeño de coaliciones enfrentadas (entre dos y cuatro). Por un lado, dos elementos aseguran la unidad de cada coalición: las creencias compartidas (el “cemento de las coaliciones”) y las prácticas “no triviales” de coordinación efectiva mantenidas en el tiempo. Por otro lado, cada coalición adopta una estrategia específica en función de sus creencias menos profundas[9], y el conflicto de creencias y estrategias es lo que domina la interacción entre coaliciones. Ese conflicto es mediado por policy brokers o intermediarios de política (usualmente funcionarios electos o altos funcionarios), quienes pueden pertenecer ellos mismos a alguna de las coaliciones en pugna, pero en un momento determinado pueden aportar una solución que, gracias a un proceso incremental de aprendizaje, es aceptada por las partes en pugna. Sabatier entiende que existe un continuo entre el rol de promotor y el rol de intermediario (esto es, que algunos actores pueden cumplir ambos roles), pero que la preocupación dominante de aquellos que actúan como intermediarios es mantener el nivel de conflicto político dentro de límites aceptables y alcanzar alguna solución “razonable” al problema.

Pero ¿siempre sucede que quienes forman parte de una misma coalición comparten creencias (profundas o no) y se involucran en actividades “no triviales” de coordinación estratégica? Estos son los puntos que, precisamente, critica el enfoque de las coaliciones discursivas de Maarten Hajer (2000) y Frank Fischer (2003).

Al igual que Sabatier, Hajer (2000) también analiza las políticas ambientales como resultado y expresión de coaliciones enfrentadas, cada una de ellas compuesta de científicos, políticos, activistas y gente de los medios. Pero, en contraposición con las coaliciones promotoras, estas no son estratégicas sino discursivas. Son discursivas porque lo que une a cada una de las coaliciones no son creencias preestablecidas ni acciones coordinadas sino líneas argumentales (storylines) que son específicas, pero que pueden ser interpretadas de modos diferentes por quienes componen la coalición y, por tanto, pueden ser compatibles con distintas creencias fundamentales. En síntesis, Hajer (2000: 67-72) y Fischer (2003: 100-114) critican el concepto de coalición promotora en tres aspectos centrales. Primero, el cemento de las coaliciones no lo constituyen las creencias compartidas sino las líneas argumentales. Quienes forman parte de una misma coalición no comparten un conjunto de creencias valorativas y fácticas preestablecidas sino una interpretación construida discursivamente (líneas argumentales) que permite que incluso actores con diferentes creencias fundamentales sean parte de una misma coalición. Segundo, una coalición no es lo mismo que “acción coordinada no trivial”: no implica los tipos de actividades objetivamente identificables tomadas como unidades de análisis por el enfoque de las coaliciones promotoras para medir la promoción coordinada. Lo que hace que distintos actores formen parte de una misma coalición es el hecho de que compartan una misma línea argumental y no que se vean involucrados en acciones de coordinación estratégica concretas. Tercero, las diferencias entre coaliciones enfrentadas no se saldan mediante el “aprendizaje orientado por la política pública” (policyoriented learning), como afirma el enfoque de las coaliciones promotoras. Esta noción de aprendizaje implica que el debate científico puede producir consenso a través del intercambio y comparación de hallazgos objetivos. Pero el conflicto entre coaliciones no versa simplemente sobre qué acciones deberían tomarse sino sobre el significado mismo de los fenómenos físicos y sociales que están detrás del conflicto en cuestión. El enfoque de las coaliciones promotoras presta un énfasis excesivo a la evidencia empírica como fuente del consenso científico y descuida las dimensiones políticas que influyen sobre lo que viene a ser entendido y aceptado como aprendizaje y, por ende, su peso en la solución de conflictos coalicionales.

Para mejorar nuestra comprensión de las coaliciones, es útil contrastar los conceptos de coalición promotora y de coalición discursiva con la distinción que Mario Diani (2012, 2015) realiza entre coalición y movimiento social. Buscando responder qué actores y de qué modo se involucran e inciden en las políticas públicas, Diani distingue las coaliciones de los movimientos sociales como modos de coordinación interorganizacional, esto es, “patrones a través de los cuales los recursos son asignados, las decisiones son tomadas, las representaciones colectivas son elaboradas y los sentimientos de solidaridad y obligación mutua se forjan” (Diani, 2012: 106). Un movimiento social es una intersección de redes densas de intercambios interorganizacionales informales cuyos límites son definidos por una identidad colectiva compartida. Las coaliciones, al igual que los movimientos sociales, están conformadas por actores que comparten recursos en busca de objetivos comunes, pero la definición de sus límites es temporaria y localmente circunscripta. No hay lealtades ni identidad compartida entre los actores de una misma coalición: las coaliciones se agotan cuando se alcanza el objetivo compartido o cuando se comprueba que ese objetivo no podrá alcanzarse. Por ello, las coaliciones pueden ser de corta duración mientras que los movimientos sociales implican una serie de interacciones sostenidas en el tiempo.

Los movimientos sociales guardan ciertas similitudes con las coaliciones promotoras: ambos son conformados por actores que comparten algo más que un objetivo específico (creencias en el caso de las coaliciones promotoras, identidad colectiva en el caso de los movimientos sociales) y parecen implicar interacciones concretas sostenidas en el tiempo. Las coaliciones definidas por Diani comparten el segundo atributo (lo que Sabatier llama formas “no triviales” de coordinación), pero son mucho más circunscriptas en lo que respecta al primero: nada parece unir a los miembros de una coalición más allá de un objetivo específico compartido. El concepto de coaliciones discursivas vendría a ocupar un lugar intermedio. A diferencia de los movimientos sociales y de las coaliciones promotoras, las coaliciones discursivas no implican o requieren coordinación estratégica o interacción mantenida entre los actores que las componen y no están fundadas en creencias o identidades fundamentales. Pero no es claro que se reduzcan a un objetivo específico compartido, como en la definición de coalición de Diani. La noción de línea argumental parece implicar algo más que un mero objetivo específico compartido, parece implicar una cierta interpretación o visión del problema y su solución que, aunque no esté basada en creencias o identidades profundas compartidas, no se reduce a un mero objetivo de política pública. En cualquier caso, establecer la diferencia entre una creencia, una identidad, una línea argumental y un objetivo específico será una tarea conceptual y empírica que deberá encararse a través de investigaciones concretas.

Pese a las diferencias entre ellos señalados, los conceptos de coalición promotora y de coalición discursiva se distinguen de la noción de movimiento social en un punto que es central. La literatura estándar sobre movimientos sociales suele establecer una división demasiado marcada y una relación muy lineal entre sociedad y Estado (Abers y Von Bülow, 2011; Rossi y Von Bülow, 2015). Los movimientos sociales son vistos como adversarios del Estado, lo que es consistente con el énfasis que la literatura otorga a las acciones contenciosas de activistas que se oponen a funcionarios estatales y empresarios, y a la naturaleza horizontal y consensual de las relaciones entre los activistas (Christel y Gutiérrez, 2017). En cambio, tanto el concepto de coalición promotora como el de coalición discursiva establecen que cada coalición está compuesta por actores sociales y estatales y que, por tanto, Estado y sociedad se encuentran de cada lado de la contienda. Esta concepción de las coaliciones (atravesando la división Estado-sociedad) es consistente con lo formulado en la sección anterior sobre las heterogeneidades intraestatales, los conflictos distributivos y la incidencia de la sociedad civil, y se corresponde mejor con los resultados de investigación que están volcados en los capítulos de este libro. Por ello, basándome en esta diferencia central con la literatura sobre movimientos sociales y tomando en cuenta las diferencias señaladas entre las coaliciones promotoras y las coaliciones discursivas, propongo analizar las formas que asume la confrontación ambiental a partir de la noción de coaliciones sociedadEstado.

Por coaliciones sociedad-Estado entiendo grupos de actores sociales y estatales que comparten una visión mínima sobre un problema de política pública y la solución a ser aplicada (cf. Lemieux, 1998 citado en Massardier et al, 2016). Así definidas, las coaliciones sociedad-Estado reúnen cinco características importantes. Primero, tal como su nombre lo indica, estas coaliciones atraviesan la frontera Estado-sociedad, en la medida en que cada una ellas reúne a actores de ambas esferas que comparten una visión mínima sobre el problema en cuestión y sobre su solución[10]. Segundo, se trata de coaliciones multinivel en un doble sentido: se componen de actores de distintos niveles de gobierno y pueden operar en distintos niveles. Tercero, en línea con la noción de coaliciones discursivas (Hajer, 2000; Fischer, 2003), las coaliciones sociedad-Estado no implican o requieren la interacción directa o la coordinación estratégica entre los actores que las componen: lo que hace que esos actores sean parte de una misma coalición es que comparten una visión mínima y que las acciones de cada uno de ellos son consecuentes con esta visión. Cuarto, las coaliciones sociedad-Estado son coaliciones confrontadas: la visión compartida por cada coalición se construye en oposición a la visión de otra/s coalición/es. Quinto, dada la constante confrontación entre las coaliciones, los resultados de política pública pueden no satisfacer a ninguna de las partes en la confrontación.

Pero ¿siempre es posible o conveniente analizar las políticas ambientales en términos de confrontación entre coaliciones? Aunque comprenden formas de colaboración y confrontación, los enfoques coalicionistas generalmente enfatizan las segundas, dado que lo que determina el rumbo de la política ambiental es la confrontación entre coaliciones (y la eventual imposición de una coalición sobre otra). De modo similar, los capítulos de este libro que analizan la política ambiental en términos confrontativos también aluden a formas de colaboración entre actores al interior de cada coalición, pero no se centran en ellas. En algunas ocasiones, se da cuenta de acción coordinada entre los actores, pero esta no parece constituir la regla en los casos analizados y mucho menos se identifican identidades compartidas entre actores de una misma coalición (como se esperaría si se aplicase el lente de los movimientos sociales). Como ya se dijo más arriba, esto significa que la relación entre los miembros de una misma coalición está menos dominada por la colaboración directa que por el hecho de sostener una misma visión o perseguir un mismo objetivo. Esto implica que la existencia y sobrevivencia organizacional de los actores sociales y estales que comparten una misma coalición no dependen, en principio, de la interacción entre ellos, de tal modo que la autonomía de cada uno de ellos no se ve amenazada por ser parte de la misma coalición.

Frente a este cuadro general, el capítulo de Besana en este libro se distingue por no prestar atención a la conformación y confrontación de coaliciones y poner foco en las formas de colaboración entre Estado y sociedad, en particular entre Estado y actores populares. Algo similar encontramos en la sección sobre la Ciudad de Buenos Aires en el capítulo sobre residuos, en el que se analiza cómo la interacción entre organizaciones cartoneras y el gobierno de la ciudad pasó por momentos de mayor confrontación y otros en los cuales primó la colaboración formal en la implementación de la recolección diferenciada en la ciudad. Estos casos nos permiten pensar la colaboración Estado-sociedad desde una perspectiva que se distancia tanto de las teorías de los movimientos sociales como de los enfoques coalicionistas. Se diferencia de ambos por otorgar primacía a las formas de colaboración directa entre Estado y sociedad. Se distancia, a su vez, de las teorías de los movimientos sociales y otras visiones similares que comparten un mismo “fetichismo de la autonomía” (Abers y Tatagiba, 2015), según el cual la proximidad entre organizaciones sociales y el Estado es equivalente a la cooptación o subordinación de los primeros por parte del segundo.

Tanto en el caso de los habitantes de villas y asentamientos que analiza Besana como en el caso de las organizaciones cartoneras de la Ciudad de Buenos Aires (así como en ciertos análisis de las organizaciones piqueteras: cf. Quirós, 2008; Natalucci, 2011; Perelmiter, 2012; Rossi, 2015, 2017), lo que prima es la búsqueda de formas de colaboración con el Estado que permitan a las organizaciones garantizar el acceso a servicios y bienes públicos y/o asegurar fuentes de subsistencia para sus miembros y representados. Esta forma específica de colaboración entre el Estado y los sectores populares o informales nos remite a lo que Collier y Handlin (2009: 19) llaman la “participación política informal”, esto es, los “esfuerzos individuales o colectivos para proveer bienes públicos para sí mismos y para sus vecinos”. Aunque estos esfuerzos no siempre están dirigidos hacia el Estado, los autores reconocen que, para las organizaciones populares o informales (típicas de villas y asentamientos como los que estudia Besana), el acceso al Estado suele ser central para la provisión de servicios públicos y para la propia sobrevivencia organizacional. Ese acceso suele darse a través de la adquisición de fondos estatales y de la participación en la implementación de programas (generalmente, programas de transferencia condicionada o similares).

Collier y Handlin (2009) advierten que la “participación política informal” puede generar desafíos a la autonomía de las organizaciones populares en la medida en que la dependencia de los fondos estatales y de los programas de gobierno puede reducir el “control [de las organizaciones] para definir sus propios objetivos y tomar sus propias decisiones sin intervención externa” (87-88). Sin embargo, estudios recientes sobre cartoneros, piqueteros y habitantes de villas y asentamientos (v.g., Quirós, 2008; Natalucci, 2011; Forni, Castronuovo y Nardone, 2013; Besana, Gutiérrez y Grinberg, 2015; Rossi, 2015, 2017; Gutiérrez, 2017a) muestran cómo las organizaciones populares que los agrupan y representan suelen combinar la colaboración con el Estado con la persistencia de (o el recurso selectivo a) la acción contenciosa. Esa combinación permite que las organizaciones puedan mantener algún grado de autonomía y puedan negociar con el Estado los términos de la colaboración.

De este modo, aunque no se enmarquen dentro de los postulados de los enfoques coalicionistas, el análisis de las formas de relación entre el Estado y las organizaciones populares comparten con esos enfoques dos puntos centrales: entre Estado y sociedad pueden establecerse formas de colaboración (y no solamente de confrontación), y las organizaciones populares combinan estrategias colaboracionistas con tácticas contenciosas, lo que les permite mantener un cierto nivel de autonomía respecto del Estado. En resumen, tanto los estudios centrados en la confrontación entre coaliciones como aquellos enfocados en las formas de colaboración Estado-sociedad para la provisión de bienes y servicios muestran que entre organizaciones sociales y agencias estatales pueden y suelen establecerse relaciones sinérgicas en el sentido de que unas y otras comparten una misma visión y/o un mismo objetivo de política pública, sin que ello implique ninguna pretensión de identidad común ni una pérdida substantiva de autonomía[11].

Las políticas bajo estudio

Esta introducción se complementa con el capítulo 1, en el que Mónica Gabay analiza en profundidad los cambios normativos que, en materia ambiental y de recursos naturales, introdujo la reforma constitucional de 1994. Como señala Gabay, la gran innovación del nuevo artículo 41 no reside solamente en la introducción del derecho al ambiente sano, sino también en la redistribución de atribuciones entre nación y provincias. Antes de la reforma, la nación carecía de atribuciones propias para dictar normativa protectora del ambiente y los recursos naturales que fuese obligatoria en todo el territorio nacional. En efecto, las leyes sancionadas a este objeto en el período prerreforma eran “leyes de adhesión”, esto es, solo eran aplicables a aquellas provincias que las adoptaran mediante leyes específicas. En virtud del artículo 41, ahora “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección [ambiental] y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. Con esta redistribución de competencias se redefinen los alcances de las políticas ambientales nacionales y provinciales y se sientan las bases normativas para una mayor equidad ambiental interprovincial que brinda a todos los habitantes del país una base común de protección. Con todo, Gabay muestra que la concreción de la manda constitucional se ha producido de manera fragmentada e incompleta en cuanto a la legislación específica (leyes de presupuestos mínimos). Además, algunas leyes no han sido aplicadas en forma total o parcial por falta de reglamentación. En algunos casos, esta inacción fue contrarrestada por un creciente activismo judicial, con un rol destacado de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, lo que ha permitido avanzar hacia la plena vigencia del artículo 41 a pesar del retraso en la definición de los presupuestos mínimos de protección ambiental.

Los dos capítulos subsiguientes ponen el foco en la formulación y eventual aplicación de dos leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental: bosques nativos y recursos hídricos. En el capítulo 2, Figueroa y Gutiérrez analizan el proceso de formulación e implementación de la Ley de Bosques Nativos, buscando responder dos preguntas de investigación: ¿cómo se relacionan los actores sociales y estatales en torno a la protección de bosques nativos?, ¿qué incidencia tiene esa relación en la formulación y en los resultados y efectos de la política de protección de bosques nativos? Los autores demuestran que, tanto en el nivel nacional como en el provincial, se configuran dos coaliciones sociedad-Estado de características similares que confrontan en torno a los alcances de la protección de los bosques nativos. Para responder sobre la incidencia de esas coaliciones, los autores proponen distinguir entre el proceso de formulación, el resultado de ese proceso (diseño) y los efectos de la implementación de toda la normativa resultante. A partir de allí, argumentan que la confrontación entre las dos coaliciones (proteccionista y productivista) incide claramente en el proceso de formulación de la política en ambos niveles de gobierno y en sus resultados, mientras que los efectos de la implementación de la nueva legislación son más ambiguos. Los autores muestran que la confrontación entre ambas coaliciones se expresa en el fuerte debate legislativo que tuvo lugar en ambos niveles de gobierno y en la posición oscilante del Poder Ejecutivo nacional y provincial. Muestran también que la ley nacional tiene un marcado carácter proteccionista y que las leyes complementarias de las provincias (leyes de OTBN) se adecúan moderadamente a los estándares de la ley nacional, aunque con importantes excepciones. Los efectos de la nueva normativa nacional y provincial son ambiguos porque, según muestran los autores, la deforestación continuó aún después de la implementación de esa normativa, pero la tasa de deforestación anual descendió marcadamente.

En el capítulo 3, Spadoni examina de qué forma las relaciones nación-provincia influyen en la regulación y el funcionamiento de los organizaciones de cuencas interjurisdiccionales. En base al análisis de la normativa nacional proyectada con posterioridad a 1994 y de dos organizaciones de cuenca emblemáticas de más reciente creación (Matanza-Riachuelo y Salí-Dulce), Spadoni argumenta que existe una falta de “consenso federal” —entendida como fallas de coordinación entre distintos niveles de gobierno— en torno a la regulación de la gestión de cuencas y que tal falencia se traduce tanto en el proceso de elaboración y en el contenido de las normativas vigentes como en el funcionamiento de las organizaciones de cuenca. En el plano normativo, ello se expresa en la contraposición entre, y la escasa efectividad de, la ley de presupuestos mínimos de gestión de las aguas (Ley N° 25.688/03) y los Principios Rectores de Política Hídrica. En lo que respecta a las organizaciones de cuenca, predominan, en las últimas décadas, las fallas de coordinación interjurisdiccional y la consecuente inercia estatal. Sin embargo, Spadoni argumenta que estas “fallas” han sido contrarrestadas por alianzas intersectoriales en pos de la protección del ambiente, conformadas por organismos de control estatales —como la Defensoría del Pueblo de la Nación, las fiscalías provinciales y la Corte Suprema de Justicia de la Nación— y organizaciones de la sociedad civil. Spadoni muestra cómo esas alianzas han impulsado la creación de nuevos instrumentos para la gestión de cuencas interjurisdiccionales que, con diferentes formatos y resultados, van más allá de los modelos normativos discutidos en el nivel nacional.

A diferencia de los dos capítulos anteriores, los capítulos 4 y 5 centran la atención en el debate provincial de cuestiones ambientales para las que no existen leyes nacionales de presupuestos mínimos y respecto de las cuales algunas provincias sancionan leyes más restrictivas que la correspondiente normativa nacional. En el capítulo 4, Lucas Christel muestra que la actividad minera metalífera a cielo abierto arroja tendencias contrapuestas y desarrollos dispares en las provincias argentinas. El significativo crecimiento de inversiones, exploraciones y explotaciones mineras durante los últimos veinte años confronta con fuertes resistencias sociales que rechazan la actividad y la sanción de leyes provinciales de prohibición de la minería. Frente a este escenario y haciendo foco en los casos de Córdoba y Mendoza, Christel se pregunta: ¿por qué algunas provincias argentinas sancionaron normas de protección ambiental para el sector minero más estrictas que la legislación nacional?, ¿qué impacto tuvo la iniciativa proteccionista de esas provincias en la normativa nacional? En respuesta a esas preguntas, Christel argumenta que la sanción de normas provinciales de protección ambiental (orientadas a la prohibición de actividades metalíferas bajo la modalidad a cielo abierto) más restrictivas que la normativa nacional fue posible por la combinación entre el dominio provincial sobre los recursos naturales y las presiones de las resistencias sociales contra esas actividades; sin embargo, el avance de esas políticas ambientales subnacionales encontró dificultades para escalar hacia el nivel nacional (tal como se manifiesta en el proceso de formulación e implementación de la ley de presupuestos mínimos para la protección de glaciares de 2010, la que tiene implicancias importantes para la minería a cielo abierto). Entre los principales hallazgos del capítulo, Christel muestra que el dominio originario sobre los recursos naturales permitió a algunas provincias sancionar leyes que prohíben la megaminería a cielo abierto a pesar del fuerte impulso del Estado nacional a esa actividad a la vez que posibilitó que otras provincias obstruyeran o retrasaran la implementación de la ley nacional de glaciares. Ello muestra el papel dual que puede cumplir el dominio provincial sobre los recursos naturales. Solo cuando las resistencias sociales a la minería logran incorporar una pluralidad de actores (sociales, políticos y económicos), incrementar los niveles de presión y escalar sus reclamos hacia las autoridades provinciales, el dominio originario sobre los recursos naturales habilita la posibilidad de sancionar leyes provinciales que incrementen los estándares de protección ambiental para el sector minero.

En el capítulo 5, Mariano Novas se pregunta qué factores permiten explicar las políticas públicas subnacionales disímiles en lo que respecta al método de fractura hidráulica o fracking a pesar del gran impulso del Estado nacional. Se pregunta además: ¿cómo se configuraron las tensiones intraestatales y sociales al interior de cada provincia?, ¿qué nos explica que en ciertas provincias y municipios prospere el reclamo de una coalición contra el fracking y en otras no? Comparando los casos de las provincias de Entre Ríos, Neuquén y Río Negro, Novas argumenta que las provincias y municipios responden de forma disímil frente al fracking en virtud de tres variables principales: 1) las coaliciones de actores que impulsan o se oponen al método, 2) la diversificación de la matriz productiva provincial y 3) la pluralidad del sistema político provincial. De modo similar a lo que desarrollan Figueroa y Gutiérrez en el capítulo sobre bosques, Novas analiza cómo la confrontación de coaliciones incide en la formulación de la política ambiental, pero va un paso más allá buscando los condicionantes estructurales que expliquen las posibilidades de incidencia de esas coaliciones. Así, en línea con un trabajo previo de Christel (2015), argumenta que el surgimiento y la capacidad de incidencia de las coaliciones promotoras y opositoras están vinculadas con la diversificación de la matriz productiva y, en menor medida, la pluralidad del sistema político de cada provincia. Es de esperar entonces que, a mayor diversificación económica (especialmente en lo referido al peso del sector hidrocarburífero) y a mayor pluralidad política (especialmente en lo referido a la alternancia del Ejecutivo provincial y la ventaja oficialista en las elecciones a gobernador), mayor será la capacidad de incidencia de la coalición opositora a la actividad.

Los últimos dos capítulos vuelcan su atención a la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA)[12] y ponen mayor énfasis en el accionar de actores locales que buscan resolver sus problemas básicos de subsistencia, los cuales están vinculados, de distintas maneras, con el derecho a un ambiente sano. En el capítulo 6, Carolina Montera, Itatí Moreno, Mariana Saidón y España Verrastro analizan las políticas de residuos en la RMBA a la luz de innovaciones normativas introducidas por el gobierno nacional, el gobierno de la provincia y el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (incluyendo la ley nacional de presupuestos mínimos para la gestión de residuos domiciliarios, Ley N° 25.916/04). En ese marco, se preguntan por qué, en un contexto generalizado de escasa aplicación de la nueva normativa, un par de distritos de la región (Ciudad de Buenos Aires y La Plata) lograron cambiar sus políticas de residuos orientándolas hacia el modelo de gestión promovida por la nueva normativa (modelo de gestión integral de residuos sólidos urbanos o GIRSU). Las autoras argumentan que los cambios observados en las políticas de residuos en la Ciudad de Buenos Aires (CABA) y en La Plata fueron impulsados por situaciones de crisis que reconfiguraron las interacciones entre actores estatales y no estatales: la crisis social de 2001 (con mayor impacto en CABA) y la crisis ambiental asociada a los rellenos sanitarios (con impacto directo en La Plata). Dichas crisis pusieron en entredicho los acuerdos institucionales preexistentes y favorecieron la incorporación de nuevas demandas, dando lugar a un lento proceso de reacomodamiento entre viejos y nuevos actores del sector. Por un lado, la crisis socioeconómica del 2001 multiplicó la cantidad de personas que encontraron en los residuos una fuente de sustento, con mayor presencia en la Ciudad de Buenos Aires por tratarse del distrito más rico de la región. Así, los “cartoneros” se convirtieron en los primeros actores en promover prácticas de reciclaje en la región. En la Ciudad de Buenos Aires, este grupo llevó adelante demandas para lograr la legitimación de su actividad y la implementación de acciones orientadas hacia la gestión integral de residuos. En alianza con organizaciones ambientales, dirigentes partidarios, legisladores y funcionarios, las organizaciones cartoneras han logrado que muchas de sus demandas se tradujeran en normas y programas de gobierno. Por otro lado, en La Plata, el cambio de modelo estuvo impulsado por las luchas sociales por el cierre de los rellenos sanitarios. Los reclamos por el cierre del complejo ambiental Ensenada, liderados por organizaciones ambientalistas locales, dieron lugar a un lento proceso de cambio que llevó a que el municipio de La Plata liderara acciones orientadas hacia la GIRSU y que la CEAMSE (empresa pública responsable de la administración de los rellenos sanitarios en toda la RMBA) iniciara la construcción de una planta de tratamiento de residuos para reemplazar el relleno de Ensenada. Así, en ambos distritos se dieron una serie de interacciones y reacomodamientos entre nuevos y viejos actores de forma sostenida en el tiempo y en el marco de instancias políticas de intermediación por fuera de los Ejecutivos de cada distrito. La vinculación sostenida de los actores promotores del cambio con actores dentro de estas instancias intermediadoras (bloques de legisladores en el caso de CABA y la Suprema Corte de Justicia provincial en el de La Plata) permitieron dar un mayor impulso a las demandas por una nueva forma de gestionar los residuos en cada lugar.

En el capítulo 7, Patricio Besana centra su atención en uno de los problemas ambientales más intrínsecamente vinculados con el derecho a la vida y para el cual no existen presupuestos mínimos ni otra legislación nacional de protección ambiental: el acceso seguro al agua potable por parte de poblaciones de bajos recursos. Argentina se encuentra entre los países mejor posicionados en materia de porcentajes de población servida por redes de agua potable en América Latina. Sin embargo, la distribución de dichas redes es muy desigual entre las zonas que componen el territorio nacional y entre los sectores sociales que habitan en ellas. Ello se replica en la RMBA, el mayor conglomerado urbano del país. Mientras que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (centro de la RMBA) se encuentra abastecida casi en su totalidad por redes de agua potable desde fines de 1920, los barrios donde residen los sectores más pobres del llamado conurbano bonaerense (periferia de la región) sufren de serias dificultades para acceder a dichas redes. Entre los sectores que tienen más dificultades para acceder al servicio de agua potable de red se encuentran quienes residen en asentamientos informales del conurbano bonaerense. Aunque durante los últimos veinte años se sucedieron distintos programas para mejorar la provisión en esos barrios, persiste la evidencia de que el modo en que se provee de agua potable de red a asentamientos informales es distinto del que se implementa para proveer a barrios formales. A partir de esa evidencia, Besana se pregunta: ¿de qué modos se accede al servicio de agua potable de red en asentamientos informales del conurbano bonaerense?, ¿cómo se relacionan quienes residen en asentamientos con el Estado para acceder a dicho servicio? En base a un estudio que combina trabajo de campo etnográfico en un asentamiento informal del conurbano bonaerense con otras herramientas de recolección de información, Besana muestra que la población de asentamientos informales accede al servicio de agua potable de red por vías “alternativas” que requieren necesariamente de la participación directa de los vecinos. Quienes residen en asentamientos informales se relacionan con el Estado en calidad de “socios” puesto que, en gran medida, de ellos depende acceder al servicio de agua potable. En los asentamientos, ni el servicio de agua potable de red es prestado íntegramente por agencias del Estado o empresas privadas ni los vecinos disponen de los medios necesarios para acceder a él a través del pago de una tarifa estándar. En cambio, el Estado se “asocia” a ciertos vecinos, complementando su esfuerzo con algunos recursos, para que ellos procuren proveer el servicio a su comunidad. De ese modo, dichos vecinos son o se convierten en intermediarios entre el Estado y las necesidades de agua potable de los asentamientos donde residen. Sumado a dificultades técnicas adicionales que suelen presentar los asentamientos informales para extender el agua potable de red, todo esto hace que quienes residen allí estén expuestos a riesgos e interrupciones que ponen en peligro no solo la calidad sino también la continuidad del servicio. Con ello, se pone en entredicho la concepción del acceso al agua potable de red como un derecho humano, declarada por la propia empresa estatal proveedora del servicio.

Los capítulos de este libro recogen resultados de estudios realizados por los integrantes del Grupo Ambiente y Política con sede en la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad de San Martín. Esos estudios comprenden una muestra importante de las políticas ambientales argentinas y permiten discutir las formas de relación Estado-sociedad y su incidencia y efectividad en distintos contextos. Esa muestra cubre desde problemas predominantemente rurales (como la deforestación de bosques) hasta otros netamente urbanos (como la generación y disposición de residuos sólidos urbanos). Cubre, también, problemas ambientales de distinta naturaleza y que dan cuenta de los distintos aspectos de la degradación ambiental. Unas políticas remiten directamente a las condiciones y externalidades de la explotación de recursos naturales (bosques, minería a cielo abierto, hidrocarburos no convencionales). Otras atañen a daños y riesgos de contaminación ambiental (residuos, cuencas, minería a cielo abierto, fracking). El capítulo sobre agua potable y todos los capítulos referidos al uso del agua (minería a cielo abierto, fracking, cuencas) nos enfrentan con un tercer tipo de problema: el acceso a los bienes ambientales básicos.

Con todo, es claro que este libro no cubre todas las políticas ambientales en agenda ni todos los problemas ambientales socialmente relevantes. Podría haber incluido, por ejemplo, el análisis de la aplicación de otras leyes de presupuestos mínimos de protección ambientales, tales como la ley de residuos industriales o la ley sobre manejo del fuego. También podría haber incluido otras políticas para las que no se cuenta (aún) con leyes de presupuestos mínimos, muchas de las cuales se encuentran en discusión en las comisiones ambientales de ambas cámaras del Congreso Nacional: protección de humedales, envases, agroquímicos, cambio climático, áreas protegidas, entre otras. Para este libro, optamos por comenzar por lo que mejor conocemos: aquello que estamos investigando. A futuro, esperamos poder integrar más políticas en nuestros estudios y discutir más las intersecciones entre las distintas políticas y de todas ellas con el fenómeno del cambio ambiental global. Esperamos también que el estudio de las políticas ambientales se amplíe y otros equipos nos acompañen en esta tarea necesaria, y que todo ello contribuya para discutir y mejorar las políticas argentinas en esta materia. Por ahora, buscamos contribuir al estudio de la micropolítica de las políticas ambientales de un modo que nos permita aunar el análisis de lo que hacen los actores involucrados (con sus visiones, identidades, creencias, objetivos, estrategias) con el examen de las características, resultados y efectos (logros y limitaciones) de las políticas.

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  1. El capítulo 1 de este libro discute en profundidad cuál es la innovación normativa introducida mediante la reforma de 1994 en lo que respecta al manejo de los recursos naturales y la protección ambiental.
  2. Para una reconstrucción de los avatares del ambientalismo estatal y social en Argentina desde los años 1970 en adelante, puede verse Gutiérrez e Isuani (2014). Entre otros temas, allí se discuten las razones que llevaron a la administración Menem a promover la agenda ambiental y se reconstruyen las negociaciones interpartidarias que llevaron desde las recomendaciones del Consejo para la Consolidación de la Democracia del gobierno de Raúl Alfonsín hasta la incorporación de los derechos ambientales en la Constitución nacional en 1994, bajo el gobierno de Menem.
  3. El Mensaje a los Pueblos y Gobiernos no constituye un texto aislado, sino la pieza central de por lo menos una decena de mensajes difundidos por Perón entre 1968 y 1974, en los que llamaba a enfrentar la cuestión ambiental. Puede consultarse esos mensajes en Perón (2009). Todas las citas de Perón contenidas en este párrafo son tomadas de ese libro.
  4. Disponible en: https://bit.ly/1MNR5s1. Última visita: 12 octubre, 2017.
  5. Varios y sorprendentes son los puntos en común entre el mensaje de Perón de 1972 (y otros mensajes complementarios) y la encíclica de Francisco de 2015: el problema de la degradación ambiental está íntimamente ligado al problema de la desigualdad social y por eso resolver un problema implica resolver el otro; la causa profunda de la “destrucción de la tierra” (Perón) o de “nuestra casa común” (Francisco) reside en un modelo de desarrollo basado en el crecimiento económico; es erróneo creer que la tecnología es la panacea que puede resolver todos los problemas; resolver el problema de la degradación ambiental requiere “nuevos modelos de producción, consumo y desarrollo tecnológico”.
  6. Para mayor detalle, ver el capítulo 1 de este libro.
  7. Esta sección retoma y amplía una discusión publicada en Gutiérrez, 2017b.
  8. Para una discusión general del federalismo ambiental, puede verse Baumol y Oates, 1971; Cropper y Oates, 1992; Palmer, Oates y Portney, 1995; Harrison, 1996; Kraft y Scheberle, 1998; Scheberle, 2000; Oates, 2001; Scheberle, 2005; Illical y Harrison, 2007; Steinberg y VanDeveer, 2012. Para una discusión del caso argentino, puede verse Rezk, 2005; Sabsay y Di Paola, 2008; Sabsay y Onaindia, 2009; Gutiérrez, 2012.
  9. Sabatier (1995) distingue tres niveles de creencia (núcleo profundo, núcleo de política pública y aspectos secundarios) y sostiene que el conflicto y eventual acuerdo entre coaliciones giran usualmente en torno a las creencias de segundo o tercer nivel, pero no sobre el núcleo profundo de las creencias.
  10. Prefiero hablar de “visión mínima” por considerarlo un término intermedio entre los conceptos de creencia o de identidad, por un lado, y la noción de objetivo específico, por el otro. Una visión mínima supone una definición compartida del problema y de su solución sin que ello implique que quienes comparten esa visión adscriban a las mismas creencias ni se identifiquen como parte de un mismo colectivo. Por ejemplo, ambientalistas y cartoneros pueden acordar que el problema de la basura reside centralmente en las prácticas de disposición domiciliaria y final, y que la mejor solución para ese problema son la separación en origen, la recolección diferenciada y el reciclaje, sin que partan necesariamente de las mismas creencias normativas y cognitivas ni mucho menos se autoidentifiquen como parte de un mismo colectivo. A su vez, la noción de visión es más amplia que la de objetivo específico porque no se reduce al objetivo de política pública tal como está escrito en una ley o un programa de gobierno.
  11. A conclusiones similares llegan los estudios sobre prácticas de “activismo institucional” (Abers y Tatagiba, 2015), en las cuales activistas sociales (pertenecientes generalmente a organizaciones profesionales) pasan a ocupar cargos en el Estado con el propósito de avanzar las agendas o propuestas de sus organizaciones (cf. también Hochstetler y Keck, 2007; Gutiérrez, 2010; Abers y Keck, 2013). Si bien el ingreso en el Estado pone límites a lo que los activistas devenidos burócratas pueden proponerse y alcanzar, como argumentan Abers y Tatagiba (2015), los vínculos con sus organizaciones de origen también ponen límites a sus propuestas a la vez que les proveen de recursos extraestatales que les permiten sobrevivir dentro del Estado, sin transformase en un burócrata o funcionario más.
  12. La Región Metropolitana de Buenos Aires está compuesta por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y 40 municipios de la provincia de Buenos Aires que la rodean. Tiene una superficie de 13.285 km2 y una población de 14.834.898 habitantes, según datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas de 2010.


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