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4 Políticas de protección ambiental
para el sector minero

Entre las leyes provinciales y la Ley de Glaciares

Lucas G. Christel

Introducción

La actividad minera metalífera a cielo abierto en Argentina[1] muestra tendencias contrapuestas y desarrollos dispares. El significativo crecimiento de inversiones, exploraciones y explotaciones mineras durante los últimos veinte años confronta con fuertes resistencias sociales que rechazan la actividad y la sanción de leyes provinciales de prohibición de la minería. En este escenario, entra en juego una tensión central: la disputa entre potestades federales y la autonomía subnacional.

Este capítulo parte de una constatación simple pero significativa: pese a que el Estado nacional ha promovido fuertemente la actividad minera a cielo abierto, algunas provincias argentinas sancionaron leyes de prohibición de la megaminería. Ante esta afirmación, vale preguntarse ¿por qué algunas provincias sancionaron normas de protección ambiental más estrictas que la legislación nacional?, ¿qué impacto tuvo la iniciativa proteccionista de esas provincias en la normativa nacional?

El argumento que guía este trabajo sostiene que, por un lado, la combinación entre el dominio originario que las provincias poseen sobre los recursos naturales y las presiones de las resistencias sociales impulsó un incremento de los estándares de protección ambiental al prohibir el desarrollo de actividades metalíferas bajo la modalidad a cielo abierto. Por otro lado, se afirma que el proceso de avance de políticas ambientales subnacionales encontró dificultades para escalar hacia el nivel nacional.

A partir de fuertes resistencias sociales a la actividad, entre los años 2003 y 2011 siete provincias argentinas sancionaron leyes de prohibición de la minería a cielo abierto que introdujeron estrictos parámetros de protección ambiental y avanzaron hacia el cumplimiento del derecho al ambiente sano establecido por el artículo 41 de la Constitución Nacional. Pese a las presiones iniciadas en las arenas provinciales, este avance subnacional de las políticas ambientales para el sector minero encontró dificultades para escalar hacia el nivel nacional. Si bien la sanción de la Ley de Glaciares (Ley N° 26.639/10) mostró el gran potencial de la Ley General de Ambiente (Ley N° 25.675/02) para el establecimiento de presupuestos mínimos de protección ambiental a nivel nacional con algún tipo de repercusión sobre la actividad minera, la posibilidad de avanzar hacia una política de protección ambiental nacional para el sector fue constreñida por la combinación de dos factores: la fuerte defensa de la actividad por parte del Estado central y el control que las provincias mineras mantienen sobre el manejo de los recursos naturales existentes en sus territorios. Así entonces, el escenario minero en Argentina muestra la centralidad del dominio original de las provincias sobre los recursos naturales. Sin embargo este dominio provincial posee un carácter dual o ambiguo en la medida en que puede tanto favorecer como dificultar políticas ambientales más proteccionistas. En otras palabras, la potestad subnacional sobre los recursos mineros no permite por sí sola determinar si una provincia incrementará o reducirá los estándares de protección ambiental sino que, como se verá en las siguientes páginas, esto se encuentra vinculado al accionar de los actores sociales y a determinadas características políticas y económicas de cada provincia.

Junto con esta introducción, este trabajo se estructura en seis apartados principales y una sección de cierre. En la segunda sección, se ofrece una breve reseña conceptual que analiza los dos elementos centrales del argumento: la autonomía provincial y las resistencias sociales. En las dos secciones siguientes, se refleja el apoyo del Estado central a la actividad minera a partir de un análisis de las principales reformas normativas que sentaron las bases para el despegue productivo de la minería argentina y se realiza una lectura general de la actual situación del sector. En la quinta sección, se analizan el surgimiento de resistencias sociales a la minería, su crecimiento por distintos territorios argentinos y sus disímiles posibilidades de incidencia legislativa. La sección sexta ilustra la sanción de normativas provinciales de restricción minera a partir de los casos de Mendoza y Córdoba. Estas dos experiencias son altamente relevantes, como se verá más adelante, a partir del elevado potencial minero, la fuerte conflictividad social y el potencial replicativo de la norma en el caso de la provincia cuyana y por la celeridad del proceso legislativo y el elevado nivel de protección ambiental de la ley cordobesa. En la séptima sección, a partir del análisis de la sanción de la ley nacional de glaciares, se reflexiona sobre las tensiones entre desarrollo económico y protección ambiental y las limitaciones que existen a nivel federal para la sanción y aprobación de políticas ambientales para el sector minero. En la sección de cierre, se sintetizan los principales hallazgos y conclusiones del capítulo.

Este capítulo recupera los hallazgos centrales de mi investigación doctoral[2] basada en un enfoque metodológico cualitativo desde un perspectiva comparativa subnacional (Snyder, 2001). Con base en técnicas de processtracing (Collier, Brady y Seawright, 2010), se busca explicar las principales características y diferencias significativas de los episodios bajo estudio. El análisis de los casos centrales se realizó a partir de: más de setenta entrevistas en profundidad, realizadas entre septiembre de 2011 y junio de 2014, con actores de organizaciones sociales, autoridades provinciales y locales e investigadores universitarios; análisis de documentación oficial, de medios nacionales y provinciales; y, finalmente, observación participante.

Breves consideraciones teóricas: autonomías provinciales y resistencias sociales

De acuerdo al argumento general del trabajo, las prerrogativas subnacionales respecto de la gestión de los recursos naturales en combinación con las presiones ejercidas por las resistencias sociales habilitaron la característica más distintiva de las políticas ambientales mineras en Argentina: el incremento en el nivel provincial de los estándares de protección ambiental para el sector.

A esta altura del análisis, difícil es no reparar en la importancia del dominio original de las provincias sobre los recursos naturales para pensar las políticas ambientales. Tal como se viera en el capítulo 1 del libro, el artículo 124 de la Constitución Nacional permite a los gobiernos provinciales decidir el uso y manejo de los yacimientos minerales y, en última instancia decidir si quieren —o están dispuestas— a ser provincias mineras. Con todo, como se verá a lo largo del presente capítulo, la determinación de las políticas ambientales para el sector minero y la sanción de leyes de prohibición han estado permeadas por el accionar de las resistencias sociales en el nivel nacional.

De esta manera, es preciso proponer un acercamiento conceptual a las resistencias sociales, las cuales son entendidas como la suma de acciones, tanto directas como mediadas institucionalmente, desarrolladas por una pluralidad de actores en un espacio geográfico delimitado, con cierta perdurabilidad en el tiempo y en vistas a un objetivo común específico (Christel, 2016).Focalizar en las acciones en lugar de los actores permite incorporar al análisis, además de las actividades de los grupos más comprometidos (mayormente asambleas ciudadanas o socioambientales), actuaciones intermitentes, esporádicas o menores de otros actores involucrados en las resistencias que, impulsados por razones diversas, igualmente persiguen un objetivo común específico.

La especificidad del objetivo común es pensada en función de la búsqueda de un logro o cometido que, pese a poder encontrarse en vinculación con objetivos más amplios, presenta una particularidad concreta y atribuible a determinada resistencia. En otras palabras, el objetivo de prohibir la megaminería en la provincia de Mendoza, por ejemplo, posee un grado de especificidad mayor que la búsqueda del resguardo ecológico o la armonización de las relaciones entre el hombre y la naturaleza, objetivos identificados, por ejemplo, con el movimiento ambiental.

El espacio delimitado da cuenta de un ámbito de acción de las resistencias sociales concentrado geográficamente. La gran mayoría de las acciones de resistencia tienen lugar en un espacio físico delimitado y su eventual éxito es igualmente restringido en su instancia espacial. Ilustrando esta idea, la prohibición de la instalación de una minera en Córdoba impacta en un espacio específico, es decir el territorio cordobés, en el cual tuvieron lugar la mayor parte de las acciones de resistencia.

Las resistencias sociales, en su búsqueda de leyes ambientales que restrinjan el avance minero, suelen involucrarse en “procesos de incidencia”. Dicho proceso es entendido como una serie de secuencias agregativas de resistencias sociales que persiguen una decisión estatal determinada (Christel, 2016). De esta manera, la eventual sanción de una ley de prohibición minera resulta de un conjunto de instancias más amplio que el mero momento de la sanción normativa.

El análisis de los procesos de incidencia brinda tres ventajas claves: favorece una observación más precisa de las tres dimensiones que componen dicho proceso: “la acción directa”, “la vinculación con los actores económicos” y “la vinculación con los actores institucionales”; permite recuperar las particularidades de los casos donde no se ha logrado una incidencia efectiva; y, finalmente, facilita la identificación de variaciones y configuraciones específicas de dimensiones que tiendan a resultados similares, partiendo de la noción de mecanismos (Tilly, 2001). A continuación, se caracterizan las mencionadas dimensiones a partir de categorías propias de la literatura sobre movimientos sociales y enfatizando elementos asociados con las posibilidades de éxito de los contendientes.

En primer lugar, la “acción directa” implica una actuación no mediada por representación institucional alguna y de carácter contencioso (Tarrow, 2011) y sus principales impulsores de la acción directa suelen ser los actores asamblearios identificados como parte del nuevo ambientalismo social argentino (Gutiérrez e Isuani, 2014).En segundo lugar, el objetivo de las resistencias se encuentra mediado por dos variables intervinientes, la estructura de alianzas y la estructura de oposición (Diani, 1997). Las “vinculaciones con actores económicos”, en la medida en que estos se posicionen como aliados de las resistencias, incrementan las chances de éxito (Gamson, 1990).En tercer lugar, la vinculación con actores institucionales implica acciones canalizadas vía medios formales de participación y de relación con los distintos poderes y niveles de gobierno. Las vinculaciones efectivas de los contendientes con funcionarios políticos afectan las posibilidades de éxito.

La actividad minera en Argentina: reformas normativas durante los años 1990

En este apartado se demuestra el apoyo del Estado nacional a la actividad minera a través de las distintas gestiones de gobierno. Si hacia inicios de los años 1990 la minería era un sector rezagado y marginal de la estructura económica, hacia mediados de la primera década del siglo veintiuno había pasado a ser una política de Estado. Este tránsito se ha dado a partir de una serie de reformas normativas que brindaron previsibilidad al sector y tomaron relevancia en un período de crecimiento sostenido de los precios de las materias primas a nivel global. De esta manera, se verá a continuación cómo desde el Estado nacional se buscó impulsar una actividad específica y se priorizó, a lo largo de los años, el desarrollo económico por sobre la protección ambiental.

En el año 1990, la producción minera argentina totalizaba 350 millones de dólares, las exportaciones argentinas de minerales no superaban los 35 millones y las inversiones del sector ascendían apenas a 10 millones. La actividad como porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI), retrocediendo con respecto a años anteriores, se situaba cercano al 0,22% y, según datos de 1993, la totalidad de las explotaciones mineras llegaban a 130 y los proyectos en curso se encontraban limitados a 7 (Honorable Cámara de Diputados de la Nación, 1993)[3].

A partir del año 1993 tuvieron lugar una serie de modificaciones en el marco normativo y legal que, incluidas dentro de un proceso más amplio conocido como “Reforma del Estado” (Moorí-Koenig, 2000), transformaron el panorama de la actividad minera. Cerca de dos décadas después, en 2012 la producción nacional minera superó los 6.594 millones de dólares, las exportaciones alcanzaron los 5.412 millones de dólares y las inversiones extranjeras ascendieron a 3.500 millones de la misma moneda (CAEM, 2013). Por su parte, para 2011, los emprendimientos mineros en actividad sumaron 614 proyectos en todo concepto (Secretaría de Minería de la Nación, 2012).

El sector minero tuvo su correlato del proceso general de reformas con la sanción del Régimen de Inversiones Mineras, Ley N° 24.196/93 (en adelante Ley de Inversiones Mineras), en mayo de 1993. La ley de inversiones mineras representó un ejemplo del modelo de desarrollo impulsado desde el gobierno del entonces presidente Carlos Menem (Partido Justicialista). A su vez, la nueva norma actuó como iniciador de un proceso de modificaciones legislativas conducentes a la reforma del Código de Minería[4] (Christel y Álvarez, 2011).

El proyecto de ley para el sector minero se presentó en diciembre de 1992 como iniciativa del Poder Ejecutivo nacional y contó con el impulso de los representantes de provincias mineras, entre ellos un joven diputado sanjuanino, José Luis Gioja (PJ). Rápidamente las comisiones de Presupuesto y Hacienda y de Minería recomendaron su sanción. La urgencia por aprobar este proyecto se advirtió en varios tramos de la sesión:

Solicito al cuerpo que se tomen todos los recaudos —incluso a riesgo de no cumplir estrictamente con el reglamento— para que en el día de hoy se sancione esta norma, lo cual constituirá un acto histórico para el país. (Dip. Gómez Centurión, San Juan, Bloquismo, Honorable Cámara de Diputados de la Nación, 1993: 5559).

Durante el debate parlamentario, inicialmente en Diputados y luego en Senadores, cuatro ejes se destacaron en las alocuciones de los legisladores: la necesidad de las inversiones, la seguridad jurídica, el desarrollo provincial y el crecimiento de la actividad minera. Estos puntos, particularmente en torno a las promesas de desarrollo provincial, serían desplegados como estrategias discursivas que facilitaron en ciertas provincias argentinas la radicación de las grandes empresas mineras (Christel y Álvarez, 2011):

Pocas veces en el mundo se dan situaciones coyunturales donde hay gran cantidad de capital que busca una inversión; esta es una de ellas. Por lo dicho, solicito que aprobemos rápidamente este proyecto para que estos capitales sirvan para el progreso de nuestro pueblo. (Dip. Castillo-Catamarca-PJ, Honorable Cámara de Diputados de la Nación, 1993: 6618).

Lo cierto es que no podemos pretender sacarles el jugo a estos capitales antes de que empiecen a redituar. Dejemos que ganen dinero, que se llenen los bolsillos y luego metámosle la mano en los mismos a efectos que podamos encontrar algo. (Sen. Sánchez-La Rioja-PJ, Honorable Cámara de Senadores de la Nación, 1993: 5561).

Es un honor ser miembro informante de una iniciativa que va a contribuir a que la cenicienta de la actividad económica argentina que hasta hoy ha sido la industria minera pueda convertirse en un nuevo horizonte de esperanza de desarrollo económico y social para nuestras provincias. (Dip. López Arias, Salta, PJ, Honorable Cámara de Diputados de la Nación, 1993: 6568).

A partir de la Ley de Inversiones Mineras, fueron comprendidas por los términos de este nuevo régimen de inversiones todas las actividades de prospección, exploración, desarrollo, preparación y extracción de sustancias minerales incluidas en el Código de Minería. Esta nueva ley minera obtuvo validez en todo el territorio argentino a partir de la adhesión expresa de las provincias mediante el dictado de sucesivas leyes provinciales que, además de establecer normas legales de aplicación, invitaron a la adhesión municipal.

La estabilidad fiscal para los inversores (garantizada, en el artículo 8, por 30 años a partir del momento en que el inversor presenta el estudio de factibilidad) se erige como uno de los puntos centrales de la ley. Esto significa que las empresas que desarrollen actividades mineras amparadas bajo tal régimen de inversiones no verán incrementada su carga tributaria total durante tres décadas. De tal forma, esta ley provoca un autocongelamiento de las capacidades fiscales y recaudatorias provinciales y municipales (Moorí-Koenig, 2000). Incluso ante una eventual vulneración del principio de estabilidad fiscal, sea por autoridad provincial o municipal, los perjudicados disponen del derecho de reclamo ante las autoridades nacionales con la finalidad de que se retengan los fondos coparticipables que correspondan al fisco “incumplidor” y luego se proceda a la devolución de fondos.

Acorde al artículo 12 de la nueva ley, los inscriptos al régimen de inversión podrán deducir hasta el 100% del pago del Impuesto a las Ganancias por inversiones en prospección, exploración, estudios de suelos, ensayos y demás actividades destinadas a determinar la factibilidad técnica-económica de los proyectos. Por su parte, el artículo 22 es otro elemento clave de la nueva normativa minera. Este establece que las provincias que adhieran a la ley N° 24.196/93, y perciban o decidan percibir regalías, no podrán cobrar un porcentaje superior al 3% sobre el “valor boca mina” del mineral extraído. Posteriormente, en septiembre de 1999 la ley N° 25.161 define al “valor boca mina” como aquel valor obtenido en la primera etapa de comercialización del mineral o el metal, menos los costos directos y/u operativos necesarios para llevar el mineral de “boca mina” a dicha etapa, debiéndose descontar, por lo tanto, los costos de transporte, fletes, seguros, trituración, molienda, fundición, refinación y comercialización. Luego de efectuados estos descuentos, y según el caso particular, el porcentaje de regalías percibido oscila entre el 1,8 y el 2%.

En lo relativo a la protección ambiental prevista en la normativa minera, se destacan dos elementos puntuales: por un lado, un apartado en la misma Ley de Inversiones Mineras y, por el otro, la ley N° 24.585/95. En primer lugar, la ley de inversiones posee un apartado relativo a las alteraciones ambientales que pueda ocasionar la actividad minera, estableciéndose a los fines una previsión especial. Así, la ley estaría reconociendo la posibilidad fáctica de contaminación, vista como un problema futuro a resolver. Dicha previsión, también deducible del impuesto a las ganancias con un límite equivalente al 5% de los costos operativos de extracción y beneficio, queda a criterio de los inversores. La autoridad de aplicación de la ley N° 24.196/93, incluido el apartado específico sobre las alteraciones ambientales, es la Secretaría de Minería de la Nación. Reforzando la idea de facultades constitucionales concurrentes, la norma establece que la Secretaría deberá concertar con las autoridades provinciales lo relativo a la aplicación de la ley y al ejercicio de dichas facultades concurrentes.

En segundo lugar, las reformas del sector minero incluyeron una norma específica de protección ambiental. En noviembre de 1995 se aprobó la ley N° 24.585 destinada a la “protección del ambiente y la conservación del patrimonio natural y cultural, que pueda ser afectado por la actividad minera” (art. 1). La norma establece que los titulares de los derechos mineros serán responsables por todo daño ambiental, determina los procedimientos específicos del Informe de Impacto Ambiental y la Declaración de Impacto Ambiental y habilita infracciones y sanciones que oscilan entre el apercibimiento, reparación de los daños e inhabilitación. La autoridad de aplicación de la norma, de acuerdo al art. 5, es determinada por las autoridades provinciales según el ámbito de jurisdicción.

Estas normativas relativas al cuidado ambiental de la actividad minera han sido objeto de distintas controversias. Por un lado, desde el sector minero se han encargado de enfatizar que la minería es una de las pocas actividades que tienen una regulación ambiental específica, mostrando como punto central de sus políticas ambientales a la aplicación de estas leyes (CAEM, s/d). Por otro lado, los sectores opositores a la minería enfatizan que las autoridades de aplicación suelen quedar bajo orbita de las secretarías de minería (nacional de acuerdo a la ley de inversiones y determinadas por autoridades provinciales para la 24.585 /95) y sin estar sujeta a control de los responsables del área ambiental (Colectivo Voces de Alerta, 2011).

Complementariamente, tres hechos claves contemporáneos al período en el cual se sancionaron las reformas normativas del sector terminaron de reestructurar el panorama de la minería argentina: la consagración provincial de los recursos naturales mediante la reforma constitucional de 1994, el Proyecto de Asistencia a la Minería Argentina (PASMA) y, finalmente, el Tratado sobre Integración y Complementación Minera entre Argentina y Chile.

En primer lugar, durante la Convencional Constituyente de 1994 se consagró en la Constitución Nacional la provincialización de los recursos naturales al reconocer a las provincias, en su artículo 124, el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. A partir de la reforma, se reconfiguró el rol de las provincias y del Estado nacional en el manejo y explotación de los recursos mineros, erigiéndose las provincias como destinatarias legítimas del sistema de regalías que había establecido el régimen de inversiones mineras.

Esta modificación constitucional es de gran importancia al trasladar a la arena subnacional la potestad de resolver conflictos vinculados al manejo de los recursos naturales. La sanción de normativas que prohibieron la megaminería a cielo abierto en territorios provinciales no puede ser entendida por fuera del derecho provincial de legislar, por ejemplo, en materia minera.

La lectura de este artículo constitucional debe hacerse a la par del Código de Minería. De tal forma se termina de arrojar luz a la puntual distribución de competencias entre el Estado nacional y las provincias en materia minera. El Código de Minería (Ley N° 1919) fue sancionado en 1886 y la actividad minera es la única actividad económica que cuenta con un código propio en el país. El Código de Minería, de acuerdo a su artículo primero, rige los derechos, obligaciones y procedimientos referentes a la adquisición, explotación y aprovechamiento de las sustancias minerales.

A los efectos del presente análisis, las implicancias más relevantes del Código de Minería se desprenden de los artículos que determinan el dominio, aprovechamiento y concesión de las minas. De acuerdo a lo estipulado por el artículo 7 del Código de Minería de la Nación: “Las minas son bienes privados de la Nación o de las Provincias, según el territorio en que se encuentren”. De este dominio estatal surge un género especial de dominio administrativo, patronato minero, cuyos caracteres son la inalienabilidad y la imprescriptibilidad del mismo (Catalano, 1999).

Esta particular asignación del dominio minero debe ser analizada a la luz de dos elementos: la concesión de los derechos mineros y la referida introducción del artículo 124. Por un lado, la letra del código, en su artículo noveno, prohíbe al Estado explotar en forma directa las minas[5]. Partiendo de la figura del patronato minero, aceptado en los artículos 7, 8 y 10, el deber estatal es conceder las minas a los particulares para su explotación mediante la concesión legal, limitando su figura a vigilar que la distribución y explotación de los recursos mineros sea acorde a las prescripciones legales (Catalano, 1999). Por otro lado, se resolvió la problemática jurisdiccional de la propiedad de las minas a través de referida reforma constitucional de 1994. Ninguna discusión cabe respecto al dominio originario de las provincias, habiéndose consolidado no solamente un simple traspaso de derechos del nivel federal al subnacional sino una reconfiguración de la soberanía (Schein, 2015).

En segundo lugar, a partir de 1994, una serie de negociaciones entre el Banco Mundial y las autoridades del gobierno argentino dio lugar al PASMA con la intención de estudiar las debilidades institucionales del sector minero. Al igual que en otros países latinoamericanos, se buscó reordenar los organismos mineros para garantizar y proteger las fuertes inversiones extranjeras del sector (Sacher y Acosta, 2012; Álvarez, 2014). Con el objetivo de lograr una mayor participación de la minería en el Producto Bruto Interno y basándose en el potencial competitivo del sector, los impulsores del proyecto destacaron la necesidad de insertar a la Argentina dentro de los principales flujos de intercambio de la actividad minera internacional (Dirección de Minería de San Juan, s/d).

La duración del PASMA se extendió entre 1995 y 2001, ejecutándose conjuntamente entre el Estado nacional y 6 provincias argentinas. Posteriormente, una segunda etapa incluyó 17 provincias más. Como resultado de esta implementación se destacan, a nivel nacional, el desarrollo del marco institucional del sector, el sistema de catastro y registro minero y el sistema unificado de información minera (Svampa, Bottaro y Sola Álvarez, 2009).

En tercer y último lugar, el restante elemento refiere al Tratado sobre Integración y Complementación Minera entre Argentina y Chile, ratificado por ley N° 25.243. En diciembre de 1997 se firmó un tratado binacional por 30 años que generó los marcos legales y los compromisos institucionales que permiten la realización de proyectos mineros binacionales. El acuerdo otorga garantías fiscales, laborales e impositivas, elimina derechos de exportación e importación y brinda la posibilidad de tributar al fisco que resulte más conveniente a los inversionistas. Al momento de su tratamiento legislativo, los Senadores opinantes afirmaron sobre las bondades de este acuerdo y sus potencialidades para el desarrollo de la actividad:

Este tratado de complementación minera, tiene la extraordinaria importancia de habilitar el trabajo en común al borde y a lo largo de nuestras fronteras para la exploración y la explotación mineras. Esta actividad ha tenido un crecimiento explosivo en nuestro país durante los últimos años, pasando a constituir una de nuestras fuentes con mayor proyección en materia de exportaciones en cuanto a la mano de obra que ocupa. (Sen. Menem , La Rioja, PJ, Honorable Cámara de Senadores de la Nación, 1999: 41).

Creo que toda la Argentina abriga fundadas expectativas en el desarrollo de la integración regional, pero el futuro de mi provincia, San Juan, al igual que el de todas las provincias andinas, se respalda en gran medida en el afianzamiento de las relaciones entre argentinos y chilenos. A ese vínculo se suman las políticas tendentes a que dejemos de ser definitivamente un país con minerales y pasemos a convertirnos en un país minero, explotando la riqueza dormida y sacando de la pobreza y del aislamiento a nuestras poblaciones cordilleranas, para lo cual son altamente beneficiosas la integración y la cooperación con Chile […] A lo largo de la Cordillera de los Andes, Argentina y Chile comparten numerosos yacimientos que, por una cuestión de costos o por restricciones legales, en las zonas fronterizas son inviables, a menos que sean explotados desde ambos países, en forma integrada y complementaria (Sen. Gioja, San Juan, PJ, Honorable Cámara de Senadores de la Nación, 1999: 67).

Este tipo de tratado, de acuerdo a ciertos análisis críticos (Svampa y Antonelli, 2009; Machado Aráoz, 2009), transfieren poder de decisión y soberanía estatal. De tal forma se configura un territorio donde se desdibujan las fronteras y se genera una legalidad propia a los intereses mineros que habilita facilidades productivas, fiscales y económicas.

La minería como política de Estado: la continuidad durante los gobiernos kirchneristas

Luego de la gran crisis política, económica y social de finales de 2001, y tras un período de transición, Néstor Kirchner accedió al poder con apenas un 22% de apoyo electoral en el año 2003. A partir de aquel momento se sucedieron puntuales cambios en la matriz de las políticas públicas tendentes a profundizar el rol del Estado como actor clave en la dinámica económica nacional. Rápidamente, el gobierno kirchnerista, aplicando un discurso progresista y determinadas políticas tendentes a la “redistribución económica”, logró mostrarse como una alternativa opuesta a la experiencia neoliberal de los años 1990 y consolidarse como parte de los llamados gobiernos progresistas de América Latina.

Sin embargo, en el marco de un aumento sostenido de los precios de los minerales, en materia minera el gobierno de Kirchner (2003-2007) y los sucesivos de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015) no solamente no modificaron el marco legal minero heredado de la etapa anterior sino que profundizaron las tareas de un Estado nacional al servicio de los intereses mineros[6]. Se reseñan brevemente a continuación cuatro elementos que dan cuenta de esta apuesta estratégica por la actividad minera de los gobiernos kirchneristas.

En primer lugar, apenas iniciada su gestión, durante el mes de mayo, Néstor Kirchner modificó el organigrama y creó el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Dicha medida incluyó el paso del sector minero a la órbita del nuevo ministerio y su elevación al rango de secretaría con el objetivo expreso de “Elaborar la política minera nacional, fomentar el crecimiento económico-minero y crear las condiciones para impulsar la inversión en el sector” (Decreto 27/2003). Esta decisión, una medida largamente demandada por el sector empresarial, incrementó el peso político de la actividad minera en la jerarquía estatal y su disponibilidad de recursos (Álvarez y Composto, 2010).

En segundo lugar, en enero de 2004 se presentó el Plan Nacional Minero. Las palabras del entonces presidente Kirchner dieron cuenta de la importancia otorgada a la actividad minera:

El sector minero argentino es uno de los pocos que durante la década del 90, con cambios importantes en la legislación, empezó a tener un principio y un punto de inflexión que le permitió avizorar un destino estratégico diferente […] El sector minero puede ayudar muchísimo para el desarrollo argentino, para el crecimiento productivo, del empleo, de las exportaciones, para el ingreso de divisas. Así que nosotros desde el Gobierno Nacional vamos a jugar fuertemente a apoyar al sector, dispuestos también a escuchar permanentemente la visión del sector para tratar de encontrar puntos permanentes de renovación que nos permitan estar adecuados a las probabilidades y a garantizar las perspectivas de rentabilidad […] Por eso nosotros creemos y estamos dispuestos a ver un crecimiento fuerte del sector, apoyarlo fuertemente y a su vez escuchar qué políticas activas desde el Gobierno Nacional podemos promocionar para que evidentemente esto se agilice, la inversión sea más rápida y la dinamización del sector ayude a consolidar el proceso de crecimiento que la Argentina necesita para realmente colocarle un punto de inflexión a la crisis que nos tocó vivir. (Kirchner, 2004).

Los lineamientos centrales del Plan Nacional Minero fueron: minería como política de Estado; escenarios previsibles para la inversión; impulso al modelo productivo nacional; relación producción y comunidad; integración regional; democratización de la información pública. El elemento más relevante para el presente análisis deriva de la declaración de la minería como política de Estado y su impacto sobre el establecimiento de políticas a largo plazo que trasciendan a las distintas gestiones presidenciales.

En tercer lugar, durante el mes de agosto de 2006, el gobierno nacional anunció el lanzamiento del Plan Nuclear Argentino. La propuesta de reactivación de la actividad atómica se basó sobre cuatro pilares básicos: la finalización de la central Atucha II; la posibilidad de construcción de una cuarta generadora nuclear; la extensión de la vida útil de la central de Embalse; y la reanudación de la producción de uranio enriquecido. La nueva política nuclear del gobierno argentino generó, a partir del trabajo de la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), una fuerte presión sobre la búsqueda de uranio en distintos territorios. Entre los años 2007 y 2011, las actividades exploratorias de la minería uranífera se ampliaron casi 300% y las zonas de trabajo ascendieron de 26 a 74 en nueve provincias argentinas (CNEA, 2011).

En cuarto lugar, se destaca la creación de la Organización Federal de Estados Mineros (OFEMI). En febrero de 2012, y en clara continuidad de la política nacional minera, con el apoyo de la Secretaria de Minería de la Nación y el Ministerio de Planificación Fiscal, las provincias de Jujuy, Salta, Catamarca, La Rioja, San Juan, Mendoza, Neuquén, Río Negro, Chubut y Santa Cruz crearon la OFEMI con el objetivo de consolidar e incrementar la actividad minera en el país, iniciar debates en torno la participación provincial en la distribución de las regalías mineras y solucionar conflictos a los fines de conseguir las necesarias licencias sociales.

Durante el año 2012 el gobierno argentino, en un informe de la secretaría de minería titulado “La minería en números”, presentó los indicadores correspondientes a la década comprendida entre 2002 y 2011. De acuerdo a los números manejados, las exportaciones del sector crecieron durante ese período un 434%, los proyectos el 3311%, la exploración un 664%, las inversiones el 1948%, el empleo un 431% y la producción un 841%. El informe incluyó también las proyecciones de la actividad minera para el año 2029. Animados por el alto valor de los minerales en aquel momento, estimaron que el sector minero aportaría, para dicho año, 950.000 empleos, exportaciones por un valor de 23.000 millones de pesos e inversiones cercanas a los 43.000 millones de pesos (Secretaría de Minería, 2012).

En los últimos párrafos se señalaron una serie de elementos que demuestran el apoyo manifiesto de las gestiones kirchneristas a la actividad minera. Si bien se tratará más adelante, el veto de Cristina Fernández de Kirchner a la primera ley de glaciares (Ley Maffei N° 26.418) refleja, como quizás ninguna otra decisión, la convicción de gobierno central de hacer de la minería una política de Estado.

Resistencias sociales e incidencia legislativa:
desde Esquel hasta la conformación de la Unión
de Asambleas Ciudadanas

Los primeros grandes yacimientos mineros se inauguraron en Catamarca con la apertura de Bajo La Alumbrera en 1997 y, al año siguiente, Santa Cruz con Cerro Vanguardia. Estos emprendimientos se radicaron en medio de un clima armónico y de optimismo por las potencialidades de la actividad minera. Sin embargo, seis años después los sucesos de Esquel, provincia de Chubut, fueron fundantes para las resistencias sociales contra la megaminería en Argentina. En dicha ciudad cordillerana la ciudadanía logró evitar la instalación de la minera aurífera a través de un plebiscito municipal.

A mediados de 2002, la empresa canadiense Meridian Gold compró las acciones de Minera El Desquite S.A. y anunció que a comienzos de 2003 iniciaría la explotación de oro y plata a cielo abierto. Pese a que los directivos de la minera afirmaron que las tecnologías utilizadas no generarían pasivo ambiental alguno, un grupo de vecinos comenzó a investigar la temática de la megaminería.

El relevamiento de antecedentes y experiencias de América Latina y el contacto con habitantes de Andalgalá, Catamarca, que advirtieron sobre los efectos económicos, sociales y ambientales de la explotación minera, endurecieron la oposición al proyecto. Así, en noviembre de 2002, más de 600 vecinos se definieron contra el proyecto minero y conformaron la Asamblea de Vecinos Autoconvocados (AVA) por el “No a la Mina”.

En un clima de tensión creciente, el 16 de diciembre de 2002 se presentó un amparo ambiental desde la Asamblea “No a la Mina” solicitando el cese de los avances del emprendimiento. Tal presentación tuvo como desenlace una medida cautelar en la cual, en febrero de 2003, el juez civil paralizó el proyecto minero mediante sentencia definitiva[7]. A la par de esta estrategia legal, un estado de movilización casi permanente contra la megaminería convocó cerca de 6.000 manifestantes en un pueblo de 30.000 habitantes. Durante el mes de febrero el Concejo Deliberante de Esquel sancionó una ordenanza prohibiendo el uso de cianuro en el ejido municipal (N° 03/03), derogó la ordenanza N° 127/00 de adhesión municipal a la ley nacional N° 24.196/93 de Inversiones Mineras y, junto al Poder Ejecutivo municipal, convocó a un referéndum sobre el emprendimiento minero (Resolución N° 275/03).

El 23 de marzo de 2003, la población de Esquel se expresó en el referéndum sobre la explotación o no de la actividad minera y el resultado fue concluyente: un 81% de la población se decidió por el “No a la mina”. Posteriormente, 1 de abril, el Concejo Deliberante declaró, mediante la Ordenanza N° 33/03, al municipio como no tóxico y ambientalmente sustentable y estableció la prohibición de actividades industriales y mineras que utilicen técnicas de lixiviación con sustancias tóxicas o que requieran el uso de explosivos o insumos tóxicos.

Este proceso de movilización ciudadana logró impulsar un proceso de incidencia exitosa sobre la legislación provincial. El 9 de abril del mencionado año Chubut sancionó la ley N° 5.001 mediante la cual se prohibió la explotación minera a cielo abierto y con utilización de cianuro[8]. En el recinto legislativo, a la luz del debate generado en torno a los sucesos de Esquel, las palabras de los diputados repararon en la importancia de los reclamos ambientales y el sentido de la representación ciudadana:

Es clarísimo que el mensaje contundente de la ciudadana de Esquel el pasado 23 de marzo, rechazando el emprendimiento minero del Cordón Esquel, constituye un ineludible dato de la realidad y un mensaje que debe ser receptado, por un lado, por las autoridades y también por el resto de los habitantes de la Provincia” (Dip. Retuerto, Alianza, Honorable Legislatura del Chubut, 2003: 21).

Creo que todos estamos tratando este tema con profundidad y mucho respeto, con el convencimiento de que debemos hacer lo mejor para la Provincia del Chubut. Muy bien lo ha expresado la Legislatura de la Provincia del Chaco, que felicita la actitud de Esquel y de la Provincia del Chubut de permitir la utilización del mecanismo de democracia semidirecta, como es la consulta popular. Creo que todos los ciudadanos somos capaces de entender qué es lo bueno y lo malo para nuestro medio ambiente. Por lo tanto, creo que debemos ser respetuosos de lo que nosotros mismos damos como argumento, que es casualmente dejar que en la voluntad de los pueblos también se generen los destinos que se tienen que dar (Dip. De Bernardi, PJ, Honorable Legislatura del Chubut, 2003: 37).

La movilización social de Esquel se transformó en un punto de inflexión para el sector minero por tres razones fundamentales: se trató del primer cuestionamiento social organizado a los proyectos mineros en Argentina, incorporando a las poblaciones como nuevo sujeto político en un marco anteriormente cerrado en una dualidad Estado-empresas; resultó exitosa en modificar políticas ambientales y mineras, convirtiéndose en referencia para distintas asambleas, organizaciones, redes y procesos de protesta social que surgieron posteriormente; y, por último, favoreció fuertemente la construcción de la “cuestión minera” como problemática social y ambiental relevante (Álvarez y Composto, 2010). Los acontecimientos de Esquel fueron iniciadores de un proceso multiescalar de crecimiento de las resistencias sociales, desde un ámbito local hasta espacios más amplios de índole nacional.

Ante el conocimiento de los primeros indicios de las consecuencias socioambientales de las nuevas explotaciones o frente a la posibilidad de apertura de nuevos emprendimientos mineros, la ciudadanía de distintos territorios argentinos comenzó a rechazar la actividad minera. Las asambleas de autoconvocados, actuando como desafiantes iniciales y con un gran esfuerzo destinado a sostener la acción directa y contenciosa, se consolidaron como los grupos más comprometidos y activos durante las acciones de resistencia. Estos actores asamblearios son identificados como parte del nuevo ambientalismo social argentino (Gutiérrez e Isuani, 2014) y la gran mayoría de las lecturas sobre los conflictos ambientales en torno a la problemática minera han centrado sus análisis sobre estos grupos (Svampa, Sola Álvarez y Bottaro, 2009; Machado Araoz, 2009; Wagner, 2010; entre otros).

Estos grupos lograron trascender las problemáticas locales para articular regionalmente y llegar incluso a sostener espacios nacionales de férreo carácter opositor al nuevo modelo de extracción de los recursos mineros. El emblema más significativo de este tipo de experiencias colectivas de organización surgió a partir con conformación de la Unión de Asambleas Ciudadanas (UAC), nacida en Colonia Caroya, Córdoba, en julio de 2006, como resultado del Foro Nacional de los Pueblos Autoconvocados Ambientalistas. Este espacio ha logrado trascender las barreras de problemáticas socioambientales locales hasta construir una red de resistencias de alcance nacional, a través de la colectivización de recursos y experiencias y ha sido un actor clave en los procesos de sanción de leyes de prohibición minera a escala provincial. Hasta el momento (2018) se han llevado a cabo 30 encuentros nacionales en distintos puntos del país y han participado cerca de 200 asambleas ambientales, grupos de vecinos autoconvocados y diversos colectivos sociales[9]. La UAC se piensa a sí misma como una instancia de encuentro y organización:

La Unión de Asambleas Ciudadanas es un espacio de encuentro y organización de asambleas socio-ambientales y organizaciones autónomas que fueron creciendo a lo largo y a lo ancho de todo el país, que enfrentan a las transnacionales y las políticas de recolonización que saquean y destruyen nuestros bienes comunes, nuestras culturas y nuestros pueblos. A partir de la consolidación de asambleas de vecinos y vecinas autoconvocados y autoconvocadas a nivel local, este proceso se vio fortalecido con la regionalización de las luchas y la creación de un espacio colectivo nacional de aprendizaje, intercambio de experiencias de lucha, articulación y construcción de estrategias colectivas y de acciones conjuntas […] La UAC nace con el propósito de articular y potenciar las diferentes luchas que en los últimos años han emergido en todo el país y América Latina para repudiar el avance sistemático de los emprendimientos destructivos, y con la convicción de que la movilización popular y la autodeterminación de nuestras comunidades es la única vía para lograr una economía equitativa, respetuosa de los ecosistemas, las economías regionales y las culturas e identidades locales (Unión de Asambleas Ciudadanas, 2011).

Políticas ambientales para el sector minero a nivel subnacional: los casos de Mendoza y Córdoba

Este capítulo analiza las políticas ambientales que se desarrollan para la actividad minera en el marco de un firme apoyo del Estado nacional a esta actividad. Como se expuso en la introducción, la sanción de normativas provinciales que restringen la minería a cielo abierto, entre los años 2003 y 2011, consolida un caso emblemático donde las unidades subnacionales suben los estándares de protección ambiental por encima del nivel nacional. A continuación el cuadro 1 presenta las referidas leyes:

Cuadro 1. Leyes provinciales que restringen la minería a cielo abierto

Provincia

Fecha

N° Ley

Chubut 9 de abril de 2003 5.001
Río Negro 7 de mayo de 2005, derogada el 29 de 2011 3.981
Mendoza 20 de junio de 2007 7.722
La Rioja 3 de julio de 2007, derogada el 7 de agosto de 2008 8.137
Tucumán 3 de julio de 2007 7.879
La Pampa 8 de julio de 2007 2.349
Córdoba 9 de septiembre de 2008 9.526
San Luis 10 de septiembre de 2008 2.129
Tierra del Fuego 19 de abril de 2011 853

Fuente: Elaboración propia.

En este proceso de búsqueda y posterior sanción de normas ambientales protectivas ha sido clave el rol jugado por las resistencias sociales. El punto más álgido de la relación entre resistencias sociales y sanción de las mencionadas leyes fue el período comprendido entre los años 2007 y 2008, signado por un significativo aumento de la conflictividad social en torno a la cuestión minera. En la breve etapa comprendida entre esos años, las provincias de La Rioja, Tucumán, Mendoza, La Pampa, Córdoba y San Luis sancionaron leyes que prohibieron la megaminería metalífera a cielo abierto.

El avance de estas normativas consolidó una tendencia más que significativa, la aprobación de estándares ambientales subnacionales más protectivos que los estándares nacionales. Las leyes de restricción minera, más allá de diferencias en sus letras finales, prohibieron la utilización de sustancias químicas —mercurio, cianuro, xantatos, ácidos, entre otros— esenciales para el proceso de lixiviación y separación del mineral de la roca al considerarlas contaminantes. De esta manera, las provincias decidieron introducir regulaciones ambientales estrictas y, en vistas a posibles daños o impactos ambientales, restringir el avance de las explotaciones mineras a cielo abierto, actividad fuertemente impulsada por el Estado nacional.

A continuación se ilustrará, a partir de los casos de Mendoza y Córdoba, cómo las resistencias sociales han logrado impulsar políticas ambientales para el sector minero. Como se viera anteriormente, ni Mendoza ni Córdoba fueron de las primeras provincias que impidieron el funcionamiento de la modalidad minera a cielo abierto en su territorio; sin embargo, cada una de ellas cuenta con interesantes elementos que justifican su selección como caso de estudio. La experiencia de Mendoza presenta tres principales rasgos que la invisten de un particular interés para el presente análisis: el marcado potencial minero que posee amparado en su particular geografía cordillerana[10]; el alto nivel de conflictividad social y la intensidad de las resistencias sociales y; finalmente, el potencial replicativo que la norma mendocina tuvo en otras provincias, como por ejemplo La Pampa. Por su parte, Córdoba cuenta con tres factores distintivos: cuenta con la ley más restrictiva dado que la misma prohíbe la explotación de minerales nucleares tales como uranio y torio además de limitar la minería metalífera a cielo abierto; logró una conformación de las resistencias sociales particularmente veloz y; por último, las resistencias sociales lograron una apertura de canales de diálogo con actores políticos cuasi instantánea.

El caso de Mendoza

La experiencia de la provincia de Mendoza cuenta con tres focos centrales de resistencia a las políticas mineras: los sucesos de San Carlos y demás localidades de Valle de Uco[11], la experiencia de San Rafael y los acontecimientos de General Alvear. Las primeras alertas por el tema minero tuvieron lugar en 2003, en la zona del Valle de Uco, más precisamente en la ciudad de San Carlos, cuando algunos ciudadanos advirtieron sobre la presencia de empresas mineras operando en los cerros de la zona (Svampa, Sola Álvarez y Bottaro, 2009; Wagner, 2010; Levatino, 2012). Luego de estos sucesos, la conflictividad creció al conocerse, en 2005, la decisión de la minera canadiense Tenke de hacer expresas sus intenciones de explotar oro y cobre en el área conocida como Papagayo, un importante reservorio de agua dulce cercana a la Laguna del Diamante.

La comunidad de San Carlos ha jugado un papel muy importante en los procesos de replicación de las resistencias en distintas zonas de la provincia, siendo incluso denominado como “el Esquel mendocino” (Wagner, 2010). En esta localidad, a la par del incremento de las preocupaciones de distintos sectores de la población y la falta de información concreta sobre las labores mineras, se conformó el “Frente Diamante”, grupo constituido por diversos actores tales como uniones vecinales, entidades agrícolas, productores agrícola-ganaderos, concejales, organizaciones religiosas, profesionales independientes, empresarios del turismo y docentes y cuyo liderazgo inicial fue desempeñado por el presidente de la Sociedad Rural de San Carlos. Paralelamente, distintos ciudadanos organizados bajo el nombre “Vecinos Autoconvocados de San Carlos”, de características asamblearias y enfocados en acciones de índole directa y contenciosa, irrumpieron en la escena tomando centralidad en el conflicto y diferenciándose del perfil más institucional y legal propuesto por el Frente Diamante. Pese a estas diferencias, ambos grupos han logrado compartir acciones conjuntas y complementarias con el objetivo de frenar la avanzada minera.

La replicación de las luchas en los vecinos departamentos de Tunuyán y Tupungato, con el surgimiento de nuevos grupos de ciudadanos autoconvocados y un discurso ligado a la defensa del recurso hídrico en una zona de fuerte tradición agrícola, y una rápida apelación al nivel local de gobierno consolidaron al Valle de Uco como inicial bastión de oposición a la megaminería en territorio mendocino. Las dinámicas de este proceso impulsaron el debate al interior de los Concejos Deliberantes locales y la sanción de distintas ordenanzas municipales de prohibición de la actividad minera a cielo abierto.

Hacia 2004, en la ciudad de San Rafael, parte del oasis sur, se sucedieron una serie de acontecimientos que, pese a desarrollarse al unísono de la lucha de la zona de Uco, presentaron diferencias particulares. El foco de conflicto se desencadenó a partir de las intenciones manifiestas de la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) de reabrir las explotaciones de uranio en el antiguo yacimiento de Sierra Pintada[12] y el conocimiento de los permisos de cateo otorgados a la minera canadiense Maple. A este panorama se sumaba la preocupación de la provincia de Mendoza por los pasivos ambientales no remediados de la anterior etapa de explotación de Sierra Pintada y una incipiente alerta ciudadana en torno a esta problemática.

El inicio de las resistencias ante la posibilidad de nuevas explotaciones uraníferas implicó la articulación conjunta de varios sectores de la sociedad sanrafaelina. Con el impulso de productores agrarios, sectores viñateros, actores industriales y organizaciones no gubernamentales, nucleados en torno a una fuerte participación de la Cámara de Comercio, Industria y Agropecuaria de San Rafael, se conformó la “Multisectorial del Sur por un desarrollo sustentable”. A partir del accionar de este grupo, las resistencias a Sierra Pintada tomaron un claro matiz institucional que, privilegiando la estrategia legal y más allá de algunas manifestaciones puntuales y ocasionales, no logró un apoyo significativo y masivo por parte de la población de San Rafael. Sin embargo, la suma de las acciones de la multisectorial y otros grupos no gubernamentales como Nativa ONG y ¿Uranio? ¡No, gracias! han resultado exitosas en su esfuerzo por impedir la reapertura de Sierra Pintada y la explotación uranífera en la zona.

Los sucesos de General Alvear, localidad también perteneciente al oasis sur y tercer epicentro de la lucha antiminera, son fundamentales para comprender las resistencias sociales mendocinas en su instancia más agregativa. Las primeras preocupaciones tuvieron su origen durante el año 2006, a partir del conocimiento de la existencia de una serie de derechos mineros ubicados en el Departamento de San Rafael, específicamente las concesiones de las minas Anchoiris, Chapleu y Don Sixto. Pese a que estos proyectos cercanos a la localidad de Punta del Agua pertenecían al vecino departamento de San Rafael, el hecho de encontrarse río arriba de General Alvear generó una incipiente preocupación entre vecinos y organizaciones de esta localidad acerca de la calidad y cantidad de los recursos hídricos, esenciales para el desarrollo de las tradicionales actividades agroindustriales, ganaderas y turísticas.

A partir de la conformación y las iniciativas del grupo asambleario “Autoconvocados de Punta del Agua”, se iniciaron distintas instancias de difusión y denuncia de la problemática minera. En los inicios mismos de estos procesos se vio involucrado un actor que pasaría a jugar un papel importante en la lucha y movilización del sur mendocino, la Cámara de Comercio, Industria, Agricultura y Ganadería de General Alvear. Fue justamente a partir de una presentación que los vecinos de Punta de Agua hicieron ante la mencionada entidad empresarial, exponiendo sus puntos de vistas y preocupaciones ante la posibilidad de la explotación de minería a gran escala, que la Cámara de Comercio se involucró en el conflicto.

El encuentro entre actores asamblearios y otros de índole formal dio lugar a un proceso de trabajo conjunto y colaborativo que desembocó en la conformación de la Multisectorial de General Alvear, la cual nucleó cerca de 40 entidades de la sociedad civil y de índole empresarial, sindical, políticas y educativas. La formación de este grupo, con una representación amplia y plural de intereses, visibilizó y profundizó el rechazo a la actividad minera a cielo abierto a través de distintas actividades. El sur mendocino se consolidó, hacia fines de 2006, como el más firme bastión de la resistencia antiminera provincial y obtuvo su punto más álgido de acción directa hacia mediados de 2007.

Más allá de las particularidades acontecidas en los ámbitos locales puntuales, determinados elementos facilitaron la construcción de la dimensión provincial de las resistencias sociales y su impacto en dicha escala. La articulación de las resistencias sociales ha sido un elemento clave a la hora de la consecución de sus objetivos y la profundización de las luchas. A la par del incremento de las luchas y a medida que distintas localidades se involucraban en el conflicto, se desarrollaron redes de resistencia que, nucleando mayormente a las organizaciones asamblearias de base, se extendieron por el territorio de Mendoza. En un trabajo creciente desde los ámbitos locales hacia una coordinación provincial, hacia fines de 2006 se creó un espacio común denominado “Asambleas Mendocinas Por el Agua Pura (AMPAP)”, el que congregó asambleas autoconvocadas y otros grupos más formalizados y cuya principal finalidad era la sanción de una ley que prohibiera la minería metalífera y de uranio en toda la provincia (Svampa, Sola Álvarez y Bottaro, 2009). A partir de entonces, se facilitó el traslado de las demandas del sur y centro mendocino hacia las arenas del Poder Legislativo provincial y la confluencia entre acción directa y política institucional se plasmó en la incidencia de las resistencias en las tomas de decisión de políticas públicas.

Previamente a la sanción de la ley N° 7.722/07, dos antecedentes legislativos, concebidos como logros parciales, facilitaron el camino de las resistencias sociales en Mendoza hacia su objetivo de frenar la actividad minera. En primer lugar, la ley N° 7.422/05 de ampliación de la reserva ambiental de la laguna del Diamante implicó la suspensión de varios cateos mineros de la zona del Valle de Uco. En segundo lugar, en diciembre de 2006 se aprobó la ley N° 7.627, conocida como “Ley Difonso” al ser el senador Carlos Difonso (Partido Demócrata), ex concejal de San Carlos, el impulsor de la letra legislativa. Dicha ley suspendía provisoriamente los derechos mineros, los cateos, las exploraciones o las explotaciones metalíferas a cielo abierto hasta tanto el Ejecutivo enviase a la Legislatura el plan ambiental contemplado por la ley de ambiente de la provincia. Sin embargo, bajo fundamento de inconstitucionalidad de la norma, el 18 de diciembre de aquel año, el gobernador Julio Cobos vetó la ley.

Frente a tal revés, se sucedió una multiplicación de luchas en distintas localidades de la provincia inaugurándose nuevas instancias que combinaron ordenanzas municipales de rechazo a la megaminería y fuertes movilizaciones populares en vilo por la restitución de la ley. En un proceso de debate amplio, con participación directa de vecinos, organizaciones sociales, asambleas y distintos actores sociales y a la luz de una creciente y sostenida movilización popular, particularmente en General Alvear y San Carlos, finalmente, se sancionó la ley N° 7.722 en junio de 2007. La nueva ley estableció que:

A los efectos de garantizar debidamente los recursos naturales con especial énfasis en la tutela del recurso hídrico se prohíbe en el territorio de la Provincia de Mendoza el uso de sustancias químicas como cianuro, mercurio, ácido sulfúrico, y otros componentes tóxicos similares utilizados en los procesos mineros metalíferos de cateo, prospección, exploración, explotación y/o industrialización de minerales metalíferos obtenidos a través de cualquier método extractivo (Ley N° 7.722, artículo 1).

El caso de Córdoba

La experiencia de Córdoba se ha desarrollado en un período de tiempo significativamente breve, entre 2007 y 2008, y a la luz de un conflicto que alcanzó una gran intensidad. Entre 2003 y 2004 se evidenciaron una serie de inquietudes en el norte cordobés ante el rumor de una posible explotación de minerales metalíferos en la zona de Ongamira. Sin embargo, nunca se dio a conocer información oficial alguna ni se pudieron comprobar acciones de cateo o exploración minera. Tiempo después, nuevas preocupaciones surgieron en esa zona de las sierras cordobesas cuando, en 2007, se tomó conocimiento concreto de actividades de prospección minera por parte de una empresa de origen francés llamada Red Mineral Corporation. Ante esta situación, un grupo de ciudadanos se organizaron en busca de respuestas.

Las primeras reuniones, mantenidas durante los primeros meses de 2007, enfrentaron a los asistentes con la problemática concreta de la minería a cielo abierto y las posibles consecuencias socioambientales que traería aparejada una explotación de similares características. La existencia de experiencias previas de lucha en otras latitudes argentinas, como Esquel, La Rioja o Mendoza, así como la disponibilidad de amplia de información y recursos relativos a la cuestión de la megaminería metalífera, facilitaron una veloz conformación de un grupo estable, de formato asambleario, que emprendió las acciones iniciales de resistencia nucleándose en la organización ¡Ongamira Despierta!

La zona del valle de Punilla[13], relativamente cercana a los sectores de Ongamira donde se concentraban los pedidos de exploración y más densamente poblada, se convirtió rápidamente en el primer epicentro de la lucha contra la minería en territorio cordobés, siendo Capilla del Monte y Villa Giardino dos de las localidades más activas. El crecimiento de la protesta social fue producto de dos estrategias centrales que encararon los iniciadores del reclamo: la difusión y concientización sobre la problemática y la movilización permanente. A partir de la socialización de los conocimientos se trabajó fuertemente en difundir entre los ciudadanos de las distintas localidades serranas los riesgos de una explotación metalífera a cielo abierto.

Complementariamente, la decisión de mantener un estado de movilización permanente se relaciona a su vez con la postura que las asambleas tomaron frente al poder estatal: una posición firme y de reclamo constante ante sus representantes. Una creciente presencia en actos oficiales o eventos turísticos, marchas, cortes de ruta, escraches a reuniones empresarias, entre otras tácticas utilizadas, repercutió en un creciente caudal de legitimación social que facilitó la posterior vinculación con los actores estatales.

Este trabajo repercutió en la ocurrencia de dos procesos simultáneos que se retroalimentaron y que potenciaron el accionar de las resistencias sociales: por un lado, la creación y conformación de asambleas locales en distintas localidades del centro de la provincia que articulaban regionalmente en ¡Ongamira Despierta!, y, por el otro, una efectiva apelación al nivel municipal de gobierno como primer destinatario del reclamo de prohibición de la minería metalífera a cielo abierto, lo que dio lugar, a partir de septiembre de 2007, a la sanción de una serie de ordenanzas municipales en sintonía con los reclamos de las resistencias en distintas localidades cordobesas[14].

Al tiempo que se desarrollaron y expandieron las resistencias a la megaminería, a partir de la incorporación y vinculación de una pluralidad de actores a las acciones de resistencia, dos sucesos tuvieron lugar en Córdoba que terminarían de configurar las particularidades del proceso de incidencia: la sanción el decreto 80/2008 que protegía la zona de Ongamira de la minería metalífera a cielo abierto y el crecimiento de las resistencias en el valle de Traslasierra[15].

Por un lado, el decreto 80/08, sancionado por el gobernador Schiaretti (PJ) durante el mes de enero de ese año, prohibió la explotación minera a cielo abierto en el Valle de Ongamira y zonas circundantes en función de proteger el patrimonio cultural y arqueológico. Aunque finalmente nunca fuera publicada en el Boletín Oficial, la norma fue interpretada por los asambleístas como un reconocimiento por parte del Estado provincial del impacto ambiental y social de la actividad minera al tiempo que actuó como refuerzo argumentativo de la necesidad, y posibilidad, de lograr una ley de prohibición provincial.

Por otro lado, al conocerse la existencia de pedidos de explotación de uranio por parte de la CNEA a escasas cuadras del centro de la localidad de Nono, distintas localidades del valle de Traslasierra se incorporaron a las resistencias. Ante esta expansión hacia el oeste, gran parte del territorio cordobés pasó a contar con distintas expresiones de rechazo a la actividad minera, al tiempo que se sumó a los reclamos el pedido de no repetir la experiencia de la explotación uranífera de Los Gigantes y la exigencia de prohibición de minerales nucleares en territorio provincial.

Durante la primera mitad de 2008 se sucedió la conformación de varias asambleas que, replicando prácticas similares a las acontecidas en el valle de Punilla, se articularon bajo el nombre de ¡Traslasierra Despierta¡ Esta organización, nucleando una significativa diversidad de actores (tales como docentes, artesanos, agricultores, empresarios, estudiantes, entre otros), logró en un breve período una gran difusión de la problemática, una vinculación efectiva con los actores institucionales locales, la sanción de ordenanzas locales de prohibición minera y la organización de acciones colectivas directas que impulsaron aún más las acciones de resistencia que ya se desarrollaban en la provincia de Córdoba.

El 21 de mayo de 2008, los miembros de ¡Ongamira Despierta, con el apoyo de ¡Traslasierra Despierta¡ y otras organizaciones que participaban en las resistencias, hicieron entrega en el Ministerio de Gobierno, en la Secretaría de Minería y en la Legislatura Provincial de un Proyecto de Ley acompañado de 80.000 firmas. La letra del proyecto, de redacción conjunta y colectiva a partir de la colaboración de abogados y expertos, contaba con 6 artículos y centraba su objetivo en la prohibición de la actividad minera metalífera a cielo abierto en toda la provincia de Córdoba, la exploración y/o explotación de uranio y torio y la utilización de cianuro, cianuro de sodio, ácido clorhídrico, ácido fluorhídrico, ácido nítrico, amonio, carbonato y demás sustancias tóxicas o peligrosas en los procesos mineros. El 11 de junio de 2008, Juan Schiaretti, gobernador de la provincia de Córdoba envió el Proyecto de Ley de prohibición de actividades metalíferas y minerales nucleares a la legislatura cordobesa, siendo de tal forma el Poder Ejecutivo el iniciador de una normativa socialmente exigida

Una vez ingresado a la agenda legislativa, el proyecto de prohibición de minería metalífera a cielo abierto y de minerales nucleares rápidamente fue tratado en comisiones para su posterior votación en el recinto. Finalmente el 24 de septiembre de 2008 se aprobó con fuerza de ley, sin votos en contra y solamente con dos abstenciones, la prohibición de la megaminería metalífera a cielo abierto, la extracción de minerales nucleares y el uso de sustancias contaminantes en la actividad minera.

Perspectivas comparadas en clave subnacional

La lectura de los dos anteriores casos muestra que ciertos factores han sido claves para que las acciones de resistencia impulsasen políticas ambientales a nivel provincial. Sin embargo, las heterogeneidades existentes al interior de cada espacio provincial hizo de la búsqueda de leyes provinciales de restricción minera procesos legislativos diferenciados. Es necesario destacar que también se han conseguido leyes de restricción minera sin la existencia de fuertes resistencias sociales así como también se han sucedido casos donde el esfuerzo de las resistencias ha sido en vano y la actividad minera cuenta con el apoyo continuo de los Ejecutivos provinciales.

Las experiencias de Mendoza y Córdoba han involucrado una pluralidad de actores sociales, económicos e institucionales que, operando en pos de un objetivo común, lograron escalar ascendentemente las acciones colectivas desde la arena local hasta el nivel provincial. La presencia de estos dos mecanismos[16], pluralidad de actores y multiescalaridad, se relaciona positivamente con mayores grados de pluralidad del sistema político y mayores grados de desarrollo y diversificación de la matriz económica provincial.

Dada las características de este capítulo, se aborda de manera sintética las conceptualizaciones de la pluralidad del sistema político y el grado de desarrollo y diversificación de la matriz económica provincial sobre la incidencia legislativa[17]. Se entiende que el grado de pluralidad del sistema político subnacional será mayor cuanto menores sean las oportunidades para la reelección del Ejecutivo, mayor sea el número de partidos con asientos legislativos (en números efectivos y totales), mayores sean los índices de fragmentación legislativa y de democracia subnacional y mayor sea la práctica efectiva de las autonomías locales. Por su parte, el grado de desarrollo y diversificación de las matrices económicas provinciales será mayor cuanto mayor sea el tamaño del Producto Bruto Geográfico, menor la concentración de la canasta exportadora, mayores los porcentajes de ingresos tributarios de origen provincial y más bajos los valores de empleo estatal.

Por su parte, también se aprecia que la presencia de acciones de resistencia contra las actividades mineras no siempre se ha traducido en políticas que limiten la misma y contribuyan a incrementar los estándares de protección ambiental. Los casos más emblemáticos para pensar estas situaciones son Catamarca, Santa Cruz y San Juan, donde, pese a que se han producido reclamos y rechazos a la minería a cielo abierto, la minería es considerada política de Estado y las oportunidades para su restricción han sido escasas.

En Catamarca y en San Juan (Christel, 2016) la intensidad de las resistencias ha sido mayor que en Santa Cruz (Schein, 2015) pero el intento de restringir la actividad minera ha enfrentado lógicas similares. Los actores sociales han enfrentado un escenario en el cual se combinan bajos grados de pluralidad del sistema político y baja diversificación de las matrices económicas. Estas características han generado que las resistencias experimenten dificultades para articular sus reclamos con actores económicos e institucionales, a diferencia de lo sucedido en Córdoba y Mendoza.

Por un lado, la escasa pluralidad del sistema político dificultó las posibilidades de relacionarse y/o negociar con actores institucionales, sean del ámbito local o provincial o del Poder Ejecutivo o Legislativo. En la misma línea, el elevado control sobre los parlamentos, con altos porcentajes de bancas en manos de los oficialismos, dificultaron la aprobación de normativas ambientales que pudieran ir en desmedro de los intereses de la actividad minera. Por su parte, el factor económico jugó un peso similar en la limitación de las posibilidades de incidencia legislativa. Por un lado, el rol de los Ejecutivos provinciales —vía distribución de recursos y empleo estatal— generó desincentivos para la incorporación a las acciones de resistencia de sectores puntuales de la población. Por otro lado, la ausencia de actores productivos relevantes para la estructura económica provincial afectados por los intereses mineros (sea en la consideración del Ejecutivo o en términos de aporte al PBG) que pudieran sumarse a las acciones de resistencia contrastó con el peso desmedido del sector minero en las matrices económicas[18] y su fuerte alianza con los Ejecutivos provinciales.

Finalmente, se pueden contar casos “mixtos”, o que no se corresponden totalmente con las características mencionadas en los párrafos anteriores. Por un lado, en el caso de La Rioja la sanción de la ley de restricción fue sancionada en el marco de la resolución de una interna partidaria del oficialismo riojano y elevados niveles de acción directa y sin embargo fue rápidamente derogada. Pese a esto, y fruto de la maximización de las acciones de resistencia directa, las empresas mineras siguen sin poder operar bajo la modalidad a cielo abierto en dicha provincia. Por otro lado, las restantes sanciones legislativas se han sucedido en contextos de resistencias sociales con menores niveles de conflictividad y movilización social o incluso con mínimas expresiones de rechazo ciudadano a la actividad minera, como lo fue el caso de La Pampa o Tierra de Fuego.

Políticas ambientales de nivel nacional:
el caso de la Ley de Glaciares

Como se viera en las páginas anteriores, las políticas ambientales que más impactaron sobre el desarrollo minero fueron las de nivel provincial. Igualmente, y pese a la centralidad de la esfera subnacional, en la escala nacional también ha habido ocasiones para el debate en torno a las externalidades ambientales de la minería a cielo abierto. Sin embargo, y como se adelantara al inicio de este capítulo, la búsqueda de políticas ambientales nacionales que limiten el desarrollo de la actividad minera ha sido constreñida tanto por el Estado central como por las posiciones de determinadas provincias. A continuación, e ilustrando esto último, se reconstruirá el tratamiento legislativo de la Ley de Protección del Ambiente Glaciar y Periglaciar o Ley de Glaciares.

La Ley de Glaciares adquiere una significativa relevancia al retomar los lineamientos establecidos por la Ley General de Ambiente sancionada en 2002 y proponer la primera normativa específica a nivel mundial para la protección ambiental de los glaciares y el ambiente periglaciar (Taillant, 2012). La discusión parlamentaria abrió un fuerte debate en torno a los tipos de actividades antrópicas plausibles de ser realizadas en zonas glaciares y periglaciares y de esta manera logró colocar en el centro del debate la cuestión minera a escala federal en la Argentina. En otras palabras, las controversias en torno a los riesgos ambientales de la minería a cielo abierto sobre la protección de los glaciares habilitaron un debate al interior del parlamento nacional que hasta aquel momento se había mantenido obturado.

En octubre de 2007 la cámara de Diputados aprobó el proyecto de presupuestos mínimos de protección de glaciares. Un año después, el 22 de octubre, el Senado hizo lo mismo convirtiéndolo de tal forma en ley. El proyecto había sido presentado por la diputada Marta Maffei (Argentinos por una República de Iguales, ARI) a partir del conocimiento de un proyecto similar impulsado por sus pares del vecino país de Chile y durante su aprobación en la cámara alta fue aprobado unánimemente y con amplio apoyo del bloque oficialista del Frente Para la Victoria (FPV).

Sin embargo, el 11 de noviembre la presidenta Cristina Fernández de Kirchner (FPV), a través del decreto 1837/2008, vetó totalmente la legislación ambiental referida a los glaciares. Los argumentos oficiales afirmaron que el veto se correspondió con la existencia de legislación pertinente, como la Ley General del Ambiente, y otras las políticas ambientales tomadas por el gobierno. Sin embargo, los indicios señalaron que la decisión presidencial se basó en grandes presiones por parte de ciertas provincias mineras, especialmente San Juan con el gobernador José Luis Gioja a la cabeza, y la empresa minera canadiense Barrick Gold[19].

Luego del veto presidencial se multiplicaron las acciones a favor de una nueva ley de glaciares y tres estrategias centrales, en forma complementaria, fueron incrementando la presión social a favor de la protección de glaciares. En primer lugar, las distintas asambleas ambientales provinciales realizaron un fuerte trabajo de difusión y denuncia del veto presidencial a nivel local. En segundo lugar, se lograron recolectar más de 150.000 firmas a favor de la re aprobación de la ley vetada, petición a la cual se adhirieron más de 100 organizaciones sociales y ambientales de todo el país y del exterior. En tercer lugar, se enviaron una serie de cartas abiertas a la presidenta Fernández de Kirchner y a los Diputados y Senadores Nacionales, entre las cuales se destacaron las del ex premio Nobel de la Paz Adolfo Pérez Esquivel y la que fuera enviada por un conjunto de organizaciones ambientalistas de carácter profesional[20]. Aquí, las asambleas ambientales, mayormente ligadas al trabajo local, compartieron consignas y un objetivo central con ONG ambientales como Greenpeace y Fundación Argentina de Recursos Naturales (FARN), situación que favoreció la agregación de estos actores tras un objetivo compartido.

Adicionalmente, en diciembre de 2008, el diputado por la Ciudad de Buenos Aires Miguel Bonasso (Diálogo por Buenos Aires) presentó un proyecto idéntico al de la diputada Maffei. Por su parte, otros dos proyectos iniciados en la cámara baja consiguieron dictamen de minoría. Sin embargo, el principal foco de conflicto se dio a partir de la presentación, por parte del senador Filmus (FPV) en septiembre de 2009, de otro proyecto de protección de glaciares. A partir de aquel momento se produjo un enfrentamiento entre las llamadas “ley Filmus” y “ley Bonasso” dado que los impulsores de esta última acusaban al proyecto avalado por el oficialismo de ser sumamente permisivo con la actividad minera a cielo abierto, particularmente por permitir las actividades antrópicas en ambientes periglaciares. Posteriormente, un acuerdo entre los legisladores Filmus y Bonasso[21] permitió unificar un proyecto consensuado. Finalmente, y luego de transcurrida una extensa sesión legislativa, el 30 de septiembre de 2010 los senadores aprobaron con 35 votos el proyecto de Ley conocido como “Filmus-Bonasso” (Ley N° 26.639)[22] por sobre el proyecto original del Senado que obtuvo 33 votos (Di Paola, Pedace, Vilallonga, 2011).

Es interesante destacar dos elementos importantes apreciados a lo largo de todo el trámite legislativo en ambas cámaras. Por un lado, la fundamentación legal y constitucional fueron utilizadas para avalar posiciones antagónicas y, por otro lado, distintos legisladores han realizado un fuerte reconocimiento durante sus alocuciones parlamentarias del activo rol de las asambleas ambientales y las organizaciones de la sociedad civil.

Pese a tratarse de una Ley de Glaciares, el eje central del debate se posicionó en torno a la actividad minera, con claros representantes pro y anti minería a cielo abierto. Los representantes de provincias mineras tales como San Juan, La Rioja o Santa Cruz (defensores del proyecto original del senador Filmus), amén de sostener a ultranza la defensa de la actividad minera, encontraron en el derecho de las provincias a disponer del dominio originario de los recursos naturales (art. 124 de la Constitución Nacional) un argumento para denunciar el avance nacional sobre las autonomías provinciales y la vulneración de sus derechos. Por el contrario, los defensores del proyecto más proteccionista (Bonasso) sostuvieron una posición anti minera sobre la base del artículo 41 de la Constitución. A partir de esta apelación se construyó una estrategia argumentativa que ponderaba la importancia del agua como un derecho humano ligado al derecho constitucional al ambiente sano, además de recordar que, a la vez, el mismo artículo 41 encomendaba la tarea de sancionar presupuestos mínimos de protección ambiental.

El arduo trabajo que llevaron adelante asambleas ciudadanas y organizaciones de la sociedad civil para defender sus territorios y restablecer la ley vetada fue crucial para la aprobación de la legislación de glaciares. A partir de una tarea que incluyó tanto acciones en sus propias localidades como la presentación personal en sesiones y en reuniones con legisladores, estos actores sociales fueron partícipes centrales del proceso legislativo. Al respecto se expresaron algunos de los representantes durante sus alocuciones parlamentarias:

Por sobre todas las cosas, la conquista ha tenido que ver con esta lucha. Sería arrogarse demasiado decir que fue solo nuestra fuerza. Esto ha tenido que ver con la lucha de las asambleas ciudadanas y de los intelectuales, como Pérez Esquivel, Norma Giarracca o Maristella Svampa. También con las personas que todas las mañanas se encuentran con esas montañas y no quieren que se las destruyan ni entregar su agua. Que hoy discutamos esta iniciativa tiene que ver con la lucha que están dando todas y cada una de las personas en nuestro país, y esto es lo que debemos festejar. (F. Reyes, Coalición Cívica, CABA, Honorable Cámara de Diputados de la Nación, 2010, p. 53).

Estamos ante una situación de extremo peligro que pone en riesgo esta fuente extraordinaria de agua que son los glaciares. Tendríamos que rendir homenaje a las asambleas ciudadanas porque han creado desde las provincias, por primera vez en nuestro país, una conciencia ambientalista que antes no existía. Si hoy estamos discutiendo esta ley es porque ha sido empujada desde esas movilizaciones (F. Solanas, Proyecto Sur, CABA, Honorable Cámara de Diputados de la Nación, 2010, p. 64).

Por otra parte, me parece muy importante saludar lo que se concreta hoy en el plano institucional porque es la tarea de muchísimo tiempo, de muchas organizaciones ambientales, de asambleas que recorren a lo largo y a lo ancho el país dando este tipo de discusión que hoy se corona institucionalmente reconociendo el trabajo de compañeros y compañeras como Marta Maffei y Miguel Bonasso (C. Lozano, Proyecto Sur CABA. Honorable Cámara de Diputados de la Nación, 2010, p. 86).

A su vez, el debate legislativo reflejó también la tensión existente entre potestades nacionales y provinciales a partir de la apelación al artículo 124 o al 41, según las distintas posiciones y/o intereses. Los representantes de las provincias mineras (San Juan, La Rioja, Santa Cruz, Catamarca, entre otras), además de brindar un apoyo explícito al proyecto de Filmus, construyeron una defensa férrea de la actividad minera basada en la afirmación de la soberanía subnacional sobre los recursos naturales que le otorga la CN (art.124) y en la denuncia del avance de la soberanía nacional sobre las soberanías subnacionales:

Las provincias cordilleranas tenemos una enorme posibilidad, seguramente somos de las diez o doce naciones del mundo que tienen una potencialidad enorme con la minería. Y ahora resulta que no podemos desarrollarla. Porque en el fondo es eso. Nos castigan por todos lados. La historia nos ha castigado. Ahora todo es el tema de la minería. ¿No podemos establecer, como dice la Constitución sabiamente, los presupuestos mínimos y que las provincias determinen? Ahora, so pretexto del medioambiente también se quieren limitar las potestades propias de las provincias que están en la Constitución. Los recursos naturales son de las provincias. (Gobernador Beder Herrera La Rioja, Honorable Cámara de Senadores de la Nación, 2010, p. 8).

No voy a acompañar proyecto alguno que signifique atentar contra las autonomías y potestades de las provincias en el manejo de sus recursos naturales e impedir su progreso. (C. Veaute Catamarca, UCR, Honorable Cámara de Diputados de la Nación, 2010, p. 89).

Por el contrario, los defensores del proyecto del diputado Bonasso sostuvieron su posición sobre la base del artículo 41, construyendo una estrategia argumentativa que ponderaba la defensa del agua como un derecho humano y el derecho constitucional a gozar de un ambiente saludable:

Estamos hablando de la fuente de vida: el agua. Solo el 3 por ciento del agua que cubre el planeta es potable, y dos tercios de ella se alimentan con agua de los glaciares. Los modelos económicos que conciben que por encima del agua y de la vida están los proyectos mineros y la búsqueda de la renta ya pusieron el ojo en la cordillera de los Andes. […] Las provincias mineras, cobijándose en el artículo 124 de la Constitución Nacional, que establece que los recursos naturales son dominio originario de las provincias, creen que pueden convertir a estas normas locales en el obstáculo jurídico de la aplicación de una nueva ley nacional. Recordemos que las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental son facultad del Congreso Nacional. Esta facultad la delegaron las provincias a través del artículo 41 de la Constitución Nacional. (F. Solanas, CABA, Proyecto Sur, Honorable Cámara de Diputados de la Nación, 2010, p. 37).

Pese a la sanción de la nueva ley y al apoyo de ciertos sectores pertenecientes al oficialismo, como el Senador Filmus, la nueva normativa encontró una serie de dificultades para ser llevada a la práctica y proteger, de tal modo, el ambiente glaciar y periglaciar de actividades antrópicas tales como la megaminería. En otras palabras, la mera sanción legislativa de una ley a nivel federal no implicó el cierre de un proceso complejo y conflictivo. Dos cuestiones principales atentaron contra una eficaz y homogénea aplicación de la ley de glaciares: el rol del gobierno central y el papel dispar de las provincias.

En primer lugar, la reglamentación de la nueva ley se demoró varios meses y recién en marzo del 2011 el Ejecutivo estableció patrones guías para el inventario de glaciares y nombró a la Secretaría de Ambiente de la Nación como autoridad de aplicación. Sin embargo el decreto 207/2011 solo representa una reglamentación parcial al no definir aquellas zonas prioritarias a relevar donde ya se encuentran en funcionamiento actividades mineras[23]. Sumado a estas irregularidades, las demoras en la asignación de presupuestos imposibilitaron avanzar con el inventario de glaciares, para cuya tarea se establecían 180 días en la letra de la ley.

En segundo lugar, las provincias mineras han encontrado distintas estrategias para hacer valer su dominio original sobre los recursos minerales. Incuso antes de la sanción definitiva, la reticencia de sectores provinciales se tradujo en la “Declaración de las provincias cordilleranas: Afirmación de sus competencias en materia de Cuidado Ambiental”[24] y la posterior sanción de leyes de protección de glaciares provinciales por parte de Salta, Jujuy, La Rioja y San Juan. Estas normativas han sido usadas como argumentos para su sostener su preexistencia y su aplicación por sobre la ley nacional. Como bien señalan Di Paola, Pedace y Vilallonga (2011), el objeto de diferencia entre las leyes provinciales y la norma nacional radica en el concepto de ambiente periglaciar, el cual se ve menos protegido por los ordenamientos provinciales.

La tensión entre los marcos legales nacionales y subnacionales para la protección de glaciares sigue siendo un escenario abierto. En la provincia de San Juan, apenas unos días después de la sanción de la ley de glaciares distintas empresas mineras presentaron ante la justicia de esa provincia una serie de medidas cautelares exigiendo la no aplicación de la ley nacional en el territorio sanjuanino. A pesar de que el pedido empresario contaba con el apoyo del gobierno provincial, siempre proclive a defender su autonomía y el desarrollo minero, finalmente en julio de 2012 la Corte Suprema de Justicia de la Nación revocó las medidas cautelares dando directrices para realizar el inventario nacional de glaciares en todo el territorio nacional. Adicionalmente, la provincia de San Juan delegó en dos institutos dependiente de la Universidad Nacional de San Juan (UNSJ) el inventario de glaciares. Aun cuando la ley nacional indica que el encargado de inventariar es el Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLIA)[25], este organismo de carácter federal no participó en los inventarios elaborados por la UNJS (IANIGLIA, s/d).

Contrariamente, Mendoza, una provincia que ha demostrado ser más receptiva a la participación ambiental de distintos actores e impulsó políticas ambientales más proteccionistas, jugó un rol fundamental en la aplicación de la ley nacional de glaciares. Con el fuerte impulso del IANIGLIA, el cual posee su centro principal de trabajo en esta provincia cuyana, ha logrado ser la primera jurisdicción argentina en completar su inventario. En junio de 2014, se informó que dicha provincia cuenta con 572,57 km2 de glaciares, distribuidos en 1.625 cuerpos de hielo (De la Rosa, 2014).

Igualmente, a más de cinco años después de la sanción de la Ley de Glaciares, el inventario ordenado por la norma aún no se ha finalizado pese a que la norma establecía 180 días para dicha tarea. A diciembre de 2017, según datos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, se han inventariado y publicado los resultados de cuarenta y nueve sobre una totalidad de sesenta y nueve subcuencas con hielos permanentes (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, s/d)[26]. Aún frente a ciertos avances, no parece haber un impacto efectivo de tal norma en la modificación de las políticas mineras en Argentina.

No puede dejar de enfatizarse que la discusión respecto a la protección de los glaciares actuó como una especie de “atajo” para discutir legislativamente a nivel nacional el tema minero. Pese a que durante el debate de dicha ley se han enfrentado las posiciones “antimineras” y “promineras”, estas deliberaciones no alcanzaron a agotar un debate profundo e integral sobre las implicancias ambientales, sociales y económicas de la política minera argentina, una cuestión que sistemáticamente fue postergado al interior del cuerpo legislativo.

Como muestra de esta reticencia legislativa a abrir juego a la discusión minera, se destaca que, entre los años 2005 y 2013, se han presentado, sin resultados positivos, 10 proyectos de ley que buscaron prohibir la explotación de la megaminería a cielo abierto en todo el territorio argentino, 7 de ellos en la Cámara Baja y los 3 restantes en Senadores[27]. A pesar de correr distinta suerte en sus tratamientos en las comisiones, ninguno de los referidos proyectos logró ser debatido en general en sus respectivos recintos parlamentarios.

Así entonces, la posibilidad de avanzar hacia políticas ambientales nacionales que regulen los costos ambientales de la actividad minera a cielo abierto ha sido escasa, al menos hasta 2015. La política pro minera del gobierno nacional (desde la administración de Menem hasta la actualidad), el control oficialista de ambas cámaras legislativas y la retención de puestos claves en las comisiones de Minería por parte de las provincias pro mineras, principalmente San Juan, operaron como elementos de veto a la hora de pensar debates profundos sobre la cuestión minera a nivel nacional.

Conclusiones

Al inicio de este capítulo se preguntaba por qué algunas provincias sancionaron normas de protección ambiental más estrictas que la legislación nacional y qué impacto tuvieron esas iniciativas proteccionistas sobre las normativas nacionales. En las páginas anteriores se ha mostrado que no hay una sola respuesta. A pesar de un firme apoyo estatal a la actividad minera por parte del Estado nacional, en los últimos quince años se han desarrollado efectivas políticas ambientales que regulan el sector minero en el nivel provincial. Como se viera, la combinación entre el dominio originario que las provincias poseen sobre los recursos naturales y las presiones de las resistencias sociales permitieron, en determinadas provincias, incrementar los estándares de protección ambiental al prohibir el desarrollo de actividades metalíferas bajo la modalidad a cielo abierto.

Sin embargo, el avance de las políticas ambientales a nivel subnacional muestra tres elementos que limitan su alcance y sus potencialidades: la imposibilidad de lograr normativas similares en otras provincias mineras a pesar de la presencia de resistencias sociales, la amenaza siempre latente de la reversibilidad de estos procesos legislativos y, finalmente, las dificultades para trasladar este tipo de políticas ambientales proteccionistas a la escala nacional.

El dominio provincial de los recursos naturales aparece entonces como condición necesaria para explicar que determinadas provincias puedan seguir una política diferente de la política nacional. Sin embargo, esta potestad subnacional no es suficiente para explicar por qué algunas provincias prohíben la actividad y otras la impulsan, dado que dicha potestad también puede impulsar la minería e incluso defenderla en la arena nacional. Para explicar por qué algunas provincias sancionaron normas de protección ambiental más estrictas que la legislación nacional es necesario considerar, junto al accionar de las resistencias sociales, el grado de pluralidad política y/o en el grado de diversificación económica.

Como se viera, las resistencias sociales han jugado un rol clave en la sanción de las leyes de prohibición de la minería en las provincias argentinas en los casos de Mendoza y Córdoba. Esos casos también muestran, cuando se los compara con otras provincias, que los mayores grados de pluralidad del sistema político y de diversificación de la matriz económica favorecieron que una pluralidad de actores lograse impulsar procesos multiescalares que, ascendiendo desde las arenas locales hasta el nivel provincial, finalizaron en la sanción de leyes ambientales de prohibición minera. Contrariamente, en casos como Catamarca, San Juan y Santa Cruz, el peso del Estado puesto al servicio del desarrollo minero —apelando incluso a la violencia física como método de disciplinamiento— menores grados de pluralidad política y de diversificación económica limitaron las posibilidades de incidencia legislativa de las resistencias sociales.

Adicionalmente, es preciso señalar que las distintas sanciones de las normativas provinciales que prohíben la megaminería no siempre consolidan procesos acabados y permanentes, sino que las presiones estatales y corporativas continúan siendo parte de un complejo entramado de intereses. Los casos de las derogaciones de las leyes de La Rioja y Rio Negro, sumado a los recursos de inconstitucionalidad enfrentados[28] por las leyes de Mendoza y Córdoba, dan cuenta de este fenómeno.

Por último, la posibilidad de avanzar hacia una política de protección ambiental minera a nivel nacional ha sido constreñida tanto por la fuerte defensa del Estado central a la actividad como por las prerrogativas que las provincias mineras mantienen sobre el manejo de los recursos naturales. Esta situación replica y deja abierta la tensión inicial señalada al inicio de este capítulo (las potestades nacionales versus las provinciales) y al mismo tiempo refuerza el hecho de que la autonomía provincial no siempre opera en un sentido único, siendo que también puede ser utilizada para obturar el debate sobre la protección ambiental en el nivel subnacional. Respecto del nivel nacional, cabe aclarar que, si bien la sanción de la Ley de Glaciares fue finalmente exitosa y operó como un “atajo” para discutir en la escala federal el tema minero, actualmente su aplicación concreta dista mucho del enunciado normativo. Desde los años 1990 en adelante, el Estado nacional ha mostrado un firme y sostenido interés en desarrollar la minería, una actividad históricamente postergada en Argentina. En el marco de precios favorables de las materias primas, el sector minero ha sido postulado, una y otra vez, como factor de desarrollo económico y laboral y como fuente potencial de divisas. Frente a esta defensa a ultranza de la actividad, el cuidado ambiental fácilmente se diluye ante las promesas de un desarrollo sustentable capaz de combinar desarrollo y protección del entorno natural.

Un largo camino ha sido recorrido desde que en 1993 se sentaran las bases normativas de la nueva minería en la Argentina. Desde el desembarco de Bajo La Alumbrera en el oeste catamarqueño hasta la presión ciudadana por la Ley de Glaciares, diversos procesos sociales y políticos han acontecido al interior de los territorios así como también a escala nacional. Si bien las nuevas formas de resistencias y fuertes reclamos tiñeron con matices propios los años comprendidos en aquel período, en materia de políticas ambientales para el sector minero aún hay mucho por avanzar.

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  1. La nueva minería metalífera, contrariamente a la explotación de socavón, requiere la dinamitación de grandes extensiones de montaña y cerros —debido a la baja concentración y al estado de diseminación del mineral— para luego, mediante la utilización de sustancias químicas y agua, separar la roca del metal (Moody, 2007; Rodríguez Pardo, 2009). A lo largo del presente trabajo las expresiones “minería a cielo abierto” y “megaminería” refieren a esta modalidad de explotación de minerales metalíferos, excluyendo hidrocarburos y rocas de aplicación. Los riesgos ambientales de este tipo de actividad se encuentran asociados al elevado uso de agua, energía y sustancias químicas y la magnitud del emprendimiento. Una mina de tamaño grande como la “Bajo La Alumbrera” llega mover 340.000 toneladas de rocas movidas y utilizar 100 millones de litros de agua por cada día de operación (Svampa y Antonelli, 2009).
  2. Tesis de Doctorado en Ciencia Política, Universidad Nacional de San Martín (UNSAM), 2016: “Resistencias sociales y legislaciones mineras en las provincias argentinas. Los casos de Mendoza, Córdoba, Catamarca y San Juan (2003-2008)”.
  3. Anexo presentado por el diputado nacional por San Juan Gómez Centurión, Partido Bloquista, en marco del debate parlamentario de la Ley de Inversiones Mineras 17/3/1993.
  4. Esas modificaciones legislativas incluyen: Ley de Reordenamiento Minero (1993), Ley de Financiamiento y Devolución Anticipada del IVA (1994), Ley de Acuerdo Federal Minero (1993), Ley que forma la Comisión Bicameral de Minería (1993), Ley de Actualización Minera (1995), Ley de Protección Ambiental (1995), Ley del Banco Nacional de Información Geológica (1995), Ley que crea el Sistema Nacional de Comercio Minero (1995), Ley ratificatoria del Tratado Binacional entre Argentina y Chile de Integración y Complementación Minera (1996), Ley modificatoria de la Ley de Inversiones Mineras que establece el significado de valor boca mina (1999), y por último, Ley modificatoria de la Ley de Inversiones Mineras (2001).
  5. Estas particularidades determinan excepciones para los minerales nucleares (uranio y torio) a través del accionar de la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA).Ver Catalano, 1999 y Álvarez, 2014.
  6. Para un análisis más profundo de las relaciones entre Estado, sector corporativo minero y sociedad civil en Latinoamérica en los años “post neoliberales”, ver Cisneros y Christel, 2014.
  7. Posteriormente el fallo sería confirmado por la Cámara de Apelaciones local, el Supremo Tribunal de Justicia de Chubut y, finalmente, en abril de 2007 por la Corte Suprema de Justicia de la Nación. El argumento esgrimido en el fallo original y en las subsiguientes confirmaciones se centró en la aplicación directa del principio precautorio ambiental, establecido en la Ley General del Ambiente de 2002.
  8. La ley llamó a realizar una zonificación del territorio provincial, abriendo la posibilidad a la autorización de determinadas zonas donde se permita la explotación de minería a cielo abierto. A pesar de que el texto de la ley preveía 120 días para realizar dicha zonificación, el gobierno de Chubut presentó en diciembre de 2011 el primer informe preliminar con las zonas habilitadas para la explotación minera a cielo abierto.
  9. Para un análisis de las características políticas, organizativas y comunicacionales de la UAC, ver Cerutti y Silva, 2010.
  10. Se estima que el valor bruto del mineral contenido in situ de los 20 proyectos más relevantes es cercano a los 350 mil millones de dólares (CAMEM, 2014).
  11. El Valle de Uco, donde se ubican las localidades de San Carlos, Tunuyán y Tupungato, constituye uno de los tres grandes oasis urbanos y agrícolas del mapa provincial: el oasis norte (Gran Mendoza y Zona Este), el oasis de Valle de Uco (centro) y el oasis Sur (San Rafael y General Alvear).
  12. El complejo minero fabril de Sierra Pintada fue operado por la CNEA en San Rafael desde 1979 hasta 1997. La explotación minera incluyó además una planta de producción de concentrado de uranio con capacidad para 120 toneladas anuales. Es considerado como el yacimiento uranífero más importante históricamente operado y se estima que el valor del mineral remanente es cercano a los 700 millones de dólares. Actualmente el yacimiento de Sierra Pintada forma parte del Proyecto de Restitución Ambiental de la Minería del Uranio (PRAMU) (CNEA, 2011).
  13. El valle de Punilla se ubica en el centro oeste de la provincia de Córdoba, distante aproximadamente a 30 km de su ciudad capital. Consolidado como un importante centro turístico, algunas de sus localidades principales son Cosquín, La Falda y Capilla del Monte.
  14. Villa del Totoral (Ordenanza 20/07), Capilla del Monte (Ordenanza 2020/07), San Marcos Sierras (Ordenanza 505/07), La Cumbre (Ordenanza 41/07), Villa Giardino (Ordenanza 706/07), La Falda (Ordenanza 2105/07), Huerta Grande (Ordenanza 861/07), Sinsacate (Ordenanza 471/07), Cruz del Eje (Ordenanza 1774/07), Bialet Massé (Ordenanza 907/07) y San Esteban (Ordenanza 472/07). Por su parte, las municipalidades de Casa Grande (Resolución 41/07), Charbonier (Resolución 10/07) y la Comunidad Regional de Totoral (Resolución 11/07) dictaron resoluciones prohibiendo o instando a limitar la megaminería a cielo abierto.
  15. El valle de Traslasierra se ubica al oeste de la provincia de Córdoba y sus ciudades más importantes son Mina Clavero y Villa Dolores.
  16. Los mecanismos forman una delimitada clase de eventos que cambian las relaciones entre conjuntos específicos de elementos de manera idéntica o similar a través de una variedad de situaciones (Tilly, 2001).
  17. Para un análisis más extenso del efecto de estas variables y una lectura más detallada de los procesos de incidencia legislativa de las resistencias sociales, ver Christel, 2016.
  18. En Catamarca la minería explicó, en 2006, el 60% del PBG. En San Juan, para 2010, ese valor ascendió a 36%.
  19. El veto presidencial fue públicamente conocido como “el veto de la Barrick”. Al respecto, el diputado Bonasso posteriormente declararía “Lo que está en discusión es el agua, y voy a revelar cómo fue el acuerdo con el senador Filmus para que la Cámara, los medios de comunicación y la opinión pública lo sepan. También tienen que conocer qué oscuras maquinaciones del lobby de la Barrick Gold están detrás de todas estas postergaciones, del veto y de esta discusión” (Honorable Cámara de Diputados de la Nación, 2010, p. 34).
  20. Carta a Diputados y Senadores sobre la Ley de Glaciares, Adolfo Pérez Esquivel. Carta completa disponible en https://bit.ly/2I1FcCm (último acceso mayo, 2016). Las organizaciones que enviaron la “Carta de ONG a la Presidenta Cristina Fernández con motivo del veto de la ley de Protección de Glaciares” fueron: Greenpeace, Fundación Vida Silvestre Argentina, Conciencia Solidaria, Amigos de la Tierra, Taller Ecologista, CTERA y Fundación ECOSUR. Carta completa disponible en https://bit.ly/2JWARBX (último acceso mayo, 2014).
  21. Principalmente se acordó incluir una nueva definición de ambiente periglaciar, la modificación de los tiempos de inicio del inventario nacional de glaciares y periglaciares y la continuación de actividades antrópicas en el período durante el cual se realice dicho inventario.
  22. La ley establece las pautas necesarias para la realización del Inventario Nacional de Glaciares, tarea a desarrollar por el Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA), mediante la cual “se individualizarán todos los glaciares y geoformas periglaciales que actúan como reservas hídricas existentes en el territorio nacional con toda la información necesaria para su adecuada protección, control y monitoreo” (art. 3, Ley N° 26.639). A partir del tal inventario, la ley fija en su artículo 6 ciertas prohibiciones en zonas glaciares (instalación de industrias o desarrollo de obras o actividades industriales, la construcción de obras de arquitectura o infraestructura con excepción de aquellas necesarias para la investigación científica y las prevenciones de riesgos. Complementariamente, el mismo artículo prohíbe tanto en zona glaciar como periglacial: la liberación, dispersión o disposición de sustancias o elementos contaminantes, productos químicos o residuos de cualquier naturaleza o volumen, como así también la exploración y explotación minera e hidrocarburífera.
  23. Ver https://clar.in/2ynNpRP (último acceso: enero, 2018).
  24. Disponible en https://bit.ly/2t7IVJU (último acceso: abril, 2016).
  25. El Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA) es una Unidad Ejecutora dependiente del CONICET, de la Universidad Nacional de Cuyo y del Gobierno de la Provincia de Mendoza.
  26. La realización del inventario nacional de glaciares ha sido puesto en cuestionamiento desde sectores ambientalistas y desde el Poder Judicial. En concreto, se acusa al IANIGLIA, y en especial a su máxima autoridad Ricardo Villalba, de limitar el tamaño de los cuerpos de hielo relevados a más de un kilómetro cuadrado, dejando sin relevar cuerpos congelados más pequeños, entre otros los cercanos a la mina Veladero y Pascua Lama (San Juan). Hacia fines de noviembre del 2017, el juez Casanello, procesó a Villalba y otros tres ex funcionarios de Ambiente por incumplimiento de su deber público (Bar, 2017).
  27. Diputados: 5170-D-2005; 5937-D-2005; 5660-D-2006; 5183-D-2010; 6413-D-2011; 5363-D-2012; 8330-D-2012. Senadores: 03/10/2011; 1855-S-2013; 0271-S-2012.
  28. Tanto la ley N° 7.722/07 de Mendoza como la N° 9.526/08 de Córdoba han sido objeto de una serie de pedidos de inconstitucionalidad por parte de actores interesados, ligados a cámaras mineras y representantes de la actividad nuclear. En agosto de 2015, el Tribunal Superior de Justicia de Córdoba ratificó la plena constitucionalidad de la ley N° 9.526/08 y desestimó la acción declarativa de inconstitucionalidad que habían planteado los representantes de la Cámara Empresaria Minera de la Provincia de Córdoba (Cemincor) y de la Asociación de Profesionales de la Comisión Nacional de Energía Atómica y la Actividad Nuclear (APCNEAN). En el caso de Mendoza, en diciembre de 2015, y luego de varias controversias y un proceso judicial dilatado por casi 7 años, la Suprema Corte de Mendoza determinó, en fallo unánime de sus siete jueces, que la ley N° 7722 es constitucional.


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