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3 La regulación de cuencas hídricas
en la encrucijada federal

Eliana Spadoni

Introducción

La idea básica de la cuenca como unidad de gestión ha sido considerada y reafirmada a nivel internacional de forma permanente en distintos eventos y documentos internacionales (Declaración del Milenio, Plan de Ejecución de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo, la Agenda 21; Informes sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos en el Mundo, UNESCO, 2003; Comité de Asesoramiento Técnico de la Alianza Global para el Agua — GWP por sus siglas en inglés—, 2000; Foros Internacionales de Agua). La ampliación del concepto de manejo de cuenca implica no solo el aprovechamiento de los recursos naturales sino también su gestión integrada; vale decir, el control de la erosión, la degradación ambiental y la contaminación. La Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH) puede ser definida como “un proceso que promueve la gestión y el desarrollo coordinados del agua, la tierra y los recursos relacionados con el fin de maximizar el bienestar social y económico resultante de manera equitativa, sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales” (Pochat, 2008: 4). Bajo este nuevo modelo de gestión, las organizaciones de cuenca toman decisiones y diseñan estrategias en pos de la coordinación de objetivos que involucran a una serie de actores que comparten el mismo territorio y el uso del recurso hídrico. De manera tal que, cuando se habla de “usos múltiples de agua”, en realidad se está haciendo referencia, también, a los “múltiples usos en conflicto” (Merlinsky, 2009: 281; Gutiérrez, 2010a).

La Constitución argentina instituye un sistema político institucional con un nivel de gobierno nacional y dos niveles subnacionales: provincial y municipal. Sin embargo, los gobiernos municipales no tienen la misma entidad federativa que las provincias, sino que estas últimas son las que definen los regímenes de autonomía de los municipios. Las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución al gobierno federal (art. 121) y se reservan explícitamente el dominio originario de los recursos naturales (art. 124), a la vez que delegan al Estado nacional la competencia de sancionar presupuestos mínimos de protección ambiental (art. 41)[1].

En el área ambiental, en general, trazar los límites entre las competencias provinciales y las nacionales no es tarea fácil (Sabsay et al., 2002). Existe cierto consenso en la literatura argentina en considerar a la cuenca como una unidad territorial que capta y provee recursos (cf. Pochat, 2005; Gutiérrez, 2010b; Merlinsky, 2013). Las cuencas brindan numerosos servicios ambientales que van desde el aprovechamiento de agua dulce para uso doméstico, agrícola y/o industrial hasta un uso recreativo del entorno natural. Estos estudios han hecho hincapié en los instrumentos legales y políticos existentes para la gestión de las cuencas, pero pocos han observado las tensiones federales que en la práctica acarrea el marco normativo vigente. La legislación provincial en relación a las cuencas hídricas es muy variada y se caracteriza por una fragmentación sectorial e institucional (Gutiérrez, 2010b).

Estas inconsistencias en el régimen dominial de aguas se deben, principalmente, a que tanto las provincias como la Nación acuden a regular la materia y disponer la titularidad de las aguas (Pinto, 2011). Esto ha generado problemas de interpretación de las normas y conflictos entre provincias, algunos de los cuales han llegado a la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Pinto, 2013; Lucatelli, 2017). Dado que la mayoría de las cuencas del país son interprovinciales y jurídicamente interjurisdiccionales, es importante analizar de qué forma influyen las relaciones nación-provincia en la regulación y el funcionamiento de las organizaciones de cuenca interjurisdiccionales.

Se argumenta a continuación que existe una falta de “consenso federal” —entendida como fallas de coordinación intraestatal entre distintos niveles de gobierno (Rezk, 2005)— alrededor de la regulación vigente para la gestión de cuencas y que tal falencia se traduce tanto en la elaboración y el contenido de las normativas vigentes (tensiones entre la Ley de Gestión Ambiental de las Aguas y Principios Rectores de Política Hídrica) como en el funcionamiento de las organizaciones de cuenca interjurisdiccionales del país. Sin embargo, estas “fallas” han sido contrarrestadas por alianzas intersectoriales en pos de la protección del ambiente, conformadas tanto por organismos de control estatales —como la Defensoría del Pueblo de la Nación— y el Poder Judicial —a través de las fiscalías provinciales y la Corte Suprema de Justicia de la Nación— como por organizaciones de la sociedad civil. Durante el nuevo milenio, esas alianzas han impulsado la creación de nuevos instrumentos de coordinación interjurisdiccional con diferentes formatos y resultados.

En la primera parte del capítulo se analiza la falta de consenso federal alrededor de la normativa existente en materia de regulación de las cuencas hídricas. Esta incluye los Principios Rectores de Política Hídrica y la Ley de Gestión Ambiental de Aguas. Los primeros, si bien no constituyen un marco legal formal, se enuncian como un enfoque general programático de acción para la gestión de los recursos hídricos. Fueron promovidos por la entonces Subsecretaría de Recursos Hídricos, que en 2001 comenzó un proceso de intercambio de ideas “de abajo hacia arriba” en todas las provincias del país con el objetivo de diseñar políticas comunes en materia hídrica[2], y todavía son tomados como marco de referencia por numerosas agencias provinciales. La sanción de Ley de Gestión Ambiental de Aguas (ley de presupuestos mínimos) ocurrió de forma paralela a la elaboración de los Principios Rectores. La ley fue promulgada por el Estado nacional en 2002, pero su reglamentación aún está pendiente. En su artículo 4 define a los comités de cuenca del siguiente modo: “créanse, para las cuencas interjurisdiccionales, los comités de cuencas hídricas con la misión de asesorar a la autoridad competente en materia de recursos hídricos y colaborar en la gestión ambientalmente sustentable de las cuencas hídricas”. Las principales críticas a la ley (Guarino Arias, 2002; Pinto, 2011, 2015) se centran en que esta excede los presupuestos mínimos de protección ambiental y legisla sobre la gestión del recurso hídrico, dejando así abierta la posibilidad de designar una autoridad nacional de aplicación, que centraliza y transfiere facultades no delegadas por las provincias al Estado Nacional. En resumen, no hay un único marco normativo vigente a nivel nacional y también hay gran dispersión normativa entre las provincias. Las provincias se guían (mayormente) por los Principios Rectores y la Nación por la Ley de Gestión Ambiental de Aguas.

En la segunda parte del capítulo, se comparan dos casos diferentes de organizaciones de cuenca interjurisdiccionales creados en respuesta a sendos conflictos ambientales después de la elaboración de los Principios Rectores y de la sanción de la Ley de Gestión Ambiental de Aguas: el Comité Interjurisdiccional de la Cuenca del Salí-Dulce y la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR)[3]. En ambos casos, la falta de consenso federal fue compensada por alianzas intersectoriales —en pos de la protección del ambiente— conformadas por fuera de las organizaciones de cuenca. Fueron estas alianzas entre los organismos estatales y la sociedad civil las que lograron visibilizar los problemas de las cuencas e impulsar su gestión. El Comité Interjurisdiccional de la Cuenca del Salí-Dulce, creado por un acuerdo interprovincial, se enmarca en los Principios Rectores pero plantea serios problemas de articulación tanto entre la Nación y las provincias como entre las provincias que conforman el Comité de Cuenca. En contraposición, la alianza entre las Defensorías del Pueblo provinciales, las fiscalías y las organizaciones ambientalistas locales impulsaron el control y saneamiento del Salí-Dulce. La Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo, creada por la ley nacional N° 26.168, tiene las características de un caso excepcional ya que no se ajusta a la normativa vigente. Fue la alianza entre las organizaciones ambientalistas nacionales, la Corte Suprema de Justicia y la Defensoría del Pueblo de Nación la promotora de la creación de ACUMAR y del seguimiento de las políticas de saneamiento de la cuenca.

La estrategia metodológica elegida para este capítulo incluyó el análisis documental de materiales de los organismos de cuenca, fallos judiciales y leyes, entre otros, y la realización de entrevistas y comunicaciones informales con informantes claves. La información obtenida a través de esas fuentes fue complementada con el relevamiento de fuentes periodísticas.

Un marco normativo en tensión: Principios Rectores
y Ley de Gestión Ambiental de las Aguas

En la asamblea constituyente convocada por el ex presidente Carlos Menem (1989-1999) se reformó la Constitución (1994), incorporándose, en su artículo 124, el principio según el cual “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio” y, en el artículo 41, el derecho a un ambiente sano y equilibrado. Esta reforma constitucional estableció los presupuestos mínimos para la protección ambiental y la preservación de la diversidad biológica. La Ley General de Ambiente de 2002 (Ley N° 25.675/02) define como “presupuesto mínimo” a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental (art. 6).

Esta distribución de competencias ambientales ha sido definida como “federalismo concertado”. Se trata de un tipo de arreglo institucional fundado en una primacía normativa de la Nación y una prioridad ejecutiva de las provincias (Gutiérrez, 2012). Pero, según Rezk (2005), el federalismo ambiental argentino evidencia fallas de coordinación de la política ambiental entre niveles de gobierno, provocando en muchos casos conflictos por legislación superpuesta y avances jurisdiccionales del gobierno nacional sobre potestades provinciales en lo referido a la administración de los recursos naturales de sus territorios —por ejemplo, en el manejo de recursos hídricos[4]—.

Las provincias están facultadas por la Constitución para:

1) Normar la gestión y el uso del agua bajo su jurisdicción (art. 124). Además el Código Civil les otorga el dominio público sobre la mayor parte del agua (art. 235) y el poder de policía del resto. A nivel provincial, se registra la misma abundancia y dispersión de normas que se advierte en el orden nacional. Las provincias tienen modelos jurídicos tendentes a la sanción de códigos y leyes generales de aguas, que generan una abundante reglamentación, la cual proviene en gran medida de cada autoridad administradora del agua.

2) Sancionar las normas necesarias para proveer a la protección del derecho al ambiente y complementar los presupuestos mínimos de protección ambiental que dicte la Nación (Lucatelli, 2017).

La Ley General de Ambiente —piedra angular del sistema de derechos ambientales— fue sancionada recién ocho años después de la reforma constituyente. Ese mismo año, se sancionó la Ley “Régimen de Gestión Ambiental de Aguas” (Ley N° 25.688/02), que estableció los presupuestos mínimos para la preservación del agua, su aprovechamiento y uso racional (art. 1). Impulsada por la entonces senadora Mabel Müller (PJ), esta ley establece una serie de enunciados que aspiran a regular el uso racional y la gestión ambiental de las aguas, definiendo a las cuencas hídricas como “unidad ambiental de gestión del recurso”.

Apenas fue sancionada la ley, tanto el Consejo Hídrico Federal (COHIFE) como el Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA), ambos integrados por representantes de las provincias y un representante de Nación, se manifestaron sobre su inconstitucionalidad y solicitaron al Congreso su modificación o derogación. El COFEMA, por Resolución 80/04, concluyó que las leyes con contenido ambiental sancionadas hasta ese momento (dentro de las que estaba la Ley de Gestión Ambiental de Aguas) avanzaban sobre competencias reservadas constitucionalmente a las provincias (Pinto, 2015: 257). Por su lado, las autoridades del Consejo Hídrico Federal expresaron que:

La mayoría de las autoridades hídricas provinciales suscribimos una nota que fue enviada al Poder Ejecutivo nacional en la que solicitamos se arbitren los medios para vetar totalmente dicha norma. […] Posteriormente, el 8 de mayo del 2003, los integrantes del COHIFE, recientemente constituido, elaboramos un acta declarativa sobre la Ley 25.688, impulsando su derogación (citado en Pinto, 2015: 258).

La ley promueve la creación de organismos de cuenca interjurisdiccionales —comités de cuencas hídricas—, a las que asigna la doble misión de asesorar a la autoridad ambiental correspondiente y colaborar en la gestión ambiental del recurso natural (art. 4). Algunas provincias (como Mendoza, Córdoba y Río Negro, entre otras) consideraron que la ley viola las competencias provinciales sobre los recursos hídricos y atribuye a los organismos nacionales facultades que no le corresponden dado que la ley “no promueve” sino que establece la regulación de cuencas interjurisdiccionales (Spadoni, 2015). Estas provincias argumentan que la ley excede los presupuestos mínimos de “protección ambiental” y que legisla sobre la “gestión” del recurso hídrico. Sobre este punto, la ex senadora Mabel Müller, principal promotora de la ley, expresó:

Si se analiza, específica y restrictivamente, el tercer párrafo del art. 41, se puede interpretar que los constituyentes determinaron que las normas de presupuestos mínimos solo debían ser de protección ambiental. Ahora bien, siguiendo este razonamiento, para poder proteger un ambiente y sus elementos constitutivos (los recursos naturales y culturales) solo será posible si se lo realiza a través de una gestión integral y adecuada de los mismos, entendiendo por tal al “conjunto de actividades interdependientes y complementarias entre sí, que conforman un proceso de acciones para la administración de un sistema” (ver ley 25.612, Adla, LX-D, 3965); en consecuencia, para proteger el ambiente, se deben crear los instrumentos necesarios para que esa acción sea realmente efectiva y eficiente (Müller, 2005: 3).

En definitiva, la citada ley carece de “consenso federal” y ha sido ampliamente cuestionada por las provincias, como consecuencia de lo cual aún no ha sido reglamentada. Además, desde el COHIFE es considerada una ley vacía de contenido, ya que en ningún momento orienta sobre qué procedimientos deben seguirse para la creación de los Comités o para la fijación, por ejemplo, de criterios o estándares sobre la calidad de agua.

Mientras ocurría el debate parlamentario sobre la futura Ley de Gestión Ambiental de Aguas, la comunidad hídrica[5] avanzaba en la discusión de un “marco federal” para la regulación de cuencas hídricas, los así llamados Principios Rectores. En 2001, la Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Senado de la Nación realizó una serie de reuniones con referentes provinciales y encomendó a la entonces Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación la elaboración del Documento de Principios Rectores de Política Hídrica de la República Argentina. En dicho documento se estableció lo siguiente:

El pronunciamiento de estos lineamientos de política (principios rectores) por parte de la comunidad hídrica del país servirá para guiar a los legisladores responsables de traducir nuestra visión del recurso hídrico en una Ley Marco de Política Hídrica que sea coherente, efectiva y que incorpore las raíces históricas y los valores de todas las provincias y la Nación en su conjunto (COHIFE, 2013: 3-4).

Los Principios Rectores no solo definieron el rol protagónico del Estado en la gestión de los recursos hídricos, sino que también delinearon una política del agua entendida como derecho humano, remarcando la importancia de la participación ciudadana en la gestión del recurso. Algunos de los Principios Rectores más importantes se enumeran a continuación (Pochat, 2005: 18).

Principio Rector 5. Articulación de la gestión hídrica con la gestión territorial:

Las múltiples actividades que se desarrollan en un territorio […] afectan de una u otra forma sus recursos hídricos. De ello se desprende la necesidad de imponer prácticas sustentables en todas las actividades que se desarrollen en las cuencas hídricas […]

Principio Rector 7. Acciones contra la contaminación:

La contaminación de los recursos hídricos […] exige asumir una estrategia integral […]. Tal estrategia involucra la definición de programas de monitoreo y control de emisión de contaminantes diferenciados para cada cuenca […]

Principio Rector 16. Gestión descentralizada y participativa:

Cada Estado provincial es responsable de la gestión de sus propios recursos hídricos y de la gestión coordinada con otras jurisdicciones cuando se trate de un recurso hídrico compartido […]

Principio Rector 17. Gestión integrada del recurso hídrico:

La gran diversidad de factores ambientales, sociales y económicos que afectan o son afectados por el manejo del agua avala la importancia de establecer una gestión integrada del recurso hídrico […]. Asimismo, la gestión hídrica debe estar fuertemente vinculada a la gestión territorial, la conservación de los suelos y la protección de los ecosistemas naturales.

Principio Rector 18. Usos múltiples del agua y prioridades:

La creciente competencia por el uso del agua de una cuenca exige que los posibles usos competitivos se evalúen sobre la base de sus aspectos sociales, económicos y ambientales en el contexto de una planificación integrada que establezca las prioridades en orden al interés público y no solamente en atención al beneficio para un sector o usuario en particular.

Principio Rector 19. Unidad de planificación y gestión:

Dado que el movimiento de las aguas no reconoce fronteras político-administrativas sino leyes físicas, las cuencas hidrográficas o los acuíferos constituyen la unidad territorial más apta para la planificación y gestión coordinada de los recursos hídricos […]

Principio Rector 22. Aguas interjurisdiccionales:

Para cuencas hidrográficas de carácter interjurisdiccional, es recomendable conformar organizaciones interjurisdiccionales de cuenca para consensuar la distribución, el manejo coordinado y la protección de las aguas compartidas. Actuando a petición de parte, le cabe a la autoridad hídrica nacional el rol de facilitador y amigable componedor a fin de compatibilizar los genuinos intereses de las provincias en el marco de estos principios rectores.

Principio Rector 23. Prevención de conflictos:

[…] las organizaciones de cuenca constituyen ámbitos propicios para la búsqueda anticipada de soluciones a potenciales conflictos.

Principio Rector 24. Autoridad única del agua:

Centralizar las acciones del sector hídrico en una única conducción favorece la gestión integrada de las aguas. Por ello se propicia la conformación de una única autoridad del agua en cada jurisdicción que lleve adelante la gestión integrada de los recursos hídricos.

Principio Rector 25. Organizaciones de cuenca:

Dada la conveniencia de institucionalizar la cuenca como una unidad de gestión, se promueve la formación de “organizaciones de cuenca” abocadas a la gestión coordinada y participativa de los recursos hídricos dentro de los límites de la cuenca. Las organizaciones de cuenca resultan efectivas en la coordinación intersectorial del uso del agua y en la vinculación de las organizaciones de usuarios con la autoridad hídrica. De ello se desprende el importante rol de estas organizaciones como instancia de discusión, concertación, coordinación y cogestión de los usuarios del agua, y como instancia conciliatoria en los conflictos que pudieran emerger.

Principio Rector 28. Gestión de recursos hídricos compartidos con otros países:

Los recursos hídricos compartidos con otros países deben gestionarse de acuerdo con los principios internacionalmente aceptados de uso equitativo y razonable, obligación de no ocasionar perjuicio sensible y deber de información y consulta previa entre las partes. Dichas gestiones requieren la concertación previa y la representación específica de las provincias titulares del dominio de las aguas en relación con las decisiones que serán sustentadas por la República Argentina ante otros países […]

El proceso de construcción de los Principios Rectores se caracterizó por la generación de consensos interprovinciales en una primera instancia, y entre las provincias y el gobierno nacional después. Dio lugar, finalmente, a la celebración —a fines de 2002— de un acta acuerdo entre las provincias y el gobierno nacional para la conformación del ya mencionado Consejo Hídrico Federal, recién formalizado a principios de 2008 (Ley N° 26.438/08). En su Carta Orgánica, este consejo se atribuye la facultad de: “formular y coordinar la política hídrica federal dentro del marco del aprovechamiento integral de los recursos naturales, respetando el dominio originario que, sobre dichos recursos, ostentan las provincias argentinas (art. 3)”.

El espíritu de los Principios Rectores se enmarca en el ya mencionado “federalismo concertado”, y han sido ampliamente aceptados —a diferencia de la Ley de Gestión Ambiental de Aguas— por los gobiernos provinciales. Los principios fueron incorporados en las legislaciones provinciales de veintiuna provincias y, a nivel nacional, han sido avalados por el Consejo Federal de Medio Ambiente (Resolución COFEMA 273/13). Fundamentalmente, los principios apuntan a disminuir las relaciones de disputa intergubernamental derivadas del conflicto existente alrededor del reparto de atribuciones entre la nación y las provincias por el uso del recurso hídrico.

A pesar de su aceptación dentro de la comunidad hídrica y por parte de los gobiernos provinciales, los principios rectores aún no han sido incluidos formalmente en una ley y no existe consenso sobre el marco normativo para el manejo de cuencas hídricas (Spadoni, 2015). En definitiva, no hay un único marco normativo vigente a nivel nacional —y a nivel provincial también hay gran dispersión normativa—; en última instancia la comunidad hídrica (con la excepción de ACUMAR) se guía (mayormente) por los principios rectores y las agencias nacionales por la Ley de Gestión Ambiental de Aguas.

Esta falta de consenso normativo ha tenido efectos en el diseño y el funcionamiento de las organizaciones de cuenca creadas posteriormente. A continuación, se analizan dos casos que refieren a dos tipos de organizaciones de cuencas hídricas, un comité de cuenca creado por un acuerdo interprovincial y un organismo de cuenca creado por impulso del Estado Nacional. El primero —Comité Interjurisdiccional de la Cuenca del Salí-Dulce— muestra cómo el marco federal y los Principios Rectores habilitan que las provincias implementen, a través de convenios y tratados interprovinciales, políticas concurrentes pero que, en la práctica, dicho “federalismo concertado” se traduce en tensiones tanto a nivel horizontal —entre los gobiernos subnacionales— como a nivel vertical —entre el gobierno nacional y el subnacional—. Ante esta falta de consenso federal, surge —por fuera del Comité— una alianza en pos de la protección del ambiente entre las Defensorías del Pueblo provinciales, las fiscalías provinciales y federales y las organizaciones ambientalistas locales. El segundo caso, ACUMAR, es una “excepción” ya que funciona por fuera del marco regulatorio mencionado (Ley de Gestión Ambiental de Aguas y Principios Rectores) y se desarrolla en el ámbito del Poder Ejecutivo nacional (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable)[6] con la intervención formal de la CABA y la provincia de Buenos Aires en el Consejo Directivo. ACUMAR se constituye como un ente autárquico cuyas facultades, poderes y competencias en materia ambiental prevalecen sobre cualquier otra política o facultad concurrente en el ámbito de la cuenca. En este caso, la alianza intersectorial conformada por las organizaciones ambientalistas, la Defensoría del Pueblo de la Nación y la Corte Suprema de Justicia promovió la creación del organismo de cuenca y el seguimiento de las políticas de saneamiento que este lleva adelante.

Nuevos organismos de cuenca: Salí-Dulce
y Matanza-Riachuelo

El Comité Interjurisdiccional de la Cuenca
del Salí-Dulce

Los problemas de la cuenca

La Cuenca del Salí-Dulce (CSD) tiene 812 km de largo. Sus 89.936 km² se reparten entre cinco provincias del noroeste argentino: Catamarca, Salta, Tucumán, Santiago del Estero y Córdoba, donde habitan alrededor de cinco millones de personas. La CSD se divide en dos subcuencas: la cuenca del río Salí —que se extiende desde la cabecera del río hasta el embalse de Río Hondo[7]— se localiza, en un 90%, dentro de la provincia de Tucumán; la cuenca del río Dulce —que se extiende desde el embalse de Río Hondo hasta la laguna de Mar Chiquita, zona de descarga de la cuenca— atraviesa la superficie de las provincias de Santiago del Estero y el norte de Córdoba (Defensoría del Pueblo de la Nación, 2012a).

En el área de influencia del río Salí —en la provincia de Tucumán—, las principales actividades económicas son la producción de cítricos y de caña de azúcar, a lo que se suma un ingente desarrollo industrial de ingenios azucareros, destilerías de alcohol y frigoríficos. En 2006, fueron relevados, en la zona, quince ingenios azucareros, catorce frigoríficos y mataderos, siete plantas textiles, ocho citrícolas, tres embotelladoras, tres industrias de papel y celulosa, ocho fábricas de alimentos y dos industrias de plásticos, entre otras (Defensoría del Pueblo de la Nación, 2012a).

El río Dulce, por su parte, se encuentra en una situación diferente: Santiago del Estero es una de las provincias más pobres del país y su estructura productiva agrícola-ganadera depende fuertemente del riego artificial, aprovechando a tal efecto tanto las aguas de los ríos como las del mencionado embalse de Río Hondo. Es en territorio de Santiago del Estero donde se encuentra el dique frontal de Termas de Río Hondo. Esta obra de infraestructura beneficia a la provincia en diversos aspectos: disminuye las inundaciones, atenúa las potenciales crecidas y favorece el suministro de riego y agua potable, la generación de hidroelectricidad y el desarrollo ictícola.

Las industrias tucumanas que depositan sus afluentes y desechos en la cuenca alta —río Salí— provocan un impacto directo en la cuenca media —el río Dulce—, afectando la actividad de la ciudad termal de Río Hondo, de corte netamente turístico. Estos desechos se depositan, finalmente, en la cuenca baja del río Dulce —provincia de Córdoba—, particularmente en sus reservas provinciales: la laguna de Mar Chiquita y los bañados del río Dulce. Se trata, en ambos casos, de uno de los humedales más importantes de la Argentina —habiendo sido catalogados[8], a fines de 2002, como sitios RAMSAR[9]—. En términos hidrológicos, este humedal requiere del aporte del río Dulce para mantener el nivel de agua en la laguna de Mar Chiquita y, de este modo, producir las inundaciones que permiten “mantener vivos” a los pastizales y la rica biodiversidad del área (Ciceroni y del Valle Hidalgo, 2007). En ese sentido, el humedal no debe ser considerado un simple colector final de la cuenca, sino como un usuario más del recurso hídrico que requiere de un caudal mínimo para mantener la funcionalidad ecológica del sistema natural.

A continuación, se enumeran las principales fuentes de degradación y contaminación ambiental de la CSD (Cicerone y del Valle Hidalgo, 2007; Auditoría General de la Nación, 2012; Defensoría del Pueblo de Santiago del Estero y Defensoría del Pueblo de Nación, 2017):

  1. Los ingenios azucareros y las empresas citrícolas: de las noventa empresas que conforman el parque industrial de Tucumán, más de veinte tienen la capacidad potencial de contaminar la cuenca; las más contaminantes arrojan, al río Salí, melaza[10], vinaza[11] y cachaza[12]. Muchos de los ingenios azucareros tucumanos gestionan también destilerías y utilizan la melaza de caña de azúcar para la fabricación y fermentación de alcoholes. La melaza, una vez producida, genera un segundo proceso residual —la vinaza— que, acumulada en piletones a cielo abierto, produce la evaporación de los elementos volátiles y la decantación de sólidos. Por cada litro de alcohol producido se generan entre 10 y 14 litros de vinaza (Auditoría General de la Nación, 2012); los ingenios que vierten desechos en la cuenca son los mayores productores de bioetanol[13]. En el proceso de producción de azúcar, los ingenios producen la así llamada cachaza. Cada tonelada de caña genera cerca de 40 kilos de cachaza (Auditoría General de la Nación, 2012). Durante la zafra, de mayo a diciembre, la emisión de estos agentes líquidos se intensifica cuantiosamente, y de las calderas de los ingenios emana gran cantidad de hollín. La industria del limón genera, por su parte, una gran carga orgánica de restos de cáscara, semillas y hollejos que son arrojados a la cuenca. La Argentina es uno de los principales productores mundiales de limón y más del 80% de la producción nacional tiene como origen la provincia de Tucumán (EEAOC, 2011). Las empresas citrícolas vuelcan efluentes crudos y otros productos —jugos concentrados, aceites esenciales, cáscara deshidratada y pulpa congelada—. Aquellas empresas que se dedican a la elaboración de jugos concentrados de limón generan desechos similares a la vinaza; el principal efluente contaminante es, en este caso, líquido y está compuesto de azúcares y ácidos cítricos.
  2. Las curtiembres, frigoríficos, mataderos y la industria celulosa y de papel: las curtiembres santiagueñas se encuentran nucleadas, principalmente, en torno a las ciudades de Frías, Clodomiro y La Banda. Los frigoríficos y mataderos, distribuidos en toda la provincia de Tucumán, arrojan a la cuenca los residuos derivados de la faena de animales sin ningún tipo de tratamiento. Por su parte, la industria celulosa y de papel —mayormente, la Papelera Tucumán— arroja a las aguas del río efluentes que contienen compuestos orgánicos de azufre, resinas ácidas y otros desechos de la madera.
  3. Minera La Alumbrera: está ubicada en la provincia de Catamarca y su explotación de oro y cobre ha provocado y provoca hoy día un gran impacto social y ambiental. Los metales extraídos atraviesan un proceso de deshidratación que los convierten en polvo; este polvo, una vez seco, es trasladado al puerto en tren. El impacto indirecto de la actividad minera en la CSD se produce merced a que los efluentes derivados de este proceso de deshidratación escurren en un canal que desemboca en el río Salí, que a su vez converge, como se ha señalado, en el dique de Termas de Río Hondo.
  4. Alta concentración poblacional, residuos sólidos urbanos (RSU) y efluentes cloacales: el constante aumento poblacional y la expansión urbana, sumados al histórico —y nunca solucionado— vertido de líquidos cloacales en la CSD han ido provocando una alta concentración de bacterias en el curso fluvial. Los RSU de las ciudades de San Miguel de Tucumán, Yerba Buena, La Banda, Tafí Viejo y Las Talitas fueron derramados, durante años, en el vertedero Pacará Pintado, que está ubicado a orillas del río Salí. Actualmente —a partir del reclamo de la Federación de Organizaciones Ambientalistas de Tucumán— los desechos son trasladados a la planta de Overa Pozo, distante del curso del río, y se ha inaugurado una planta de tratamiento de efluentes cloacales en San Felipe, con el objetivo de abastecer a la población tucumana.

Existe un conflicto histórico entre las provincias de Santiago del Estero y Tucumán producto del así llamado “efecto local de derrame” en el río Salí (Cicerone y del Valle Hidalgo, 2007). Este conflicto surge, principalmente, a causa de los daños derivados de la actividad de la industria azucarera tucumana, en particular en torno a la contaminación del embalse de Río Hondo, fuente de agua potable de la población de Santiago. Este impacto de las externalidades de una jurisdicción sobre otra provocó que, en 2003, la Defensoría del Pueblo de Santiago del Estero[14] se presentase como demandante ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) y contra la provincia de Tucumán. La Corte rechazó la demanda, aduciendo que la promoción de acciones judiciales contra otra provincia o el Estado nacional, como la intentada en autos, excede su ámbito de actuación” (Corte Suprema de Justicia de la Nación, 2012: 78). A pesar de este primer fallo adverso, fue el recrudecimiento del conflicto entre Tucumán y Santiago del Estero lo que llevó a la creación del Comité de Cuenca Interjurisdiccional del Río Salí-Dulce y a la formulación y ejecución de nuevas medidas de saneamiento de la cuenca.

El Comité

En 2007, se creó el Comité Interjurisdiccional de la Cuenca del Río Salí-Dulce —en adelante, el Comité[15]—. Este se conformó —por impulso del gobierno nacional— a partir de la firma de un tratado interjurisdiccional y un acta acuerdo entre las provincias de Catamarca, Córdoba, Salta, Santiago del Estero y Tucumán, refrendada también por el Ministerio del Interior, el Ministerio de Planificación Federal e Inversión Pública y Servicios y la Jefatura de Gabinete de Ministros del gobierno nacional. En el acta se estableció la misión institucional del Comité: “Acordar y avalar propuestas de acciones conjuntas o coordinadas dirigidas a facilitar una gestión eficiente, equitativa y sustentable de las aguas de la Cuenca del Río Salí-Dulce” (Acta N° 1, Comité Interjurisdiccional de la Cuenca del Río Salí-Dulce, 2007). Asimismo, se constituyó como una instancia de colaboración y coordinación entre las provincias integrantes de la CSD y el gobierno nacional, bajo el marco de una política hídrica nacional con “principios comunes”. Un año atrás —en la ciudad de Santiago del Estero, el 27 de diciembre de 2006— se había firmado un convenio marco de cooperación, coordinación y ordenamiento ambiental del territorio entre la ex Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible (SAyDS) y la provincia de Santiago del Estero, que sería la base para el acuerdo complementario que financiaría la Unidad del Plan de Gestión del Comité (Lucatelli, 2017).

Paralelamente, varias de las reuniones del COHIFE tuvieron como eje central la problemática de la contaminación del Embalse de Río Hondo, constituyéndose en un espacio de discusión y de búsqueda de soluciones entre las provincias y la Nación (Lucatelli, 2017), de allí que los Principios Rectores elaborados en el COHIFE incluyeron aspectos técnicos, sociales, económicos y ambientales que se vieron plasmados en la creación del Comité, específicamente en el art. 8: “para alcanzar los objetivos planteados, el Comité promoverá […] el estudio de posibles modificaciones de las normas relacionadas con la gestión de los recursos hídricos, tendiendo a su armonización, en el marco de los principios rectores de política hídrica” (Acta de creación del Comité, 2007).

El Comité tiene como misión implementar el Plan de Gestión de la Cuenca del Salí-Dulce, el cual contiene los siguientes objetivos específicos:

  1. Reducir la contaminación de origen industrial y urbano que afecta a los recursos hídricos de la cuenca del río Salí Dulce.
  2. Controlar la erosión y los procesos de sedimentación en la cuenca del río Salí Dulce.
  3. Recuperar las condiciones ambientales del embalse de Río Hondo y preservar los Bañados del Río Dulce, de la laguna Mar Chiquita y de otros cuerpos de agua.
  4. Minimizar los riesgos asociados con excesos o faltantes de agua, en toda la cuenca.

El Comité posee la siguiente estructura: un Consejo de Gobierno compuesto por las máximas autoridades de las provincias que lo integran y un representante del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable; también posee una Comisión Técnica cuya misión es asistir al Consejo en la formulación e implementación de los acuerdos entre las provincias. En la Comisión Técnica existen dos grupos de trabajo: uno realiza campañas de monitoreo y el otro, denominado Grupo de Gestión en Tiempo Real, elabora informes periódicos sobre el Estado de situación de la cuenca. Si bien existen campañas de monitoreo y seguimiento de la calidad de agua en el embalse de Río Hondo, el Comité no ha sido muy activo en la gestión del conflicto. Existen diferencias entre los gobiernos subnacionales en torno a los parámetros de medición utilizados en los muestreos de calidad de agua. Santiago del Estero reclama que se utilicen los criterios nacionales (Ley de Residuos Peligrosos N° 24.051/92) y los funcionarios tucumanos sostienen que los criterios de la legislación provincial son los más adecuados, ya que responden a estándares internacionales y contemplan los residuos biodegradables, algo que la ley nacional no incorpora.

Las relaciones al interior del Comité han sido de fuerte disputa, tal como se desprende de las actas del propio Comité. Por un lado, se advierte una clara tensión a nivel horizontal entre los gobiernos provinciales de Tucumán y Santiago del Estero a raíz de la contaminación del embalse. Por el otro, a nivel vertical, existe la percepción —de parte del gobierno de Tucumán— de que el gobierno nacional pretende avanzar por sobre las “competencias no delegadas”. Estas tensiones reforzaron los patrones de inacción en el conflicto en cuestión, provocando indiferencia gubernamental, frente a una evidente ausencia de control –lo que ha producido afectaciones ambientales y sociales notorias, sobre todo para la comunidad de la ciudad turística de Termas de Río Hondo, en Santiago del Estero–. Frente a esta inacción del Comité, surgió una alianza intersectorial entre las Defensorías del Pueblo provinciales y nacional, las organizaciones ambientalistas y asociaciones vecinales y las fiscalías provinciales para impulsar políticas de saneamiento y control de la cuenca.

En 2010, el conflicto hídrico sufrió una escalada crítica cuando se produjo una masiva mortandad: alrededor de cinco toneladas de peces muertos atascados en el dique frontal de Termas de Río Hondo. Una de las principales causas de los cambios en el ecosistema fue el abrupto ingreso de 780 millones de litros de vinazas adicionales que no se estaban arrojando en los años anteriores (Informe Defensoría del Pueblo de Santiago del Estero, 2017). Este hecho provocó la inmediata reacción y movilización de vecinos y funcionó como una suerte de disparador para que la población comenzara a reunirse y discutir sobre el tema. Entre 2010 y 2011, a raíz de la Ley de Biocombustibles (Ley N° 26.093/07), la actividad de destilación de alcohol se incrementó notablemente en la provincia de Tucumán; en el 2010 se elaboraron alrededor de 65 millones de litros de etanol. Esto fue así ya que, a partir de una modificación introducida en la ley que habilitaba la mezcla de las naftas con bioetanol obtenido de la caña de azúcar, aumentó la demanda de biocombustibles. Tucumán se perfilaba, pues, como una de las provincias que podía abastecer el corte obligatorio de las naftas con hasta un 5% de etanol. Según datos del Centro Azucarero Argentino (CAA), “en la zafra de 2010, la producción argentina de azúcar fue de 1.894.068 toneladas y Tucumán, la principal provincia productora, elaboró el 62,6% del azúcar argentino” (EEAOC, 2011: 4).

En 2011, ante una nueva mortandad de peces en la CSD, se organizó una caravana de estudiantes y vecinos de la zona, que marchó desde las Termas de Río Hondo hasta la Casa de Gobierno de la provincia de Tucumán en la ciudad capital reclamando un mayor control del gobierno tucumano sobre las empresas contaminantes. Paralelamente, se conformaron grupos ambientales en Santiago del Estero (tal el caso de Vecinos Ambientalistas Autoconvocados y de Movida Ambiental) y se realizaron cortes en la ruta nacional 9 con el objetivo de que la problemática ambiental de la CSD ganara la agenda pública. En Tucumán, desde el año 2003, también había surgido una fuerte movilización social conformada por asociaciones vecinales y ONG (Unión de Vecinos del Sur, Pro Eco) contra la polución de los ingenios y las empresas citrícolas. Es más, la Federación de Organizaciones Ambientalistas Tucumanas interpuso una demanda judicial victoriosa contra las azucareras por incumplimiento de regulaciones de calidad de aire, lo cual obligó a que tres de los ingenios demandados instalaran filtros de aire (Amengual, 2016).

Ante la inacción del Comité, a principios de 2011 la Defensoría de Santiago del Estero, haciendo uso de la legitimación procesal, presentó –junto a la Fiscalía del Estado provincial y ante el Juzgado Federal de Santiago del Estero– cuatro amparos ambientales[16] contra los ingenios azucareros tucumanos. El Juzgado se declaró incompetente en las causas contra las compañías azucareras “Concepción S. A.” y “Los Balcanes S. A.” y a favor de la jurisdicción originaria de la CSJN, por ser parte una provincia en una causa de manifiesto contenido federal y al verse afectado un recurso natural interjurisdiccional. Además, la Defensoría santiagueña y las fiscalías solicitaron el dictado de una medida cautelar consistente en la suspensión de la producción de bioetanol y de cualquier otro tipo de alcohol que tuviese a la vinaza como subproducto, hasta tanto los ingenios demandados garantizasen un sistema de tratamiento en concordancia con los parámetros legales vigentes. Paralelamente, la fiscalía federal de Tucumán comenzó una campaña contra las industrias azucarera y citrícola, llevando más de veinte casos ante los tribunales federales.

La CSJN rechazó la medida cautelar, considerando que las medidas implementadas por la entonces SAyDS ya estaban orientadas a evitar la contaminación que se sugería. Pero sí hizo extensiva la resolución a los otros amparos ambientales, por haber realizado “la demandante igual petición en idéntico proceso: Concepción, San Juan, Florida, Santa Bárbara, La Corona, Santa Rosa, Marapa, Leales y Fronterita”. Esta presentación judicial marcó una divisoria de aguas en el conflicto del Salí-Dulce. La Corte resolvió (sin declarar su competencia originaria), el 20 de diciembre de 2011, que la entonces SAyDS debía informar, en el plazo de diez días hábiles, respecto al estado de avance de las acciones impulsadas para la protección del ecosistema acuático de la CSD, haciendo especial énfasis en la situación del embalse de Río Hondo. Sin embargo, la Corte no hizo referencia alguna al rol del Comité, este quedo desdibujado y solo fue incorporado por las provincias en la implementación de los acuerdos realizados para dar cumplimiento al pedido de la Corte, bajo el nombre de “fortalecimiento del Comité”.

Así, a partir de la presión ejercida por la movilización social (asociaciones vecinales y ONG ambientalistas), el rol asumido por la Defensoría del Pueblo de Santiago del Estero y las fiscalías federales, y mediante la intervención de la CSJN, los gobiernos provinciales fueron constreñidos a colaborar entre sí. Se realizaron acuerdos bilaterales entre las provincias y la Nación. Para dar respuesta a la solicitud de la Corte, en enero de 2011 se firmó un acuerdo entre la ex SAyDS, las provincias de Tucumán y Santiago del Estero y la Defensoría del Pueblo de Santiago del Estero con el objetivo de impulsar acciones para evitar la contaminación de las aguas y el aire por parte de los ingenios azucareros tucumanos[17]. En el mismo se estableció:

  • Dejar las metas y plazos previstos en los Convenios de Reconversión Industrial (CRI) sujetos a mecanismos de control y fiscalización.
  • Declarar prioritarias las acciones para la prevención de la contaminación industrial en la represa de Río Hondo.
  • Desarrollar las metas y plazos para implementar un programa de “vinaza, ceniza y cachaza cero” para la zafra de 2012 y la recuperación total de agua residual del lavado de caña de azúcar para diciembre de 2013.
  • Encomendar a la Defensoría del Pueblo de Santiago del Estero a instrumentar un proceso de participación ciudadana en conjunto con la Defensoría del Pueblo de la Nación y la Defensoría del Pueblo de Tucumán.
  • Promover el monitoreo continuo, el control y la fiscalización.
  • Fortalecer el Comité Interjurisdiccional de la Cuenca del Salí-Dulce.
  • Determinar que la SAyDS ejecutará su poder de policía y podrá realizar inspecciones a los ingenios objeto de la causa judicial.
  • Suspender las causas judiciales promovidas por la provincia de Santiago del Estero y la Defensoría del Pueblo de Santiago del Estero ante la CSJN, sin que ello implique una renuncia a las pretensiones introducidas en el proceso judicial iniciado con competencia originaria en el tribunal supremo de justicia.
  • Enviar un informe trimestral a la CSJN.

El acuerdo le otorgó poder de policía a la ex SAyDS e incluyó campañas periódicas de monitoreo de calidad de agua en los cauces hídricos e informes trimestrales a la CSJN. En el acuerdo también se incluyó el fortalecimiento institucional de la Comisión Técnica del Comité para la realización de los estudios de monitoreo mediante recursos materiales y técnicos. En diciembre de ese mismo año, el gobierno de Tucumán firmó un acta acuerdo con las empresas demandadas ante la CSJN en virtud del cual se establecieron medidas de prevención para evitar la contaminación del embalse de río Hondo —fijando una serie de objetivos, metas y plazos— y se elaboró, con cada uno de los ingenios, una serie de convenios de reconversión industrial (Defensoría del Pueblo de la Nación, 2012b). Según Amengual (2016), la provincia de Tucumán avanzó en un real fortalecimiento de las regulaciones ambientales en la industria azucarera y citrícola: la mayoría de los ingenios desarrollaron planes de manejo de cachaza y de las emisiones de polución de aire. Sin embargo, “dicho fortalecimiento” fue posible gracias a la incidencia de la defensoría provincial y al impulso llevado a cabo por la ex SAyDS en el monitoreo.

El 24 de abril de 2012 se dio difusión a un fallo de la CSJN mediante el cual, haciendo referencia al acuerdo mencionado, se resolvía suspender los plazos procesales con el compromiso de que se presentase un informe sobre el estado de avance de lo acordado. La Defensoría del Pueblo de Santiago del Estero “exigió además que la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación garantice la intervención de la provincia de Santiago del Estero y de la Defensoría del Pueblo de la provincia en el control integral de la cuenca” (Noticias Ambientales, 30-7-2012).

A partir de esta etapa, las Defensorías del Pueblo —tanto nacional como provinciales— se convirtieron en garantes de los acuerdos firmados[18]. Paralelamente se realizaron controles y se tomaron medidas (multas y clausuras preventivas) a ingenios tucumanos. La Secretaría de Ambiente de Tucumán presentó, a fines de 2012, un informe al Ministerio de Desarrollo Productivo de la provincia en el que da cuenta de la realización de ciento veintisiete inspecciones y auditorías a veintiún empresas citrícolas, cien ingenios y seis empresas relacionadas con alimentos, papel y tratamiento de líquidos cloacales; en la mayoría de los casos, en forma conjunta con la Defensoría del Pueblo de Santiago del Estero y la ex SAyDS (Secretaría de Ambiente de Tucumán, 2012).

A pesar de que se había intentado fortalecer el monitoreo de calidad de agua que llevaba adelante el Comité, este no dio los resultados esperados, y ante la falta de legitimidad de dicho Comité, la Defensoría del Pueblo de Santiago del Estero avanzó en un Programa de Monitoreo. En enero de 2012, a pedido de la CSJN, se firmó un convenio marco entre las Defensorías del Pueblo de Tucumán y de Santiago del Estero en el que se estableció el compromiso de realizar un control participativo del plan para la prevención de la contaminación de la CSD (Defensoría del Pueblo de la Nación, 2012a). Esta primera instancia de participación pública funcionó exitosamente a partir de talleres abiertos que se realizaron tanto en Tucumán como en Santiago del Estero y en los que se invitó a los representantes de los ingenios, frigoríficos y funcionarios gubernamentales del área ambiental a presentar los avances del saneamiento y control. Se conformó así un Programa de Monitoreo Permanente de Inspección a los Ingenios y de Alerta Temprana a cargo de la DP santiagueña con la colaboración del Ministerio del Agua y el Ambiente de la provincia y solventado con el presupuesto asignado por la Cámara de Diputados. El programa logró mediciones de calidad de agua dos o tres veces por día en 12 afluentes (utilizando los parámetros de la ley nacional), permitió la articulación con otros programas que brindan información en tiempo real del estado del embalse y verificó el nivel de avance de compromisos de reconversión industrial asumidos por las industrias de la cuenca (Defensoría del Pueblo de Santiago del Estero y Defensoría del Pueblo de Nación, 2017).

Recientemente, los gobiernos de Tucumán y Santiago del Estero anunciaron un acuerdo para la creación de un nuevo ente de coordinación descentralizada interprovincial. La provincia de Santiago del Estero adeuda a la provincia de Tucumán desde hace quince años un porcentaje del ingreso por regalías derivadas de la explotación del embalse de Río Hondo, deuda que se calcula en unos 15 millones de pesos. La propuesta generada por los gobiernos de Santiago del Estero y Tucumán consiste en un acuerdo —aún pendiente de firmar en el momento en que escriben estas líneas— que propone aplicar las regalías adeudadas a la creación de un nuevo ente biprovincial para el saneamiento de la CSD (Diario La Gaceta, 25/2/15). En relación a la posible existencia de un nuevo ente interprovincial, el Comité expresó que tendrá que velar por la articulación con este nuevo organismo (Acta del 30/5/13).

En resumen, si bien la creación del Comité se inspiró en los Principios Rectores, en la práctica no se plasmó la aplicación e implementación de dichos principios. Es más, el rol del Comité quedó desdibujado en el proceso de saneamiento de la cuenca que comenzó a discutirse y a ejecutarse con posterioridad a la creación del Comité. Fue la alianza intersectorial entre la sociedad civil, las Defensorías del Pueblo y las fiscalías federales, junto con la intervención del Poder Ejecutivo nacional (a través de la ex SAyDS) y de la Corte Suprema nacional, la que impulsó el avance en el saneamiento de la cuenca, el que tuvo lugar a través de mecanismos externos al Comité.

Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo

Los problemas de la cuenca

La Cuenca Matanza-Riachuelo (CMR) tiene 64 km de largo y sus 2.240 km2 de superficie abarcan amplios sectores de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y catorce municipios de la provincia de Buenos Aires: Almirante Brown, Avellaneda, Cañuelas, Esteban Echeverría, Ezeiza, General Las Heras, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Marcos Paz, Merlo, Morón, Presidente Perón y San Vicente. La cuenca se constituye así en un territorio que se extiende desde el borde de la llanura pampeana hasta el río de La Plata y que contiene una parte importante del núcleo urbano-industrial más denso del país —con una población de más de seis millones de habitantes—.

En la cuenca alta, una de las principales fuentes de contaminación es la materia orgánica, ya que recibe cuantiosos aportes de contaminantes derivados de los establecimientos de producción animal y agrícola. También allí se advierte, como principal problema, el extendido uso de agroquímicos —particularmente, pesticidas— que alcanzan las aguas del río. En la cuenca media y baja predomina la contaminación cloacal, industrial y difusa de los basurales a cielo abierto. También se registra una alta concentración de metales pesados —cromo, mercurio, cadmio, plomo y cinc— y de hidrocarburos que se han sedimentado en el lecho del río. A esta situación habría que añadir el hecho de que, en una zona de por sí altamente inundable de la cuenca, habita una numerosa población vulnerable cuyas necesidades básicas permanecen insatisfechas. Esta situación resulta harto preocupante, en virtud de que esas aguas altamente contaminadas drenan directamente en el río de La Plata, fuente principal de abastecimiento de agua potable de buena parte de la región metropolitana.

A continuación, se enumeran las principales causas de la contaminación y degradación ambiental de la CMR (Merlinsky, 2009; Estrada Oyuela, 2012; Bargiela e Iorio, 2013; Cuerpo Colegiado, 2013):

  1. Efluentes industriales y el Polo Petroquímico Dock Sud: la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR) detectó, a fines de 2012, alrededor de 25.686 establecimientos, fiscalizándose 17.708. De estos, 1.507 fueron declarados como agentes contaminantes, 1.271 presentaron programas de reconversión industrial (PRI), de los cuales solo 1.078 fueron aprobados por la mencionada autoridad de cuenca y se encuentran en ejecución. Según el Informe de Seguimiento realizado por el Cuerpo Colegiado (2013: 13):

La contaminación de origen industrial constituye una de las principales fuentes contaminantes en la cuenca. Tanto los cursos de agua como el aire y los suelos son afectados por efluentes sólidos, líquidos y gaseosos producidos por variadas industrias. Si bien se ha considerado que las galvanoplastias, frigoríficos y curtiembres son las que mayor impacto generan, se debe tener en cuenta a otras actividades que implican un elevado riesgo ambiental, como empresas generadoras de electricidad, refinerías de petróleo, de elaboración de combustibles nucleares, plantas de reciclado y recolección de desperdicios, textiles, químicas y fundiciones, entre otras.

El Polo Petroquímico Dock Sud se encuentra a 4 km del centro de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el partido de Avellaneda; constituye un gran conglomerado industrial que abarca 380 hectáreas y concentra a cuarenta y dos empresas: mayormente, refinerías de petróleo, industrias químicas y manufactureras. En la periferia del Polo Petroquímico se encuentra la así llamada Villa Inflamable. En 2003, la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA) alertó sobre las consecuencias que tal cercanía tenía para la salud de los habitantes de la zona. Los resultados de los estudios realizados por JICA indicaron un alto riesgo para la salud humana debido a la presencia, en la zona, de 17 gases tóxicos tales como benceno, tolueno, xileno y tetracloruro de carbono, y metales pesados: mayormente, plomo y cromo.

  1. Basurales a cielo abierto: en el primer trimestre de 2011, la ACUMAR fijó el total de basurales existentes en la CMR al momento cero: “se fijó una línea base de 269 basurales, de los cuales se han reportado como erradicados 184 (68,40%) y por erradicar 85 (31,6%)” (Nápoli, 2013: 7). Existen distintas causas que explican la formación y proliferación de basurales a cielo abierto: desde las descargas irregulares de residuos, la deficiencias del servicio de recolección, la falta de concientización y de control, la excesiva generación de residuos y un modelo de gestión que incentiva la generación de los mismos y disuade a que los distintos actores asuman las responsabilidades que les competen como generadores (Cuerpo Colegiado, 2010, 2013).
  2. Efluentes cloacales y alta concentración de población en situación de vulnerabilidad sanitaria: alrededor de 500 mil personas viven con un alto déficit de saneamiento cloacal en asentamientos y barrios informales a lo largo de la CMR —mayormente localizados en los partidos de La Matanza y Lomas de Zamora y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires—. Alrededor del 57% de este núcleo poblacional directamente no tiene acceso al servicio de cloacas, produciendo una alta contaminación de los suelos y del agua producto de los efluentes cloacales (Merlinsky, 2013). La ausencia de redes cloacales y el tratamiento insuficiente de los efluentes captados por la red existente redundan en el vertido de desechos cloacales a desagües pluviales, cuerpos de agua superficiales o pozos negros. Ello implica que se agrave la contaminación de cursos de agua cuya capacidad para depurar la carga orgánica que reciben se encuentra ampliamente superada (Cuerpo Colegiado, 2013: 34). Por otro lado, según el último censo poblacional (2010), la zona verifica un creciente aumento poblacional —de alrededor del 11,5% respecto a la década pasada— producto de la crisis habitacional del área metropolitana y el consecuente aumento de los barrios informales.

En las últimas décadas, una serie de obras y proyectos inconclusos trataron de rescatar al río Matanza-Riachuelo de su situación actual de canal de aguas muertas y contaminación acuática. Durante la década de 1990, algunas de estas iniciativas lograron controlar las frecuentes inundaciones del tramo inferior de la cuenca. La mayoría de estos proyectos, sin embargo, consistió en planes y estudios costosos que apenas tuvieron ejecución parcial. Otros, directamente, pasaron a engrosar la nómina de fracasos famosos, tal la iniciativa de “limpiar el Riachuelo en mil días”, promovida por el gobierno del ex presidente Carlos Menem (1989-1999) y su secretaria de Medio Ambiente, María Julia Alsogaray, a través de la creación del entonces Comité Ejecutor Matanza-Riachuelo[19].

En 1998, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) aprobó un préstamo por 250 millones de dólares (1059/OC-AR) destinado al saneamiento de la franja costera del río de La Plata y la cuenca del río Matanza-Riachuelo. Sin embargo, la crisis económica que sufrió la Argentina en 2001 hizo que parte de esos fondos se desviase a la ejecución de planes sociales de diversa índole. Los partidos bonaerenses de la cuenca tenían, en 2002, mayor nivel de desocupación que aquellos ajenos a ella. En el plano del hábitat, ello se tradujo en que la Cuenca Matanza-Riachuelo se convirtiese en la zona de mayor degradación socio-ambiental del sector bonaerense de la Región Metropolitana de Buenos Aires (Spadoni, 2013, 2015).

Hacia fines de 2002, la Asociación Vecinos de La Boca, ante la histórica inacción estatal, realizó una presentación ante la Defensoría del Pueblo de La Nación y la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires. Allí alertaban sobre los graves problemas de contaminación e inundación que sufrían los vecinos residentes en la zona lindera a la CMR. Poco después, la Defensoría del Pueblo de la Nación recibió otra presentación, esta vez realizada por un particular —María del Carmen Brite, residente de Villa Inflamable— que denunciaba los graves problemas de salud que sufrían sus tres hijos debido al alto grado de contaminación causado por el Polo Petroquímico Dock Sud. A estas denuncias se fueron sumando, posteriormente, otras presentaciones efectuadas ante la Defensoría del Pueblo de la Nación tanto por organizaciones no gubernamentales como por ciudadanos en representación individual, todas las cuales versaban en torno a situaciones y problemas puntuales relacionados a la problemática socioambiental de la CMR. Según un funcionario de la Defensoría del Pueblo nacional:

El Riachuelo empezó con infinidad de casos inconexos; [siempre] alguien se quejaba desde el año 1994 hasta [que en] 2002 se decidió hacer el informe del Riachuelo […] No es que el Riachuelo nunca haya sido tratado en la Defensoría, [sino que] nunca había sido tratado como una cuenca. Hasta ese año llegaban un montón de casos: una industria que contamina, el olor en el mismo lugar, el caso de mortandad de peces, un basural en algún lugar de la cuenca; una infinidad de casos aislados. Quejas de vecinos, en general una queja desestructurada y que, en algún momento, alguien la vinculó a un territorio, se pensó [que se trataba de] un problema que tenía que ser abordado de manera integral, con una visión de cuenca (entrevista a funcionario de la Defensoría del Pueblo de Argentina, CABA, octubre de 2013).

Ante la constante indiferencia del sector público, el Defensor del Pueblo de la Nación inició la actuación N° 9.924/02, dando origen a una investigación cuyo objeto fue el de movilizar a la opinión pública y a las autoridades gubernamentales. Paralelamente, en el 2002 la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires realizó un trabajo muy activo, a partir de dar un seguimiento a la problemática de los basurales a cielo abierto en la cuenca baja del río Matanza-Riachuelo. Se esperaba que la intervención de las Defensorías del Pueblo destrabara cuestiones que estaban latentes en torno a los usos y al estado general del ecosistema de la CMR —la calidad del agua, del aire, la situación poblacional, entre otros—. En palabras del ex Defensor del Pueblo, “el estado actual de la Cuenca Matanza-Riachuelo es el más claro ejemplo de la inacción de las autoridades públicas” (Corte Suprema de Justicia de la Nación 2006: 13).

En el año 2003, la Defensoría del Pueblo nacional —en conjunto con la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires— convocó a un reconocido grupo de organizaciones no gubernamentales (Asociación Vecinos de La Boca, Asociación Popular La Matanza, Centro de Estudios Legales y Sociales, Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Fundación Ciudad, Fundación Metropolitana, Greenpeace y Poder Ciudadano) y de universidades nacionales (Universidad Tecnológica Nacional y Universidad Nacional de La Matanza) para redactar el primer informe especial La cuenca en crisis: investigación sobre la contaminación en la cuenca del río MatanzaRiachuelo. A este informe le siguió un segundo Informe especial de seguimiento del caso de la Cuenca MatanzaRiachuelo 20032005. Según Merlinsky (2009), este informe fue presentado estratégicamente en una conferencia de prensa, en el mismo momento en que uno de los mayores conflictos ambientales del país, el conflicto ambiental por las papeleras en Gualeguaychú, estaba en primera plana de todos los diarios nacionales y se esperaba la visita del ex presidente Néstor Kirchner (2003-2007) en la zona afectada.

A partir de esta investigación se dio lugar a un conjunto de recomendaciones que la Defensoría del Pueblo nacional plasmaría luego en diversas resoluciones[20], entre las que se pueden destacar:

  • La solicitud al Ministerio de Salud de la Nación para la realización de un relevamiento actualizado del impacto sobre la salud de los habitantes de la cuenca, en especial menores de edad, por la presencia de tóxicos ambientales.
  • El pedido a la SAyDS para que lleve a cabo un relevamiento a los fines de poder contar con registros y estadísticas actualizadas sobre las industrias y empresas ubicadas en la cuenca.
  • La necesidad de establecer una autoridad de cuenca interjurisdiccional.

El conflicto se hizo manifiesto ante el máximo tribunal de justicia de la Nación en el caso “Mendoza, Beatriz Silvia[21] y otros c/ Estado Nacional s/ daños y perjuicios, daños derivados de la contaminación ambiental río Matanza-Riachuelo[22]” —la así llamada “causa Mendoza”—. La causa tuvo origen en el activismo de un grupo de abogados ambientalistas, quienes impulsaron la demanda junto a profesionales que trabajaban en un municipio de la CMR. Los actores demandantes se dividen en dos grupos: el primero, lo constituyen personas que habitan en Villa Inflamable y sufren severos problemas de salud a causa de la contaminación de la cuenca hídrica; el segundo, lo conforman vecinos afectados que se desempeñan como profesionales —médicos, psicólogos, odontólogos, enfermeros— en el Hospital Interzonal de Agudos Dr. Pedro Fiorito, de la ciudad de Avellaneda, y que se domicilian —tal se denuncia en autos— en las localidades bonaerenses de Wilde, Avellaneda y Villa Domínico y en el barrio capitalino de La Boca (Corte Suprema de Justicia de la Nación, 2012: 153).

ACUMAR

El 20 de junio del 2006, la CSJN declaró su competencia originaria en la causa Mendoza. Paralelamente, la Defensoría del Pueblo se presentó en carácter de amicus curiae[23]; sin embargo, la Corte desestimó el pedido del Defensor del Pueblo de la Nación considerando que la petición había sido realizada prematuramente —en la medida en que tales peticiones solo se admiten con posterioridad al llamamiento de autos para sentencia (Corte Suprema de Justicia de la Nación, 20/7/06, fs. 182)—. Además, la Corte no hizo lugar a la acumulación objetiva de pretensiones, declarando su competencia originaria con respecto a las pretensiones concernientes a la prevención, recomposición y el resarcimiento del daño colectivo y su incompetencia para conocer en instancia originaria con respecto a la demanda por el resarcimiento de los daños y perjuicios individuales por “considerar que no corresponde a la jurisdicción originaria y no es federal por razón de la materia” (Corte Suprema de Justicia de la Nación, 2008: 151, Fallos: 326: 2316).

Ante esta primera resolución de la Corte, la Defensoría del Pueblo nacional se presentó nuevamente, esta vez en carácter de tercero[24], y solicitó tomar intervención como parte en el proceso en conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 30[25] de la Ley General del Ambiente (Ley N° 25.675/02). Además, señaló que dirigía la demanda contra el Estado nacional, la provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las municipalidades de Almirante Brown, Avellaneda, Cañuelas, Esteban Echeverría, Ezeiza, General Las Heras, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Marcos Paz, Merlo, Morón, Presidente Perón y San Vicente.

En agosto de 2006, la Corte aceptó como terceros en la causa a la Defensoría del Pueblo nacional[26] y a un grupo de organizaciones no gubernamentales: Centro de Estudios Legales y Sociales, la Fundación Greenpeace, la Fundación Ambiente y Recursos Naturales, la Asociación de Vecinos de La Boca y la Asociación Ciudadana por los Derechos Humanos[27]; e hizo lugar parcialmente a lo solicitado por la Defensoría. Por un lado, rechazó la incorporación de los municipios como actores demandados en la causa, por considerar que la Defensoría del Pueblo no estaba legitimada para solicitar una modificación a las peticiones originales del juicio; por el otro, reconoció la legitimación procesal de la Defensoría del Pueblo para la tutela del daño ambiental colectivo. Esta fue la primera victoria judicial de la alianza intersectorial —que se conformó para el saneamiento de la cuenca— entre las organizaciones de la sociedad civil y los organismos de control.

La Corte exigió información —a través de un innovador proceso de audiencias públicas— a las 44 empresas demandadas y reclamó, a las diferentes jurisdicciones de gobierno con competencia en la cuenca, la elaboración de un plan integrado y progresivo para el saneamiento del territorio (Merlinsky, 2007). El Ejecutivo nacional respondió al pedido de la Corte y el conflicto comenzó a encauzarse con dos medidas consecutivas: la Ley N° 26.168/06, mediante la cual se estableció la creación de la Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo[28], y la Resolución N° 8/2007 de ACUMAR que aprobó el Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA) para la cuenca. Es importante resaltar que la ley de creación de ACUMAR no tiene referencia alguna a la Ley de Gestión Ambiental de Aguas ni a los Principios Rectores.

La ACUMAR quedó conformada por un Consejo Directivo con cuatro integrantes por la Nación, dos por la provincia de Buenos Aires y dos por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Además, le corresponde aportar a cada jurisdicción fondos presupuestarios para el funcionamiento operativo de ACUMAR. También contempla la conformación de un Consejo Municipal y una Comisión de Participación Social. El organismo tiene, entre sus funciones principales, facultades de regulación, control y fomento respecto de las actividades industriales, la prestación de servicios públicos y cualquier otra actividad con incidencia ambiental en la cuenca, pudiendo intervenir administrativamente en materia de prevención, saneamiento, recomposición y utilización racional de los recursos naturales (Ley N° 26.168/06, art. 5).

Entre 2006 y 2007, la CSJN convocó cuatro audiencias públicas con el objetivo de dar a conocer los avances en el saneamiento de la cuenca. En estas instancias se puso a consideración el plan de saneamiento y se solicitó un informe de factibilidad a un cuerpo de expertos de la Universidad de Buenos Aires. El 8 de julio de 2008, la CSJN dictó el “fallo Beatriz Mendoza”[29], exigiendo la recomposición del bien ambiental y el resarcimiento por daño colectivo en los términos que establece la Ley General del Ambiente (Ley N° 25.675/02, arts. 28 y 30); daño del que hizo responsables al Estado nacional, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a quienes exigió acciones y resultados concretos en pos de recomponer el ambiente (Nápoli y García Espil, 2011). El fallo evidenció la crisis del conflicto por el saneamiento de la cuenca y forzó a los gobiernos a colaborar. La sentencia[30] recayó entonces sobre el COFEMA, la ACUMAR, el gobierno nacional[31] y los dos gobiernos subnacionales (la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma), haciéndolos responsables por el cumplimiento del programa establecido en la resolución y, particularmente, la consumación de tres objetivos específicos (Merlinsky, 2009):

  1. la mejora de la calidad de vida de los habitantes de la cuenca;
  2. la recomposición del ambiente en la cuenca en todos sus componentes;
  3. la prevención de futuros daños.

A partir del juicio, el entramado jurídico y político-institucional que se formuló fue de “naturaleza mixta” (Cafferatta, 2008) o de una así llamada microinstitucionalidad para la ejecución y seguimiento de la causa. Se encomendó al Juzgado Federal en primera instancia de Quilmes la realización de un seguimiento periódico de las acciones de la causa; a la Auditoría General de la Nación (AGN) se le otorgó el control de la ejecución presupuestaria. Además, se creó la figura del Cuerpo Colegiado, un modelo participativo integrado por la alianza intersectorial para el seguimiento de la causa. El Cuerpo Colegiado se conformó en el ámbito de la Defensoría del Pueblo nacional, que tiene a su cargo la Secretaría Ejecutiva, y es integrado también por las siguientes organizaciones no gubernamentales: Fundación Ambiente y Recursos Naturales, el Centro de Estudios Legales y Sociales, la Asociación de Vecinos de la Boca, la Fundación Greenpeace Argentina y la Asociación Ciudadana por los Derechos Humanos. Son sus funciones: cumplir con los mandatos establecidos por la CSJN, ejercer y promover la participación ciudadana en el control del cumplimiento, impulsar acciones para controlar el Plan de Saneamiento de la Cuenca Matanza-Riachuelo, establecer mecanismos para la recepción de sugerencias de la ciudadanía, formular recomendaciones ante la ACUMAR y las autoridades competentes y cumplir las misiones que, en el curso de la ejecución de la sentencia, dicte el juez de la causa (Spadoni, 2013).

Frente a décadas de falta de coordinación interjurisdiccional e inercia estatal, aquí también fue la alianza intersectorial en pos de la protección del ambiente conformada por la sociedad civil y los organismos de control la que impulsó, por un lado, la creación del organismo de cuenca y por el otro, el control y seguimiento de las políticas que este lleva adelante. La ACUMAR, a diferencia de Comité del Salí-Dulce, funciona con una importante participación del Poder Ejecutivo nacional —la Presidencia está a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable— y es un ente autárquico cuyas facultades, poderes y competencias en materia ambiental prevalecen sobre cualquier otra política o facultad concurrente en el ámbito de la cuenca (art. 6). Es decir, que es un organismo de cuenca —un ente de derecho público interjurisdiccional— creado por fuera del marco normativo existente (Ley de Gestión Ambiental de las Aguas y Principios Rectores). Otro rasgo distintivo de ACUMAR es que contempla canales formales de participación para los municipios (a través del Consejo Municipal) y para la sociedad civil (a través del ya mencionado Cuerpo Colegiado). Gracias al accionar de ACUMAR, hubo durante estos últimos años una mayor visualización pública y mayor atención estatal de los problemas de la cuenca. Ello no implica, sin embargo, que el organismo no enfrente desafíos y limitaciones. En principio, hay un accionar pendiente en materia de ordenamiento territorial. Solo recientemente se aprobó el protocolo para “el Abordaje de Procesos de Relocalización y Reurbanización de Villas y Asentamientos Precarios en la Cuenca Matanza Riachuelo” (Resolución N° 420-E/2017). Este protocolo busca armonizar las distintas normativas en la materia estableciendo estándares mínimos para ser implementados por las jurisdicciones locales. Además, se suman los temas de largo arrastre, tales como la presencia de basurales a cielo abierto y la gestión integral de residuos sólidos; las obras para expandir la red de agua potable y cloacas; y la falta de información sobre la cantidad de personas que sufren alguna enfermedad vinculada con la contaminación de la cuenca.

Conclusiones

En materia de recursos hídricos, el federalismo ambiental argentino se encuentra desintegrado, no hay “consenso federal” alrededor de los presupuestos mínimos necesarios para la protección del recurso. A pesar de que las discusiones sobre la Ley de Gestión Ambiental de Aguas y los Principios Rectores de Política Hídrica se dieron en el mismo momento, alcanzando estos últimos mayor acuerdo federal, ninguno de ellos logró el consenso necesario para conformar un marco legal sólido. Por el contrario, contribuyeron a esa suerte de vacío normativo en el que se encuentra inmersa la gestión de cuencas hídricas en Argentina. Ante la falta de una regulación consensuada, los Principios Rectores surgieron como referencia en algunas provincias a través del trabajo del COHIFE (la mayoría de las provincias los han incorporado en sus regulaciones). Sin embargo, son pocas las provincias del país que tienen una autoridad de agua única —tal como recomienda el principio rector N° 24— o que crearon organismos de cuenca en base a los Principios Rectores. El caso del Comité Salí-Dulce muestra, adicionalmente, que la adopción de los Principios Rectores no garantiza por sí misma la efectividad de un comité de cuenca.

Del análisis realizado se desprende que, ante la ausencia de un marco normativo hídrico integral y consensuado a nivel federal, las políticas ambientales de saneamiento hídrico parecen estancarse tanto en las disputas interprovinciales como en las tensiones presentes entre provincia y Nación. Ese marco normativo en tensión acentúa el predominio provincial sobre la política hídrica y genera disputas entre las provincias y la Nación en torno al reparto de atribuciones sobre los ríos interprovinciales, reforzando la tendencia de las autoridades nacionales y provinciales a la inacción. En el caso de los consejos federales (COHIFE, COFEMA), esa inacción se plasma en largas discusiones que no terminan de traducirse en políticas interjurisdiccionales ambientales concretas.

Así, la falta de consenso federal en torno a la regulación de la gestión de cuencas reforzó la tendencia a la inacción que predomina entre las autoridades de los distintos niveles de gobierno. Sin embargo, como vimos en este capítulo, esa tendencia fue contrarrestada por alianzas intersectoriales en pos de la protección del ambiente, dando a lugar a resultados disímiles tanto en lo que respecta al diseño institucional de los instrumentos de coordinación interjurisdiccional creados como a la efectividad de los mismos.

Los dos casos analizados muestran que las alianzas intersectoriales entre organismos de control estatales (Defensorías del Pueblo y Poder Judicial) y la sociedad civil fueron de vital importancia para visibilizar las demandas en torno al saneamiento de las cuencas y las condiciones de vida de sus habitantes. Tanto en el caso del Salí-Dulce como en el de Matanza-Riachuelo fueron las Defensorías del Pueblo provinciales y la Defensoría del Pueblo de Nación quienes, junto con el accionar de las fiscalías y las organizaciones ambientalistas y vecinales, impulsaron políticas de saneamiento y control de las cuencas. El rol de la Corte Suprema nacional también fue clave para ambos casos, sea impulsando a las distintas autoridades responsables a buscar una solución cooperativa (Salí-Dulce) o directamente obligándolas a elaborar y presentar un plan de saneamiento para la cuenca (Matanza-Riachuelo). En ese escenario, las Defensorías del Pueblo han sabido articular efectivamente los pedidos de la Corte en materia de generación de espacios institucionales de participación ciudadana, por ejemplo, con la realización de talleres abiertos de información sobre los avances en el saneamiento de la Cuenca del Salí-Dulce o con la coordinación del Cuerpo Colegiado en el caso de Matanza-Riachuelo.

El Comité de la Cuenca del Salí-Dulce —creado por acuerdo interprovincial en base al modelo de los Principios Rectores— es un claro ejemplo de la dificultad de implementar organismos de cuenca interjurisdiccionales colaborativos y efectivos. El caso de la ACUMAR presenta una excepción, ya que fue creada por fuera de los preceptos de la Ley de Gestión Ambiental de Aguas y de los Principios Rectores, como un organismo técnica y patrimonialmente autónomo y, en la práctica, fuertemente centralizado en el gobierno nacional, y solo a raíz de una manda de la CSJN que obligaba a las autoridades competentes de las distintas jurisdicciones involucradas a formular un plan de saneamiento conjunto.

Fue la alianza intersectorial en pos de la protección del ambiente la que promovió en —el caso del Salí-Dulce— que se impulsaran medidas de saneamiento de la cuenca por fuera del Comité; en el caso de Matanza-Riachuelo, fue justamente esa alianza la que impulsó la creación del organismo de cuenca (ACUMAR) y el seguimiento de las políticas que este lleva adelante. En definitiva, este capítulo muestra que la falta de acuerdo sobre los “presupuestos mínimos” para la protección ambiental de los recursos hídricos deja a “la deriva” la gestión de las cuencas hídricas en la Argentina y que esta solo se activa en presencia de una fuerte alianza intersectorial que demanda por el saneamiento de las cuencas. Muestra también que, frente al “estancamiento” normativo y la inacción estatal, surgen nuevas alianzas entre organismos de control estatales y organizaciones de la sociedad civil que impulsan políticas para la gestión y protección ambiental de las cuencas hídricas que no se encuadran dentro de los marcos normativos en disputa en el nivel nacional.

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  1. Sobre este punto, ver la introducción y el capítulo 1 de este libro.
  2. Durante tres años se llevaron a cabo talleres provinciales en todo el país donde participaron actores representativos de la mayoría de los sectores vinculados al agua y se consensuaron cuarenta y nueve puntos para la gestión de cuencas hídricas.
  3. Según el Consejo Hídrico Federal (COHIFE), existen distintos tipos de organizaciones de cuenca interjurisdiccionales: los comités interjurisdiccionales y los organismos de cuenca. Los primeros son mesas de negociación en las cuales los representantes de las jurisdicciones tratan de llegar a acuerdos sobre cuestiones relacionadas con la gestión del agua en las cuencas hídricas. Los segundos tienen funciones ejecutivas, cuentan con un presupuesto para su funcionamiento y sus decisiones son tomadas, por votación, en un consejo de dirección en el que están representadas las jurisdicciones. A la fecha, las organizaciones de cuenca interjurisdiccionales existentes son: Comité de Cuenca del Río Juramento-Salado, Comité de Cuenca Interjurisdiccional Salí-Dulce, Comité de Cuenca de la Laguna Picasa, Comité de la Región Hídrica Bajos Submeridionales, Comité Interjurisdiccional de la Región Hídrica del Noroeste de la Llanura Pampeana, Comité de Cuenca del Río Senguer, Comité de Cuenca Desaguadero-Salado, Autoridad de Cuenca del Río Azul, Comité Interjurisdiccional del Río Colorado, Comité Interjurisdiccional del Río Pilcomayo, Comisión Regional del Río Bermejo, Autoridad Interjurisdiccional de las Cuencas de los ríos Limay, Neuquén y Negro y la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo.
  4. La Constitución reconoce como excepciones aquellas facultades que han sido expresamente delegadas por las provincias a la Nación. El gobierno nacional ejerce jurisdicción sobre la navegación (art. 75, inc. 10), el comercio interprovincial e internacional (art. 75, inc. 13), las relaciones internacionales y la celebración de tratados con respecto a aguas internacionales sin perjuicio de la facultad provincial (artículos 27, 75, inc. 22 y 24, y 99, inc. 11) (Pochat, 2005; Pinto, 2013).
  5. La comunidad hídrica argentina se congrega en torno al Consejo Hídrico Federal, los organismos de gobierno nacionales y provinciales vinculados con la gestión de recursos hídricos y las asociaciones y usuarios del agua.
  6. Desde su creación (2006) y hasta fines del 2013, ACUMAR estuvo supeditada a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable; en diciembre de 2013 pasó a depender de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación (Decreto PEN N° 2.104/2013). En 2016, pasó al recientemente creado Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.
  7. El área donde hoy se asienta el embalse fue históricamente un humedal natural que constituía una de las más importantes estaciones de migraciones para aves en la Ruta Panamericana Central de Migraciones (Cicerone y del Valle Hidalgo, 2007: 15).
  8. Asimismo fue declarado “Sitio Hemisférico” de la Red Hemisférica de Reservas para Aves Playeras (RHRAP).
  9. Por convención internacional, se denomina “sitio RAMSAR” a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas. El objetivo de tal denominación es el de garantizar la conservación y el uso racional de los humedales mediante acciones locales, regionales y nacionales y gracias a la cooperación internacional, como contribución al logro de un desarrollo sostenible en todo el mundo.
  10. Producto derivado de la caña de azúcar.
  11. Desecho que se produce durante la elaboración de etanol.
  12. La cachaza es el residual del filtrado de jugo de caña con el agua que se usó en la indivisión del proceso y donde se le extrae el porcentaje final de sacarosa que contiene.
  13. Alcohol que se produce a partir de la fermentación de azúcar.
  14. “Defensor del Pueblo de la Provincia de Santiago del Estero c/Provincia de Tucumán y otro”, Fallos: 326: 663, 11/3/2003.
  15. Existe un antecedente previo a este Comité, el así llamado Comité de Cuenca del Río Salí-Dulce, que data de 1971, año en el que fuera creado por la entonces Secretaría de Recursos Hídricos y ratificado por los gobiernos de las provincias de Córdoba, Santiago del Estero y Tucumán, adhiriendo luego las provincias de Catamarca y Salta.
  16. Expte. 58/2011, “Santiago del Estero, provincia de c/ Moonmate S. A. y otro”. Expte. 59/2011, “Santiago del Estero, provincia de c/Azucarera Juan M. Terán S. A. y otro”. Expte. 60/2011, “Santiago del Estero, provincia de c/ José Minetti y Cía. Ltda. S.A.C.I. y otros”. Expte 61/2011 “Santiago del Estero, provincia de c/ Cía. Azucarera Concepción S.A. y otro”.
  17. Ingenio Bella Vista, Ingenio La Fronterita, Ingenio La Corona, Ingenio Leales, Ingenio Santa Bárbara, Ingenio Santa Rosa, Ingenio Concepción, Ingenio Marapa (Atanor SCA), Ingenio San Juan e Ingenio La Florida.
  18. Entre los avances de las obras realizadas: para disminuir el impacto sobre la atmósfera, se aplicaron tecnologías para el filtrado de los gases (decantadores de cenizas, filtros secos y húmedos); para la recuperación del agua de lavado se incorporaron ductos y filtros (vinazoductos) y decantadores para su uso en la producción; se hicieron piletas transitorias de disposición de cenizas y plantas generadoras de energía; para la gestión de la cachaza y vinaza se prohibió su vertido en los cursos de agua a través del plan “cachaza y vinaza cero” y, en el marco de las acciones acordadas en los PRI, se la incorporó como mejorador de suelos en fincas de cultivo de caña de azúcar.
  19. Luego Comité Ejecutor del Plan de Gestión Ambiental y del Manejo de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo.
  20. Resoluciones N° 31/2003, 112/2003, 43/2006, 44/2006, 46/2006, 47/2006 y 48/2006.
  21. La Sra. Beatriz Mendoza trabajaba en la Unidad Sanitaria “San Martín de Porres”, ubicada dentro del Polo Petroquímico de Dock Sud —allí donde el conflicto finalmente se manifestó—, cuando, a pedido de la SAyDS y con el apoyo técnico de JICA, se llevaron a cabo estudios tóxico-ambientales que demostraron la contaminación de los habitantes, en especial de los niños, cuya sangre evidenciaba una alta concentración de plomo, benceno y tolueno, entre otros metales pesados (ACIJ y Junta Vecinal de Villa Inflamable, 2012).
  22. Diecisiete personas (Mendoza y otros) iniciaron, en instancia originaria de la Corte Suprema, una demanda contra el Estado nacional, la provincia de Buenos Aires, el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y cuarenta y cuatro empresas, por los daños y perjuicios ocasionados por la contaminación de la cuenca del río Matanza-Riachuelo.
  23. Amigo del tribunal.
  24. En un caso de interés público, la figura del tercero no es ajeno al objeto del litigio, toda vez que este es un bien de naturaleza colectiva que pone al tercero en la misma posición que los propios actores, o sea, son tan titulares de derechos como la parte actora (Nápoli y Esain, 2004). Es decir, el tercero actúa en calidad de parte en el proceso.
  25. Dice el art. 30: “Producido el daño ambiental colectivo, tendrán legitimación para obtener la recomposición del ambiente dañado, el afectado, el Defensor del Pueblo y las asociaciones gubernamentales de defensa ambiental conforme lo prevé el artículo 43 de la Constitución Nacional y el Estado nacional, provincial o municipal”.
  26. Fallos: 329: 3445 (22).
  27. Fallos: 329: 3528 (24). Las ONG se presentaron en carácter de tercero haciendo referencia al artículo 90 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y al artículo 30 de la Ley General del Ambiente. La Corte desestimó la presentación de Fundación Ciudad, Poder Ciudadano y Fundación Metropolitana por considerar que no se correspondía la causa con sus misiones institucionales.
  28. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires se adhirió mediante la sanción de la Ley N° 2.217 y la Provincia de Buenos Aires con la Ley N° 13.642.
  29. Fallos: 331: 1622. Esta jurisprudencia se caracteriza por un modelo decisional dialógico que posee derechos sociales fuertes, remedios moderados y cuyo diseño, en el que intervienen expertos y fuerzas sociales, se prevé el monitoreo a las políticas públicas ejecutadas en las sentencias. En relación a las sentencias dialógicas en casos estructurales, Rodríguez Garavito (2011) advierte, en este tipo de fallos, algunos rasgos comunes: las sentencias son más abiertas, en el sentido de que abren un proceso de discusión que orienta a las autoridades públicas a diseñar e implementar las políticas públicas necesarias para la protección de los derechos que han sido vulnerados. La implementación de los fallos se logra gracias a la aplicación de mecanismos de seguimiento periódicos y públicos, a través de fomentar espacios deliberativos entre los actores en juego. Se involucra un espectro más amplio de actores en el proceso de seguimiento.
  30. La sentencia de la CSJN del 8 de Julio de 2008 incluye disposiciones en ocho materias: (1) información pública; (2) contaminación de origen industrial; (3) saneamiento de basurales; (4) limpieza de márgenes de río; (5) expansión de la red de agua potable; (6) desagües pluviales; (7) saneamiento cloacal; (8) plan sanitario de emergencia. Además de contener una indicación prioritaria de acciones, se establecen plazos de cumplimiento en días hábiles, bajo apercibimiento de aplicar una multa diaria a cargo del presidente de la autoridad de cuenca (Merlinsky et al., 2014: 177-179).
  31. Tiene jurisdicción en el territorio de la cuenca por tratarse de una vía navegable (ver secciones 4.1 y 4.2).


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