Acerca de los posibles re-(des)ordenamientos territoriales

Este libro termina aquí. Ha nacido

de la ira como una brasa, como los territorios

de bosques incendiados, y deseo

que continúe como un árbol rojo

propagando su larga quemadura.

Pero no sólo cólera en sus ramas

encontraste: no sólo sus raíces

buscaron el dolor, sino la fuerza,

y fuerza soy de piedra pensativa,

alegría de manos congregadas

(Canto general, “Termino aquí”, Pablo Neruda)

Este capítulo final, en el que nos proponemos una revisión de los principales debates y abordajes delineados, se divide en dos partes bien diferenciadas.^[1]

En primer lugar, nos detenemos en una serie de consideraciones específicas sobre las perspectivas más inmediatas del OTBN. En particular, avanzamos en torno a los posibles re-(des)ordenamientos que puedan ocurrir en virtud de una serie de escenarios que se perfilan a futuro: los avances en el relevamiento territorial de comunidades indígenas, la revisión del OTBN y sus posibles recategorizaciones y el desenvolvimiento de la causa presentada ante la CSJN. Todo esto, en el contexto de la continuidad de los desmontes clandestinos y extracciones ilegales de madera en los BN del este salteño.

En un segundo momento, recuperamos las principales hipótesis de trabajo e interrogantes que orientaron la organización de la investigación y volvemos sobre los distintos capítulos, con la pretensión de establecer sus aportes específicos en el campo de estudios de las ciencias sociales, integrar el proceso analizado y proponer una serie de reflexiones finales (siempre abiertas y provisionales).

Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos en Salta: perspectivas a futuro

Sería muy bueno para nuestras regiones del norte de Salta que iniciáramos un nuevo año pensando en encontrar caminos para retomar el desarrollo de la agricultura, la ganadería y la explotación forestal. Tenemos tierras fértiles y aptitud productiva, necesitamos trabajo y agregado de valor: es imprescindible sacar al departamento San Martín del pálido amarillo en el que se encuentra y teñirlo de un fuerte verde productivo. Lograr este cambio de colores es una tarea que no admite más pérdida de tiempo y en la que deberíamos trabajar todos

(Ignacio Racchi de la empresa Desdelsur SA en El Tribuno, 19/12/2010, d/p)

Al momento de dar contenido acabado a este apartado final para la publicación de la tesis en formato libro, están por cumplirse diez años de la sanción de la “ley de bosques” y nueve de la aprobación del OTBN salteño. Se hace oportuno entonces un balance, recuperando las reflexiones y/o evaluaciones en torno a la implementación y cumplimiento de sus objetivos iniciales que desde diferentes frentes han circulado. En adelante, esbozamos algunas de ellas en base a la información y evidencias disponibles, a la vez que trazamos algunas perspectivas a futuro. Si bien la política de OTBN en Salta quedó plasmada en la ley y el decreto reglamentario, esto no implica un statu quo o el término de las disputas en torno al destino de los BN salteños: “los territorios se pintaron, pero no van a quedar así” (TN1). Más bien, se trata de un nuevo comienzo de los debates en torno al territorio, el desarrollo y la naturaleza.

“El problema del amarillo social”

En primer lugar, hay que considerar lo que ocurra en relación con los resultados del relevamiento previsto en la Ley Nacional N° 26.160 de “Emergencia de la Propiedad Indígena”. El Decreto N° 2.789 sancionado a la par de la reglamentación del OTBN establece que una vez realizado el mismo se decidirá, con participación de las comunidades afectadas, la delimitación definitiva y categorización final del área (no olvidemos que la superficie bajo categoría II es el 65% de la zonificación de BN provincial). Por tanto, la dinámica y resultados que tome dicho relevamiento están en estrecha vinculación con el OTBN, en tanto es posible que el mapa cambie “para peor” (APIFC1).

Más allá de la indiscutible importancia de una legislación de estas características en el conflictivo marco territorial actual, para hacer frente a la escalada de desalojos en territorios reclamados por indígenas, es posible señalar una serie de previsiones en torno a su formulación e implementación. En particular, porque como requisito para la suspensión del desalojo, se dispone que la posesión debe ser actual, tradicional, pública y fehacientemente acreditada, quedando de este modo excluidas aquellas comunidades que por diversas causas fueron desplazadas y/o desalojadas y han perdido ya sus tierras “tradicionales” (Buliubasich y González, 2009). También estarían en desventaja las comunidades indígenas que no tienen personería jurídica, requisito para realizar el reclamo formal.

La provincia de Salta figuró entre las primeras en celebrar un acuerdo con el INAI para la ejecución del relevamiento de la situación dominial de las tierras habitadas por pueblos indígenas. En abril de 2008, se firmó un convenio con el IPPIS (en ese momento intervenido, fue designado como organismo ejecutor) y se asignó un presupuesto para las tareas, que involucrarían a nueve pueblos indígenas y más de trescientas comunidades. El día 22 de diciembre de 2008 fue fijado como la fecha de inicio y se acordó un plazo de ejecución de veinticuatro meses (contados a partir de la efectiva transferencia de los fondos correspondientes a la primera cuota). Vencido el plazo de ejecución estipulado y habiéndose encontrado una serie de irregularidades en el desarrollo de las tareas por parte del organismo provincial, se procedió a su disolución. Se trata de una realidad que se ha repetido en otras jurisdicciones: la mayoría de los convenios firmados con los organismos provinciales abocados a la temática indígena han ido a caducidad o se han reformulado. En agosto de 2011, se firmó un nuevo convenio entre el INAI y el Ministerio de Derechos Humanos de Salta, esta vez a través de la Secretaría de Pueblos Originarios y no del IPPIS. En la actualidad, el relevamiento territorial recae en el Ministerio de Asuntos Indígenas y Desarrollo Comunitario, las actividades se encuentran suspendidas en virtud de la falta de envío de fondos por parte del organismo nacional y peligra su continuidad dado que es inminente el vencimiento de la Ley N° 26.160.^[2]

En suma, no termina de quedar en claro cuándo concluirá el relevamiento (en vistas de que la ley nacional vence a fines de 2017 y peligra su prórroga) ni cómo o bajo qué mecanismos participativos se decidirá la categorización final del OTBN. Pero hay una certeza: “hay zonas amarillas que sin la capa social van a quedar verdes” (FP4). En este sentido, los reclamos para que el relevamiento sea concretado y su información publicada no sólo provienen de los actores indígenas, sino también del sector agropecuario –si bien burlonamente señalan que “los pueblos indígenas van con el GPS en colectivo” (OPA3)–. Según declaraciones recuperadas en las entrevistas con miembros de organizaciones de productores, “un comprador de buena fe de un campo quiere comprar un campo, no un problema”, ante lo cual el atraso en el relevamiento implica desconocer la existencia de comunidades indígenas localizadas en su interior –a pesar de que “es difícil encontrar un productor que si tiene un ocupante no quiera negociar” (OPA1)–. Afirman que los tienen “cautivos de esa información” y que necesitan datos concretos: cuántos son, donde están, quiénes son, “como hacen con nosotros” “lo mismo que se dice de mi” (OPA1) que se diga de ellos.

En el caso de Salta, la persistente conflictividad se refleja en el informe producido por la Defensoría del Pueblo de la Nación en el año 2012, que llevó a que el titular de ese organismo dirigiera una carta al gobernador denunciando la vulneración a los derechos territoriales, sociales y de acceso a la justicia de pobladores criollos e indígenas de distintas localidades del departamento de San Martín. En el documento se hace referencia a disputas en torno a la situación de tenencia de la tierra (y dilación en los relevamientos territoriales dispuestos en la Ley N° 26.160), la tala indiscriminada, obras de deslindes o cerramientos internos, desmontes irregulares y desarrollo de emprendimientos productivos por parte de particulares y/o empresas dentro de sus territorios.

Por su parte, la Auditoría General de la Nación (2014), en su Informe de Auditoría en la SAyDS sobre la implementación de la Ley N° 26.331 para el período 2007-2013, señala en sus conclusiones la necesidad de la imprescindible articulación de este organismo con el INAI (organismo a cargo de la Ley N° 26.160) para garantizar efectivamente los derechos de las comunidades indígenas y campesinas al momento de implementar la “ley de bosques”, en virtud de que su conservación y aprovechamiento están estrechamente vinculados a los conflictos por la tenencia de la tierra.^[3] Tal como lo demuestra el modelo de conflictos de tenencia de la tierra realizado por investigadores de la UNSa (Venencia et al, 2012), el 95% del territorio del Chaco salteño se encuentra bajo algún tipo de conflicto (con distintos grados de intensidad), y el mapa del OTBN aprobado no ha tenido en cuenta de manera suficiente esta conflictividad preexistente.

Mientras persisten las dilaciones, marchas y contramarchas en la ejecución del relevamiento, no han dejado de existir denuncias por intentos de desalojos y episodios de violencia rural. Al mismo tiempo, y si bien la delimitación del “amarillo social” se sustentó en los conflictos por tierras que involucran a pueblos indígenas, aquí no fue contemplada la situación de la población criolla, que soporta similares condiciones y con menor estructura legal para su defensa.

“Flexibilizar el amarillo” o “algún día lo van a hacer verde”

Si bien la zonificación propuesta por el decreto reglamentario del OTBN habilitó una superficie de tierras para actividades productivas menor en relación a lo que potencialmente podría haber autorizado, las casi 1.600.000 has coloreadas de verde habilitaban la continuidad de las actividades de deforestación de los BN por más de una década, al mismo ritmo promedio de los últimos años. Vale recordar que lo que volvió más amarillo y rojo al OTBN fue el decreto reglamentario (y la presión del fallo de la CSJN), en tanto que el articulado de la Ley N° 7.543 sigue habilitando por su contenido que un nueva reglamentación (en el contexto de un nuevo gobierno y de renovadas correlaciones de fuerzas políticas y económicas) modifique las superficies zonificadas para cada una de las categorías de conservación, tal como se preveía en el primer momento tras su sanción.

En la legislación, el mapa es definido como un “instrumento de orientación y referencia”, lo que introduce un alto nivel de ambigüedad, creando condiciones que permiten que su aplicación tienda a favorecer la producción agrícola y ganadera de gran escala en desmedro de un aprovechamiento integral del bosque y la conservación (REDAF, 2012a). Tal como nos lo describiera un técnico de la UE-OTBN, “el mapa no es infalible” (TP4), sino que es tentativo e indicativo. Ahora bien, la estrategia de no cristalizar la zonificación por ley para permitir reajustes y modificaciones, en virtud de los intereses económicos y las relaciones de poder existentes, puede volverse en contra de las iniciales intenciones.

Así las cosas, ciertos OTBN, que inicialmente parecieron otorgar a las poblaciones rurales un resguardo ante el avance de la deforestación (sea explícitamente, en el caso de los que tomaron en consideración los territorios indígenas, sea de manera subsidiaria, al impedir la deforestación en zonas potencialmente litigiosas) se han revelado relativamente frágiles ante las presiones de los sectores empresarios, que han buscado su modificación y/o la admisión más o menos solapada de prácticas difícilmente compatibles con los objetivos de la “ley de bosques”. En los años transcurridos, se han podido detectar una serie de mecanismos legales e institucionales por medio de los cuales las provincias han dado lugar a cierta flexibilización de las categorías de conservación previstas en los OTBN, cuando no a su reversión (si bien el principio de “no regresividad” consagrado en la Ley de Ambiente no permitiría cambios de estas características).^[4]

El caso de Salta es ejemplar al respecto. En mayo de 2010 se aprobó el Decreto N° 2.211, donde se prevé el Procedimiento para el Análisis de Proyectos a Escala Predial, a través del cual se permitió la revisión de las categorías de conservación del OTBN en base a un análisis a mayor detalle. Si bien destinado a la definición más precisa de la forma de realización de las actividades permitidas al interior de cada categoría del OTBN (o al ajuste de ciertos errores cometidos en la zonificación a gran escala), en la práctica se ha dejado abierta la posibilidad de que una finca ubicada en una zona roja o amarilla pueda ser recategorizada como verde: como nos señalara un productor forestal, “me tenés parado dos años, me fundís, ¡y ahora me decís que puedo desmontar!” (OPF1).

Los productores cuyos emprendimientos habían quedado zonificados bajo las categorías rojo o amarillo formularon rápidamente sus presentaciones para solicitar la revisión del mapeo inicial: la búsqueda por recuperar el (des)orden previo. Ahora bien, para este trámite no se ha requerido de un proceso participativo, atentando contra lo establecido en la ley nacional acerca de que los OTBN provinciales debían incluir participación de las poblaciones afectadas, mientras que el procedimiento definido para modificarlo prescinde del llamado a consulta. Como resultado, tierras originalmente categorizadas como zona roja o amarilla han podido ser modificadas a verde, fundamentándose en la ausencia de reclamos sociales y en la aptitud agrícola de los suelos (Leake, 2012; REDAF, 2012a). Según el documento “Salta debe respetar la Ley Nacional de Bosques” presentado en julio de 2014 por una amplia gama de ONGs, fundaciones y organizaciones ante el COFEMA y la SAyDS, a esa fecha en Salta se habían recategorizado más de 125.000 has de BN. Finalmente y en el marco de estas denuncias, el mecanismo fue derogado en el año 2014 por medio del Decreto N° 3.749.^[5]

Otro punto importante de destacar es que la reglamentación del OTBN indica que éste deberá actualizarse cada cinco años. La revisión podría modificar la superficie de tierras destinadas a cada categoría de conservación, llevando a “flexibilizar el amarillo y darle una vuelta productiva” (AMB2). En palabras de nuestros entrevistados, “cada gobierno de turno puede hacer y deshacer” (TP2) a su antojo, “todos van a volver a la carga” (APIFC2), “van a dibujar algo participativo y lo van a sacar” (TN6).

La provincia de Salta ha avanzado en su proceso de actualización en los últimos años, si bien la información disponible indica que en esta oportunidad no se estaría contemplando un proceso participativo como el ensayado en 2008.^[6] En 2014 fue creado bajo la órbita y coordinación del MAyPS el Consejo Asesor de Revisión del OTBN, integrado por aquellas organizaciones y/o asociaciones “vinculadas al ambiente” que manifestaran de manera formal su voluntad de hacerlo. De acuerdo con el Resumen Ejecutivo para la Actualizacion y Fortalecimiento del OTBN elaborado por la Secretaria de Ambiente provincial (MAyPS, 2016), las líneas de acción para el nuevo período estarán enfocadas en “armonizar el desarrollo productivo con la preservación efectiva de los bosques nativos de la provincia”.^[7] En ningún caso parece discutirse una reorientación general del modo en que la aplicación del OTBN contempla la situación de indígenas y criollos y sus derechos territoriales, sino que las modificaciones serían de índole más bien técnica (por ejemplo, a través de la introducción de conceptos vinculados a Paisajes Sustentables, Áreas de Valor de Conservación y Corredores Ecológicos).

En agosto de 2017, se presentó una nota al ministro Javier Montero desde las principales ONGs y fundaciones que han llevado adelante la causa de los BN y de los conflictos por la tierra (Greenpeace, TEPEYAC, FUNDAPAZ, UNSa, Foro Salteño por la Tierra, ASOCIANA, entre otros), a los efectos de hacerle llegar la preocupación sobre la revisión del OTBN. Se denuncia que el MAyPS está dando por finalizada la actualización sin haber cumplido con el proceso de consulta (reduciendo la participación a un carácter limitado en términos de organizaciones representadas, fragmentado en el tiempo y de poco valor en los aportes efectivos de los participantes). Se acusa asimismo que de modo concomitante a estos procesos se dio creación en agosto de 2016 al Comité Asesor Provincial de Manejo de Bosques con Ganadería Integrada, lo cual ha desviado el foco de discusión respecto del futuro de las áreas en categoría II.

Así las cosas, transcurridos los primeros años de la sanción y reglamentación del OTBN en Salta, los debates pasaron a estar liderados por los actores empresariales y su puja por recuperar el orden perdido y dejar atrás el “amarillo patito, amarillo social”–tal como nos lo describieran burlonamente nuestros entrevistados– para volver a teñir al territorio salteño color “verde botella” (OPF2). También la cita que antecede este acápite va en este sentido, al enfatizar en la necesidad de tornar el “pálido amarillo” en “fuerte verde productivo”. Al día de hoy, los intereses de los sectores productivos que buscan torcer el rumbo del OTBN (convertir las poco más de 5.000.000 has amarillas en áreas de producción) cobran renovada fortaleza, más aun en el nuevo contexto político. Como muestra, un fragmento de una nota de opinión en el Diario El Tribuno titulada “Basta de chaco pintado de amarillo” en la cual se apunta que el OTBN en Salta “no contribuye a mejorar la calidad de vida ni a preservar el ambiente”, sino que más bien el legado de la última década nos confronta con:

un Chaco argentino con veinte millones de hectáreas -hablemos por ahora de nuestras seis millones en el Chaco salteño- sin ningún proyecto coherente para desarrollar, salvo la iniquidad de la Ley Bonasso, lo arbitrario del ordenamiento territorial que traba con distintos esquemas de involución la puesta en marcha para el desarrollo ganadero y, en otros casos, también agrícolas.

Conocemos la firme voluntad que el actual Gobierno nacional estrena para engrandecer el país con medidas de una economía sana y libre, haciendo caso omiso de veleidades de las que tanto abundan, para escarnio del empresario laborioso. En consecuencia, decidimos ponernos de pie con vigor y total voluntad, solicitando al Gobierno nacional que derogue de manera total la zona amarilla, lamparón vergonzoso que frena todo conato de inversión, y se declare al Chaco argentino, comenzando por Salta, como zona potencialmente favorable en el segmento ganadero (El Tribuno, 22/06/2016, d/p).

Pero más allá de las categorizaciones vigentes o recategorizaciones posibles, lo cierto es que las denuncias por extracciones ilegales de madera y por la existencia de desmontes encubiertos continuaron a lo largo de todo el proceso reseñado hasta aquí –“todas las denuncias a la provincia caen en saco roto” (AMB1)–, a pesar de la moratoria prevista en la ley nacional, la zonificación establecida en el OTBN y el amparo de la CSJN.

“El amparo logró frenar los desmontes, entre comillas”

Un punto a tener en consideración entonces es el devenir de la “Causa Salas”, por medio de la cual la CSJN había ordenado a fines de 2008 la paralización de las actividades de desmonte en los departamentos de San Martín, Oran, Rivadavia y Santa Victoria. El 23 de diciembre de 2009, a un año de emitida la primera sentencia, las partes demandantes hicieron una presentación ante el tribunal denunciando el incumplimiento de la medida cautelar, alegando que:

Nuestras posibilidades de supervivencia y, fundamentalmente, nuestra identidad cultural dependen de la existencia de montes, animales y frutos, entre otros elementos, y del respeto a la tierra con la que tenemos una profunda relación espiritual. Los desmontes suponen su eliminación absoluta y constituyen un daño ambiental general que afecta a la sociedad en su conjunto (d/p).

Durante el período de vigencia de la suspensión, no deberían haberse registrado desmontes en los departamentos mencionados. Si bien la acción de la CSJN (en conjunto con el OTBN) se tradujo en una baja en las cifras de desmonte, entre los años 2009 y 2011 los departamentos contemplados en la acción de amparo perdieron un total de 53.202 has de BN. Asimismo, a medida que fue perdiendo estado público el caso (principalmente en la escala nacional, pero también en el ámbito provincial), la cantidad de desmontes irregulares se fue incrementando: del total de la superficie desmontada en el período, 26.363 has fueron ejecutadas durante el año 2011 (REDAF, 2012a).

El 13 de diciembre de 2011, la CSJN resolvió levantar la medida, señalando que los titulares de los permisos otorgados por las autoridades locales con anterioridad a la vigencia de la ley de OTBN y que se encontraban alcanzados por la misma, deberían adecuarse a las prohibiciones y limitaciones emergentes de esa norma, de acuerdo a la categoría de conservación que le corresponda a la zona en la que se encuentren emplazados. Allí también se declaró que la causa no es de la competencia originaria de la CSJN, se desafectó a la SAyDS del caso y se remitió las actuaciones a la Corte de Justicia de la provincia de Salta. En suma, el conflicto quedó desligado del nivel nacional y su resolución pasó a depender del nivel provincial, en torno a lo cual cabe una precaución con respecto a la connivencia de la justicia local y los sectores productivos hegemónicos para la no resolución favorable hacia la población indígena y criolla demandante.

En una nota de opinión, el ex gobernador Romero hizo referencia a la decisión tomada por la CSJN, cuyas autoridades en marzo de 2009 habían cedido “a la tentación de usar sus lapiceras y el poder de los sitiales que ocupan, para ganar puntos y para hacer mérito de adelantados del progresismo ambientalista”:

Esa era la Resolución no solo lógica, sino la habitual en ese tipo de casos, que tendría por efecto mandar a los interesados a peticionar ante los magistrados competentes. Esa, y no otra, era la decisión que cabía esperar en marzo de 2009. Pero la Corte Suprema de Justicia hizo otra cosa: prohibió el corte hasta de las ramas de los árboles, en los departamentos de Orán, San Martín y Rivadavia, que los más humildes pobladores del chaco salteño usan para cocinar o calentarse en invierno. Los afectados primarios no fueron voraces terratenientes ávidos de lucrar con los recursos naturales. No; las víctimas fueron los más pobres aborígenes impedidos de cortar cualquier árbol, chico o grande, de las reducidas parcelas donde están asentados. Los que se quedaron sin trabajo no fueron ejecutivos de la City porteña o “CEOs” de empresas multinacionales, sino los más humildes hacheros que cuentan con lo que pueden apilar cada día para comer algo, ellos y su familia.

El área afectada no fue ninguno de los lugares donde residen los señores Jueces de la Corte (ni tampoco los teóricos y abogados del ambientalismo, cuyo progresismo no aparece en pugna con el lujo y elegancia de los barrios más caros de Buenos Aires), sino una de las zonas más pobres, no ya de la Provincia de Salta, sino de todo el país, sometida al flagelo del hambre, la desnutrición infantil, las enfermedades endémicas y la desocupación. Mientras esa población sufría, la Corte montaba una aparatosa audiencia pública que procuraba trasmitir la imagen de unos cruzados que, lanza en ristre, intentaban defender los ya diezmados y sobrepastoreados bosques de la avidez de los sojeros (El Tribuno, 19/12/2011, d/p).

Así las cosas, en los primeros tiempos la provincia hizo “buena letra” (AMB2): regía el amparo y los ojos del poder judicial nacional estaban posados sobre el accionar provincial en esta materia –no olvidemos que la reglamentación, que otorgó menos verde de lo previsto, fue sancionada luego de la medida cautelar–. Ahora bien, desde que el 24 de mayo de 2012 la Corte Suprema provincial firmó un fallo en el que asume la competencia, no han habido avances en torno a este caso. De acuerdo con una declaración de la Mesa de Tierras:

Hoy los números reales que corresponden a cada categoría se encuentran en permanente cambio, por lo que es imposible para el pueblo de Salta y en especial para quienes dependemos de la existencia del bosque para nuestra supervivencia conocer concretamente cuales son las áreas reales a ser conservadas y menos aún tener injerencia en las decisiones que se toman respecto a nuestros lugares de vida transformando en una falsedad el decreto correspondiente violando la resolución de la Corte.

Solicitamos que el Estado garantice los derechos constitucionales reconocidos tanto para indígenas como criollos, en relación a la tierra y a los bienes naturales y advertimos que el incumplimiento de nuestros derechos afecta nuestra subsistencia, dañan el Medio Ambiente, el futuro de las generaciones venideras y generan hoy conflictos sociales y ambientales (23/04/2012, d/p).

Entretanto, la deforestación prosigue.

“Acá no hay Ordenamiento Territorial que valga”

Por último, cabe reparar en la continuidad de los desmontes. Si bien en un primer momento el avance de la deforestación se atenuó con el “bombo” de la ley nacional y el OTBN provincial, a los pocos meses “volvieron las topadoras y los desmontes” (FC2).Ya en el año 2008, la SAyDS había advertido la existencia de desmontes luego de la sanción de la Ley N° 26.331 en las regiones del Parque Chaqueño y la Selva Tucumano Boliviana. Los resultados evidenciaban que, si bien había disminuido la intensidad de la deforestación con respecto a los períodos anteriores, se corroboraba la continuidad de los desmontes (136.000 has) a pesar de la moratoria prevista en la legislación nacional (SAyDS-UMSEF, 2008).

De acuerdo con un informe de la REDAF (2012a), en el período 1976-septiembre 2012 la provincia de Salta registra la pérdida de un total de 2.074.210 has de BN. Como viéramos en el capítulo 4, el 45% de la superficie desmontada en la provincia se produjo desde el año 2000 a la fecha (primero a impulso sojero, luego ganadero), y del total histórico de desmontes por departamento, en Rivadavia el 84% ocurrieron en este período (88.630 has), en Anta el 53% (438.536 has) y en San Martín el 49% (190.518 has). La “ley de bosques” no tuvo un impacto significativo en la disminución de la tasa de desmontes en Salta en los años inmediatamente posteriores: recordemos que la misma prohibía el otorgamiento de nuevas autorizaciones de desmontes, pero no la ejecución de los permisos aprobados previamente –entre ellos, las más de 435.000 has autorizadas solamente en el año 2007–. Entre el año 2008 y septiembre de 2012 se desmontaron en Salta un total aproximado de 330.504 has, que han afectado principalmente a los departamentos de Anta (134.635 has), San Martín (69.088 has) y Orán (48.710 has), y han recaído en áreas asignadas a todas las categorías de conservación del OTBN: incluso en zonas amarillas (79.441 has) y rojas (19.454 has).^[8]

También desde Greenpeace se han generado documentos de difusión que dan cuenta de la continuidad de la deforestación: un total de 2.400.000 has para el total del país desde la sanción de la Ley Nº 26.331 hasta fines del año 2016, de las cuales más de 750.000 has eran BN protegidos. Si bien en los últimos años las tasas se han desacelerado, los datos indican que una proporción importante de los desmontes siguen ocurriendo en áreas conservadas por ley. En los primeros seis meses del año 2017 la superficie desmontada en las provincias de Salta, Santiago del Estero, Formosa y Chaco fue de 45.470 has (el 42% se produjo en bosques protegidos). Para ese período, en Salta fueron desmontadas 7.009 has, de las cuales casi un 10% (678 has) corresponde a zonas de conservación (Greenpeace, 2017ayb).

A esta información, producida y difundida por diversas ONGs y centros universitarios, cabe añadir las investigaciones generadas y publicadas por el organismo ambiental nacional. Según informes con resultados del monitoreo de la pérdida de BN entre 2006 y 2016 en las principales regiones boscosas de Argentina, se confirma la continuidad de los desmontes, tanto entre la sanción de la ley nacional y la aprobación de los OTBN provinciales, como entre esa fecha y la actualidad. En la región chaqueña, la deforestación representó en términos absolutos un total de 626.820 has en el año 2007, 1.065.997 has entre los años 2008-2011, 648.572 has en 2012-2013 y 432.218 has para el período 2014-2016. Se aprecia una disminución de la tasa de deforestación que, no obstante, permanece por arriba del 0,4% anual (superando a las demás regiones y a la tasa total, que promedia el 0,3%) (MAyDS-UMSEF, 2017; MAyDS 2016; SAyDS-UMSEF, 2016).

Estos guarismos no indican por sí mismos que la normativa haya resultado ineficaz, toda vez que en ella se prevé que parte de la cobertura boscosa existente sea declarada de “bajo valor de conservación” y pueda ser deforestada (las provincias clasificaron en total más de 11.000.000 has en la categoría III, un 21% del total de BN declarados). No obstante, casi el 43% de la superficie desmontada en el año 2016 para el total de las jurisdicciones se registra en BN pertenecientes a las categorías roja (2,7%) y amarilla (39,9%), en los que está prohibida la deforestación (MAyDS-UMSEF, 2017), cifras que en proporciones similares pueden encontrarse en períodos anteriores. Es evidente, por tanto, que la categorización de un área boscosa como de mediano o alto valor de conservación de ningún modo garantiza que ella no sea deforestada. La deforestación en zonas correspondientes a las categorías I y II incluye desmontes ilegales, pero también abarca los casos amparados en procedimientos administrativos que permiten excepciones a lo dispuesto en los OTBN, así como prácticas toleradas por algunas provincias para la categoría II a título de “sistemas silvopastoriles”, presuntamente sustentables, aunque en las imágenes satelitales y en sus efectos ecológicos y sociales no se distingan de los desmontes agrícolas.

Para el caso salteño, la tasa de deforestación anual también siguió siendo alta, si bien tuvo una merma desde la sanción del OTBN. La proporción de bosque perdido en función de la superficie de BN había sido de -1,54 para el período 2002-2006, aumentando a -1,99 entre el año 2006 y la sanción de la “ley de bosques” (la “bicicleta ambiental”), mostrando una disminución hacia tasas de inferiores a un dígito desde el año 2014 hasta la actualidad. Al igual que lo señalado para el nivel nacional y regional, la provincia aún registra pérdida de bosques en áreas protegidas por el OTBN (el 27,2% para el año 2016) (MAyDS-UMSEF, 2017; SAyDS-UMSEF, 2012). A la vez, se ha evidenciado para el período 2008-2014 que las superficies transformadas anualmente de modo ilegal superan a las transformadas de manera legal: 257.828 has para los cambios de uso del suelo sin la correspondiente habilitación y 200.523 has con las habilitaciones pertinentes. Al ser desagregado por departamentos, las situaciones de ilegalidad se vuelven regla en San Martin y Oran (85% en ambos casos) en tanto que en Anta y Rivadavia la ecuación se invierte (64% y 87% legales respectivamente) (MAyPS, 2016).

La continuidad o no de las actividades de desmonte y tala ilegal, y la violación o cumplimiento de la zonificación establecida en el OTBN, están en gran medida sujetas a la capacidad de control y monitoreo efectiva que la autoridad de aplicación ambiental provincial pueda ejercer respecto de las autorizaciones otorgadas y de aquellas impugnadas. No olvidemos que hasta la sanción de la ley, las administraciones provinciales tenían una “visión del bosque absolutamente pasiva” (FN1), predominantemente vinculada a la entrega de guías forestales y permisos de deforestación. Como advertimos, las provincias carecen de capacidad instalada y de recursos humanos y monetarios suficientes para afrontar la aplicación de la ley. Tampoco existe la capacitación e infraestructura necesaria en el organismo ambiental nacional –en la DB de la SAyDS hay “cuatro tipos” (FN1)–, por lo que se hace necesario un crecimiento institucional tanto en el ámbito ambiental nacional y provincial, a la vez de una concertación con y entre las provincias (que por derecho constitucional son dueñas de los “recursos naturales”).

En Salta, las tareas de fiscalización de las infracciones al OTBN se encuentran con que los operativos de paralización de desmontes y extracción ilegal de madera no son permanentes ni suficientes y que la relación entre equipamiento, personal, recursos y superficie no arroja un saldo positivo –tal como nos señalara un técnico de la SPA: “¿si no podes inspeccionar diez expedientes en una semana, cómo vas a ordenar toda la provincia en seis meses?” (TP6)–. Entretanto, el organismo ambiental no se encuentra lo suficientemente descentralizado: “en Salta, el Estado está a 400 km de los bosques” y “la policía ambiental está cuidando el cerro San Bernardo” (OPF4) (en alusión al cerro de la ciudad capital).

Asimismo, y frente a todas estas limitaciones en la aplicación de la Ley Nº 26.331, cabe preguntarse si la disminución de la deforestación en los últimos períodos analizados se debe al impacto de la norma o debe explicarse por otros factores, tales como la baja en el precio de los commodities agrícolas o el relativo agotamiento del stock de tierras con potencial de rentabilidad agrícola (además del sostenido y legítimo reclamo social, que no debe ser soslayado), que se traducirían en una menor presión de deforestación.

Hasta aquí, sugerimos las perspectivas a futuro en vistas de los posibles re-(des)ordenamientos territoriales. Como intentamos señalar, el OTBN no es algo que ya ha quedado cristalizado o fijado de una vez para siempre sobre una superficie cartográfica homogénea, ahistórica y libre de conflictos sociales. Por el contrario, se trata de una definición y redefinición cotidiana y desigual, “una cuestión viva y dialéctica” (INV2).

Palabras finales

¿Por cuánto tiempo el lugar descubierto mantiene el estatuto de descubierto? ¿Por cuánto tiempo el lugar descubierto permanece en el lugar del descubrimiento? ¿Cuál es el impacto del descubierto sobre el descubridor? ¿Puede ser descubierto el descubridor? ¿Puede el descubridor descubrirse? ¿Son posibles los redescubrimientos?

(de Souza Santos, 2009: 223, a/p)

Al comenzar esta investigación nos propusimos reflexionar en torno a los diversos modos de “ordenar un territorio”, los modelos de desarrollo y las formas diferenciales de apropiación y valorización de la naturaleza que se ponen en tensión durante el proceso de demanda, diseño, formulación e implementación de políticas de OTBN en contextos de expansión de la frontera agropecuaria en las últimas décadas del siglo XX y comienzos del XXI.

Nos interrogamos acerca de un territorio determinado: el este de la provincia de Salta, históricamente habitado por pueblos indígenas y pequeños productores criollos, y que en las últimas décadas se ha tornado una de las regiones más dinámicas para la acumulación capitalista a partir de la inserción directa de proyectos de infraestructura regional y de producción agropecuaria e hidrocarburífera. La concomitante evolución en las tasas de deforestación y degradación de los BN, los crecientes procesos de expulsión, arrinconamiento y/o desalojo de las poblaciones locales de los territorios que históricamente habitaron, en conjunción con la puesta en valor de la cuestión ambiental y la emergencia de las luchas territoriales indígenas y campesinas fue dando lugar a crecientes disputas en torno a los distintos modos de apropiación y valorización del territorio y al uso y aprovechamiento de los “recursos naturales” allí disponibles, como modo de propender al “definitivo desarrollo” de estas regiones y poblaciones rezagadas (espacial y temporalmente).

Con ese fin, recuperamos los aportes conceptuales de investigaciones provenientes de la sociología rural y ambiental, la antropología económica, la ecología política, la geografía crítica, el proyecto modernidad/ colonialidad y los análisis críticos sobre el desarrollo. Nos propusimos una lectura distanciada con respecto a los abordajes que desde diversas perspectivas y disciplinas han recurrido a la categoría de territorio sin una mayor problematización con respecto a sus posibles usos y consecuencias (como escenario, desligado de las relaciones de poder que construyen y deconstruyen territorios; como espacio unilateralmente vinculado al Estado; como construcción simbólica-identitaria única y auténtica de los pueblos indígenas y campesinos, por ejemplo). Nos hicimos eco de la crítica al desarrollo como sinónimo de un progreso y una modernización unívocos, y de la sustentabilidad como una de sus tantas adjetivaciones que no ha logrado saldar las tensiones entre la conservación ambiental y el crecimiento económico. También nos embarcamos en un recuento del rol de la naturaleza en la modernidad y en la acumulación capitalista (desde sus orígenes y en la continuidad del despojo hasta nuestros días), signado por su comprensión como “recurso” a ser dominado y explotado. En esta línea, apuntamos hacia la emergencia de la “cuestión ambiental” y hacia los distintos lenguajes de valoración que se ponen en entredicho en el marco de los conflictos por la apropiación y dominación de la naturaleza.

Para entender el (des)ordenamiento actual del territorio considerado y las múltiples propuestas y proyectos que se dieron lugar en el contexto del OTBN, entendimos que no podíamos soslayar los históricos y sucesivos –y también simultáneos– (des)ordenamientos territoriales previos. De ahí la propuesta por sumergirnos en un abordaje histórico que nos condujo hasta el período colonial y los primeros tiempos de la formación del Estado nacional y provincial. Allí avanzamos en los seculares imaginarios que hicieron inteligible al Chaco como “territorio indígena” y como “desierto verde”, constituyéndolo como una frontera a la vez política, económica y cultural de las administraciones coloniales o estatales. Vimos cómo su población indígena fue caracterizada como “salvaje” y “ociosa” en estrecha asociación con las condiciones geográfico-ambientales de la región, a la vez que fue incorporada (en connivencia con el frente civilizatorio comandado por la violencia estatal y militar) como mano de obra indispensable e insustituible en los emprendimientos productivos que progresivamente fueron avanzando sobre estos territorios, haciendo uso tanto de sus recursos “humanos” como “naturales”.

Más cerca en el tiempo, nos detuvimos en el análisis y descripción del (des)orden inmediato al OTBN, hacia fines del siglo XX y comienzos del XXI, signado por la embestida definitiva de los procesos de acumulación capitalista comandada por la producción agropecuaria por sobre los últimos reductos de BN existentes en el país. Territorios éstos que se habían constituido durante décadas en el “refugio parcial” de la población originaria tras el acorralamiento, expulsión y reducción de los que fueron objeto en tiempos previos. En un contexto político, económico y ambiental favorable, en Argentina tuvo lugar un aumento inédito de las superficies destinadas a la producción granaria, hecho que en las provincias del norte se tradujo en la conversión de los suelos boscosos (baratos y disponibles) en suelos agrícolas. Como resultado, se potenciaron los históricos conflictos irresueltos –los (des)órdenes previos– en torno a las tierras habitadas por indígenas y criollos, y se reactivaron las disputas en torno al desarrollo de estos territorios y poblaciones.

Este recorrido temporal, espacial y conceptual fue el terreno fértil en donde abonamos la propuesta de exploración en torno al OTBN en la provincia de Salta. Al poner de relieve la producción del espacio, Lefebvre se cuestionaba: “¿Quién produce? ¿Qué? ¿Cómo? ¿Por qué y para quién?” (1991: 69). Similares preguntas encontramos en Gupta y Ferguson, al recordarnos que la experiencia del espacio siempre se construye socialmente, pero de lo que se trata es de politizar tal afirmación: “¿Cómo se establecen los significados espaciales? ¿Quién tiene el poder de hacer de los lugares espacios? ¿Quién contesta esto? ¿Qué está en juego?” (1997: 9). Recuperamos esos interrogantes para interrogarnos en nuestro caso particular: ¿Quién ordena el territorio? ¿Qué ordena? ¿Cómo lo ordena? ¿Por qué y para quién lo ordena? Partimos entonces de la necesidad de problematizar ambos términos, indagando en las distintas formas de concebir un ordenamiento, así como también, aquello a ser ordenado, es decir, un territorio.

La pregunta por el “orden” social fue una de las problemáticas centrales de la sociología desde sus orígenes. En la segunda mitad del siglo XIX europeo, las transformaciones societales posteriores a la revolución industrial y los cambios en los lazos sociales tradicionales como resultado del avance de los procesos de acumulación capitalista, llevaron a los referentes clásicos de la disciplina a elaborar proposiciones en torno a la búsqueda de un mejor funcionamiento del orden constituido –entendido como natural, normal y legítimo, ante lo cual todo lo demás fue señalado como desviación y/o anomia–y a la reconstitución de sus bases perdidas. Si bien estas primeras conceptualizaciones han sido revisadas y reformuladas, perduran en el “sentido común” con gran eficacia práctica, y por tanto debemos tener precaución con respecto a quiénes son los actores que tienen la capacidad hegemónica de proponer un estado de cosas dado, y de presentarlo como el orden natural, justo y necesario de las cosas.

A modo de anticipaciones de sentido, arriesgamos que los fines últimos y el resultado de un ordenamiento serían disímiles de acuerdo a quiénes tuvieran la potestad de ordenar o de imponer su proyecto a tal fin. Ordenar un territorio entendido como mero sustrato o recurso a ser explotado, o gestionar un espacio “vacío” de relaciones sociales, no hacía más que reducir al territorio a un uso económico. Se invisibilizan así las relaciones de poder involucradas y su carácter específicamente político: el territorio pasa a ser una variable, un receptáculo o planicie uniforme y homogénea, sobre la cual se puede operar de acuerdo a criterios técnicos y objetivos. Por tanto, sostuvimos la precaución de no tomar al territorio como un escenario sobre el cual se desarrollan las relaciones entre actores sino que buscamos contribuir a un abordaje relacional, que tomara en consideración las relaciones de poder que construyen y de-construyen territorios (y al hacerlo, también construyen y de-construyen a las poblaciones que se les asocian, en tanto la definición conceptual de territorio supone relaciones sociales y de poder inscriptas en el espacio). Nos interesó rastrear las contradicciones, historicidad y dinamismo en la producción de territorios, lo cual cobró especial interés en ocasión del análisis de las políticas de OTBN, en las cuales se ponen en juego múltiples poderes y actores, con propuestas diversas acerca del mejor modo de “ordenar” los territorios implicados y sus poblaciones de referencia.

De acuerdo con el diccionario de la Real Academia Española, se define ordenamiento como “la acción y efecto de ordenar”, y a la ordenación como la “acción y efecto de ordenar u ordenarse”, la “colocación de las cosas en el lugar que les corresponde”, y la “buena disposición de las cosas”. El infinitivo ordenar es definido como “colocar de acuerdo con un plan o de modo conveniente”, y el orden como la “colocación de las cosas en el lugar que les corresponde”. Nos preguntamos entonces, en el marco de un OTBN, cuál será el “lugar que le corresponde” a cada “cosa” para estar “bien dispuesta”, o quiénes son aquellos que tienen capacidad de proponer o diseñar el “modo conveniente” que tomará cada ordenamiento.

Partimos de la premisa de que siempre hay una propuesta, explícita o implícita, de ordenamiento (social y territorial) y un ordenamiento dado (lo que no anula su dinamismo y conflictividad), haya sido planificado o no. No dejamos de remarcar que no se ordena una superficie vacía –ahistórica, asocial–, sino que cualquiera sea el territorio a ordenar, se tratará de un espacio geográfico en el cual se han sedimentado historias, luchas y conflictos previos. De este modo, intentamos vislumbrar quiénes fueron los principales ordenadores y quiénes los principales ordenados por cada ordenamiento hegemónico.

Tal como apuntáramos al inicio del recorrido, los territorios deben ser vistos como una suerte de “palimpsesto”. En este sentido, se trata más bien de hacer foco en los re-(des)ordenamientos actuales sobre la base de re-(des)ordenamientos políticos, económicos, territoriales y sociales anteriores. Si toda reorganización del espacio es siempre una reorganización del marco a través del cual se expresa el poder social (Harvey, 1998), todo cambio en un ordenamiento territorial conlleva la redistribución de las relaciones de poder que lo sustentaban. Entonces, todo OTBN supone un consecuente reordenamiento de las relaciones de poder que sustentaban el (des)ordenamiento anterior. Ahora bien, no se trataba sólo de re-ordenar lo desordenado, sino también y principalmente de la potencialidad de dar lugar y visibilidad a otras formas de ordenar, de tomar en cuenta a actores históricamente subalternizados y relegados de la posibilidad de proponer un orden distinto al “natural” y “necesario”. De ahí las disputas intestinas por la continuidad y/o subversión de las relaciones de poder hegemónicas que de modo histórico se han configurado en el territorio y la sociedad salteños.

Esto nos llevó a poner de manifiesto los proyectos de OTBN en pugna y a analizar más detenidamente los planes que fueron propuestos para “ordenar” –en definitiva, desarrollar– el “desorden” del territorio y la población involucrados. De modo simultáneo, nos condujo a pensar en los modelos de desarrollo en tensión, signados por la oposición de los términos producción-conservación y progreso-atraso (profundizando las dicotomías provenientes de la matriz moderna-occidental de pensamiento). Recordemos que uno de los supuestos dominantes que ha estructurado el imaginario desarrollista moderno se sustenta en la premisa de que el desarrollo –y su contraparte, el subdesarrollo– han sido mayormente asimilados a regiones y/o países, y no así al patrón de poder mundial del cual se nutren. Entonces, así como a escala mundial la dicotomía norte-sur u occidente-oriente supuso dar cuenta de grados evolutivos alcanzados por las sociedades, también al interior de los continentes y de los países se han ido configurando históricamente regiones más o menos alejadas de los cánones del desarrollo imperante. A partir de tal diagnóstico, se ha buscado identificar los “obstáculos” al desarrollo (las más de las veces, reenviados a cuestiones culturales y sociales) y, una vez detectados, diseñar e implementar las medidas necesarias para hacerles frente.

La “invención del desarrollo” supuso también la invención de los pueblos y los territorios que serían objeto de las intervenciones desarrollistas. Los territorios indígenas y campesinos han sido objeto por excelencia de las estrategias y discursos desplegados tanto por organismos internacionales, gobiernos nacionales y provinciales, ONGs y otras instituciones abocadas al diseño e implementación de programas de desarrollo. El Chaco salteño no ha quedado exento de estas incursiones, muy por el contrario, ha sido una de sus sedes privilegiadas.

Si la definición de un territorio implica en sí misma la definición de una población, “ordenar territorios” supone al mismo tiempo (e irremediablemente) “ordenar poblaciones”. Nos interesó indagar, en este sentido, lo sucedido cuando los territorios a ser ordenados (desarrollados) eran los territorios del este salteño, cuya representación genérica y tradicional hasta la actualidad es la de un “espacio marginal”. Concomitantemente, esto nos interrogó acerca de las poblaciones a ser ordenadas (desarrolladas): pueblos originarios históricamente estigmatizados y cuyas estrategias de producción y reproducción de la vida han sido reenviadas a tiempos pretéritos y calificadas de atrasadas, junto a familias criollas, también designadas como marginales, en oposición a las promesas de reproducción del capital en ciernes.

El interés de esta búsqueda estuvo apuntado a que nos permitiera, en retrospectiva, abordar la posible resignificación, pervivencia y/o reactualización de estos imaginarios territoriales en la actualidad. A fines del siglo XIX y principios del XX, los actores hegemónicos de la estatalidad moderna trataron de imponer un “orden” sobre aquellos territorios “desiertos” para luego llevar allí el “progreso”. Un siglo más tarde, en las postrimerías del siglo XX y comienzos del XXI, si bien bajo otros contextos económicos, políticos, culturales y sociales, y matizados tras discursos interculturales, participativos y sustentables, las intencionalidades de los actores hegemónicos no han sido tan disímiles.

El escenario, tal como está planteado, supone la existencia de indígenas –caracterizados como “eternos” cazadores-recolectores–, habitando tierras “vacías de actividad económica” (pero colmadas de potencialidad productiva). Esto fortalece la representación imaginaria de estas tierras como ociosas e improductivas, estigmatizando el significado y uso que de las mismas hacen los pueblos originarios, cuyas prácticas de supervivencia no han cesado de degradar el ambiente –una constante en el discurso de las asociaciones de productores interesadas en desplegar sus proyectos territoriales en esos horizontes–, frente a las posibilidades económicas y productivas que supone el desarrollo de la producción agropecuaria para la provincia. Reaparecen de este modo los binarismos de antaño –que siguen siendo presentados como opciones dicotómicas o antagónicas–, que obligan a los salteños a decidir entre el “atraso” o el “progreso”, el “desarrollo” o el “estancamiento”, la “producción” o la “conservación”. Los pueblos originarios “belicosos” y “enemigos de la civilización” ubicados en un espacio “vacío” y “ocioso”, caracterización predominante en las etapas de incorporación de la provincia de Salta a la “modernidad” y progreso del naciente país, retornan de manera contradictoria y solapada en los relatos de la Salta de fines del siglo XX y albores del XXI.

Como subrayamos en el capítulo 3, en la región chaqueña la idea de una naturaleza inexplorada e inconmensurable –que de modo contradictorio, fue signada como “desierto”– fue traducida en el entendimiento de sus habitantes como salvajes, lo que implicaba la obligación moral de arrancarlos de su “estado de naturaleza” (sea por la vía laboral, religiosa o educativa). En la actualidad, la sinonimia entre los pueblos indígenas y la naturaleza conlleva una serie de connotaciones derivadas: permite reafirmar tanto su “autenticidad” y calidad de “buen salvaje” protector del ambiente a partir de las posturas más conservacionistas, esencialistas y románticas; como acusar el carácter “depredatorio” de las prácticas de subsistencia de “los naturales”. En todo caso, persiste su asociación a aquella naturaleza de la cual la sociedad occidental progresivamente se ha separado. Y así, siguen siendo susceptibles –según el caso– de ser evangelizados, educados, asimilados y/o integrados, abonando las propuestas por “desarrollar” a aquellas sociedades que “aún” viven en condiciones naturales y salvajes.

En su “sociología de las ausencias”, de Souza Santos nos propone una investigación en torno a los modos de producción activa de lo no existente: “hay producción de no existencia siempre que una entidad dada es descalificada y tornada invisible, ininteligible o descartable de un modo reversible” (2009: 109). En esta empresa, distingue cinco lógicas de producción de no existencia: lo científico versus lo ignorante (que antepone la ciencia moderna como único criterio de verdad); lo avanzado versus lo residual (que concibe a la historia con sentido y dirección única, entendida en términos de progreso, modernización, desarrollo y globalización); lo superior versus lo inferior (que lleva a la naturalización de las diferencias sociales, principalmente en torno a raza y sexo); lo global versus lo local (que apunta a la primacía de lo universal y lo global por sobre lo particular y lo local); y lo productivo versus lo improductivo (que se asienta en la monocultura de los criterios de productividad capitalista).

Estos dualismos permean los proyectos territoriales, las propuestas de desarrollo y la valoración de la naturaleza hegemónicos en el este salteño a lo largo de la historia y perduran de diversos modos en la actualidad. En especial, esto puede entreverse en el desprestigio hacia los saberes locales indígenas y/o campesinos respecto al territorio y sus modos de vincularse con la naturaleza, frente al saber hegemónico de la ciencia encarnado en las empresas multinacionales, fundaciones privadas, técnicos y expertos en ingeniería agronómica y ambiental. También en la valoración positiva de los emprendimientos modernos, altamente productivos, con incorporación de tecnología y posibilidades de inserción en mercados nacionales y extranjeros, en detrimento de modalidades productivas indígenas y criollas residuales, valoradas de modo negativo. Ahora bien, la idea de desarrollo no debe ser sólo asociada al crecimiento económico, y sobre un territorio dado pueden encontrarse diversas visiones posibles: en este punto, recordemos a la lógica productivista, que entiende al crecimiento económico como un objetivo racional incuestionable, y que deriva en la aplicación de la noción de productividad tanto a la naturaleza como al trabajo humano, que son calificados como “improductivos” en caso de no amoldarse a esta lógica predominante.

La sustitución de esta monocultura por una “ecología de las productividades” (de Souza Santos, 2009: 123) supone la recuperación y valorización de sistemas productivos de producción ocultados o desacreditados por la ortodoxia productivista capitalista. Se trata según el autor de uno de los campos más controvertidos, en tanto pone en cuestión el paradigma del desarrollo y del crecimiento económico infinito y la lógica de la primacía de los objetivos de acumulación por sobre los de distribución. Siguiendo a Porto Gonçalves (2009), la crisis del desarrollo es paralela al debate acerca del territorio y las territorialidades, en el sentido de luchas por el ambiente y por la reapropiación social de la naturaleza. Podemos remarcar entonces el papel fundamental que aquí tendrán los pueblos originarios, campesinos y criollos, en la lucha por que los históricos objetos de programas y políticas se vuelvan sujetos de su propio desarrollo.

La región chaqueña ha sido señalada como un caso paradigmático del potencial de usos múltiples de la naturaleza: ganadería de monte (bovina, caprina y porcina), silvicultura combinada (rollizos, postes, leña, carbón), recursos no madereros, aprovechamiento de fauna silvestre, turismo, agricultura familiar, apicultura, se cuentan entre las variadas ofertas productivas (muchas de las cuales podrían recuperar y revalorizar los saberes y prácticas campesinos e indígenas). No obstante, la racionalidad hegemónica, productivista y modernizadora –pero bajo criterios ambientales y de sustentabilidad–, parece encuadrar todo bajo la dicotomía “producción” (a gran escala, con introducción de tecnología y bajo las demandas del mercado internacional) o “atraso” (la pobreza y continuidad del subdesarrollo provincial). Si bien desde los sectores productivos y el Estado provincial se propone la superación del antagonismo entre lo ambiental y lo productivo (el “falso dilema” entre la conservación de la naturaleza y el crecimiento económico), las soluciones propuestas en su mayoría no han cesado en dar continuidad a esa disociación: se propone, por un lado, una producción intensiva (sustentable a partir de rotación de cultivos, técnicas de conservación de suelos, etc.) y, por el otro, una conservación intensiva (a cambio de la cual, se ofrecen magros recursos que no logran compensar las ganancias perdidas).

Detengámonos en una serie de narrativas dominantes en torno del avance de la frontera agropecuaria en las que hemos reparado a lo largo del libro, y que se han vuelto “verdades irrefutables”. Por ejemplo, la asociación entre la actividad agrícola y/o ganadera moderna y la generación de puestos de trabajo, que se traduce en un círculo virtuoso que elevaría las condiciones de vida de la población local (sin embargo, advertimos que se trata de actividades más capital-intensivas que trabajo-intensivas). En esta misma línea, podemos encontrar el elogio de los emprendimientos agropecuarios como motor del crecimiento económico y del desarrollo provincial y/o regional: como hemos visto, estos emprendimientos compiten por el agua, la tierra, arrasan los BN, producen fuertes procesos de reconfiguración productiva y territorial que han impactado de modo directo sobre poblaciones indígenas y campesinas y sobre otras formas productivas “no modernas”, a la vez que se trata de actividades con fuerte orientación exportadora.

Tal como argumentamos en el capítulo 3, desde fines del siglo XIX, los pueblos originarios del este salteño se constituyeron en mano de obra estacional para los emprendimientos productivos regionales, y el retorno a sus territorios de origen –donde habían sido “arrinconados”– le garantizaba al capital agroindustrial la reproducción de la fuerza de trabajo. Ahora bien, actualmente, el avance del capitalismo agropecuario en la zona requiere cada vez menos de esta mano de obra y necesita cada vez más de sus tierras –que tiempo atrás eran consideradas marginales e improductivas– para su incorporación a la producción agrícola o ganadera (además, hay que considerar que las tierras que antes aseguraban el sustento a la población local ahora se han visto fuertemente reducidas en superficie y sus recursos degradados).

Para continuar, interesa señalar que nuestro atractivo por dar lugar a la comprensión del OTBN salteño no sólo radicaba en la búsqueda por describir y analizar el entramado de relaciones entre actores en el contexto de un proceso de planificación y ordenamiento de un territorio particular. Más bien, arraigaba en las potencialidades que tenía como disparador, para permitirnos abordar una serie de tópicos de gran significancia para la coyuntura nacional y regional, y que trascienden así las fronteras del caso específico. El caso de Salta no es un ejemplo aislado: similares conflictos y controversias–no sólo asociados a la deforestación y degradación de bosques a manos de la producción agropecuaria o forestal, sino también en relación con otros emprendimientos de carácter extractivo como la minería a cielo abierto o la producción de hidrocarburos– pueden encontrarse en otros territorios y afectando a otras poblaciones a lo largo y ancho de América Latina.

Los debates abiertos a partir de la “ley de bosques” y del OTBN en Salta han revitalizado conflictos históricos e irresueltos, mucho más profundos que las discusiones técnicas en torno al manejo y conservación de los BN en sí mismos: “algo más” que una disputa ambiental (Azuela y Musseta, 2005), si bien fue en gran medida codificada en esos términos. Como señala Merlinsky (2013b), estos conflictos en clave ambiental reactualizan otros referidos a la tenencia de la tierra o el uso del suelo, al reparto de poder entre las jurisdicciones, a las disputas económicas por la apropiación de la renta y la discusión sobre quién asume los costos ambientales, entre otros. Así como en un primer momento el contexto político confluyó para la puesta en visibilidad del problema de la deforestación y esto logró colocarlo en la agenda pública, con el correr de los años esta centralidad se ha ido diluyendo.

La “cuestión ambiental” actual es un síntoma del problema irresuelto de la propiedad y distribución de la tierra en Argentina. Seghezzo et al (2011) lo señalan, al aseverar que la “ley de bosques” reveló conflictos profundos que iban detrás del manejo de los bosques, como la tenencia de la tierra y los derechos de propiedad. No debemos dejar de mencionar aquí el riesgo de que quedara planteado estrictamente como un problema ambiental, de conservación y exclusivamente de “ecologistas”: así las cosas, se restaría importancia u ocultarían reivindicaciones tan o más importantes que están por detrás de este conflicto, como la lucha por el derecho al trabajo, la salud y la educación, por ejemplo.

Otro desafío (intelectual y político) vinculado remite al rol del Estado, y en especial, a los debates acerca de las nuevas y/o renovadas formas de extractivismo en el contexto actual. Esto implica discutir hasta qué punto la aplicación de la “ley de bosques” supone una revisión del modelo agropecuario productor de commodities y generador de divisas que empujó el avance de la deforestación en las últimas décadas (revisión que actualmente aparece lejana), así como también pensar si la política ambiental puede operar como medida correctiva en estos contextos, orientando el proceso productivo hacia formas más “amigables” con el ambiente y más compatibles con los modos de vida de las poblaciones indígenas y campesinas, sin cuestionarlo fundamentalmente. Del mismo modo, permite insertarnos en las tensiones entre el desarrollo económico y la conservación de la naturaleza, a la vez que en la problematización de la implementación de normas nacionales de presupuestos mínimos de protección ambiental a escala provincial, con todo lo que ello supone en términos de apertura a nuevos arreglos institucionales y rearticulación de actores y relaciones de fuerza en los espacios locales.^[9]

En Argentina, el “consenso neoliberal” y sus efectos regresivos por sobre la estructura social, económica y política eclosionaron en diciembre de 2001. En la recuperación económica posterior, el sector agropecuario tuvo un rol destacado, en virtud de la finalización del régimen de convertibilidad y sus repercusiones en la transformación de la estructura de precios relativos y la revalorización de la producción agropecuaria en su participación en el PBI. De este modo, la estructura agraria delineada en la década de 1990 fue profundizada a partir de una expansión agrícola sin precedentes en un contexto de elevada rentabilidad. Este patrón de crecimiento no se tradujo en una modificación de la estructura exportadora, que sigue sustentándose en productos de bajo valor agregado, y no logró constituirse en motor del desarrollo económico, evidenciando su incapacidad de liderar un proceso de desarrollo sustentable en el largo plazo (Arceo, 2011).

Las altas tasas de crecimiento económico y el superávit fiscal se debieron en gran parte a la expansión del modelo extractivo-exportador y al nuevo modelo agrario consolidado en la última década del siglo XX, que encontró una alta rentabilidad en las exportaciones de ciertos cultivos tanto por la devaluación como por los altos precios internacionales (Gras y Hernández, 2009; Svampa y Viale, 2014; Teubal, 2006).Son esas actividades productivas las que, a la vez que significaron la entrada de divisas siendo motor de la reactivación económica nacional, incentivaron la apertura indiscriminada de tierras al mercado a través de desalojos, expulsiones y deforestaciones masivas –no olvidemos que el ritmo y cantidad de desmontes se aceleró en esta década, en comparación con los años 1990–, abonando la revitalización de luchas por el territorio, la biodiversidad y el ambiente. En suma, se trata de un modelo con profundos efectos en términos ambientales, sociales, económicos y territoriales, y que ha dado lugar a críticas por su orientación exportadora basada en un monocultivo, los impactos ambientales y sobre la salud provenientes de la aplicación masiva de agroquímicos, la erosión y degradación de suelos, el carácter expulsivo de una producción que prescinde cada vez más de mano de obra, entre otras.

Impulsada y concebida para frenar los desmontes, cuidar los BN y proteger los derechos de las poblaciones indígenas y campesinas, la Ley Nº 26.331 en su aplicación, tanto a nivel provincial como a través del progresivo vaciamiento del FNECBN por el Estado nacional, termina en los hechos plegándose silenciosamente a las exigencias de la matriz extractivista (Langbehn y Schmidt, 2017). Vale mencionar en este sentido que una de las Metas 2020 del “Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal” elaborado durante el anterior gobierno era ampliar la superficie cultivada con granos en un 27% con respecto al año 2010 (alcanzando las 42.000.000 has), proyectando un aumento de la superficie sembrada con soja del 20%. Ello implicaba necesariamente la continuidad del proceso de deforestación. De manera similar, el “Plan Belgrano” anunciado por el actual presidente Macri, augura una batería de políticas e inversiones en infraestructura y servicios para dar competitividad a las postergadas provincias del norte, con el propósito central de desarrollar los transportes que permitan una movilización más eficiente de los productos hacia los puertos de exportación, acentuando el carácter extractivo del modelo de desarrollo. Sin un esfuerzo decidido y consecuente para proteger los BN, estos proyectos territoriales tenderán claramente a reforzar el impulso a la deforestación y a la disrupción de los sistemas de vida de las poblaciones rurales.

Se trata de la “paradoja” entre un marco legislativo que reconoce derechos territoriales, ambientales y sociales; y la promoción, desde el Estado nacional y los Estados provinciales según el caso, de proyectos económicos que han afectado y afectan a las comunidades locales en cuestión. Emprendimientos productivos que son presentados como motores del desarrollo económico regional y generadores de empleo, mientras los réditos económicos obtenidos no permanecen, ni son reinvertidos en la región. Nos preguntamos cuál es la legitimidad del marco normativo vigente, si las políticas impulsadas en estos territorios son de negación y avasallamiento de otras formas ser, de estar y de relacionarse con el territorio. Esto lleva a pensar también en el papel de las instituciones estatales en su permisividad y complicidad (por acción u omisión), al otorgar exenciones a las empresas, judicializar la protesta indígena, demorar la aprobación de leyes y a la vez permitir desmontes apresurados sin consentimiento de las poblaciones involucradas.

Así las cosas, una mirada retrospectiva hacia las primeras décadas del siglo XXI nos muestra que, si bien se han alcanzado logros y avances fundamentales, aún perduran problemáticas de fondo que no han sido debidamente abordadas y matrices de desarrollo que no han sido problematizadas y cuestionadas. Podemos mencionar aquí la histórica y recurrente falta de solución de la “cuestión indígena” en todas sus aristas –más allá de fórmulas y retóricas declamatorias de derechos–; así como también la situación de tenencia precaria, concentración y extranjerización de las tierras y la necesidad de una definitiva apuesta por otras alternativas productivas vinculadas al aprovechamiento de las masas boscosas existentes a partir de la incorporación de las poblaciones locales y sus proyectos, saberes e intereses.

Esto, por cierto, no quita que la norma haya generado diversos efectos y que no puedan y deban reconocerse una serie de transformaciones ocurridas a nivel jurídico, político-institucional, territorial y social, lo cual nos remite a dar cuenta de las “productividades” y resultados provisorios del conflicto (Azuela y Mussetta, 2005; Melé, 2014; Merlinsky, 2013ab) en torno a los BN.

En términos institucionales, los organismos ambientales de la Nación y de las provincias se han ido fortaleciendo con la incorporación de personal especializado y la estructuración de sistemas de información que ofrecen en la actualidad posibilidades para la gestión de los BN que en 2007, al sancionarse la ley, se encontraban muy lejanas. Esto conduce a dar cuenta de la creación de nuevos organismos y equipos responsables de la gestión e implementación de la política ambiental a nivel nacional y provincial, del reparto de poderes y puja de competencias entre las diferentes instancias y niveles de gobierno en la toma de decisiones (de allí los desajustes interjurisdiccionales y la tensión entre las provincias que por mandato constitucional ejercen el dominio originario de los “recursos naturales” existentes en sus territorios y el Estado nacional que cuenta con la potestad de dictar normas de presupuestos mínimos), y de la apertura (si bien deficitaria) a mecanismos de participación social.

En lo que a efectos jurídicos respecta, se ha logrado la creación de legislación específica para abordar la problemática de la deforestación de BN. Asimismo, toda una serie de normativas, resoluciones y regulaciones ambientales han comenzado a pesar sobre estos territorios. Los actores y organizaciones locales involucradas demuestran un aprendizaje respecto de las posibilidades jurídicas a su alcance para posicionar a la problemática ambiental de la deforestación de BN como asunto de público interés. Esto ha vehiculizado la articulación de las demandas con otras experiencias de lucha y la generación de alianzas con actores estratégicos (en particular, ONGs y ciertos organismos estatales) que han impulsado acciones legales, institucionales y de comunicación en pro del posicionamiento de las problemáticas ambientales de referencia. Del mismo modo, en torno a la sanción y la aplicación de la normativa se ha dinamizado la generación de conocimiento sobre los BN y su uso, sobre el proceso de deforestación y sobre sistemas productivos menos agresivos para con el ambiente, que permiten hoy enfrentar con mejores herramientas los desafíos que implica su conservación.

En términos territoriales, progresivamente se ha ido dando lugar a una valorización de los territorios de referencia, se los fue dotando de una historia y de significados simbólicos, históricos e identitarios. Este movimiento permitió identificar y visibilizar los territorios en disputa, asignarle unas causas a su estado actual y designar responsables para su recomposición y conservación, volverlos un ámbito de enunciación y de política pública. También trajo consigo toda una serie de cambios en las formas concretas de control territorial previas, por ejemplo, en torno a los derechos de propiedad de los privados y a su posible accionar sobre las tierras. La Ley N° 26.331 ha ofrecido un lenguaje más en el que los históricos conflictos por la tierra han podido ser formulados y procesados por parte de los actores subalternos, que pueden movilizar los instrumentos brindados por ella como un argumento más en sus resistencias. De esta manera, más que garantizar un resultado favorable a los campesinos e indígenas en los conflictos por tierras, la normativa ambiental ha permitido trasladar esos conflictos a otro lenguaje y a otro contexto jurídico-institucional, habilitando la articulación de nuevas alianzas y el involucramiento de nuevos actores.

El Estado, en tanto “ordenador por excelencia”, tiene la potestad para instrumentar políticas en sentido reparatorio y precautorio con relación al uso y aprovechamiento del ambiente, territorio, naturaleza y con respecto a las poblaciones directa e indirectamente afectadas. En este sentido, se hace necesario despojarse definitivamente de antiguos ropajes heredados de la modernidad y su vertiente neoliberal y enfrentarse con agendas y problemáticas pendientes. En particular, en Salta, el mandato nacional de dar lugar al OTBN llevó a estado público las numerosas propuestas de desarrollo existentes para el este salteño y su población, así como también los diagnósticos y soluciones arriesgados a tal fin. Las tensiones esbozadas a lo largo del libro aún siguen vigentes e involucran a una multiplicidad de actores (con sus particularidades y contradicciones internas), demostrando las dificultades y obstáculos para la construcción de un modelo de desarrollo verdaderamente inclusivo e intercultural.

En definitiva, todo ordenamiento territorial supone una relación de poder, desigual y conflictiva, pero es también una relación dinámica. Todo re-ordenamiento territorial supone un re-ordenamiento social, político y económico, con la potencialidad que esto tiene para subvertir los anteriores ordenamientos hegemónicos. Para finalizar, sugerimos leer la cita que da inicio a este acápite final intercambiando en cada caso “descubrimiento” por “ordenamiento”:

¿Por cuánto tiempo el lugar ordenado mantiene el estatuto de ordenado? ¿Por cuánto tiempo el lugar ordenado permanece en el lugar del ordenamiento? ¿Cuál es el impacto del ordenado sobre el ordenador? ¿Puede ser ordenado el ordenador? ¿Puede el ordenador ordenarse? ¿Son posibles los reordenamientos? (de Souza Santos, 2009: 223, d/p, a/p).

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