El acceso a la ciudad en la transición neoliberal

Nosotros decíamos que Aguad^[1] manejaba a los pobres y la cana por otro lado… ¿viste?, por un lado bolsones y por otro lado palos.

Omar Flores, dirigente de la UOBDS

Cooperación y confrontación en contextos críticos

El 7 de julio de 1995, el gobernador Mestre asumió la conducción de una provincia en llamas. Ese mismo día, el principal diario local anunciaba que Córdoba recibiría de forma inmediata una partida de 400 millones de pesos /dólares si el nuevo mandatario provincial avanzaba con la reforma del Estado impulsada por el gobierno nacional. El acuerdo del gobernador con el ministro de Economía de la Nación, Domingo Cavallo, le permitió a la provincia acceder a los recursos provenientes, por un lado, de un fondo fiduciario para la reestructuración de la banca pública y, por otra parte, de un crédito del BID para la reducción de las administraciones provinciales (Lardone, 2006).

El ajuste económico aplicado por esos días en la provincia impuso reducciones salariales, despido de trabajadores contratados y emisión de bonos para el pago de salarios. Articulado con el proceso de reestructuración del Estado, estas medidas redundaron en el desmantelamiento de algunos de los dispositivos institucionales construidos en los años previos como espacios de interlocución entre el Estado y diferentes actores sociales y políticos. Sin embargo, como es de esperarse, no se trató de un proceso lineal ni mucho menos sencillo. En este sentido, el de Ramón Mestre se constituyó como un gobierno provincial de transición: de progresiva desarticulación del Estado social y de su reorganización bajo principios neoliberales, en un proceso complejo que atravesó diversos conflictos en función de los intereses afectados con cada medida (Arriaga y otros, 2012).

Este nuevo escenario colocó a las organizaciones frente al desafío de la confrontación abierta con el Estado como destinatario principal de las demandas. Al calor de una crisis económica y social generalizada, la cuestión del hábitat urbano apareció nuevamente como un espacio para la configuración de las demandas y la organización de la acción colectiva desde los territorios. Así, en la segunda mitad de los años 90 nuevos actores -con distintas trayectorias políticas previas- emergieron al espacio público portando reivindicaciones vinculadas con el hábitat urbano y se sumaron con distintas modalidades de construcción política a la confrontación con los gobiernos provincial y municipal:^[2]

Desde 1995 a 1999 el escenario cambió, se tiñó con protestas, movilizaciones, ollas populares, cortes de ruta, tomas, ocupación pacífica de la Catedral, entre los hechos de mayor repercusión pública.^[3]

La sencilla descripción de un dirigente de la UOBDS resume el panorama de este segundo período de nuestro estudio. Pero además, mientras la escena mediática se poblaba de postales de una sociedad en crisis -evidenciada en el empeoramiento de las condiciones de vida y el crecimiento de la pobreza en Córdoba^[4]– las protestas derivadas de esta misma crisis fueron revestidas y relanzadas en la arena pública como acciones violentas, peligrosas y adjudicables a intereses espurios.

El 22 de junio, luego de que la Legislatura aprobara una ley de ajuste en una sesión convocada a la madrugada y en ausencia de los bloques opositores al radicalismo gobernante, una multitudinaria movilización tomó las calles de la ciudad. La protesta incluyó episodios de violencia contra algunos comercios y edificios públicos, algunos saqueos aislados y, finalmente, culminó con la quema de la Casa Radical, un edificio ubicado en pleno centro y que constituía un símbolo del poder hegemónico en Córdoba. Como resultado de estos hechos, más de cien personas -entre ellas, algunos dirigentes sindicales y un cura católico comprometido con el trabajo en los barrios- fueron detenidas. Los hechos de junio -protagonizados por miles de trabajadores organizados en la Coordinadora de Gremios Estatales, partidos políticos y organizaciones barriales- plantearon una situación que el Ministro de Gobierno de Angeloz se limitó a calificar como “mala para el orden, es decir, propicia para que haya desbordes”.^[5] La interpretación se reforzó con una breve pero contundente campaña mediática impulsada por el gobierno provincial, bajo el slogan “los trabajadores ejercen un derecho. Los infiltrados buscan el caos”.^[6] Durante todos estos episodios, por su parte, el diario aportó a la construcción de esta lectura no solo a través de la caracterización de los participantes (“núcleos de villeros”, “desborde de chicos de la calle, villeros y estudiantes”, “revoltosos”), sino también con la descripción de ciertas estrategias, operativos y actores presentes en las protestas a través de la cual se intentaba dar cuenta de la organización e intencionalidad de la violencia desplegada.^[7]

Con la asunción del gobernador Mestre, esta tendencia hacia una respuesta represiva de la protesta se profundizó a la vez que comenzó a instalarse una nueva modalidad de abordaje de la cuestión social. La Mesa de Concertación fue suspendida -sin que se derogaran los instrumentos legislativos que la habían formalizado- y se registró un proceso de retracción y debilitamiento de este dispositivo a través de tres mecanismos principales: la desinstitucionalización de la instancia de negociación (con la suspensión de las reuniones y del financiamiento de los proyectos); posteriormente, cuando se retomaron las reuniones, la diversificación de los actores participantes (con la convocatoria a otros actores cuya diversidad de intereses y perfiles tornó casi inviable la construcción de acuerdos: Cáritas, uniones empresarias, organizaciones de desocupados, otras organizaciones vecinales, etc.); y por último la deslegitimación de la instancia de concertación con la Unión a partir de la negociación con organizaciones por fuera de esa estructura y el cuestionamiento público a los dirigentes del movimiento. A estos mecanismos se agregó además un estilo de conducción confrontativo con quienes protagonizaron protestas contra las medidas de gobierno y una política de disciplinamiento hacia pobladores de barrios periféricos.^[8]

Como señala un referente de la Mutual Mugica, no se trataba simplemente de una restricción presupuestaria:

[…] en todo ese período donde durante dos años tuvimos reuniones semanales, quincenales en el Ministerio, siguiendo todos los expedientes de compras de tierras (…)y fueron todas trabas burocráticas, todo el cursograma del Estado funcionaba como traba porque en realidad el gobierno sí estaba bajando ciertos recursos y dándole vía libre a proyectos en otras villas, y proyectos mucho más caros, entonces como que era muy clara la distracción que se estaba haciendo de este espacio. (Entrevista MORILLO, 7/4/2009).

Un dato emergente de la lectura de los presupuestos anuales de la provincia resulta sintomático de estas transformaciones. En el presupuesto provincial de 1998 desaparecía la cuenta especial destinada al cumplimiento de los programas de la Ley de Villas N° 5288, que se mantenía como promesa de nuevas posibilidades de acceso a la tierra -aun cuando no se habían logrado avances significativos desde la recuperación de la democracia-. En el mismo documento, se creaba un Fondo de Contrapartida provincial para respaldar los créditos otorgados por el BID, destinados principalmente a procesos de reforma del Estado cordobés. De esta manera, quedaba plasmado el novedoso protagonismo que habían adquirido los organismos de crédito internacional en la toma de decisiones vinculadas con los procesos de reforma del Estado (Arriaga y otros, 2012; Lardone, 2006) así como, correlativamente, el desplazamiento de las organizaciones populares y de sus demandas históricas.

Frente a esta reestructuración de los actores, espacios y modos de negociación impulsada por el gobierno, la Unión desplegó una estrategia de confrontación y presión en las calles y en los espacios legislativos. Las capacidades y la voluntad del Estado para continuar dando respuestas a las necesidades habitacionales de los más pobres fue puesta a prueba, pero ahora a través de la fuerza -alternativa que por otra parte nunca había sido totalmente subordinada en los procesos de construcción de acuerdos con el Estado-. El uso de la movilización como amenaza, avivada por los acontecimientos de protesta sucedidos en junio, trazó un nuevo escenario para las organizaciones en su lucha por el hábitat. El 8 de noviembre de 1995, las organizaciones nucleadas en la Unión encabezaron una marcha con cinco mil personas en reclamo por la reactivación de la Mesa de Concertación, y sostuvieron acciones de protesta callejera en los días subsiguientes. Al mismo tiempo, algunos dirigentes de la Unión habían comenzado a explorar vínculos y negociaciones con el gobierno nacional, obteniendo resultados satisfactorios a sus demandas.^[9] Desde 1995, se lograron acuerdos con el Ministerio de Desarrollo Social para incluir a la Unión entre los ejecutores del Programa Materno Infantil (PROMIN) y del Programa Alimentario Nutricional Infantil (PRANI). De este modo, la Unión empezaba a incorporar otros temas en su agenda: en el año 1996, inauguró 23 centros de cuidado infantil (CCI) para 2300 niños/as de entre 2 y 14 años, con financiamiento del Estado nacional (Franco y Medina, 2011).

Surfeando la crisis. Nuevas estrategias y reconfiguraciones de la identidad

En un escenario de crisis y de permanente confrontación con las sucesivas medidas impulsadas por el gobierno provincial por parte de diversos actores, la posición de la UOBDS fue precavida pero firme y se construyó centralmente alrededor de la demanda por el sostenimiento del espacio de concertación. Desde comienzos de 1995, ya desatado el proceso de derrumbe del gobierno de Angeloz, el movimiento venía realizando acciones públicas en las que denunciaba la situación de “crisis estructural” y reclamaba por la “preservación de la Mesa de Concertación de los vaivenes políticos”.^[10] Al mismo tiempo, cuestionaba la respuesta represiva del gobierno frente a los conflictos sociales, evidenciada en los operativos policiales de “cercamiento” de las villas urbanas. En el momento más álgido de la crisis, en los días que transcurrieron entre la quema de la Casa Radical y la primera semana del nuevo gobierno, el movimiento desplegó a fondo su estrategia de “golpear todas las puertas” y plantear sus demandas a través del diálogo más o menos institucionalizado, que le había garantizado significativos resultados hasta ese momento. El 1 de julio, la UOBDS fue recibida por el propio gobernador Angeloz, ante quien presentaron un pliego de exigencias: en primer lugar, el retiro de las fuerzas policiales apostadas en las villas (justificadas como parte de un operativo de seguridad para prevenir “agresiones a comercios”); además la organización reclamó el cumplimiento de los planes pactados y la asignación de recursos para programas sociales.

El Plan Estratégico de Ciudad. Una participación acotada en contextos de debilidad institucional

Por otro lado, el movimiento había abierto otro frente de acción en esos últimos meses con la incorporación de algunos de sus dirigentes a los espacios de debate y planificación en el marco del Plan Estratégico de Ciudad (PEC). La metodología implementada supuso, como ya se señaló en el capítulo 3, la construcción consensuada de cuatro ejes sobre los que debían elaborarse estrategias, planes y proyectos: Urbano, Medio Ambiente, Social y Desarrollo económico. En ese marco, la UOBDS participó en la elaboración de diagnósticos tanto como en la producción de algunas propuestas de acción dentro del Eje Social; sin embargo, a poco de andar comenzaron a evidenciarse las limitaciones del modelo participativo propuesto en el Plan Estratégico de Ciudad. A contramano de las expectativas sostenidas por las ONG y la Unión de Organizaciones de Base, el PEC orientó sus acciones en función del horizonte de “posicionar a Córdoba en el mercado global de ciudades” (PEC, 1999, citado en Echavarría, 2005: 63), subordinando los objetivos sociales y de desarrollo urbano a los acuerdos económicos con los principales actores del sector empresario de la ciudad.

De esta manera, y junto con las limitaciones que se iban evidenciando en relación con las posibilidades de acordar e implementar transformaciones orientada al bienestar general, la mesa de discusión del Eje Social ingresó en un cono de sombras y las organizaciones populares menguaron sus expectativas. Según las evaluaciones técnicas, la debilidad del Eje social se debió por un lado a la falta de articulación con el eje económico; por otro lado, a las dificultades para construir consensos en un espacio hegemonizado por visiones paternalistas y asistenciales respecto del rol del Estado. Frente a estas perspectivas,

[…] lo opuesto era la tendencia de algunas ONG’s y también de la Unión de Organizaciones de Base que iba en búsqueda del derecho de ciudadanía y la auto-gestión. Se puede decir que en este caso el “tradicionalismo” ganó, con la consecuencia que las ONGs y las Organizaciones de Base están entre los más desilusionados con relación al PEC. (Lucca y otros, 2001: 43)

La frustrada experiencia de participación en el PEC permite dar cuenta de algunos límites de los procesos de democratización a través de la participación colectiva en el diseño de políticas públicas. Esos límites no son consustanciales a la participación popular, sino que están en relación con la hegemonía de ciertas lógicas de planificación y ejecución de la política pública, así como con la capacidad estatal para procesar las demandas y articular los intereses diversos en función de algún horizonte común. En ese sentido, algunas reflexiones producidas en Argentina a partir de una apropiación local de la teoría institucionalista norteamericana permite avanzar en una de las expresiones posibles de la capacidad estatal: la debilidad institucional (Levitsky y Murillo, 2007). Desde esta perspectiva podemos preguntarnos: ¿de qué manera la debilidad de las instituciones del Estado condicionó los alcances democratizadores de la participación y la movilización colectiva? Esta pregunta por la fortaleza o debilidad institucional del Estado no puede escindirse, sin embargo, de aquella otra dimensión relativa a la incidencia de los grupos de poder en la definición de la política pública. En este caso, las limitadas capacidades del Estado municipal para articular intereses heterogéneos y canalizar las demandas de las organizaciones a través del diseño de políticas específicas, se combinó con la decisiva intervención de ciertos actores de poder -fundamentalmente grupos empresarios vinculados con el desarrollo urbano, la actividad inmobiliaria y el turismo- en la definición del modelo de ciudad propuesto. En el mismo sentido, Echavarría (2005) pone en evidencia los límites de la participación democrática en el Plan a través de la crítica elaborada por los propios participantes: se trató de una experiencia esencialmente ideada y ejecutada “desde arriba”, en la que además los diferenciales de poder entre los actores determinaron distintos niveles posibles de participación. En ese sentido, una dirigente de la UOBDS que participó en las reuniones de trabajo del PEC reclamaba

[…] que el espacio de toma de decisiones de los proyectos a ejecutar se discutiera y se definiera con el mismo nivel de participación que habíamos decidido cada uno entrar en determinados ejes del plan. Sino que todos trabajamos para la misma ciudad pero algunos, llegada la hora, tenían las posibilidades y otros no. Entonces nos parecía muy desparejo. (Entrevista PALOMEQUE, citada en Echavarría, 2005)

Todo esto redundó, como sugerimos más arriba, en la restricción de los alcances de la participación de los actores con menor dotación de poder y en la pérdida de legitimidad del espacio de deliberación y planificación de las políticas urbanas. No obstante, el PEC se mantuvo durante toda la década como un espacio abierto y una promesa de posibles acuerdos amplios para el desarrollo de políticas -que en algunos casos alcanzaron su concreción-, habilitando la formulación de demandas y sosteniendo una relativa expectativa acerca de las oportunidades políticas para el avance del movimiento.

De este modo, la crisis de junio/julio de 1995 y los conflictos abiertos en la mesa del PEC en relación con los modelos de ciudad que orientaban las acciones de unos y otros participantes, configuraron para la UOBDS una oportunidad para avanzar en sus demandas frente al gobierno municipal. Nuevamente aquí la estrategia fue la de peticionar, para luego generar una acción pública frente a la falta de respuestas a sus demandas.^[11] En una reunión realizada a pedido de la Unión el 18 de julio, el intendente Martí se comprometió a activar tres comisiones para analizar las demandas de la organización: salud y centros de cuidados infantiles, vivienda e infraestructura y una tercera, ya existente, para tratar la cuestión de las exenciones impositivas.^[12]

Con todo esto comienza a evidenciarse un desplazamiento en la propia identidad del movimiento, que se había constituido alrededor de un dispositivo de concertación con el Estado a través del cual había logrado resolver una significativa variedad de demandas, y que en esta nueva etapa construyó al Estado -provincial y municipal- ya no principalmente como proveedor y responsable del acceso a los derechos ciudadanos sino en tanto adversario de la contienda. La restricción de los recursos disponibles puso límites al crecimiento de la organización por la vía de la resolución de necesidades materiales, pero eso no supuso renunciar al perfil distribuidor del movimiento: por estos años, las “viejas” adscripciones partidarias de algunos dirigentes emergieron como un recurso capaz de ser movilizado en favor de la apertura de nuevas posibilidades de acceso a ciertos bienes urbanos, como fue el caso de los Centros de Cuidados Infantiles. En ese marco, y junto con el crecimiento de la estructura organizativa y de las dinámicas de participación en el movimiento barrial, esta nueva etapa signada por el conflicto ofreció nuevos escenarios de politización para los actores participantes. Este proceso de politización no se desarrolló, como veremos, desde un (imposible) “punto cero” sino atravesado por identidades políticas previas, lecturas diversas acerca de las características del escenario y disputas de poder entre los actores.

La Unión, el “sindicato de los pobres”

En el período abierto con la asunción de Mestre, y en el marco de su crecimiento en cantidad de organizaciones y cobertura territorial, el movimiento complejizó su estructura organizativa para garantizar capacidad de acción a la vez que una permanente interacción y participación de sus bases. En el siguiente gráfico se muestra la organización de los colectivos integrantes de la Unión de Organizaciones de Base:

Elaboración propia en base a La Unión, Nuestra Voz, N° 3, Dic. 1996

El plenario, máximo órgano de deliberación para la toma de decisiones, se reunía con una periodicidad quincenal. Junto con el cuerpo de delegados y la Mesa Ejecutiva, fueron espacios sumamente dinámicos en los que se fue construyendo una experiencia de participación y democracia novedosa en la historia de las luchas locales por el hábitat. Con una base que llegó a contar con 113 organizaciones villeras y barriales, los plenarios de la Unión eran espacios de deliberación que reunían sistemáticamente entre 200 y 300 dirigentes de todo el territorio de la ciudad:

[…] la Unión fue […], cómo podríamos definirlo… como la organización social que se hizo visible y logró madurar lo suficiente como para crear dirigentes en todos los delegados. Llegaron a tener 150 delegados, y todos participaban, todos venían con mandatos, y ahí se tomaban decisiones en la mesa ejecutiva; o sea, es una organización de tipo sindical, territorial. (Entrevista ÁLVAREZ, 24/6/2011)

Junto con el fortalecimiento de la estructura de participación y organización de la Unión, por primera vez se construyó un espacio formal para las ONG que permitió transparentar la relación entre ambos actores. En esta segunda etapa se constituyó la Mesa de Coordinación integrada por las ONG que venían acompañando el trabajo de las organizaciones en sus territorios, espacio al que se incorporó una nueva ONG -la Cooperativa La Minga- constituida a partir de la escisión de la Mutual Carlos Mugica.^[13] Por otra parte se desarrolló una estrategia de comunicación más sistemática y orientada fundamentalmente al fortalecimiento de la propia construcción política. La revista “La Unión, nuestra voz”, principal herramienta de comunicación distribuida entre todas las organizaciones de la Unión, impulsó de manera sostenida el debate en torno del carácter político de las luchas, sobre todo en contextos de adversidad:

[…] muchos apostaron a que la Unión, sin fondos, moriría en el corto plazo. Pero se equivocaron totalmente: la organización ganó las calles para reclamar por sus justos derechos y terminó fortalecida. […] por cada promesa incumplida nos movilizamos con energía y fuimos creciendo políticamente. Esto significó para la Unión un salto cualitativo, de movimiento reivindicativo a movimiento político en el sentido más amplio y menos partidista de la palabra.^[14]

La revista “La Unión…” estaba a cargo de la Comisión de Prensa de la UOBDS, coordinada por un dirigente barrial e integrada por varios profesionales de CECOPAL, una de las ONG que había desarrollado una línea de intervención institucional específica en relación con la comunicación.^[15] Además de la participación en la Revista, CECOPAL impulsó la producción de un audiovisual de tipo documental (“La fuerza de la Unión”), en el que se daba cuenta de la historia y los horizontes políticos de la organización, y que servía como herramienta de formación y multiplicación en las comunidades. Con estas estrategias se apostaba a fortalecer los procesos de debate, la participación reflexiva y la politización de las prácticas, para dirimir cada vez una tensión constitutiva -y siempre productiva- de la identidad de la Unión: entre su carácter de proveedor de recursos para las comunidades y su perfil como actor político con horizontes que trascendían la resolución de necesidades inmediatas:

[…] muchos [grupos] caían porque bueno, querían… les parecía que ese era un lugar donde se conseguían proyectos. Otros iban porque, no sé, decían (…) que había un sindicato que era de los pobres. (Entrevista PLAZA, 1/8/2014)

La referencia -reiterada en varias entrevistas- a la Unión como “sindicato” no es casual. Tal como lo han advertido Sigal (1981) y Merklen (1997) en sus estudios sobre acción colectiva con base territorial, la estructura organizativa habitual de estas formas de movilización está fuertemente informada por las experiencias inscriptas en la propia memoria de los sujetos en tanto trabajadores y en la historia reciente de las luchas reivindicativas. El esquema de la organización sindical fabril (comisión directiva, cuerpo de delegados, comisiones, asamblea) se vislumbra detrás del organigrama de la UOBDS, proveyendo a los sujetos una gramática de movilización que constituyó una alternativa para el procesamiento y homogeneización de las demandas frente al problema -típico de las organizaciones barriales- de la fragmentación y diversificación de una multiplicidad de reclamos con escasas posibilidades de alcanzar algún nivel de generalización. Al mismo tiempo, la UOBDS ofrecía a los participantes la seguridad de una estructura conocida, probada en su eficacia y abierta a la creación de formas novedosas de participación y deliberación. Una estructura que, aun más que una herramienta organizativa, se constituyó desde mediados de siglo en América Latina -y con mayor énfasis en Argentina- en “la manera de adquirir identidad palpable ante el resto de las personas y de ser reconocido como interlocutor válido por las autoridades gubernamentales” (García Linera, 2008).

Sin embargo, esta gramática de movilización -que incluyó mecanismos para la formación de dirigentes y el fortalecimiento del debate en las organizaciones de base- se combinó con otra de tipo movimientista, asentada en experiencias históricas constitutivas, como hemos visto en el capítulo 3, de la identidad de la Unión. Esta gramática movimientista orientó las acciones hacia la construcción de un horizonte amplio de reivindicaciones que excediera las demandas específicas del “sector”, y en el marco de la cual se desarrollaron estrategias específicas para la ampliación de las bases del movimiento y la articulación en la acción con otros actores en conflicto.

Entre la corporación y el movimiento: construcción de redes y generalización de las demandas por el hábitat

El crecimiento organizativo de la Unión y su probada capacidad de movilización le permitió a sus dirigentes no sólo explorar posibles articulaciones con el gobierno nacional sino también avanzar en la construcción de redes locales. Frente a distintas situaciones de conflicto -rechazo a la privatización de servicios públicos, reclamo por salarios docentes, movilización contra la desocupación- la presencia de la UOBDS confería legitimidad a las acciones públicas y, a la vez, le permitía al movimiento articular sus demandas con las de otros actores y ganar en visibilidad:

Era un movimiento de la puta madre. Y también por eso, se había tornado apetecible para otros sectores políticos, como los gremios… había una movilización o una marcha, iban y nos invitaban. Nos daban el espacio… nos buscaban, nos daban un lugar en el palco para que hablara algún compañero de la Unión. Vos te acordás cuando Mestre decide cerrar las escuelas, en la marcha fabulosa esa… yo jamás veré una marcha igual a esa… bueno, daban espacios de protagonismo, los gremios nos invitaban. (Entrevista FLORES, 18/7/2014)

El 24 de agosto de 1996 los sindicatos docentes de Córdoba convocaron a una gran marcha por la educación, en rechazo a las reformas impulsadas por el gobernador Mestre y en el contexto de una ola de protestas en todo el país que incluyó dos paros nacionales impulsados por la CGT. La movilización, una de las más masivas de las que se tenga memoria desde la reconstrucción democrática, culminó con un acto que contó entre sus oradores con Graciela Palomeque, dirigente de la UOBDS, junto a los principales dirigentes sindicales de Córdoba. La revista de la Unión relata esta experiencia, resaltando la serie de eventos y ampliando el campo del “nosotros” que comenzaba a confluir en las protestas contra el modelo de ajuste:

[…] Nuestros reclamos se sumaron al de muchos otros, para que tanto el gobierno nacional como el provincial escuchen y den respuestas a las crecientes necesidades de la gente. El 8 de agosto y el 26 y 27 de septiembre en los paros nacionales, y el 24 en la Pueblada Educativa, la Unión también dijo presente porque somos conscientes que es necesario encontrarnos con todos los sectores sociales que luchan contra este modelo de exclusión, para empezar a construir un país para todos.^[16]

A la crítica acerca de las limitaciones intrínsecas del movimiento (el carácter “viviendista” de sus reclamos, la analogía entre el techo de la vivienda y el “techo” de su horizonte político), la Unión opuso la amplitud de una concepción sobre el hábitat que incluía también, entre otras cosas, el acceso a servicios públicos, la salud, la educación y la protección integral de la infancia. De esta manera, en un marco de alta conflictividad social, el hábitat se evidencia como un campo en el que las demandas emergen y se articulan produciendo encuentros entre actores previamente desconectados entre sí, se reconfiguran identidades y se actualizan ciertas gramáticas de movilización que orientan las prácticas. La proliferación de los conflictos y la legitimidad construida entre las organizaciones populares fue el terreno fértil para el avance de acciones conjuntas que dotaron a las demandas de nuevos sentidos, en la medida en que lograron traspasar el carácter sectorial o corporativo de las reivindicaciones particulares. La iniciativa de la Unión en el caso de la lucha contra la privatización del servicio de agua^[17] evidencia esta experiencia de generalización del reclamo por la vía de la articulación de las demandas y la configuración de horizontes políticos comunes, asociados a la construcción de una ciudad y un país capaces de garantizar los derechos de todos los ciudadanos, frente al avance del mercado sobre distintos aspectos de la vida urbana:

[…] tuvimos una charla muy larga con el negro Bazán^[18] […] donde le dijimos […] “la privatización del agua no la plantees solamente como la cuestión laboral, con el tema que se va a privatizar el agua… y que los trabajadores van a pasar a pertenecer a… sino ampliarlo”. Es más, empezamos a hablarlo con el Negro… miralo al tema del agua como un bien social. Y le decíamos: “loco te ofrecemos las organizaciones para que vos vayas a dar una charla […] y cuál va a ser el impacto de que el agua se privatice. Quiénes van a poder acceder al agua… a ver, quiénes… cómo va a ser el tema”. Para la empresa que lo agarre, cómo va a ser el negocio, no como un bien social, sino como un negocio. (Entrevista FLORES, 18/7/2014)

En la construcción de ese horizonte, la participación de las ONG resultó de gran significación. Su intervención se hizo patente en los espacios de formación de dirigentes, en el acompañamiento de los procesos organizativos y en la producción de materiales de comunicación con los que se apostaba a intervenir en el debate público tanto como a enriquecer el debate hacia el interior de las organizaciones. En todas estas acciones, la interpretación de los acontecimientos que se estaban protagonizando -así como la narración de algunos otros hechos correspondientes a un pasado de luchas emancipadoras que enmarcaron, al incorporar en una serie histórica particular, las iniciativas y la propia existencia de la UOBDS- se orientó hacia la elevación en generalidad de las demandas y reivindicaciones del movimiento, de modo de inscribirlas en un horizonte político amplio. Estas acciones, que así fortalecían las posibilidades de una generalización del reclamo a través de su formulación bajo el signo del “interés común”, tenían además un impacto fundamental en los propios miembros de las organizaciones, cuya participación en la construcción colectiva evidenciaba tipos y niveles de compromiso muy diversos. En ese sentido, la reconfiguración de los marcos -operada a través de acciones como las señaladas- desbordó largamente los objetivos estratégicos y permitió la apertura de nuevos mundos, en los que actores con escasa experiencia de acción colectiva pudieron no sólo dotarse de competencias prácticas sino también conocer y construir otros principios y valores, sentidos del derecho y de la justicia. En particular, una cuestión aparece resaltada en varios testimonios como proceso subjetivo vivenciado en la participación dentro de la Unión, cuyas implicancias políticas resultan evidentes: el reconocimiento acerca del carácter social y político del daño o la falta experimentados en relación con el hábitat. Como señala un dirigente barrial, esta experiencia

[…] tiene que ver mucho con la cuestión de la participación. La apropiación de la Unión y la apropiación en los barrios (…) yo estoy seguro que mucha gente vivió como que el gobierno le resolvió el problema, (…) pero quien tuvo posibilidad de participar de… en todo tipo de discusiones, sea del problema que haya tenido o sea [sobre] qué vamos a hacer, (…) mientras más politizados los espacios donde se podía participar, eh… mucho más arraigo, se logró cierta apropiación del espacio. (Entrevista PLAZA, 1/8/2014)

El pasaje entre la vivencia de la falta de acceso a un hábitat de calidad como destino individual y la construcción de este hecho como un problema social con causas estructurales y responsables políticos, fue una apuesta de la dirigencia del movimiento. Este proceso suponía la posibilidad de una politización de las experiencias y las prácticas de demanda frente al Estado, en la medida en que incorporaban el principio de igualdad y de justicia como fundamentos de la acción. De esta manera, la lucha por el hábitat lograba en ocasiones constituirse en espacio de aparición de lo político en la medida en que producía un encuentro entre la lógica policial -la administración de los poderes, lugares y funciones sociales- con el principio de igualdad (Ranciere, 2007). La construcción colectiva y la visibilización pública del daño, forzaron en ciertas coyunturas a los gobiernos a ceder a ciertas demandas como modo de verificar la objetividad y subsistencia de tal principio, trastocando la legitimidad del orden “natural” de la ciudad.

En el marco del conflicto con el gobernador electo, algunos conceptos puestos en circulación desde el ámbito académico y a través de las ONG, como el de movimiento social, abonó los procesos de reconfiguración de la propia identidad de la Unión, así como la ampliación de los horizontes que orientaban la acción frente a los nuevos desafíos:

Esto es lo que nos hizo ver la crisis provincial: cómo empezamos a defender derechos en un marco más global. Hoy discutimos no sólo si habrá dinero del IPV para vivienda, sino la desocupación, los desalojos, la erradicación, siempre apuntando a descubrir las causas. Esto nos está dando un crecimiento en comprensión política que es lo que nos va a permitir avanzar como movimiento social.^[19]

En el mismo sentido, el acompañamiento de las ONG favoreció la articulación del movimiento con actores de distintos países a través de lo cual se habilitó el acceso a información, proyectos y debates sobre el hábitat, se pusieron en circulación recursos económicos y, fundamentalmente, permitieron su integración en redes transnacionales que revestían de legitimidad a la organización y fortalecían su posición frente a los gobiernos locales. En ese marco, algunos dirigentes de la Unión y de las propias ONG participaron en importantes eventos que colocaron en la agenda pública internacional la cuestión del hábitat: en 1996, un dirigente participó en la Segunda conferencia de intendentes y alcaldes de América Latina y otros países, realizado en Miami y con el apoyo de la Fundación Interamericana. Posteriormente, asistió también a la Cumbre de Hábitat II en Estambul, en el que estuvieron presentes unas dos mil delegaciones oficiales y de la sociedad civil de los países de todo el mundo.^[20]

Las repercusiones de este tipo de acciones en el espacio local eran inmediatas. Por una parte permitía a las ONG incrementar su presencia en espacios de gestión y decisión a nivel de gobierno, como el Comité Nacional de la conferencia de Naciones Unidas sobre asentamientos Humanos – Hábitat II (1995-1996) y la Mesa de enlace creada luego del Foro Nacional de Hábitat II (1997). Por otra parte, también la UOBDS sumaba a sus recursos para la movilización y la construcción de demandas el aval de estas redes y las propuestas para el hábitat impulsadas desde estos espacios. De esta manera se logró avanzar en distintos planos: la incorporación de la Argentina a ciertos acuerdos de carácter internacional^[21], la creación de la Dirección de Vivienda Municipal, la participación de las organizaciones en el diseño de políticas desde el Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad (CENOC), creado en 1995 en el ámbito de la Secretaría de Desarrollo social de la Nación, y un mayor poder de negociación -en virtud de la articulación con un conjunto de organizaciones barriales de todo el país- en el seno de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y vivienda nacional.^[22]

“Sí, hay miseria. Que se note”. La eficacia pragmática de la olla popular frente al incremento de la pobreza

[…] cuando hay este cambio de gobierno, si bien no se dice que no se va a hacer más [la Mesa de Concertación], se la amplía de tal modo que queda en la nada y bueno, ahí empieza otra etapa, que es una etapa de lucha de las organizaciones con las ollas populares. (Entrevista MAIZTEGUI, 18/10/2012)

Hacia mediados de 1995, y en el marco de una crisis económica que ya llevaba varios meses, la UOBDS incorporó a su repertorio estratégico la presión hacia otros sectores políticos con participación legislativa. El 1° de mayo de 1995 celebró el Día del Trabajador con una olla popular frente a la Legislatura cordobesa y consiguió una presentación formal del bloque del FREPASO solicitando la reapertura de la Mesa de Concertación. Esta es la primera protesta registrada en la que se alude directamente a la cuestión del trabajo; en posteriores ocasiones se reiterarán las demandas y propuestas vinculadas a la desocupación, ampliándose así el campo de sentidos construidos en torno a la identidad y las luchas de esta organización.

En 1996 se realizaron diversas protestas en el marco de un alto nivel de conflictividad y de la aparición en la escena pública de otras organizaciones que reclamaban por diversas cuestiones desde sus identidades territoriales.^[23] Ese año, las ollas populares se convirtieron en un símbolo de las protestas impulsadas por la UOBDS, evidenciando el desplazamiento de las demandas en el marco de la profunda crisis económica y de los impactos en las condiciones de vida de los pobladores de villas y barrios carenciados. Entre abril y junio de ese año la UOBDS organizó distintas acciones públicas con ollas populares en lugares estratégicos de la ciudad: el Palacio Municipal, la sede del Ministerio de Asuntos Institucionales y Desarrollo Social, la Legislatura Provincial, el Arzobispado y una plaza céntrica situada frente a la Casa Radical.

A diferencia de la olla-comida, orientada a resolver de manera comunitaria las necesidades vitales de los vecinos que no podían acceder individualmente a una alimentación adecuada, la olla-protesta se constituyó en un formato de acción contenciosa con una alta capacidad performativa. La dimensión estratégica de la acción se revela en la articulación práctica de la serie de ollas populares instaladas, pero más aún en la editorial del primer número de la revista de la Unión:

Para continuar con el plan de lucha y acciones que comenzamos a fines del año pasado, decidimos trasladar las ollas populares que se hacen diariamente en nuestras organizaciones al centro de la ciudad. Nuestra idea es simbolizar en estas ollas todos los problemas que vivimos los marginados de esta sociedad.^[24]

Esta puesta en escena de la pobreza a través de las ollas populares, que interpeló directamente a cada uno de los poderes a los que se intentaba responsabilizar (el Ejecutivo provincial y municipal, la Iglesia, el poder Legislativo), tuvo como cierre la acción de mayor impacto público de la serie: la instalación de sesenta ollas populares en la ex plaza Velez Sarsfield, un punto neurálgico de la ciudad situado frente a la Casa Radical, en demanda por trabajo, vivienda y fondos para atender la emergencia social.^[25]

En esta última acción se evidencian los resultados del proceso de construcción de la olla-protesta como formato de acción capaz de configurar escenas públicas. Un proceso en el que una acción comunitaria no conflictiva -la olla-comida como estrategia orientada a la “mera” subsistencia- es reapropiada en una acción pública de protesta, desplazando hacia el nuevo escenario la legitimidad que las ollas y comedores populares habían alcanzado como alternativas “solidarias” frente a la crisis. La olla-protesta interpela de modo directo al poder, pero en este caso ya no solo al poder político como responsable de la resolución de las necesidades de los pobres, sino también al poder económico, como responsable de las causas de la situación de crisis. La olla popular se convirtió así también en un desafío hacia los actores económicos que por esos años avanzaban decisivas posiciones en la distribución del poder local:

[…] encendimos el fuego de nuestras ollas frente a dos edificios que representan el poder económico. Le empañamos los vidrios a Patio Olmos y los espejos al Córdoba Park Hotel con el humo de nuestra pobreza.^[26]

Alrededor de la olla-protesta las organizaciones barriales ya no están solas, o con la compañía circunstancial de los que se acercan por un plato de comida. En esta escena aparecen otros actores que expresan incipientes redes de solidaridad, que adquieren una gran significación para el propio movimiento y le confieren su positividad a una jornada atravesada por sentimientos de pérdida e injusticia: “[…] festejamos porque nos hayan acompañado los compañeros sindicalistas, pequeños y medianos empresarios, agrupaciones barriales, grupos cristianos, ONG y radios comunitarias”.^[27]

En la escena construida alrededor de la olla-protesta, se actualizan las razones colectivas de por qué luchamos y se construye el sentido de las peleas actuales a partir de la apropiación de la historia y del espacio, dos variables que se funden en una misma cuando la memoria de las gestas populares permite situar dichas acciones en su particular contexto geográfico:

Tenemos memoria y nos consideramos herederos de ella. Estuvimos en esta esquina, porque queremos seguir el ejemplo de una Córdoba luchadora en contra de las injusticias.

[…] Festejamos porque perdemos el miedo y cada vez nos animamos más a adueñarnos de las calles del centro.^[28]

Pocas horas después de realizada esta actividad, el intendente Martí anunció desde Buenos Aires la construcción de viviendas para carenciados con fondos nacionales, provinciales y municipales.^[29] De alguna manera, la olla-protesta evidenció la capacidad del movimiento de elaborar, a partir del proyecto colectivo, un conjunto de demandas posibles de ser respondidas y enmarcadas como “derechos legítimos”: trabajo, viviendas, fondos para la ejecución de proyectos sociales. Pero al mismo tiempo, se hizo patente también la capacidad performativa de la acción en cuanto a la construcción de una escena pública que hizo visible la realidad del hambre y de la falta de respuestas por parte de los múltiples responsables de tal situación, convirtiendo aquella olla de la subsistencia -restringida al ámbito familiar o comunitario- en un hecho político y de carácter público.

La toma de la Catedral: la irrupción de una gramática movimientista

Después vinieron las épocas duras con el mestrismo. Pero así mismo, en la época dura del mestrismo, sobrevivimos a fuerza de movilizaciones, cortes de ruta, toma de la catedral, ollas populares. (Entrevista FLORES, 18/7/2014)

Como continuidad de la serie de protestas desplegadas en reclamo por la reapertura y efectivo funcionamiento de la Mesa de Concertación, y ante la falta de respuestas del gobierno, la Unión decidió profundizar la confrontación. Para el 8 de agosto de 1997, planificó la realización de cortes de ruta con ollas populares -una modalidad de acción que ya era parte del repertorio de la acción colectiva en todo el país^[30]– en distintos accesos a la ciudad. Una flota de más de 100 colectivos debía partir simultáneamente a las 9 de la mañana desde cada uno de los barrios y villas organizados en la Unión, hacia la ruta^[31] que le estaba asignada para la instalación de la respectiva olla popular. Sin embargo, una amenaza recibida por el coordinador de la flota de ómnibus durante la noche anterior a la acción programada puso en vilo a los dirigentes. Frente a la posibilidad de la cancelación de la actividad, en pocas horas un grupo de sindicatos se hicieron cargo de las gestiones para que el movimiento dispusiera del transporte necesario:

[…] cayó un grupo de gente de los gremios… eran como las once de la noche y nos pusimos a charlar, ellos tenían contacto con otra gente. Tenían contactos con gente que tenía otros colectivos que eran de ellos. La cosa que el tipo… una y media de la mañana terminamos haciendo la ronda con todas las organizaciones para decirles que no iba a ir de tal lado, sino que iba a ir de tal otro el colectivo […]. Esto, a las nueve de la mañana del otro día todo el mundo salía porque a las diez eran los cortes. (Entrevista PLAZA, 1/8/2014)

De esta manera, los cortes previstos se concretaron y se desplegaron las ollas populares, con una importante asistencia de los pobladores de las diferentes villas y barrios nucleados en la UOBDS. Sin embargo, las amenazas y presiones contra los organizadores y su entorno se hicieron efectivas ante los primeros movimientos de las organizaciones: el gobierno provincial desplegó un intenso operativo policial y reprimió de modo violento la protesta, desalojando las rutas y persiguiendo a dirigentes y pobladores, muchos de los cuales terminaron encarcelados y/o heridos. La dimensión y virulencia del operativo constituyó para el movimiento una demostración de la capacidad estatal, en este caso relativa a su faz coercitiva. Como señala una militante social de aquellos años: “[la represión de los cortes] nos demostró que el aparato [represivo] estaba intacto”.^[32]

Frente a esta respuesta del Estado, la Unión actuó rápidamente evidenciando la alta capacidad organizativa alcanzada en esos cortos pero intensos años de existencia. Dado que la represión era una posibilidad siempre latente -sobre todo desde comienzos de 1995-, la dirigencia había previsto ya un resguardo para los vecinos, que permitía a su vez dotar de mayor impacto público a la protesta: la Catedral de Córdoba, ubicada en el corazón de la ciudad, a un costado del Cabildo y frente a la Plaza San Martín. La estrategia de repliegue hacia la Catedral encontraba sustento en las redes previamente construidas, y supuso un nuevo momento en el episodio de contienda. Unos días antes de los acontecimientos del 7 de agosto, dirigentes de la UOBDS se habían reunido para evaluar la situación de las villas con “un grupo de ocho o nueve curas, de la curia más progre de la iglesia”^[33], muchos de ellos referentes en los territorios nucleados por la Unión e impulsores de los procesos organizativos comunitarios en torno al hábitat. El 7 de agosto -día de San Cayetano, patrono de los trabajadores- la parroquia de barrio Altamira liderada por el sacerdote Nicolás Alessio, fuertemente comprometido con la comunidad, fue sede de las actividades de celebración. Sin embargo no se trató de una evocación estrictamente religiosa, sino de un acto cargado de significados políticos en un escenario de crisis e intensa movilización popular. En ese marco, las organizaciones sindicales enfrentadas al gobierno, un sector de la iglesia crítico de la jerarquía y la UOBDS acordaron desarrollar acciones conjuntas^[34] para imprimir un sentido particular a la conmemoración de San Cayetano:

En declaraciones a la prensa, Alessio, Gallo y Bazán señalaron que no puede dejar de vincularse el sentido religioso de la celebración con la situación social y con la elevada desocupación que se registra en el país.^[35]

En ese marco, estas redes de solidaridad entre el movimiento barrial, el sindicalismo combativo y un sector de la iglesia católica fueron activadas tanto en la planificación de los cortes de ruta y ollas populares, como en la efectiva concreción de la actividad luego de que el traslado de los pobladores hacia las rutas fuera puesto en riesgo ante la amenaza recibida por el coordinador de la flota de colectivos. Las articulaciones y estrategias comunes se visualizaron en una especie de “división del trabajo” de la protesta, según la cual la UBODS tuvo a su cargo la movilización de sus numerosas bases hacia los cortes de ruta, los sindicatos garantizaron recursos económicos y logísticos y el grupo de sacerdotes católicos hizo uso de la legitimidad conferida socialmente para instalar en el espacio público la problemática de la desocupación y la pobreza, en el marco de una celebración profundamente significativa por esos años: la del santo patrono de los trabajadores. De esta manera, ya desde el 6 de agosto el párroco Nicolás Alessio anunciaba que la celebración sería de “rezo y protesta” por la difícil situación que estaba pasando la gran mayoría del pueblo cordobés, en especial como resultado del crecimiento de la desocupación. En el mismo sentido, y en el momento más alto del conflicto por la toma de la Catedral, “en una movilización de las iglesias rebeldes de la zona sur, reivindicaban los curas el tema que estaba pasando con la gente que estaba dentro de la Catedral”.^[36], evidenciando las redes preexistentes y la coordinación de las acciones para garantizar el mayor impacto público.

La construcción de las demandas. De lo general a lo (estratégicamente) particular

La demanda por la reapertura de la Mesa de Concertación constituía una bandera que no refería solo a la disponibilidad de recursos económicos, sino que impactaba en la propia identidad del movimiento. La existencia de un espacio de negociación de políticas y proyectos con el Estado era aún para muchas organizaciones la razón de ser de la UOBDS y, en ese marco, el reclamo por la restitución de esa conquista conseguida en la etapa anterior se mantuvo durante todo el nuevo período. Sin embargo, la envergadura e intensidad de la protesta del 7 de agosto, así como el reconocimiento de las redes que operaron en su despliegue, nos obliga a indagar con mayor profundidad sobre esta dimensión de la acción colectiva: ¿qué demandó el movimiento en los cortes y en la Catedral? ¿De qué manera se articularon sus demandas con el escenario de crisis social? ¿En qué medida y cómo logró el movimiento una generalización de sus demandas en el espacio público?

La toma de la Catedral irrumpió en la escena pública como un acto cargado de violencia; traía consigo los cortes de ruta, las ollas populares, la represión policial y un virtual asalto al templo en horas de la noche, cuando los religiosos encargados del edificio se disponían a cerrar las puertas principales de acceso. En ese marco, la articulación de una demanda clara y legítima resultaba más que nunca una condición necesaria para el éxito de la protesta. Según relevó y difundió el diario local, el reclamo era por “ayuda social para los carecientes”: la UOBDS exigía la reapertura de 40 comedores, la entrega de lotes para viviendas y 3 mil planes Trabajar.^[37] La demanda encontraba su sustento en el diagnóstico ampliamente compartido e instalado en el espacio público respecto de la crisis económica que azotaba al país, escenario en el que los discursos convergían sin contradicciones en torno a la necesidad de soluciones urgentes:

La advertencia del cardenal Raúl Francisco Primatesta no es nueva. Desde hace tiempo, la Iglesia viene señalando que la situación de amplias franjas sociales está agravándose, con la elevada tasa de desempleo como principal flagelo.

Reiteradamente en los últimos tiempos, organismos de conducción de la Iglesia, así como algunos obispos en forma individual, criticaron al gobierno nacional por el aumento de la pobreza.^[38]

Sin embargo, tales reivindicaciones materiales están ausentes en los relatos actuales de los protagonistas como justificaciones de su acción, así como en los textos producidos por el movimiento luego de los hechos. Por el contrario, el sentido que los propios actores construyeron alrededor de esos acontecimientos se articula alrededor de un horizonte político compartido por la diversidad de actores participantes en la acción, que partía de una crítica profunda a las políticas económicas impulsadas por el gobierno nacional y replicadas en Córdoba, para exigir al Estado un cambio de rumbo en materia económica y social.

Las posibilidades de inscribir con éxito este planteo en el espacio público estaban, sin embargo, condicionadas por el tenor del debate en torno a las disputas inter e intrapartidarias, así como por el sentido común que asimilaba política y corrupción, atribuyendo a la actividad política la responsabilidad por la crisis social. En este sentido, la eficacia pragmática -entendida como “la capacidad de la acción para generar un público susceptible de apropiar el reclamo” (Naishtat, 1999: 73)- de la serie cortes de ruta – olla popular – toma de la Catedral, no parecía estar garantizada por la generalización de la demanda en términos de una transformación estructural del modelo económico, sino por el contrario en la particularización -operada estratégicamente- de tales demandas.

De esta manera la conjunción entre las características del escenario político -básicamente el cierre de los canales de diálogo con el gobierno así como de los espacios institucionales de negociación-, y estos rasgos del espacio público, condujeron al movimiento a desplegar una acción de confrontación que apeló a la fuerza como modo de irrupción en la escena pública y argumentó desde el interés particular -asociado a las necesidades vitales de alimento, trabajo y vivienda- como estrategia para justificar tales acciones. En ese sentido, los resultados de la protesta en el corto plazo no se relacionaron con aquella carpeta de reclamos concretos, sino más bien con otras tres cuestiones que se vinculaban más estrechamente con las motivaciones de los actores movilizados pero que no se construyeron como justificaciones públicas: la visibilización de las deplorables condiciones de vida de amplios sectores de la población, la apertura de una vía de negociación con el propio gobernador -con la mediación de la jerarquía eclesiástica- y el impacto en la agenda mediática. Con respecto a esta última cuestión, resultó significativo el desconcierto que la vertiginosa sucesión de acontecimientos imprimió a la tarea periodística: en el fragor del conflicto, el diario La Voz del Interior fue distribuido, como era habitual, a la madrugada, pero cerca del mediodía del 8 de agosto se imprimió una segunda versión de la tapa con una interpretación diferente de los hechos, evidenciándose las dificultades para otorgar un sentido “coherente” a los acontecimientos. No obstante, como veremos en seguida, en pocos días más el discurso mediático se ordenó alrededor de ciertos ejes de interpretación que delimitaron los contornos del debate público.

Cierre del conflicto y procesamiento público-político

El análisis del cierre del conflicto desatado por la toma de la Catedral también ofrece pistas para comprender los alcances democratizadores de esta acción en relación con las distintas dimensiones indagadas: su impacto sobre ciertos dispositivos de política pública, en la propia constitución/reconstitución del movimiento y en la configuración de sentidos públicos sobre la democracia y la política.

En una Córdoba marcada a fuego por la presencia de la Iglesia Católica^[39], institución encabezada en ese momento por el influyente cardenal Primatesta, la Iglesia fue postulada de común acuerdo como mediadora en el conflicto. Sin embargo, como indicamos más arriba, la institución como tal se hallaba profundamente dividida: frente a la cúpula eclesiástica -encabezada por Primatesta, en ese entonces ya sospechado de haber colaborado con el gobierno de la dictadura militar^[40]– un conjunto de religiosos que acompañaban el trabajo comunitario desde las parroquias de los barrios populares y que constituían uno de los afluentes del movimiento barrial construido desde los primeros años 80, proponían otro rol para la Iglesia. Sin embargo, la resolución del conflicto excluyó a esta corriente de la Iglesia de la mesa de discusión, posicionando y legitimando la presencia del sector “oficial”, representado por el propio cardenal Primatesta y el titular de Cáritas, Juan de Césaris.

Su intervención se fundó, además, sobre un imaginario instituido en nuestro país a principios del siglo XX: el de la supuesta capacidad de la Iglesia para el manejo de la llamada “cuestión social”, asentada en la separación entre política y fe (Thompson, A: 1995; Flores: 2009).^[41] A partir de esta mediación, el gobernador Mestre convocó a la UOBDS y las ONG a una Mesa de Concertación “ampliada”, que además de la UOBDS y las ONG -incluyendo a la Cooperativa La Minga conformada poco antes-, incorporaba a Cáritas, el Consejo Económico y Social, la Unión Industrial, las empresas de servicios públicos, los sindicatos y los representantes de organizaciones barriales no pertenecientes a la Unión. Pero junto con esta promesa de restitución de los derechos conquistados en otros escenarios, se inició desde el gobierno y los medios de comunicación un proceso de deslegitimación de la UOBDS y las ONG, apuntando a desarticular la alianza construida durante la primera época de la concertación.

A diez días de desocupada la Catedral, el diario tituló en su tapa y en la nota correspondiente: “De cada 10 pesos, los pobres reciben 3,5”; “Tráfico con la pobreza / la pelea del gobierno con los dirigentes de base. Los desafortunados rehenes que siempre oculta la miseria”. Comenzaba así a proponerse una interpretación del conflicto social que separaba a los dirigentes de sus bases, victimizando a los “pobres” y acusando a los primeros de malversar fondos con fines políticos: “por distintas razones (corrupción, mala administración de los fondos, mediación social) se estima que de cada 10 pesos destinados a personas de escasos recursos sólo llega a sus bolsillos 3,5 pesos”.^[42] Con el concepto de “mediación social” se identificaba a las ONG con las organizaciones de base (pero esta vez, escindiendo a los “pobres” de su organización), y se sugería su asociación con prácticas corruptas. La idea de que el dinero de las políticas sociales va (o debería ir) “al bolsillo de los pobres”, sustentaba a su vez la decisión del gobierno de eliminar el pago de asistencia técnica en los nuevos proyectos sociales a implementar. Pocos días después, en la primera reunión de la Mesa “ampliada” luego del período en el que había estado suspendida, representantes del Estado revelaban que la cuestión del presupuesto y los actores responsables del acompañamiento técnico de los proyectos constituía el principal objeto de discordia:

Voceros gubernamentales reconocieron que el eje del conflicto sigue siendo la “costosa” intermediación -para asistencia técnica- de la Uobds en los planes de construcción de viviendas, que orilla el 6 por ciento de los fondos. ^[43]

El gobierno tiene sus propios equipos técnicos, por lo que la intermediación podría ser de costo cero”, explicó [el gobernador Mestre], antes de apuntar que la Uobds representa sólo a “un 30 por ciento de la población villera”.^[44]

La inscripción pública del reclamo, formateada por los medios, se estructuró así sobre la construcción de los “carecientes” como sujetos que sin embargo permanecieron fuera de la interlocución: los pobres no hablaron, carecieron también de palabra. Por ellos habló la Iglesia, el gobierno y otros miembros de la clase política. El movimiento complementario fue la construcción política y mediática del enemigo: los dirigentes de la UOBDS y principales referentes de las ONG, acusados de actuar bajo los influjos de oscuros intereses políticos, habían convertido a los pobres en víctimas de la manipulación “típica” de un juego político que les era por completo ajeno:

El gobernador Ramón Mestre no dudó en asegurar que la protesta de la Unión de Organizaciones de Bases está “motivada políticamente”, en alusión a los comicios radicales de mañana, y le mandó un contundente mensaje a su rival interno, Eduardo Angeloz.^[45]

Los múltiples rostros de la carencia -la económica, la política y la de una palabra legitimada para intervenir en el espacio público- caracterizaron a unos sujetos considerados incapaces de reflexión y acción autónoma y, por lo tanto, no responsables por sus actos. Al mismo tiempo que la sociedad se explicaba y justificaba así la problemática medida de ocupar por la fuerza un espacio sagrado, descargaba la culpa^[46] por el sacrilegio cometido en los sujetos identificados con la política. De esta manera, la motivación que estaba en la base de la protesta -la visibilización de la exclusión económica y política de amplios sectores y la desatención de sus organizaciones por parte del gobierno- no logró ser articulada como argumento convincente capaz de convocar la adhesión del público. La pobreza y la necesidad de asistencia permaneció como un presupuesto compartido, como un dato del escenario sobre el que los actores jugaron su propio juego de intereses: unos, el de la necesidad -que justificaba el desborde anómico-; otros, el de la disputa estratégica por el poder político. En cualquier caso, la acción quedó escindida de los horizontes de justicia y bien común que confieren legitimidad a la movilización y sus actores; en este sentido, si bien el conflicto se cerró provisoriamente con la promesa de reapertura de la Mesa de Concertación, tuvo costos altos en términos materiales y simbólicos: la erosión de la legitimidad pública del movimiento ante el público general y entre algunos de sus aliados^[47], la profundización de las tensiones entre la UOBDS y las ONG y la pérdida del monopolio de la representación del sector villero-barrial, con la aparición de otras organizaciones que disputaban por los mismos recursos frente al Estado:

Un informante del Ministerio de Desarrollo Social señaló que cada vez más aumentan los grupos de personas que solicitan auxilio y que no están dentro de la Unión de Organizaciones de Base. “Son los denominados ‘Sin voz’ y pertenecen a las villas miserias donde paralelamente la Unión tiene sus propias organizaciones”, señaló.^[48]

De esta manera, una fuente central de deslegitimación pública del movimiento radicó en la supuesta falta de representatividad de un actor que se presentaba como vocero de un sector particular: el sector de los pobres asentados en barrios y villas de la capital. En ese sentido, la identidad construida sobre la base de una gramática de tipo corporativa, supuso una serie de problemas para el movimiento: por un lado, la naturalización del “problema de la pobreza” como un asunto particular -desarticulado de otras problemáticas como la del trabajo, la salud o la educación- y la construcción de otro actores (la Iglesia, el tercer sector) como responsables de su abordaje, permitió al gobierno desplazar al movimiento de su lugar protagónico en los espacios donde se dirimía el sentido y se coordinaba la ejecución de las políticas públicas destinadas a los barrios y villas. Por otro lado, la aparición en la escena pública de nuevos actores barriales y villeros “sin voz” ponía en evidencia el proceso de exclusión constitutivo de la voz del movimiento, cuestionando su carácter de representante legítimo del sector villero.

Los acontecimientos del 7 y 8 de agosto evidenciaron las múltiples fracturas de un orden social en crisis. La deslegitimación de los sistemas de representación y modalidades de la política, el crecimiento y consolidación de la pobreza, la apropiación del Estado por parte de elites de poder, emergieron como certezas a la vista de todos. Las medidas de protesta inicialmente planeadas -cortes de rutas y ollas populares- eran parte, como señalamos ya, del repertorio de la acción colectiva instituido en la década del 90 por parte de un nuevo actor político: los piqueteros, trabajadores desocupados que conformaron organizaciones capaces de irrumpir en la escena pública con una fuerza inusitada. Sin embargo, una serie de eventos fortuitos torcieron el rumbo de aquella acción acordada entre las organizaciones de la UOBDS y respaldada por las redes conformadas al calor de la conflictividad social generalizada.

El trayecto que iba trazándose entre el momento de la UOBDS como actor colectivo aliado al Estado en la planificación y ejecución de políticas sociales, y aquel otro en el que esta organización medía sus fuerzas en la calle en la confrontación con el Estado, incorporando a su identidad la experiencia piquetera, tuvo en la toma de la Catedral un hito (re)fundante. La represión policial y luego la decisión de refugiarse en la Catedral, a la vez que permitió poner en el primer plano del debate público los reclamos de las organizaciones en torno al hábitat, puso en juego nuevos significantes y rearticuló intereses y poderes hasta entonces marginales. De esta manera, la toma de la Catedral fue escenario no sólo de la visibilización de conflictos silenciados sino, centralmente, de la producción de un sujeto de demandas en torno al hábitat que fue capaz de interpelar -a través de la movilización de diversos recursos y de la combinación de acciones basadas en la fuerza, en la negociación secreta y en la deliberación pública- a los gobiernos locales que se resistían a generar siquiera un espacio de interlocución. Sin embargo, la inscripción pública del reclamo fue condicionada por las discursividades hegemónicas en torno a la protesta social y los sentidos de la política. Reducida a su identidad de grupo “careciente”^[49], con una dirigencia cuya legitimidad había sido minada y en un contexto de crisis que nadie quería reavivar, la recomposición de la UOBDS -de su estructura, pero sobre todo de su identidad política- se volvió una tarea compleja luego de aquellos hechos. En la memoria de los sujetos que fueron parte de la historia de la UOBDS, se destacan recuerdos vinculados a la construcción y al acuerdo; pocas veces surgen el conflicto y la diferencia como experiencias dignas de ser puestas en relato de modo espontáneo.

En cuanto a las ONG, si bien durante el estallido del conflicto que culminó en la toma de la Catedral sufrieron una afrenta directa por parte del gobierno y -al menos- el principal diario de Córdoba, el discurso social de los años noventa había ya entronizado al Tercer Sector como alternativa viable frente a las diversas expresiones de la crisis. Organizaciones ambientalistas, feministas, indigenistas, promotoras de ciudadanía e impulsoras del desarrollo, se cobijaban bajo esa denominación que -aparentemente inútil por su extensividad y nula precisión- permitió organizar y homogeneizar en el sentido común una diversidad de prácticas cuyas diferencias en cuanto a niveles de politización, potencialidad conflictiva y confrontatividad discursiva hacían impensable su vinculación.

Construido el acontecimiento en el diario como hecho aislado cuyos protagonistas populares no eran conscientes de sus actos, los principales referentes de las ONG involucradas fueron también aislados como sujetos manipuladores en función de su intencionalidad “política”. Una acusación que no entraba en conflicto con aquella discursividad hegemónica que ya había anudado a las ONG con la solidaridad, el voluntariado, la acción sin fines de lucro, pero también sin fines políticos; por el contrario, la denuncia de politización contra estos actores particulares tendía a reforzar -por oposición- las virtudes adjudicadas al Tercer Sector.

Las ONG como “tercer sector”: lo político en tensión

En efecto, los años 90 son el escenario de emergencia y legitimación del Tercer Sector y las ONG, cuyo papel en la reconstrucción de los lazos sociales y las estrategias de inclusión / contención del conflicto se había tornado central frente a la descomposición de las estructuras estatales orientadas a la asistencia social. Según hemos indagado previamente (Medina, 2012), por estos años se consolidó una representación acerca del papel de la sociedad civil que remarcó el aspecto “colaborativo” de las organizaciones, subordinando la acción contenciosa y la confrontación política, que fueron configuradas en el discurso como equivalentes a la corrupción, el clientelismo y la ineficiencia. En este marco, las ONG vinculadas a la Unión se constituyeron como actores en un escenario atravesado por múltiples tensiones, que supuso durante este segundo período algunas transformaciones en las estrategias y en la propia identidad de las organizaciones.

En 1997, la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación lanzó el Programa de Educación a Distancia para ONG, cuyos objetivos incluían “elevar los niveles de profesionalización y formalización para la mayor parte de las Organizaciones”.^[50] Esta apuesta por el fortalecimiento del sector fue el fundamento de dos estrategias diferenciadas: por un lado, la implementación de fondos específicos para sostener las actividades^[51], y por el otro la capacitación de los integrantes de las organizaciones del tercer sector. En relación con la formación de los líderes sociales, el CENOC lanzó en 1997 el Programa de Capacitación para el Sector de las Organizaciones de Apoyo (PCAD), con módulos educativos diseñados y producidos por referentes de algunas de las ONG que mayor desarrollo habían alcanzado en el diseño de herramientas y técnicas para la intervención social.^[52] Así, la exhortación hacia una mayor profesionalización en la actividad del tercer sector comenzaba a instalarse como un significante contrapuesto a la mediación de las estructuras asociadas a la política.

Algunas claves para interpretar el papel de las ONG cordobesas en este contexto se resumen en tres dilemas o cuestiones que atravesaron el trabajo de las instituciones técnicas, y en función de los cuales se registraron quiebres, distanciamientos e incluso nuevas organizaciones: el problema del proyecto político y su relación con el rol técnico de las instituciones; el problema de la autonomía del movimiento, respecto tanto de sus aliados como de sus oponentes y el problema de la centralización o distribución del poder hacia el interior de las ONG. La mirada sobre los modos de resolver los conflictos y diferencias en torno a estos problemas permite avanzar en la reflexión acerca de la construcción de espacios y experiencias organizativas (más o menos) democráticas como dimensión constitutiva de la movilización por el hábitat.

Sobre la base de la legitimidad conferida socialmente a las ONG como parte de un tercer sector garante de la transparencia y eficiencia de la “ayuda social”, las cinco instituciones participantes en la Mesa de Concertación construyeron su identidad en la tensión entre lo político y lo técnico. Con un perfil que recorría, según la institución, desde la adscripción al peronismo de raíz cristiana a la vertiente progresista independiente -inscripta en la tradición democrática post dictadura-, las ONG eran, en última instancia (aunque sólo para ellos mismos, puesto que lo eran en primera instancia para los gobiernos, los medios de comunicación e incluso para muchas organizaciones de base) quienes brindaban “asistencia técnica” a los beneficiarios de los proyectos diseñados y ejecutados vía la Mesa de Concertación. Este rol de las ONG fue el principal motivo de tensiones hacia el interior del movimiento, tanto como en los espacios de negociación con el Estado:

Nosotros nunca nos terminamos de acomodar al rol que ese sistema, por decirlo de algún modo, les tenía reservado a las ONG. A nosotros nunca nos gustó el rol de asistencia técnica y ahí [en la Mesa de Concertación], me parece que hubo cierta comodidad en el rol de asistencia técnica. (Entrevista MATEO, 18/12/2012)

La ejecución de las tareas propiamente técnicas durante el desarrollo de los proyectos sociales fue además un motivo de confrontación entre los equipos técnicos del Estado y los profesionales de las ONG, como hemos señalado más arriba, y se manifestó en una permanente resistencia y deslegitimación de la tarea de estos últimos, que incidió en el resquebrajamiento de la alianza entre la Unión y las ONG (Rodriguez y Taborda, 2009). Para los técnicos del Estado, la concertación había inaugurado una modalidad de financiamiento de proyectos sociales que por primera vez incluía asistencia profesional externa, y que por lo tanto acotaba su papel al control de los diseños elaborados por las ONG (Aquín y González, 1997). En esa tarea de control se ponían en juego las competencias técnicas de unos y otros, y se evaluaba la razonabilidad o no de los costos asociados al asesoramiento de estas instituciones:

[…] siempre se notaban las diferencias en la calidad de los proyectos.(…) Algunos los presentaban [las ONG] muy prolijitos y otros eran un horror. Te daba mucha bronca porque nosotros hacíamos el trabajo de ellos. (…) En el marco de la Mesa todo era tan transparente que los números no se podían ocultar. Entonces vos tenías un proyecto de 80 mil pesos para no sé qué cosa, por ejemplo infraestructura, de los cuales 30 mil se los lleva la ONG en concepto de asistencia técnica. (Entrevista ARIAUDO, 13/8/2010)

Las dificultades para el trabajo colaborativo entre los equipos técnicos del Estado y de las ONG se agudizaron en el marco del conflicto abierto con el gobierno provincial a partir de 1995, cuando además el perfil y las posiciones políticas de los miembros de las ONG adquirieron visibilidad pública. En este escenario, las tensiones preexistentes se procesaron discursivamente resultando en la construcción de una lectura sobre el rol de las instituciones no gubernamentales que hegemonizó la arena pública del conflicto: la caracterización de la tarea de las ONG como un negocio privado con las necesidades sociales. Un negocio que suponía una ganancia doble: la del capital económico derivado de la asistencia técnica a proyectos, y la del capital político vinculado con la movilización y expresión pública del movimiento en oposición al gobierno provincial. De esta manera, las dificultades y tensiones experimentadas durante los años de la concertación en relación con el aporte técnico de las ONG, se profundizaron durante el período subsiguiente y fundaron la construcción de nuevos sentidos en torno a su papel dentro del movimiento. Frente a la consolidación de un sentido común refractario a la política y que cuestionaba la calidad técnica del aporte de las instituciones, estas ONG encontraron imitaciones significativas para articular un horizonte político capaz de recomponer los lazos e interacciones en función del nuevo escenario.

Respecto del segundo problema planteado, relativo a los vínculos entre las diferentes organizaciones que integraban el movimiento, las ONG se enfrentaron durante esta etapa con otro desafío: el de reconfigurar una identidad propia frente al crecimiento y autonomización de la Unión de Organizaciones de Base. En efecto, como hemos visto, la Unión tenía su origen en las cuatro redes de organizaciones vinculadas con el trabajo de articulación de cada una de las ONG; esta relación se institucionalizó en la conformación de la primera Mesa Ejecutiva bajo la forma de una especie de “tutelaje” sobre las organizaciones, en la medida en que -a partir de acuerdos tácitos, o al menos no públicos- la Mesa se integró con un representante de cada una de las redes vinculadas a una ONG. Posteriormente, el crecimiento de la estructura de la Unión y de su capacidad de intervención en el espacio público le había permitido consolidarse como un actor independiente de las instituciones técnicas. En ese marco se conformó una Mesa de Coordinación como espacio formal de vinculación entre las ONG y la UOBDS, a través de su Mesa Ejecutiva y el Cuerpo de Delegados. Este proceso de autonomización -que supuso la consolidación de la identidad de la Unión de Organizaciones de Base como un actor con iniciativa propia y con las competencias políticas suficientes para orientar su acción- fue señalado por Aquín y González (1997) como el tránsito de la “alianza natural” inicial a una “alianza estratégica” entre la Unión y las ONG. La alianza natural implicaba una relación de subordinación del actor popular respecto de las instituciones profesionales, basada en la historia de la propia fundación de la Unión, de las cuatro redes anteriores y de muchas de las organizaciones de base en los territorios. La alianza estratégica, por el contrario, suponía la decisión reflexiva y orgánica de la Unión respecto de los beneficios, responsabilidades y obligaciones vinculados a los acuerdos con las ONG.

Bajo el nuevo presupuesto de una vinculación estratégica, hacia fines de este segundo período la UOBDS comenzó a plantear algunas demandas hacia las propias ONG. Uno de los pedidos refería a la distribución de los recursos económicos: el tratamiento igualitario en cuanto al reparto de los costos de la organización, así como la posibilidad de participar en la gestión de proyectos con financiamiento internacional:

[…] en las ONG, durante todos estos años, ingresó mucho dinero por asistencia técnica, crecieron sus plantas, hicieron su colchón para momentos más difíciles, y en la Unión, por cómo estaba dada la lógica de gestión, no ingresaban fondos. Cada organización tenía que aportar por un compromiso el 1% del proyecto que le financiaban […]. Pero la mesa ejecutiva estaba compuesta por dirigentes que pasaban sus horas dedicadas desde la mañana hasta la tarde en lo que era la militancia y era muy difícil costearlo. (Entrevista MORILLO, 7/4/2009)

[…] teníamos un boliche alquilado entonces, que dicho sea de paso casi le cuesta la casa a mi vieja, porque en esos meses no habíamos pagado el alquiler, y casi le rematan la casa a mi vieja. (Entrevista PLAZA, 1/8/2014)

Sin embargo, este planteo aparentemente elemental respecto de la implementación de mecanismos redistributivos como condición para la democratización interna del movimiento, conllevaba otra decisión con implicancias profundamente políticas: la de constituir una entidad jurídica formal, habilitada por el Estado para la administración de recursos públicos y de la cooperación internacional:

[…] se venía discutiendo mucho la posibilidad de que la Unión tuviera una personalidad jurídica […]. Y siempre la postergábamos. Sabíamos que era encasillarte, ¿viste? […]. La Unión era un paraguas donde enganchar a todo el mundo, pero cada peso que salía lo manejaban las organizaciones […]. Lo nuestro era un paraguas que servía para tener las manos desatadas para otras cosas. (Entrevista PLAZA, 1/8/2014)

Lo que revela este dilema es la pregunta siempre latente acerca de la autonomía, que en este caso fue activada a partir de los conflictos desatados en dos frentes: por un lado, la autonomía respecto del Estado -a partir de la participación en espacios de gestión concertada de políticas públicas-, y por otro respecto de las ONG, con las que la UOBDS se vinculaba a través no solo de la asistencia técnica a proyectos sino, también, mediante las actividades de formación de dirigentes y en el diseño de estrategias políticas. Tener las “manos desatadas” era, para algunos dirigentes, una condición para garantizar la orientación y el sentido de la movilización desde la propia construcción de poder lograda por la Unión, independientemente de los acuerdos con el Estado y las organizaciones técnicas. Pero, al mismo tiempo, la autonomía política no podía suponer el debilitamiento económico de la organización, en la medida en que la disponibilidad de recursos constituía una condición para el funcionamiento cotidiano del espacio tanto como para la sustentación de sus estrategias de intervención en los territorios. En ese marco, el acuerdo con la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación para la implementación de los Centros de Cuidado Infantil abrió un nuevo horizonte, en la medida en que la gestión política fue conducida por la Mesa Ejecutiva de la Unión y la participación de las ONG se acotó a algunas tareas de acompañamiento técnico. La cuestión legal y administrativa se resolvió mediante un acuerdo entre la UOBDS y Serviproh para que la ONG asumiera la responsabilidad formal sobre el proyecto frente al Estado nacional.

El tercer dilema que enfrentó el conjunto de las ONG fue el de la construcción de una institucionalidad democrática hacia el interior de las propias organizaciones técnicas. Esta cuestión adquirió relevancia frente a la demanda de la UOBDS que, junto con el debate sobre la gestión de proyectos, planteó la necesidad de participar en la estructura institucional de las ONG, como forma de ampliar las bases y diversificar las posiciones dentro de estas organizaciones. Esto significó un nuevo elemento de conflicto ya que -salvo una de las nuevas asociaciones conformadas- las entidades no modificaron su estructura en este sentido. Por otra parte, dentro de las mismas ONG se desataron en este proceso algunas crisis institucionales. Estos movimientos en el mundo de las ONG agregaron conflictividad a las relaciones entre las instituciones con las organizaciones de base y con las que financiaban sus proyectos; cada ruptura implicaba una disputa por conservar el vínculo con las organizaciones en los territorios, por sostener la legitimidad original frente a las entidades de financiamiento y por mantener el lugar construido ante el resto de los actores de la Mesa de Concertación. En diferentes momentos de su historia, todas las ONG atravesaron procesos de crisis institucional y divisiones internas, que se procesaron de diferentes maneras. En algunos casos dieron origen a nuevas instituciones, como ya adelantamos en relación con la Mutual Mugica:

[…] ya en el ’95 ya había muchas diferencias políticas, ideológicas, con toda esta gente que estaba ahí […], entonces medio que decidimos abrirnos. Y decidimos abrirnos siendo mayoría, no?, porque además la Mugica venía acarreando muchos muertos, el tema de la relación con las organizaciones, muchas cosas. Entonces decidimos abrirnos con un grupo de compañeros y nos fuimos […][con] el apoyo bien fuerte de cuatro organizaciones que se fueron con nosotros. (Entrevista MACARRÓN, 6/4/2009)

En otros casos, la disputa significó el alejamiento de sectores disidentes dentro de la institución: en CECOPAL, trece de sus integrantes abandonaron la organización a mediados de 1995 a partir de un proceso de reestructuración institucional^[53], poniendo de relieve un debate político que atravesaba al conjunto de las ONG que integraban el movimiento. De alguna manera, lo que se ponía en evidencia en esta nueva etapa -con el resquebrajamiento de los lazos entre la UOBDS y las ONG en el marco del crecimiento de las estructuras organizativas, y con las tensiones hacia el interior de las propias instituciones- era la dificultad para la construcción de un horizonte político común entre los actores y la persistencia de una racionalidad instrumental en la base de esta relación.^[54] En las entrevistas realizadas, diversos directivos de las ONG involucradas coinciden en dos percepciones: la limitación que impuso la propia lógica de “reproducción” económica y política de las instituciones técnicas para el desarrollo de una articulación movimientista con mayor capacidad de incidencia política^[55], y la necesidad de una evaluación colectiva de aquellas experiencias para trazar los caminos del presente.

Estas dificultades y tensiones tuvieron un impacto decisivo en cuanto a las posibilidades de construcción de experiencias políticas más democráticas hacia el interior del movimiento, en las cuales las desigualdades entre los sujetos se gestionaran como diferencias constitutivas y no se replicaran dentro de las organizaciones en los modos de distribución del poder o en la disolución de las identidades populares:

Entonces la ONG como institución tiende a construir su propio poder y desplazar, reemplazar y subordinar a la propia organización. Y lo propio pasa a nivel técnico: el técnico reemplaza y subordina al dirigente. Y el dirigente, para ascender, trata de -deliberadamente, por pragmatismo- copiar el lenguaje del profesional. (Entrevista TAGLE, 31/3/2009)

De alguna manera, la tensión entre la matriz del asociativismo latinoamericano -configurada en torno al desarrollo de experiencias de educación y comunicación popular en alianza estratégica con los movimientos populares en los años 60 y 70- y aquella otra matriz tecnocrática que orientaba la acción de las ONG en función de la maximización de las ganancias (económicas y simbólicas), se fue resolviendo en favor de la segunda posición, incluso más allá de las voluntades individuales.

Programa 17 e IPEU: coparticipación conflictiva en escenarios de ajuste

En Córdoba, la reforma de la estructura administrativa del Estado impulsada por el gobernador Ramón Mestre en el marco del ajuste fusionó desde mediados de 1995 la cartera social del Estado con las áreas dedicadas a la seguridad y las relaciones institucionales. La acción social fue desarrollada durante esos años desde la Secretaría de Promoción Humana -dependiente del Ministerio de Asuntos Institucionales y Desarrollo Social, a cargo de Oscar Aguad- y las distintas áreas y programas que se crearon o mantuvieron bajo su órbita. El presupuesto total para el área se restringió, pero se sostuvieron e incluso crearon nuevos instrumentos de política social que implicaron una fuerte presencia del Estado en el abordaje de cuestiones sensibles como la salud y la vivienda.

Al mismo tiempo se concretaron algunas experiencias de gestión asociada con el Estado Nacional, a través de proyectos de asistencia y promoción impulsados desde la Nación con gobiernos provinciales y municipales. En ese marco, y como contracara del “asistencialismo” que -según el discurso oficial- había signado la política social de todo el período angelocista, el gobierno de Mestre propuso la noción de coparticipación para indicar las formas deseadas de implementación de las políticas sociales (Medina, 2012). La coparticipación suponía una contradictoria concepción sobre el lugar de los actores comunitarios: se planteó en algunos casos como relación de equivalencia entre el Estado y los actores involucrados en la ejecución de las políticas, en una articulación que en los casos analizados disolvió los conflictos de intereses, la disparidad de capacidades y/o responsabilidades en la resolución de las situaciones de exclusión abordadas. Pero en otro casos -principalmente en aquellos programas que involucraban la participación de organizaciones de sectores populares-, apareció como apuesta por desarrollar en los actores de la sociedad civil su “potencial de autogestión” para convertirlos en “actores de su propio desarrollo”.^[56] La coparticipación se instaló como significante que marcaba el estilo propio del modelo cordobés de política social desde mediados de los años 90, marcando un corte respecto de la experiencia de concertación del angelocismo y en un contexto en el que la gestión asociada con organizaciones de la sociedad civil se imponía a nivel nacional como modalidad preferente de implementación de los programas.

Durante la gestión de Mestre la cartera de Promoción Humana desarrolló diversas iniciativas, que sin embargo tuvieron como denominador común el papel subsidiario otorgado a las organizaciones sociales y la consolidación del Estado como único direccionador y ejecutor de las políticas sociales (Medina, 2012). La excepción más significativa a esta tendencia la constituyeron dos programas que, no por casualidad, correspondían a iniciativas para la producción del hábitat: el programa nacional denominado “Mejoramiento habitacional e infraestructura básica”, que se conoció como “Programa 17” o “P17”, y el Programa “Integración de Pobladores y Espacios Urbanos” (IPEU), iniciativa del gobierno provincial. En ambos casos, la UOBDS y las ONG que habían participado en la Mesa de Concertación durante la etapa anterior tuvieron la posibilidad de continuar desarrollando sus actividades en algunos territorios, aunque de manera más acotada y en un marco de alta conflictividad con las autoridades provinciales.

En mayo de 1996 se realizó en Capital Federal el Seminario Taller “Mejores Prácticas”, preparatoria del Encuentro Hábitat II en Estambul. En ese marco, los gobiernos nacional y provincial acordaron financiar un programa de viviendas en la ciudad de Córdoba, aportando $2.000.000 desde cada uno de los niveles del Estado. A partir de este acuerdo, la Unión y las ONG presionaron a la Municipalidad para que asumiera un compromiso similar, consiguiendo de parte de la gestión de Martí un aporte de un millón de pesos para obras de infraestructura dentro del P17 y otro millón destinado a grupos comunitarios no cubiertos por dicho programa. En noviembre la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación, el gobierno provincial y la Municipalidad de Córdoba suscribieron un convenio formal para la aplicación del Programa 17. Este programa se financiaba así con fondos de la Secretaría de Vivienda de la Nación y de la Lotería Nacional SE, y preveía la participación de municipios y ONG en la administración de los recursos y en la asistencia técnica. Fruto de la presión y las gestiones de las organizaciones vinculadas al hábitat desde el inicio de la gestión de Mestre, este programa se desplegó en la provincia de Córdoba en 1997 con un modelo de gestión concertada a través de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación (específicamente, la Subsecretaría de vivienda), el gobierno de Córdoba (a través del Ministerio de Asuntos Institucionales y Desarrollo Social), la Municipalidad de Córdoba, la UOBDS, las comunidades beneficiarias y las ONG.

Los antecedentes de la UOBDS fueron resaltados en la sistematización de la experiencia del P17, que integró el informe Argentina de la evaluación del Programa de Hábitat de las Naciones Unidas a cinco años de la Cumbre de hábitat II, conocida como Estambul + 5. En el informe, preparado por la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales y la Subsecretaria de Vivienda y Desarrollo Urbano de la Secretaría de Obras Públicas, en conjunto con otros diez organismos del Estado y la colaboración de más de cincuenta organizaciones privadas y sociales, se destacaba como condiciones facilitadoras para la ejecución del proyecto:

• “La trayectoria de las organizaciones populares en relación a la capacidad de autogestión desarrollada, con prácticas participativas, democráticas y con experiencias en la ejecución y administración de proyectos sociales, incluyendo programas de hábitat.
• La existencia del movimiento social urbano (UOBDS) quien canaliza demandas, reivindica derechos sociales y disputa recursos públicos orientados al desarrollo de políticas sociales para los sectores excluidos.
• El asesoramiento técnico de los organismos no gubernamentales con capacidades acumuladas en torno a la resolución de la problemática del hábitat popular.
• La experiencia de un espacio de concertación que posibilitó el diseño, ejecución, administración descentralizada de recursos públicos y evaluación de programas sociales”.^[57]

El programa estaba destinado a la población cuyos niveles de ingreso no le permitía acceder a las operatorias del FONAVI y, en ese marco, se planteaba como propósito “fortalecer y desarrollar la organización social, productiva, tecnológica y de empleo de los miembros de los hogares y asociaciones intermedias de la población beneficiaria […] y reforzar la capacidad de subsistencia y autogestión de la población beneficiaria en la cobertura de sus necesidades básicas insatisfechas”.^[58] Bajo el Programa 17 se realizaron en Córdoba diez proyectos en distintos territorios que beneficiaron a 591 familias, con una inversión de alrededor de 5.600.000 dólares, de los cuales la Nación giró a Córdoba cerca de dos millones de dólares (Rodulfo, 2008).

El objetivo del “P17” a nivel local era la relocalización definitiva de familias pertenecientes a diez organizaciones comunitarias de villas de emergencia (Buthet, 2005), y se constituyó como el programa de mayor envergadura por esos años en relación con el hábitat. En ese sentido el “P17”, reemplazó de alguna manera el espacio de concertación de programas de hábitat sostenido durante la era de Angeloz. El proyecto de creación del Programa 17 se aprobó en la Legislatura en junio de 1997^[59] y fijaba una modalidad de gestión según la cual la ejecución de las acciones y la asistencia técnica quedaban en manos de las entidades intermedias. Para ello, se conformó un espacio multiactoral denominado Unidad de Gestión Asociada (UGA), que integraba al Estado, las ONG y las organizaciones de base. En este sentido, el P17 constituyó una experiencia inédita en Córdoba de gestión de una política habitacional articulada entre los tres niveles del Estado y las organizaciones sociales. En este marco, las cuatro ONG que habían participado en la Mesa de Concertación, más la Cooperativa La Minga, se integraron al Programa para apoyar y coordinar a las organizaciones de base en la implementación de los proyectos habitacionales. Sin embargo, a diferencia de la experiencia desarrollada en el marco de la Mesa de Concertación durante el período anterior, estos proyectos se ejecutaron en el escenario de una fuerte y permanente confrontación entre las organizaciones y el gobierno provincial respecto de los montos adjudicados, los mecanismos de administración, la participación de las ONG y la definición de los beneficiarios, entre otros asuntos (Rebord, 2006).

Aun así, la Unión logró acordar algunos criterios sustantivos para la ejecución del Programa que le permitieron continuar fortaleciendo la estructura de la organización a partir de la resolución de las demandas de los grupos de base y mantener abierto el espacio de la Mesa de Concertación. En primer lugar, la UOBDS elaboró el listado de las organizaciones comunitarias que resultarían beneficiarias, considerando no sólo el requisito definido en el Programa (que las organizaciones estuvieran asentadas en villas de emergencia y que dispusieran de las tierras para el traslado), sino también los criterios de funcionamiento interno sostenidos por la Unión^[60]. En segundo lugar, tanto la discusión de las propuestas generales como el monitoreo de los procesos se desarrollaron en el marco de la Mesa de Concertación. Por último, la Unión impulsó como criterio la contratación de mano de obra local, de modo de garantizar a través del Programa una fuente laboral -al menos temporariamente- para los integrantes de las propias comunidades beneficiarias.

En cuanto a su cobertura, se trató de uno de los programas habitacionales de mayor envergadura durante este período, no sólo por la cantidad de unidades de vivienda construidas sino también por las obras de infraestructura desarrolladas en los terrenos incorporados al espacio urbano. La producción de estas nuevas urbanizaciones se sustentó, además de con los aportes monetarios y en infraestructura por parte de los tres niveles del Estado y las tierras adquiridas en el mercado por las propias organizaciones, con el aporte en conocimiento de las organizaciones técnicas^[61] y con el trabajo de los pobladores, parcialmente financiado con recursos del Programa. En ese sentido, el informe oficial destacaba

[…] la participación de las organizaciones juntamente con los técnicos de apoyo en la elaboración de criterios de selección y contratación de mano de obra, privilegiando a sus asociados, atento al cumplimiento de uno de los objetivos del programa. Asimismo, la construcción de viviendas de entre 40 y 60 m2 con niveles óptimos de terminación y bajos costos, es otro de los aspectos relevantes de la modalidad de implementación del Programa 17. […] El aporte de mano de obra de los asociados bajo el sistema de ayuda mutua en ítems que no requieren especialización, colaboró con el mejoramiento de cada unidad habitacional.^[62]

Con el mismo encuadre provisto por el “P17”, el gobierno provincial lanzó al año siguiente un programa similar pero que prescindía de la participación del Ejecutivo nacional. El Programa “Integración de Pobladores y Espacios Urbanos” (IPEU) fue aprobado mediante el decreto Nº 2241 de 1998, y luego se rubricaron los convenios con el municipio de la capital y con las organizaciones participantes. Para el gobierno de la provincia, la experiencia del “P17” había resultado una alternativa que ayudaba a descomprimir las tensiones por la baja actividad de la Mesa de Concertación, en virtud de lo cual replicó la metodología excluyendo de la mesa a las autoridades nacionales, de signo justicialista.

A través del IPEU durante el año 1999 se produjeron 577 soluciones habitacionales con una inversión de $5.200.000 más los aportes del municipio en infraestructura y espacios verdes.^[63] En el propio decreto de creación del programa, sin embargo, se establece el perfil de la política pública al definir claramente el rol del Estado y desdibujar al mismo tiempo el papel de las organizaciones. En efecto, el IPEU estaba orientado a las “familias de escasos recursos [para] que, mediante su esfuerzo propio y el apoyo subsidiario del Estado Provincial, logren un hábitat apropiado a su crecimiento humano y social”; además, se especifica que por tratarse de “emprendimientos por autoconstrucción”, los trabajos realizados tienen por función “generar acciones participativas de los pobladores en sus propios proyectos y una respuesta ocupacional temporaria”.^[64]

Este fue el marco programático en el que la Unión participó para garantizar el acceso al hábitat de otros grupos integrantes de la organización que no habían sido cubiertos por las iniciativas previas. En esta línea, y con el apoyo de las ONG y algunos funcionarios del Estado, la Unión avanzó en la resolución del problema de la vivienda para otras nueve organizaciones de base:

También trabajamos mucho el IPEU y siempre con la idea de rescatar los conjuntos que pudieran radicarse con mejoramiento […] e integrarse a sus lugares, identificando los asentamientos, las villas y demás, que debían necesariamente moverse pero por cuestiones de seguridad de la población sobre todo, por ser inundables, etc, y no para beneficio de algunos pocos inversores para revalorizar zonas urbanas. (Entrevista HARARI, 3/7/2013)

Si bien las metodologías, resultados y cobertura de tales programas parecen ser aspectos valorados por los participantes -tanto de la Unión como de las ONG y las propias agencias del Estado-, lo cierto es que también se advirtió acerca de la debilidad de las políticas habitacionales planteadas como Programas altamente fragmentados, discontinuados y lanzados a la arena pública en función de escenarios políticos coyunturales. En ese sentido, se observa como denominador común de estos programas su inscripción dentro de la cartera de políticas sociales, y por tanto la ejecución dentro del marco de un financiamiento acotado y muchas veces no auditable, como en el caso de los fondos provenientes de la Lotería Córdoba S.E.^[65] Al mismo tiempo, como señaló un dirigente, la estructuración de las políticas alrededor de “programas” dificultaba el avance de procesos de institucionalización de las metodologías y formas de participación impulsadas y conquistadas por el movimiento.

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