Es un hecho que la concentración de capital se transforma en una barrera para el desarrollo urbano, es decir, se opone a lo que debería ser una ciudad. No necesitamos ciudades que generen dinero, sino ciudades que sean buenas para vivir.

David Harvey, “Para erradicar las distinciones de clase hay que reorganizar la ciudad”

Hay así una especificidad de la cuestión urbana que progresivamente se ha separado y que debe seguir siendo afirmada. Pero más que en oposición con ella, me parece que hay que seguir pensándola en la trayectoria de las transformaciones de la cuestión social de la que sin dudas representa, al día de hoy, su modo de cristalización más significativo.

Robert Castel, “El ascenso de las incertidumbres”

Presentación

I.

Este trabajo propone una lectura acerca de algunas experiencias de lucha y movilización por el hábitat en la ciudad Córdoba, rastreando sus antecedentes desde la recuperación de la democracia en 1983 y siguiendo su recorrido hasta mediados de la primera década del presente siglo. En el análisis de los avatares de su historia encontramos algunas claves acerca del papel de este movimiento en la construcción de la democracia, a través de su intervención en múltiples dimensiones de lo urbano. Asimismo, planteamos algunos debates que intentan enriquecer las reflexiones en el fértil y dinámico campo de estudios sobre la acción colectiva y los movimientos sociales, dialogando en particular con los trabajos que, con posterioridad a la crisis de diciembre de 2001, enfocaron en los procesos de territorialización de la acción colectiva y, un poco más acá, en el dilema de la institucionalización de los movimientos y de la acción contenciosa en el marco de los nuevos procesos políticos abiertos en América Latina.

En este sentido, nuestro estudio propone comprender los alcances democratizadores de la movilización en torno a la problemática del hábitat en Córdoba, a partir del análisis de estas experiencias organizativas y de acción colectiva que adquirieron visibilidad en el espacio público a comienzos de los años 90, en un contexto de desmovilización, y se desplegaron durante todo el período de reformas neoliberales. Recuperamos así la inquietud de los primeros trabajos de la sociología urbana acerca del papel de los movimientos sociales urbanos en la transformación radical de las sociedades capitalistas, y en un sentido similar, una preocupación formulada por Melucci (1999) acerca de la existencia o no de luchas antagónicas en el espacio de los movimientos sociales contemporáneos. Convertir esta preocupación en una pregunta productiva para el análisis social hoy supone desafíos teóricos y metodológicos de envergadura, frente a los cuales se plantean diversas opciones. Por nuestra parte, recuperamos aquí una preocupación de los estudios más recientes sobre acción colectiva (Tilly, 2007, Cefaï, 2008 y 2011, Giugni, Mc Adam y Tilly, 1998; Schuster, 2005; Bringel 2009), para ocuparnos de manera especial de los resultados o efectos de la movilización en torno al hábitat. La noción de democratización ordena la pregunta acerca de tales efectos, inscribiendo la investigación dentro de la corriente que en los últimos años, en el campo de estudios sobre la movilización social, se plantea como problema central el papel democratizador de los movimientos sociales en América Latina y el lugar del Estado en estos procesos (Bringel y Echart, 2008; Acosta, 2011; Schuster, 2005; Naishtat, 2005, Della Porta y Diani, 2011, entre otros).

Nuestra propuesta se orienta a precisar la articulación entre la movilización colectiva por el hábitat y ciertas transformaciones políticas en la ciudad de Córdoba, en el período que recorre desde el año 1987 y hasta el 2004. El colectivo denominado Unión de Organizaciones de Base por los Derechos Sociales, que contó con el apoyo de cuatro ONG^[1] de desarrollo dedicadas centralmente a la cuestión del hábitat, se presentó como tal en el espacio público en 1992. La periodización propuesta inicia no obstante en 1987, Año Internacional de los Sin Techo, declaración que fue advertida y construida por las ONG mencionadas como oportunidad para el avance de la lucha por la vivienda y el acceso al espacio urbano y que generó ciertas condiciones para la emergencia de nuevos actores en la escena pública. Posteriormente las organizaciones continuaron desarrollando proyectos sociales vinculados con el hábitat en espacios de concertación, y de manera autónoma luego de la disolución de aquellas instancias. El estudio concluye en 2004 cuando, luego de la crisis económica, política y social de 2001, el gobierno provincial distribuyó una importante cantidad de viviendas en el mayor programa habitacional para los sectores populares de la historia reciente de Córdoba.^[2]

Enfocamos así en la cuestión del hábitat urbano en la ciudad de Córdoba, como campo de problemas que estuvo presente en la agenda pública –con distintos asuntos, demandas y actores movilizados según el contexto- al menos a lo largo de las últimas décadas. Alrededor de esta agenda se constituyeron y actuaron una diversidad de sujetos que disputaron por el reconocimiento y satisfacción de sus demandas. En determinados momentos, además, la cuestión del hábitat fue escenario de luchas antagónicas que evidenciaron la conflictividad inherente al orden social y la posibilidad de nuevas formas de acción política.

II.

En 1983 se abría en nuestro país un nuevo período democrático, el más extenso de su historia reciente y que continúa hasta nuestros días. Los desafíos de esta delicada coyuntura -conocida como “transición” por efecto de la popularización de los conceptos propuestos por ciertas corrientes de la teoría política- eran ciertamente múltiples y diversos. Sin embargo, en buena medida la atención de los cientistas sociales se enfocó en los aspectos institucionales y formales de la llamada transición a la democracia, dejando en un segundo plano las acciones que desde la sociedad civil se desplegaban en torno a las disputas por el sentido y orientación de la (re)construcción democrática.

Pero lo cierto es que la conflictividad y la movilización social bajo distintas modalidades acompañaron la recuperación institucional y la reconstrucción de la ciudadanía y, en ese marco, las demandas vinculadas a la integración dentro de la ciudad estuvieron presentes en todo el período posterior a la salida de la dictadura. En efecto, la controversia acerca de los modos concretos de estructurar la democracia conquistada no se limitó a los aspectos formales de la actividad política -la normalización de los partidos políticos, el restablecimiento de los mecanismos electorales y la democratización de las instituciones públicas, entre otras cuestiones- sino que atravesó en su conjunto a los distintos espacios y relaciones sociales. En este sentido, los problemas derivados del desigual acceso a la ciudad -así como de las restricciones en la participación de ciertos actores sociales en la producción de la urbanización- constituyeron durante las últimas décadas un asunto que adquirió relevancia pública alrededor de distintas demandas y en función de la acción de diferentes colectivos involucrados en estas problemáticas. Es así como, hacia fines de la década del ochenta, un conjunto de actores organizados en los barrios y villas de Córdoba en torno a la cuestión del hábitat fueron adquiriendo protagonismo en el espacio público y avanzaron en experiencias de articulación multiactoral, desde las cuales demandaron al Estado por el acceso a ciertos bienes y servicios urbanos.

Unas décadas después, en un escenario de profundas transformaciones económicas, políticas y sociales -que registraban antecedentes de larga data pero cuyos efectos se evidenciaron de modo violento en la crisis de diciembre de 2001-, desde el propio campo de la ciencia política se desplegó una profunda crítica de las lecturas en torno de la llamada “transición democrática” en Argentina y América Latina en la década de los ochenta (Lesgart, 2002; Castorina, 2007; Rinesi y Vommaro, 2007; Freibrun y Carvajal, 2007, entre otros). Si la “transitología” desarrollada en la posdictadura se había concentrado en escudriñar los mecanismos y procedimientos institucionales durante la salida de los regímenes autoritarios, sus críticos cuestionaron el desplazamiento de la atención sobre otros procesos económicos y sociales cuyos efectos gravitaron decisivamente sobre el desenvolvimiento de aquel tránsito. En particular, tres focos de esta crítica resultan de interés para nuestro estudio: la escasa atención sobre los factores económicos en la comprensión de los procesos de configuración de nuevos regímenes democráticos, la subestimación de las fuerzas y actores externos en el análisis del escenario nacional, y la consideración de la acción colectiva como un factor de desestabilización de las nuevas democracias, o en otros casos como una “anomalía” que debía ser desterrada del sistema.

De modo simultáneo a esta revisión sobre la ciencia política de la transición, desde el campo de la sociología se desarrollaron novedosos aportes vinculados con el impacto de estas mismas transformaciones económicas y sociales en las subjetividades, las formas de la acción colectiva y las experiencias de la política en el contexto neoliberal. Situado en el escenario europeo, y quince años después de la emblemática obra en la que había desmenuzado la “metamorfosis de la cuestión social”, Robert Castel (2010) advertía acerca de algunas nuevas reconfiguraciones del mundo social vinculadas con la “gran transformación” de la sociedad contemporánea ya presentada en sus trabajos anteriores. En particular, retomaba de Jacques Donzelot el análisis respecto de la transferencia del centro de gravedad de la cuestión social hacia el territorio, proceso que suponía un desplazamiento de la conflictividad social: desde los problemas y los sujetos constituidos en torno al trabajo, hacia las desigualdades, las escisiones y los conflictos cristalizados en el espacio urbano. En este sentido, Castel indicaba que en las últimas décadas el habitante de la ciudad, más que el trabajador, se había convertido en el principal interlocutor de los poderes públicos, a la vez que destinatario privilegiado de las políticas públicas focalizadas en el territorio. Sin pretender un reemplazo de la “cuestión social” por la “cuestión urbana”^[3], Castel invitaba así a prestar atención a la importancia decisiva del espacio urbano en la estructuración de las sociabilidades contemporáneas, así como a los desafíos que deben enfrentar los actores sociales en función de su inscripción territorial.

En el mismo camino, un conjunto de estudios de la sociología argentina se concentraron en volver a pensar una articulación entre lo social y lo político a través del análisis de las nuevas formas de la ciudadanía de los sectores populares, que encontraban en el territorio una clave de integración y afiliación. En el espacio urbano, advirtieron algunos estudios, se verifican transacciones vinculadas con las estructuras político partidarias y el Estado cuya complejidad no puede reducirse a la noción de “clientelismo”, consolidada en la opinión pública, por lo que requieren de una mirada capaz de dar cuenta de la acción estratégica, las formas de organización y la politicidad de los sectores populares (Svampa, 2004 y 2005, Merklen, 2005; Sigal, 2005; entre otros). En línea con una sociología crítica alertada por las consecuencias de la reestructuración neoliberal en nuestro país, estos estudios intentaron sin embargo dar un paso más en la comprensión, por un lado, de las complejas relaciones que atravesaban aquellas estructuras analizadas habitualmente desde “arriba”, con los lenguajes de la teoría de la marginalidad y/o el paraguas de la crítica moral. Y por otro lado, de los significados otorgados por los propios actores a estas relaciones y prácticas, recuperando los principios de la etnografía para reconocer aquella “otra cara” de los procesos: el punto de vista de quienes, inmersos en relaciones de poder en posición de subordinación, encontraban en ellas alguna posibilidad de afiliación dentro de un sistema que persistía en expulsarlos.

Con todo esto, no obstante, la pregunta por la democracia parece haberse perdido en estas investigaciones densas sobre la sociabilidad popular durante los años del neoliberalismo. Los minuciosos y desprejuiciados análisis sobre las formas en que se despliegan la política y la ciudadanía en el cambio de siglo permiten reconocer la imbricación profunda entre los sistemas clientelares, las estructuras partidarias, las organizaciones populares y las agencias y políticas del Estado en democracia. Invitan así a desconfiar de aquellas concepciones normativas de la democracia según las cuales ciertas prácticas políticas constituyen desviaciones que atentan contra el desarrollo “sano” del sistema. Y de esta manera, sientan las bases para retomar aquel interés de la ciencia política de la transición acerca de los procesos de democratización en nuestros países, con dos actualizaciones fundamentales: no se trata ya de estudiar el tránsito desde un régimen autoritario sino de dar cuenta de la permanente construcción de la democracia, como un proceso inacabado y fuertemente informado por la instauración de políticas neoliberales en toda la región. En el mismo sentido, esta perspectiva supone comprender la acción colectiva como un factor potencialmente dinamizador de la democracia, en la medida en que implica la configuración de problemas públicos, la movilización social y la disputa por la ampliación y/o restricción en el acceso a los derechos.

III.

El rastreo acerca de los modos en que la pregunta por las potencialidades políticas de la movilización urbana había sido abordada en el campo de los estudios sociales nos condujo hacia una serie de trabajos significativos producidos en nuestro país en los primeros años de la recuperación de la democracia. En 1983, Oscar Oszlak publicó un artículo titulado “Los sectores populares y el derecho al espacio urbano”^[4], en el que denunciaba los mecanismos a través de los cuales el gobierno de la dictadura había restringido los derechos de la ciudadanía a vivir una vida urbana digna. Años más tarde, aquellas ideas fueron desarrolladas y publicadas en el libro “Merecer la ciudad. Los pobres y el derecho al espacio urbano” (1991), que analizó el papel del Estado como agente que, por medio de sus acciones y omisiones, promovía la segregación urbana al regular e institucionalizar los usos diferenciales del suelo urbano en función de la reproducción capitalista de la ciudad. En este escenario, las disputas por el acceso al espacio urbano comenzaban a ser objeto de indagación de los cientistas sociales ya a mediados de los años ochenta, es decir, mucho antes de la elaboración de la tesis acerca de una “territorialización” de la acción colectiva. Con el apoyo del Centro Editor de América Latina, Elizabeth Jelin compiló en 1985 una serie de trabajos orientados a indagar acerca de las experiencias de movilización colectiva registradas en los años de recuperación de la democracia. En ese volumen, autores como Daniel García Delgado, María Inés González Bombal y la propia Jelin propusieron reflexiones en torno a ciertos procesos de organización y acción colectiva en los barrios de Buenos Aires, destacando las trayectorias de resistencia y movilización en los territorios durante la dictadura militar. Por otra parte, los procesos de organización colectiva para la toma de tierras en los asentamientos de Quilmes, producidos aun antes de la recuperación de la democracia, fueron minuciosamente analizados por Izaguirre y Aristizabal en un estudio pionero de 1988.

Las afirmaciones acerca de los movimientos urbanos expresadas por el influyente intelectual marxista José Aricó en diálogo con José Luis Coraggio, en una entrevista publicada por la revista Ciudad Alternativa, nos resultó especialmente estimulante para avanzar en nuestras reflexiones. Aricó fundamentaba su tesis acerca de la ausencia de movimientos sociales urbanos en Argentina, señalando que la constitución del espacio urbano en nuestro país se había dado de la mano de la incorporación de una población marcadamente heterogénea, proveniente de mundos raciales, étnicos e idiomáticos diversos. En este marco, si bien se verifica un significativo crecimiento del asociativismo durante los períodos inmigratorios (Thompson, 1994), estas asociaciones se dedicaron fundamentalmente a organizar el mundo de las necesidades, a la vez que desarrollaron una marcada resistencia a la intervención en el terreno de la política. A diferencia de otros países latinoamericanos, en los que se comprueba la conformación de movimientos sociales de carácter urbano, en la Argentina -cuya sociedad civil se configuró marcada por el atravesamiento de la experiencia de organización, movilización y participación política del peronismo- se habría registrado desde mediados del siglo XX una extensa red de organizaciones corporativas cuya acción se orientaba a la presión directa sobre el Estado, proceso que se habría dado en detrimento de formas de articulación multisectorial de carácter movimientista alrededor de la cuestión urbana. Para este intelectual, en definitiva, no existen movimientos sociales en Argentina porque la acción no se configura en torno de un “interés general” sino en función de intereses corporativos: el corporativismo formatea la movilización en la Argentina y constituye su límite político.

En efecto, la Argentina registra una fuerte tradición política vinculada a la estructuración de un modelo estado-céntrico (Cavarozzi, 1991), cuyo momento de auge se registró hacia mediados del siglo pasado durante el ciclo del peronismo en el poder. Sintéticamente, tal configuración del Estado marcó el escenario político favoreciendo la conformación de agrupamientos y organizaciones estructuradas en torno de intereses sectoriales que negociaron de distintos modos con el poder central, a través de mecanismos y espacios desconectados entre sí y que por lo tanto menguaron las oportunidades para el tejido de solidaridades horizontales (Cavarozzi, 1991; Torre, 1989).^[5] Un modelo que -aun en épocas de proscripción de esta fuerza política y bajo gobiernos de facto militares- no pudo ser desmantelado bajo el signo de las reformas neoliberales sino hasta bien entrados los años 90. Y aun después de tal proceso de desarticulación de la matriz Estado-céntrica, la presencia de un Estado proveedor y protector en la vida cotidiana y en los proyectos de futuro continúa estando presente en la memoria de los sectores populares.

IV.

En este escenario general, no obstante, los estudios históricos regionales aportan elementos que complejizan los procesos descriptos como tendencias generales y alientan la formulación de nuevas preguntas. En ese sentido, el caso de Córdoba representa por un lado un desafío analítico, en la medida en que se trata de una provincia en la que se evidencia de manera contundente el pasaje de un modelo de industrialización con movilidad social ascendente, a otro caracterizado por la desinversión, la desarticulación del sector industrial y la expulsión de una importante proporción de la mano de obra, entre otros rasgos de una tendencia que se registraba a nivel nacional, con distintos ritmos y especificidades en los espacios locales. A la vez, en el plano político, se trata de una provincia y una ciudad hegemonizadas históricamente por el radicalismo, y que en las primeras décadas de la democracia recuperada fueron el escenario de consolidación de un dirigente que adquirió relevancia en la política nacional, fundamentalmente alrededor de su disputa por la presidencia de la Nación en 1989. Aunque Eduardo César Angeloz resultó derrotado en aquellas elecciones por el candidato justicialista Carlos Saúl Menem, su posición como referente de la UCR le permitió continuar al frente del gobierno provincial e incluso triunfar en las elecciones locales poco tiempo después, lo que hizo posible asumir un tercer mandato como gobernador de Córdoba en 1991.

Por otra parte, sostenemos aquí que si bien desde mediados de los ochenta comenzó a plantearse un proceso de profundas reformas del Estado que acompañaron la reestructuración de la matriz productiva iniciada en la década anterior (Lechner, 1997; Iazzetta, 2005), estas reformas no se operaron de manera simultánea e idéntica en los espacios regionales sino que interactuaron con las estructuras de poder local y en el marco de las particulares formas de resistencia desplegadas por parte de los actores colectivos en cada espacio. Los procesos de descentralización de las políticas públicas desde el Estado nacional hacia los estados subnacionales, y los desequilibrios regionales que caracterizaron históricamente la dinámica económica y política de nuestro país, justifican así la necesidad de estudios específicos acerca de los modos y temporalidades en los que se operaron las transformaciones en algunos espacios claves. El caso de Córdoba resulta significativo en varios aspectos. Por un lado, se trata de la segunda ciudad del país en términos de la cantidad de población y del desarrollo de su actividad económica. Ciudad mediterránea, se constituyó desde su fundación en un nodo central de los intercambios comerciales, conectando las distintas regiones del país así como el interior con el puerto de Buenos Aires. Hacia mediados del siglo pasado, Córdoba se consolidó como centro industrial, fundamentalmente alrededor de la industria metalmecánica; en ese marco, la ciudad registró un crecimiento acelerado en términos demográficos tanto como en relación con su infraestructura urbana, proceso que supuso diversos problemas en relación con el acceso al hábitat de buena parte de la población cordobesa.

El crecimiento de la ciudad de Córdoba durante la etapa de florecimiento de la industria contribuyó probablemente con la construcción de ciertas representaciones sobre la ciudad, postulada como caso particular, cuyas características exclusivas la diferenciaban del resto del territorio nacional. En ese marco, desde fines de los años ochenta el discurso reformista imperante a nivel nacional se articuló localmente con el imaginario de la provincia de Córdoba como una “isla” en el escenario nacional (Tcach, 2004; Riorda, 2004). Por un lado, los procesos de reforma estructural desplegados como respuesta al ciclo inflacionario desatado hacia fines de la década se materializaron en la sanción de la Ley de Reforma del Estado impulsado por el presidente Menem a nivel nacional, iniciativa que tuvo su correlato local en la Reforma Administrativa del Estado provincial de 1989.^[6] Pero por otro lado, aunque esa norma contemplaba la racionalización administrativa y la privatización de algunos entes estatales, las políticas impulsadas por el gobierno de Eduardo Angeloz (1983-1995) se orientaron al resguardo de las políticas salariales y asistenciales propias de un modelo de sesgo bienestarista. Paralelamente se consolidó un régimen de tipo neocorporativo, en cuyo marco los distintos sectores y grupos de interés tenían habilitadas modalidades de participación y representación política para la canalización y procesamiento de demandas (Arriaga y otros, 2012).

En este marco, la construcción del mito de la “isla” se reforzaba con el desfasaje entre las reformas estatales nacionales promovidas por el presidente Menem desde comienzos de los noventa y la continuidad del modelo de Estado provincial preexistente. Durante el primer período posdictatorial, el gobierno de Córdoba no había respondido a la propuesta de reforma del Estado tal como se disponía desde el poder central: hasta 1995, fin de la era angelocista, no habían sido privatizadas las empresas estatales de servicios públicos ni los bancos; no se produjeron recortes significativos en la planta de personal del Estado, y la Caja de Jubilaciones permanecía en poder del Estado provincial –que pagaba además jubilaciones del 82% móvil, lo cual promediaba un 124% más respecto de las jubilaciones nacionales-. La continuidad de una matriz estadocéntrica, con prácticas tutelares y redistributivas (Gordillo, 2002) durante la etapa angelocista, incluyó la institucionalización de instancias para la representación de intereses en la negociación con el Estado: el Consejo de Partidos Políticos, el Consejo Económico y Social y la Mesa de Concertación de Políticas Sociales. Instancias que, en tanto posibles aperturas de acceso al poder del Estado, se presentaban a los actores como oportunidades para la acción (Tarrow, 1997) en un sentido doble y contradictorio: como posibilidad de avanzar en demandas y propuestas con capacidad de convertirse en políticas públicas, a la vez que como un riesgo de desactivación de su potencial disruptivo frente al poder de este mismo Estado, en función de su capacidad para regular los conflictos y encauzar las demandas dentro de los límites prefijados por los recursos disponibles.

Hacia finales del siglo, esta configuración del régimen político marcada por la fuerte presencia del Estado en la dinámica social -y con la mediación de un período de “transición” (Arriaga y otros, 2012) que implicó un conjunto de transformaciones en el papel del Estado local-, cedió paso a la instauración de una serie de medidas de signo neoliberal en el marco de las reformas de segunda generación^[7] en América Latina, y que en Córdoba se implementaron fundamentalmente a partir de la sanción de la Ley del Nuevo Estado en el año 2000 (Medina, 2012). En el tránsito entre la descomposición del modelo bienestarista y la consolidación de un nuevo Estado tecnocrático y fuertemente privatizado, se desarrolló un movimiento social organizado desde los espacios territoriales que demandó por mejores condiciones de hábitat para los sectores históricamente subordinados en la ciudad.

V.

Entre 1992 y 1998 se desarrolló en Córdoba una experiencia de gestión asociada entre los gobiernos provincial y local y algunos actores de la sociedad civil denominada Mesa de Concertación de Políticas Sociales, cuya actuación se concentró en el diseño y ejecución de programas y proyectos vinculados con el hábitat urbano en la ciudad capital. Este espacio multiactoral tuvo como protagonista principal a la Unión de Organizaciones de Base por los Derechos Sociales (UOBDS), una organización de segundo grado que nucleaba a distintas organizaciones de base de barrios y villas de Córdoba y que en alianza con un grupo de ONG locales conformó la principal estructura de movilización con anclaje territorial desde la recuperación democrática. Las primeras apariciones públicas de los actores que luego conformarán el movimiento se registran en el marco de la crisis hiperinflacionaria de 1989, aunque es posible reconocer la presencia de las organizaciones en los territorios desde los primeros años de la década; posteriormente, este colectivo protagonizará la experiencia de concertación con el Estado ya mencionada durante el tercer gobierno de Eduardo Angeloz. En la etapa subsiguiente, una serie de conflictos marcará la distancia entre las organizaciones y la política estatal hasta comienzos del año 2000, cuando algunos dirigentes se incorporan a la estructura del Estado de la mano del nuevo gobierno justicialista.

El análisis de este movimiento constituye una puerta de entrada para el abordaje de un período en el que el hábitat urbano se configuró y consolidó como cuestión articuladora de una diversidad de demandas y actores colectivos. Las acciones públicas que emprendieron se asentaron en la disputa por el sentido, alcance y orientación de las políticas de hábitat, pero a la vez expusieron objetivos asociados a la democratización y el fortalecimiento de la sociedad civil, la ampliación de la participación en el espacio público, la construcción de ciudadanía, entre otras cuestiones. De allí la importancia de analizar la experiencia de este movimiento, atendiendo a sus trayectorias institucionales, las transformaciones operadas en función de los procesos de reforma estatal y las tendencias hacia una creciente mercantilización del espacio urbano, para comprender el modo en que se reconfiguró el escenario de lo público y la práctica política en el período. Hoy, cuando aquellas experiencias de gestión asociada y las multitudinarias movilizaciones de celebración o de protesta permanecen como postales de una historia pasada, resulta pertinente preguntarse sobre las implicancias políticas de la intervención de estas organizaciones, sus alcances y límites en la democratización del espacio urbano, en el marco de nuestro interés por aportar al desarrollo del conocimiento acerca de la construcción -permanente- de las democracias en América Latina.

Movilizaciones e intersecciones: la configuración de la cuestión del hábitat

Como veremos a lo largo de esta trabajo, los problemas y demandas en torno a la ciudad constituyeron un territorio de confluencias entre diversas trayectorias, organizaciones y modalidades de acción. En particular, la articulación entre algunas iniciativas impulsadas por organizaciones sociales y los desarrollos producidos en espacios académicos más o menos formalizados, sumado a la conformación de redes internacionales en defensa del hábitat, implicó un soporte fundamental en el avance de las luchas populares por el derecho a la ciudad.

El año 1987 fue para la Organización de las Nacionales Unidas el Año Internacional de los Sin Techo. Más allá de los efectos prácticos de la declaración sobre las condiciones del hábitat en cada uno de los países, lo cierto es que este llamado a la comunidad internacional movilizó a una diversidad de actores. En ese mismo año, unas sesenta ONG de todo el mundo se reunieron en Kenia y formularon la Declaración de Limuru, en la que dejaron sentadas las posiciones y demandas de la sociedad civil vinculadas con la problemática del hábitat. Junto con ello, se constituyó la Coalición Internacional por el Hábitat (HIC, por su sigla en inglés), una red permanente para la generación de iniciativas y la interlocución con los Estados nacionales y los organismos internacionales. La HIC se constituyó así en la primera y más amplia red internacional dedicada a la cuestión del hábitat, con más de trescientos miembros de organizaciones no gubernamentales, civiles y centros de estudio e investigación, con una clara definición de objetivos y estrategias en función de luchar por el derecho a la vivienda y el hábitat en un sentido amplio.^[8]

En 2004, el proceso desarrollado a nivel internacional con fuerte protagonismo de ciertas organizaciones latinoamericanas, activadas entre otros espacios en el Foro Social Mundial de Porto Alegre (en sus tres primeras ediciones, realizadas entre 2001 y 2003) y el I Foro Social de las Américas (Quito, 2004), culminó con la publicación de la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad. La agenda de estos encuentros proponía dialogar con las transformaciones constatadas tanto en la configuración estructural de la región como en las formas y expresiones de la conflictividad social, escenario en el que se evidenciaba la multiplicación de

[…] luchas urbanas que vienen generando la necesidad del reconocimiento, en el sistema internacional de los derechos humanos, del Derecho a la Ciudad, definido como el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad y justicia social.^[9]

La Carta, acordada entre una amplia diversidad de actores estatales y de la sociedad civil de distintos países, incorporaba tres principios fundamentales a partir de los cuales se desplegaba una serie de derechos vinculados con el espacio urbano: el ejercicio pleno de la ciudadanía, la gestión democrática de la ciudad y la función social de la propiedad y de la ciudad. Desde estos principios, la Carta Mundial se constituyó en una plataforma que favoreció la articulación de las iniciativas de distintos actores y aportó a sustentar las demandas por el acceso igualitario a la ciudad. Es así como, entre el Año Internacional de los sin Techo, declarado por la Organización de las Naciones Unidas en 1987, y la presentación de la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad en 2004, impulsada por Naciones Unidas y la HIC, el problema del hábitat en las ciudades se consolidó como una cuestión relevante en el espacio público internacional.

En los últimos años, la cuestión del Derecho a la ciudad se ha instalado de manera significativa también en el campo académico latinoamericano. Entre otros hitos y espacios institucionales, en 2013 se conformó el Grupo de Trabajo sobre “Derecho a la ciudad en América Latina” en el marco del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), integrado entre otras instituciones por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales sede Ecuador (FLACSO-Ecuador), la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) -a través de los Programas Universitario de Estudios sobre la Ciudad, Programa de Posgrado en Urbanismo, Facultades de Economía y Arquitectura, Instituto de Investigaciones Sociales y Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades-, las sedes Azcapotzalco y Xochimilco de la Universidad Autónoma Metropolitana, el Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales del Colegio de México (CEDUA-COLMEX), la Coalición Internacional por el Hábitat, la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (IGLOM), y la Autoridad del Centro Histórico de la Ciudad de México. En 2014, este espacio desarrolló en México el seminario internacional “Derecho a la ciudad en América Latina: visiones desde la política”, en cuyo marco se analizó el estado de situación tanto de las luchas populares en relación con el espacio urbano como el avance de las investigaciones sobre este campo. En la apertura del evento, la investigadora Alicia Ziccardi advertía que en diferentes ciudades latinoamericanas, como Brasil o Ciudad de México, se registra una expansión de las disputas y movilizaciones frente a las grandes intervenciones urbanas que atentan contra la calidad de vida de las poblaciones. Se trata, según la autora, del

[…] ejercicio de un derecho colectivo, un derecho a defender las calles y los barrios de las acciones públicas sobre el espacio urbano, a través de las cuales el Estado asegura cuantiosos excedentes al capital, al tiempo que excluye a amplios conjuntos de la ciudadanía del acceso a los bienes urbanos básicos que deben ser garantizados por las políticas urbanas. Por ello, coincidimos quienes hoy consideran que la ciudadanía, en el ejercicio del derecho a la ciudad, debe poner en el centro de su actuación la cuestión del control democrático de la aplicación de los excedentes en los procesos de urbanización.^[10]

En la misma mesa del Seminario, el representante de la Coalición Internacional por el Hábitat Enrique Ortiz propuso una conexión entre las iniciativas académicas y de movilización colectiva más recientes en torno del derecho al hábitat y el proyecto teórico y político delineado por Henri Lefebvre. De esta manera, este referente latinoamericano en la temática del hábitat resaltaba la centralidad de una vinculación entre el trabajo académico y los procesos sociales que, en todas las ciudades de la región, implican movilizaciones en torno del derecho a una vida urbana digna.

El interés académico por los procesos sociales vinculados a la vida urbana registra además otro antecedente significativo en América Latina en los estudios sobre culturas urbanas, desarrollado desde los años 90. Un conjunto de trabajos impulsados en el cruce de la comunicación y la cultura sostenía la necesidad de considerar las transformaciones producidas en las ciudades contemporáneas no sólo desde los tradicionales enfoques estructurales –económicos, sociológicos y/o arquitectónicos- sino también en relación con la dimensión simbólica de estos procesos. Este campo se desarrolló fundamentalmente con el aporte de los estudios de la comunicación y la antropología, y tuvo en ciertos centros de investigación de México, Colombia y Argentina^[11] los principales nodos productores de reflexiones teóricas e investigaciones empíricas. Una serie de indagaciones colectivas, compilaciones, citas y referencias mutuas dan cabal cuenta de las redes de trabajo construidas en torno de este campo de estudios en los países latinoamericanos.^[12] Sólo a modo de ejemplo, mencionaremos aquí el trabajo de Armando Silva y su propuesta de comprender lo urbano como resultado de una construcción colectiva de sentidos sobre la geografía, la arquitectura, la extensión y los sujetos que componen la ciudad. Lo urbano, sostiene Silva en un sentido similar al propuesto por Williams^[13], desborda la ciudad: los procesos de desterritorialización de la ciudad suponen un desanclaje entre la experiencia urbana y la ciudad como espacio físico. En este sentido, los estudios sobre la ciudad no pueden limitarse a la cuestión del espacio y la distribución de los recursos urbanos puesto que, al decir de Martín Barbero (2000), “lo urbano ya no tiene exterioridad”. Esta advertencia de los estudios culturales urbanos resulta de interés para nuestro enfoque, construido en el cruce entre los aportes de la sociología de la acción colectiva, el análisis de políticas públicas y las investigaciones sobre las transformaciones urbanas.

Por último, señalaremos aquí una línea de estudios desarrollados en Francia recientemente, y cuyos aportes han sido retomados en algunos trabajos locales. Desde la perspectiva de la sociología pragmatista, autores como Gautreau (citado en Merlinsky, 2009) y Melé (2003 y 2004) se preguntan acerca de las características e implicancias de los conflictos urbanos, proponiendo atender a la dimensión territorial de los conflictos así como a su productividad política, vinculada con la configuración de sujetos en el espacio público tanto como con la transformación del orden jurídico. En Argentina, la tesis doctoral de Gabriela Merlinsky (2009) da cuenta del incipiente arraigo local de estos abordajes. En el capítulo 1 retomamos para nuestro propio trabajo algunos aportes de esta perspectiva.

Por otra parte, en Córdoba se ha desarrollado un importante trabajo empírico en torno de los procesos de transformación estructural de la ciudad desde la perspectiva del urbanismo. Estudios sobre la dimensión material de la ciudad -la distribución de los equipamientos urbanos, los procesos de segregación socio-residencial, la evolución del mercado del suelo y la distribución de los diferentes tipos de suelo urbano, entre otros- aportan a la caracterización de las condiciones estructurales en las que se despliega la acción colectiva, a la vez que permiten dar cuenta del peso de la participación popular en la producción desmercantilizada^[14] del hábitat. Desde mediados de los años 80 se desarrollaron en Córdoba estudios sobre las modalidades de gestión del suelo urbano y las políticas de vivienda, que intentaron dar cuenta del impacto de los procesos de mercantilización del hábitat urbano en el contexto del (nuevo) régimen democrático (Zilocchi, 1987a y 1987b). En las décadas siguientes, el enfoque estructural de los estudios urbanos fue adquiriendo sistematicidad y se amplió la agenda de asuntos: trabajos sobre el papel de los desarrolladores urbanos en la estructuración de la ciudad, los procesos de segregación socioresidencial, la distribución de las formas de tenencia de la tierra y el papel de la obra pública en la configuración y transformación de la ciudad, entre otros, se incorporaron al acervo de conocimientos en este campo (Fernández y Tecco, 2005; Fernández y otros, 2011; Buthet, 2005; Martínez de Rusconi y Maffrand, 2014; Marengo, 2006; Rebord, 2006; Capdevielle, Ceconato y Mandrini, 2013; Capdevielle, 2014a; Galán, 2010; Cervio, 2014, entre otros).

Junto con estos estudios, en las últimas tres décadas se han analizado algunas expresiones de movilización y acción colectiva urbana vinculadas a la cuestión del hábitat en la ciudad de Córdoba. Muchos de estos trabajos consisten en sistematizaciones y relatos de experiencias producidos por los propios actores (CECOPAL, 1990; SEHAS, 1996 y 1998; Re y Taquela, 1998; Reyna, 2002; Scribano, 2003). Asimismo, se realizaron estudios de caso que focalizaron la atención sobre los procesos de organización, movilización y expresión de demandas en torno a la cuestión del hábitat (Boito y otros, 2009; Cervio, 2008; Espoz e Ibañez, 2008; Avalle, 2013) así como trabajos que describieron y analizaron distintas políticas vinculadas con el hábitat y sus modalidades de gestión (Aquín y Gonzalez, 1997; Rodríguez y Taborda, 2009; Avalle y De la Vega, 2010; Ciuffolini y Zanin Shimbo, 2013; Capdevielle, 2014b). La tesis doctoral de Alicia Gutiérrez, publicada en 2004^[15], constituye quizá el esfuerzo más sistemático por desentrañar las vinculaciones entre procesos históricos, condiciones estructurales y prácticas populares en el espacio urbano de Córdoba. Su estudio hace foco en el caso de una villa miseria de la capital cordobesa, atendiendo a las estrategias de reproducción social de las familias pobres durante los años noventa y al papel de las organizaciones con las que se vincularon. Por su rico trabajo con fuentes históricas y el análisis del escenario político, económico y social cordobés, este trabajo constituye una referencia significativa para nuestro estudio. En este marco, nuestro propio trabajo dentro del equipo de investigación del Centro de Investigaciones de la Facultad de Filosofía y Humanidades de la UNC (Medina, 2009, 2011 y 2014; Franco y Medina, 2012) permitió desarrollar distintas aproximaciones a la historia de la movilización por el hábitat en Córdoba durante el pasado reciente.

Por lo demás, son escasos los trabajos que articulan las transformaciones del espacio urbano y las diversas expresiones de movilización y acción colectiva que surgieron al calor de dichos procesos, superando los constreñimientos de la perspectiva estratégica de la acción. En ese sentido, la mayoría de los estudios relevados se ha circunscripto a la descripción y análisis de casos y/o de coyunturas específicas, soslayando una mirada más amplia sobre las dinámicas de la acción y las transformaciones de la cuestión del hábitat urbano. En este marco, este estudio se propone dar cuenta de ciertos procesos históricos que permitan reconocer en qué medida y cómo se va constituyendo un movimiento urbano por el hábitat desde los espacios territoriales, recuperando experiencias y trayectorias de larga data, así como los efectos instrumentales y políticos de su lucha a fines del siglo XX. De este modo, el trabajo intenta no sólo reconstruir un objeto fragmentado por los distintos abordajes parciales producidos hasta el momento, sino también avanzar en conclusiones teóricas acerca de las relaciones entre la lucha por el hábitat urbano y la transformación de las arenas públicas (Cefaï, 2003), con determinados efectos en la democratización de la ciudad.

Un abordaje sociohistórico y pragmático que integre la dimensión relativa a los modos de estructuración social y sus efectos en la transformación de los patrones de urbanización, y la que atiende a la constitución de movimientos sociales y la acción colectiva cobra así un doble interés. Por un lado, permite avanzar en el conocimiento acerca de los modos en que ciertos movimientos sociales ligados a la cuestión del hábitat participaron en la regeneración democrática del espacio público (Naishtat, 1999; Della Porta y Rossi, 2011), a partir de la instalación de nuevas demandas y la apertura de nuevos campos de experiencia (Retamozo, 2009) que trastocaron la estabilidad (aparente) del orden social. Por otra parte, invita a continuar pensando respecto de dos cuestiones clásicas de la teoría social: las condiciones de posibilidad de la acción colectiva -los mecanismos recurrentes y los procesos históricos que explican la movilización social (Mc Adam, Tarrow y Tilly, 2005; Tarrow, 1997, entre otros)-, y los efectos de la acción de los movimientos urbanos en la transformación de las relaciones de dominación que estructuran las sociedades actuales (Castells, 1986 y 1988; Marti i Costa y Bonet i Martí, 2008; Urrutia, 1992; entre otros).

En este sentido, partimos del supuesto de que el hábitat urbano no constituye a priori un terreno fértil para la transformación de las relaciones estructurales de subordinación, ni es el escenario de la planificación como puro instrumento de la dominación a través de la regulación de las contradicciones sociales. Frente a la oscilación -presente en los estudios relevados- entre la expectativa y la resignación respecto de la potencialidad política de los movimientos sociales urbanos^[16], proponemos entender el hábitat urbano como campo de experiencias en el cual es posible la emergencia de procesos de subjetivación política que, a su vez, vuelven a “recortar el campo de experiencia que daba a cada uno su identidad con su parte” (Rancière, 2007). Las conclusiones que derivan una relación inmediata entre movilización colectiva y política democrática, en el mismo sentido, deben ser superadas con análisis rigurosos que aborden el complejo entramado de identidades, trayectorias de los actores, políticas públicas, negociaciones y disputas de poder que indefectiblemente constituyen cualquier proceso de movilización en torno a un problema público.

Propuesta y organización del libro

La investigación cuyos resultados se presentan aquí se nutrió de los desarrollos teóricos y analíticos de la sociología de la acción colectiva y de los estudios de comunicación y política sobre la configuración de los problemas públicos. A partir de los trabajos desarrollados en el marco del equipo de investigación sobre acción colectiva en la historia reciente de Córdoba, inscripto en el Centro de Investigaciones de la Facultad de Filosofía y Humanidades de la UNC -espacio en el que participo desde 2008-, fui delimitando un campo de problemas específico que adquirió su forma definitiva en el marco del amplio trabajo colectivo de investigación histórica y sociológica del equipo.

El problema de investigación se planteó en los siguientes términos: ¿Cómo se configuró la cuestión del hábitat urbano en tanto problema público y qué efectos tuvo la acción colectiva por el hábitat en la democratización de la ciudad durante la reconstrucción democrática en Córdoba?. A través de los seis capítulos que siguen se exponen los argumentos desarrollados a partir de la indagación empírica alrededor de las hipótesis iniciales. En primer lugar, sostenemos que durante la década del noventa la confluencia de diversas trayectorias de organización y acción desde los barrios, portadoras de distintas identidades, demandas y formatos de acción, permitió la configuración de un campo de experiencias en torno al hábitat urbano en el marco del cual se constituyeron nuevos sujetos políticos y se desarrollaron experiencias de gestión participativa con el Estado que -no exentas de conflicto- se sostuvieron durante los años posteriores, construyéndose el derecho al hábitat como un asunto relevante en el espacio público. Esta movilización colectiva en torno al hábitat, no obstante, tuvo efectos limitados en cuanto a la desmercantilización de los bienes y servicios urbanos para los sectores populares.

En segundo lugar, argumentamos que el papel de las ONG fue significativo para el desarrollo de este proceso en relación con, por lo menos, dos cuestiones: su tarea en la constitución y organización del movimiento barrial y la articulación de un discurso público respecto de los problemas y posibles soluciones vinculados con el hábitat urbano. No obstante, algunos de los límites registrados en el avance del movimiento se relacionan con los condicionamientos políticos y económicos impuestos por las ONG.

Para desarrollar estos argumentos se organizó el trabajo en seis capítulos, que enfatizan alternativamente en la configuración de la estructura urbana y en la reconstrucción histórica de la movilización colectiva por el hábitat. Esta opción no supone, sin embargo, reiterar la desarticulación entre los abordajes sobre la estructuración de la ciudad y los estudios sobre la acción colectiva, problema que ya señalamos como limitación de este campo de análisis. Por el contrario, a lo largo de los tres capítulos dedicados a la historia del movimiento por el hábitat, las vinculaciones entre la acción colectiva y las transformaciones en las políticas habitacionales y en la estructura urbana constituyen una dimensión de análisis central.

En el primer capítulo se desarrolla el entramado conceptual que sostiene la investigación, así como la perspectiva y el diseño metodológico construidos para el análisis de los procesos históricos definidos. Se especifican las tres dimensiones de análisis en relación con el papel democratizador de los movimientos sociales: los efectos estratégicos e institucionales de la acción (resolución de las demandas, transformaciones operadas en el Estado y participación de los actores en las políticas públicas), los efectos económicos (el carácter desmercantilizador de las intervenciones y su relación con el acceso al hábitat) y los efectos performativos (la constitución de los problemas públicos, los procesos comunicativos implicados en la lucha por el hábitat).

En el capítulo 2 se plantea una descripción de los principales rasgos de la estructura urbana de la ciudad de Córdoba, los orígenes de tal estructuración y las transformaciones operadas en su configuración durante el período de industrialización registrado hacia 1950. Con el foco puesto en el papel del Estado, se analizan las principales políticas e intervenciones urbanas del período estudiado y sus efectos en la distribución y acceso a los bienes y servicios urbanos.

El tercer capítulo rastrea algunos antecedentes significativos de los procesos de movilización por el hábitat en el período definido. En ese marco, presenta algunas acciones colectivas y expresiones organizativas que, desde comienzos de los años 80, dan cuenta de las múltiples iniciativas orientadas a disputar el sentido de los procesos de democratización en relación con el espacio urbano.

Los tres capítulos siguientes abordan los subperíodos en los que se dividió el proceso de movilización por el hábitat estudiado. El capítulo 4 analiza la primera etapa, que corresponde al lapso comprendido entre 1987 –Año Internacional de los Sin Techo– hasta el final anticipado del tercer gobierno de Eduardo César Angeloz, en el marco de la crisis económica, política y social desatada en Córdoba hacia mediados de 1995. El capítulo 5 presenta los resultados de la indagación sobre el período 1995-1999, marcado por la progresiva desarticulación del Estado social y de su reorganización bajo principios neoliberales, en un proceso complejo que atravesó diversos conflictos en función de los intereses afectados con cada medida. En el capítulo 6 se analiza la última etapa, hasta 2004, en la que se produjo una transformación sustancial del tipo de relación entre el Estado y las organizaciones, con la incorporación de dirigentes de los grupos de base y de las ONG en las estructuras del Estado y el cierre de los espacios de gestión participativa de políticas de hábitat.

Concluimos finalmente con algunas reflexiones en torno a la experiencia de movilización por el hábitat en Córdoba, enfatizando en la relación entre acción colectiva y construcción / redefinición de lo público y lo político, en el marco de un interés general por las formas y dinámicas que asumen los procesos de democratización en nuestra región.

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