De la asunción de los gobiernos peronistas a la desarticulación del movimiento

Hay que luchar por el poder del Estado, pero sin ser absorbidos por el poder del Estado. Y al mismo tiempo que peleamos por conquistar el poder del Estado, que es simplemente una nueva correlación de fuerzas de lo popular, […] nunca olvidar que simultáneamente se debe reforzar lo local, lo autónomo, lo diferente al Estado. Entonces uno avanza con dos pies.

Álvaro García Linera, Foro por la Emancipación y la Igualdad, CABA, 2015

Fin de siglo: crisis nacional con tonada local

Si bien en la memoria popular quedarán grabados a fuego los “estallidos” del 19 y 20 de diciembre de 2001, lo cierto es que desde los años previos y con posterioridad a tales acontecimientos disruptivos se registraron una multiplicidad de acciones contenciosas que permiten dar cuenta de un estado de conflictividad cuya dinámica produjo diferentes resultados en distintos espacios y momentos. En ese sentido, es posible comprender los episodios de movilización durante estos años como parte de un ciclo de protestas (Tarrow, 1997; Herrera, 2008) en tanto se verificó una secuencia de acciones que elevó el nivel de conflicto por sobre la dinámica “normal” de la sociedad, involucró a distintos sectores y actores sociales, se difundió rápidamente a nivel territorial así como entre las organizaciones -que aumentaron sus niveles de interacción-, se innovaron los repertorios de acción, se construyeron nuevos marcos y emergieron nuevos sujetos políticos en la escena pública. Como analiza Gordillo (2010), el incremento de la acción contenciosa hacia mediados del año 2000 permite identificar la apertura de tal ciclo de protesta, protagonizado por actores sindicales tradicionales y por sectores recientemente conformados como el movimiento piquetero. A su vez, su politicidad se expresaba en el reclamo hacia el Estado por las políticas económicas impulsadas, la demanda de cambios en el orden imperante o la exigencia de reconocimiento e inclusión dentro de la comunidad política. El despliegue de esta serie de episodios contenciosos -que incluyó la manifestación del “voto bronca” en las elecciones legislativas de octubre de 2000 expresando un “llamado de atención al corazón del régimen político” (Gordillo, op.cit)-, implicó la articulación de un marco de injusticia que retomaba distintas experiencias y acciones previas y que tuvo un importante papel en los acontecimientos de diciembre.

La crisis política desatada a nivel nacional asumió ciertos rasgos particulares en algunos espacios regionales. En 1999 había asumido la gobernación de la provincia de Córdoba José Manuel De la Sota, encabezando una alianza entre el Partido Justicialista y la Unión de Centro Democrática (UceDe)^[1], con la participación de partidos vecinales menores, llamada Unión por Córdoba (UpC). Al año siguiente, Rubén Martí cedió la intendencia al candidato electo Germán Kammerath, ex funcionario menemista e integrante de la misma alianza. Como indicamos en el capítulo 2, durante este período se profundizó la tendencia reformista iniciada en los años previos, con el proyecto denominado “Nuevo Estado” que fue plasmado en un paquete normativo sancionado a comienzos del año 2000. Amparadas en las nuevas disposiciones que permitían a los gobiernos provinciales obtener créditos internacionales de modo directo, las políticas de reforma del nuevo gobierno recibieron un apoyo decidido de los organismos multilaterales de crédito (Lardone, 2006). Junto con ello, los espacios de negociación multiactoral con las organizaciones sindicales y sociales ingresaron en una nueva etapa signada por el conflicto y por la fragmentación de los vínculos con el Estado, al tiempo que se creó una red de instituciones y programas que alentaban la incorporación de organizaciones del tercer sector en la gestión de las políticas sociales en el marco de una modalidad de participación denominada gestión asociada (Medina, 2012).

En el contexto de la fuerte crisis económica y política nacional registrada en el año 2001, la movilización social en Córdoba fue adquiriendo intensidad alrededor de diferentes conflictos. En mayo se registraron protestas por parte de los gremios estatales provinciales, destacándose la oposición del sindicato de Luz y Fuerza al proyecto de privatización de la Empresa Provincial de Energía de Córdoba (EPEC). Entre mayo y junio se desarrollaron distintas acciones de protesta en rechazo al ajuste nacional y al recorte de sueldos, por parte de los sindicatos estatales y luego en conjunto con estudiantes y docentes de la Universidad Nacional de Córdoba (Gordillo, 2010). En los meses siguientes se sucedieron cortes de calle, paros, marchas y concentraciones protagonizadas por un amplio arco de organizaciones y ciudadanos.

Por su parte la UOBDS, que para entonces había perdido una buena parte de sus organizaciones de base, decidió no participar en las movilizaciones convocadas durante los últimos meses del año puesto que temía el riesgo de desestabilización política:

[…] Nos parecía que había que ser cuidadosos en el sentido de meter a las organizaciones en esto de los saqueos y esas cosas. Entonces, como las organizaciones tienen cierta autonomía de acción se les planteó que resolvieran esto pero que nosotros como Unión no habría una participación explícita en cierta cuestión que se podía volver en contra. (Entrevista PLAZA, 29/12/2003)

Hacia comienzos del nuevo siglo, los efectos de la crisis se habían extendido a todas las esferas exhibiendo la descomposición del régimen político. En ese marco, a fines de 2001 se produjo una ruptura de la alianza política entre el gobernador y el intendente de Córdoba, que se expresó en el retiro de todos los cuadros políticos y técnicos del PJ que respondían a De la Sota de la estructura de gobierno municipal.^[2] A nivel nacional, y luego de la renuncia del presidente De la Rúa^[3], las protestas se multiplicaron en todo el país. En Córdoba, el 11 de enero de 2002 se desarrolló una masiva concentración en la ex Plaza Veléz Sarsfield, en pleno centro de la ciudad, en donde empleados municipales y vecinos manifestaron contra el Intendente Germán Kammerath con pancartas y cacerolas. La acción se repitió el 19 de enero, luego de lo cual el intendente anunció que convocaría a una concertación.^[4] En el marco del “cacerolazo nacional” realizado el 25 de febrero^[5], miles de personas protestaron por la noche de manera pacífica frente al Shopping Patio Olmos en la ciudad de Córdoba; en esta acción estuvieron presentes empleados municipales y otros actores que todos los viernes realizaban un cacerolazo contra el intendente. La movilización en Córdoba puso así en evidencia la articulación entre dos tipos de demandas: aquellas que expresaban el rechazo a las políticas económicas nacionales y locales, y las que reclamaban la destitución del intendente Kammerath. La división hacia el interior de la alianza gobernante -derivada de las tensiones entre las fuerzas que la conformaban- había generado una oportunidad para tal articulación.

Durante el segundo semestre de 2002, la crisis política en el partido Unión por Córdoba y la generalización del rechazo hacia el conjunto de la dirigencia política -plasmada en la sintética y contundente consigna “que se vayan todos” que había ganado el espacio público nacional- marcó el escenario de la contienda. En julio, un conjunto de organizaciones políticas, sindicales, ONG, asociaciones de profesionales, vecinos provenientes de las asambleas barriales, entre otros actores, promovió un proceso de revocatoria del intendente de la ciudad. El proceso se convirtió en una causa que logró articular y canalizar un conjunto de demandas y malestares sociales, y en ese sentido se constituyó en una oportunidad para “trabajar en concreto en cosas”.^[6] En ese marco, una nueva ONG denominada Red ciudadana Principio del Principio^[7] presentó el viernes 26 de julio, ante la Junta Electoral Municipal, el pedido de revocatoria del mandato del intendente. Esta iniciativa legal aceleró la conformación de una Multisectorial por la revocatoria, que retomaba en parte la experiencia de resistencia multisectorial con amplio apoyo popular que, pocos meses antes, había logrado frenar un nuevo intento de privatización de la Empresa Provincial de Energía de Córdoba.^[8] En la composición de la Multisectorial por la Revocatoria confluyeron sectores partidarios opositores al oficialismo (Izquierda Unida, el socialismo y el ARI^[9]), sindicatos estatales (SUOEM -Municipales-, Luz y Fuerza -electricidad- y SIPOS -obras sanitarias-) y algunos referentes de las asambleas barriales conformadas al calor de los acontecimientos de diciembre de 2001, al tiempo que se hizo evidente la generalización del reclamo por un recambio en la dirigencia en el marco de un fuerte cuestionamiento hacia las políticas neoliberales.

Como señala Tarrow (1997), en el momento más alto de un ciclo de protesta las organizaciones suelen mostrarse más partidarias a converger en acciones comunes, demandas globales y apoyos mutuos. Este tipo de articulaciones se expresó a nivel nacional por estos años en la constitución del Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO) y la consulta realizada en diciembre de 2001, y posteriormente en la consigna “piquete y cacerola, la lucha es una sola” -durante la marcha del 28 de enero de 2002-. A nivel local, la constitución de la Multisectorial y la confluencia de diferentes sectores y demandas diversas en las calles evidenciaba no sólo la voluntad y decisión estratégica de las dirigencias en relación con la construcción de alianzas, sino también la articulación discursiva de las demandas alrededor de ciertos horizontes de justicia y la configuración de un espacio simbólico en el que emergieron nuevos actores dispuestos para la contienda. La campaña por la revocatoria del mandato del intendente Kammerath se constituyó así en una iniciativa que articuló un conjunto de demandas diversas y cuyos sentidos se moldearon en un espacio público atravesado por discursos destituyentes, así como por la reciente experiencia de dimisión del propio presidente de la República y, poco antes, de su vicepresidente.^[10]

Avatares del movimiento por el hábitat en el contexto de crisis

Hacia finales de la década, la Unión de Organizaciones de Base enfrentaba un escenario complejo. Por un lado, el debilitamiento de su estructura por la ausencia de respuestas del gobierno provincial, el cierre de los canales de diálogo, la carencia de recursos institucionales y la consecuente desmovilización de sus bases por el cansancio y la falta de horizontes a corto plazo. Por otro lado, el impacto de la crisis económica en los propios sujetos que integraban las organizaciones, tanto en las comunidades como en la estructura dirigencial. Un ejemplo patente es el de uno de sus principales dirigentes, que debió renunciar a la posibilidad de continuar integrando la Mesa Ejecutiva en las elecciones de la UOBDS a comienzos de 1999:

[…] a mí me agarró un año… bah, yo venía de varios años así… con todo muy tirado… el laburo… en realidad no vivíamos de… nosotros no ganábamos un mango ahí, era la militancia. Yo toda la vida mantuve mi laburo que es el horno de ladrillos, y de ahí pude hacer todas estas cosas. (Entrevista PLAZA, 1/8/2014)

Aun así, en vísperas de las elecciones provinciales de 1998 la UOBDS decidió realizar una acción política que recuperaba un formato ya probado en 1987 y que evidenciaba un modo de entender el papel de las organizaciones en los procesos políticos, tanto en las actividades rutinarias de la institucionalidad democrática como en los episodios contenciosos. A partir de reuniones y actividades de discusión en la Mesa Ejecutiva, el plenario y las organizaciones de base, se convocó a todos los candidatos para que expusieran su plan de gobierno, y para que las organizaciones de la Unión pudieran plantear sus problemas de manera colectiva, instalando sus demandas en la agenda electoral de todo el arco político. Sin embargo, en este caso las lecturas y las expectativas alrededor del proceso electoral que se avecinaba no alcanzaron un punto de acuerdo capaz de orientar y/o condicionar las conductas individuales de los integrantes de la Unión:

La noche que fue De la Sota… cayeron con una caravana y… muy de la mano de muchos compañeros nuestros… porque eso lo habían organizado en otras reuniones. A nosotros siempre nos llegaba información… Y una de las cosas que a nosotros nos molestaba mucho […] es que había demasiados compañeros nuestros involucrados en todas esas reuniones. Lo discutíamos en algunos plenarios, y por supuesto, nadie estaba en contra de la autonomía de la Unión… pero sabíamos que estaban jugándonos por abajo, de una manera que no había pasado nunca. (Entrevista FLORES, 18/7/2014)

El dilema de la autonomía del movimiento respecto de los partidos políticos, si bien no era nuevo, se planteaba entonces en un escenario por completo diferente: el de la posibilidad cierta de una victoria electoral de una opción de signo justicialista, por primera vez en Córdoba desde la recuperación de la democracia: ¿Qué hacer en este nuevo contexto?. Las divergencias en torno a las opciones deseables dan cuenta de la construcción política y social de las oportunidades, no como datos objetivos del entorno sino como elaboraciones que presuponen el rol activo de los sujetos en la interpretación y uso estratégico de los cambios en el escenario político, como veremos en adelante.

Poco tiempo después del triunfo electoral de José Manuel De la Sota, la Unión impulsó una nueva acción pública junto a las ONG para reivindicar su protagonismo como movimiento en defensa del hábitat. A fines de 1998, presentó ante las autoridades electas una propuesta integral de políticas públicas en la que se enfatizaba la cuestión habitacional como asunto prioritario^[11] y se reivindicaba la participación activa de las organizaciones sociales en la planificación y gestión de las políticas:

[…] me acuerdo que nos juntamos entre todas las ONG y los dirigentes de la Unión, y se arma una propuesta de políticas sociales […]. Y la Unión empieza como a presionar en una primera instancia para que se mantengan estos canales orgánicos, digamos, que en realidad se habían perdido con Mestre. (Entrevista MORILLO, 7/4/2009)

Sin embargo, la respuesta del Estado fue desconocer la demanda y al conjunto de organizaciones que pugnaba por sostener un espacio de negociación con el gobierno provincial. Desde la perspectiva de los dirigentes, los funcionarios del área social obstaculizaban el diálogo con las organizaciones a la vez que avanzaban en acuerdos particulares con algunos referentes del movimiento por el hábitat, como veremos. La estrategia gubernamental de desplazar a los colectivos que habían protagonizado movilizaciones y gestionado políticas de hábitat en las décadas previas, se asentó además en algunas transformaciones en las gramáticas del espacio público que otorgaron legitimidad a tal giro. En efecto, según nuestras indagaciones previas^[12] la configuración de un escenario de conflictos en torno a la democratización de ciertas políticas sociales durante los años 90, cedió paso a la construcción discursiva de la sociedad civil -como un componente de la tríada Estado/mercado/sociedad civil- entendida en tanto “arena en la cual la gente se asocia para perseguir sus intereses comunes”, excluyendo de esa arena del “interés común” tanto al Estado como al mercado (Karaman y otros, 2001: 4). Una concepción de sociedad civil como un componente autónomo, exterior a la dinámica del “mercado” y el “Estado”, que subsumía la heterogeneidad y complejidad de lo social reduciendo la sociedad civil a las organizaciones no gubernamentales, a las que se homogeneizó con el ideologema del “tercer sector”. En este marco, junto con el desplazamiento de las organizaciones sindicales y movimientos sociales de los espacios de negociación con el Estado, se evidenció la legitimación de organizaciones cuya representatividad se midió más por la visibilidad pública alcanzada a través de los medios de comunicación que por su efectiva articulación con los sectores a los que supuestamente representaban.^[13] Las organizaciones técnicas, más cercanas a los ideales de autorregulación, solidaridad y profesionalidad legitimados en esta nueva matriz, lograron a su vez avanzar en articulaciones institucionales que permitieron la canalización de fondos para la asistencia social.^[14] Este desplazamiento se expresó por ejemplo en el anuncio de una transformación en la política social de la municipalidad de Córdoba, orientada a “atacar” la pobreza creciente en el territorio:

El principio de la acción social apunta a ser ejecutado por el Tercer Sector que se organizará a partir de una incubadora, constituido por las ONG e instituciones intermedias, pero incorpora la presencia de las empresas, tratando de que ellas también entiendan de la responsabilidad social que deben cumplir en tiempos de crisis.^[15]

En efecto, por estos años las ONG que habían acompañado a la UOBDS fueron desplazadas de la gestión y del espacio público al tiempo que se resaltaba la voz y las propuestas de acción de instituciones como IDEAS, INCIDE y Poder Ciudadano, entre otras.^[16] A través de la creación de la Casa del Tercer Sector^[17], dependiente del Ministerio de la Solidaridad de la provincia, y del Consejo Municipal de Solidaridad, se impulsó el crecimiento y el protagonismo de estas instituciones vinculadas entre otros al sector empresario y a la Universidad Católica (Medina, 2012): Iniciativa de Desarrollo Sustentable, Avina, Fundación Arcor y El Agora, además de las ya mencionadas.

Sin embargo, las organizaciones del movimiento por el hábitat reaparecieron en la escena pública en el marco de las controversias desplegadas alrededor de un tópico fuertemente instalado en los años de la crisis: el problema de la pobreza. Desde los años previos, los diferentes conflictos suscitados en torno de la desocupación, la deslegitimación de las distintas formas de representación, la falta de acceso a condiciones de vida mínimas, entre otras evidencias de la crisis generalizada, confluyeron en la configuración de la pobreza como cuestión relevante en la agenda pública. La cuestión de la pobreza, retomada por distintos actores sociales en sus acciones reivindicativas, supuso un proceso de problematización y articulación de una diversidad de demandas que alcanzaron así una significativa presencia pública. La generalización del problema de la pobreza ordenó las acciones, otorgó sentido a las demandas y acompañó la emergencia de nuevas voces que reclamaron en nombre de la inclusión y los derechos ciudadanos.^[18] En ese contexto, en abril del año 2000 el diario La Voz del Interior realizó dos instancias de debate con funcionarios de la Nación y de la Provincia y dirigentes sociales, para analizar y debatir acerca de la situación económica y su impacto en los sectores más vulnerables. En la primera^[19] estuvieron presentes el secretario de Empleo de la Nación, Horacio Viqueira; el ministro de la Solidaridad de la provincia, Herman Olivero, el secretario de Acción Social de la provincia, Dante Heredia y la dirigente de la Unión de Organizaciones de Base, Graciela Palomeque. En el segundo encuentro^[20], tres de los cuatro participantes eran o habían sido miembros de la Mesa Directiva de la Unión de Organizaciones de Base; el cuarto invitado era el “Cura Vasco”, sacerdote de la Villa Angelelli que trabajaba junto a la cooperativa de vivienda de la villa, también integrada a la UOBDS.

En ambas instancias de debate, cuyos resultados fueron retomados por el diario en ediciones subsiguientes, los dirigentes del movimiento por el hábitat expresaron las vinculaciones entre la pobreza y los problemas derivados de una urbanización desarrollada en base al lucro de los sectores económicos concentrados. Uno de los temas centrales del análisis fue acerca del rol del Estado en los distintos aspectos de la dinámica social; por un lado, en la provisión de los servicios públicos, frente a la historia reciente de privatizaciones:

Frente a la retirada de escena del Estado que suponen las privatizaciones de los servicios públicos, [Omar] Flores entendió que “si se privatizan, los pobres sólo vamos a tener el servicio si lo podemos pagar. Y no creo que pongan una tarifa social, como ahora lo hace el Estado”. “Y lo estamos padeciendo los pobres con la venta de la Dipas: hoy tiene agua sólo el que puede pagar las tarifas, que por otra parte son carísimas.^[21]

Palomeque: Hay un tema que debo poner en esta mesa: es el de los servicios públicos, ya que a partir de la privatización del agua, muchas de nuestras organizaciones tienen el servicio cortado. […] Estamos planteando qué va a pasar con la Epec, dado que no hay una tarifa social y vamos a tener el mismo problema al del agua. Los órganos de control deben tener participación ciudadana, porque si no va a pasar lo mismo que con todo lo privatizado.^[22]

Por otra parte, los representantes de los barrios y villas fijaron su posición respecto a la problemática del trabajo -que se había instalado ya como principal preocupación de la ciudadanía en el marco del crecimiento de la desocupación- en vistas de la sanción de una nueva reforma de las leyes laborales^[23] a nivel nacional y de la implementación del Programa Primer Paso^[24] en la provincia de Córdoba. Frente a estas iniciativas, los dirigentes barriales expresaron su desconfianza respecto de los resultados esperables y una crítica abierta a la tendencia del Estado a favorecer los intereses empresarios, al tiempo que reivindicaron las experiencias de economía a pequeña escala que venían desarrollándose en los territorios:

El Gobierno tiene que generar trabajo apostando a los microemprendimientos que nosotros hacemos desde nuestras villas y barrios -propuso [Graciela] Palomeque-, incorporándolas, incluso, en las políticas de Estado a nivel Mercosur.^[25]

Tanto en ambas mesas de discusión como en abordajes posteriores de estos temas en el diario local, se expresó la controversia acerca de la cantidad de planes sociales^[26] en ejecución, el uso político de los mismos y los conflictos entre los distintos niveles del Estado por su distribución y control. En este caso, los dirigentes reivindicaron el papel de las organizaciones en la gestión de estos recursos, en función de la experiencia de concertación desarrollada en los años previos.^[27] De esta manera, se hace visible en este debate público la construcción de un discurso que vinculaba las experiencias de lucha por el hábitat de las décadas previas con la cuestión general de la pobreza en función de la cual se movilizaba un amplio y heterogéneo conglomerado de actores con reivindicaciones diversas. El reconocimiento público alcanzado por los dirigentes de la UOBDS les permitió constituirse como voceros legítimos de los sectores excluidos, y en ese escenario inscribieron sus demandas históricas vinculadas con el acceso a los servicios urbanos y la participación en las políticas públicas^[28] dentro de un horizonte más amplio, en función del cual era posible tejer vínculos horizontales con otros colectivos movilizados.

Los acontecimientos del 19 y 20 de diciembre de 2001 abrieron una nueva oportunidad para la intervención de los actores en el espacio público; sin embargo las voces que resultaron audibles en este escenario ya no fueron las de los dirigentes de los barrios y villas, sino las de las nuevas ONG legitimadas por el discurso de la “gestión asociada”, que encargaba al tercer sector la tarea de encauzar la conflictividad generalizada. A pocos días de los estallidos, cuando todavía la sensación de caos e incertidumbre dominaban la escena, responsables de algunas de estas ONG -como AVINA e INCIDE- reclamaban “más participación” de las organizaciones frente a las estrategias asistencialistas del Estado y tranquilizaban a la sociedad cordobesa asegurando que “en las comunidades más contenidas, donde se realizó un trabajo de prevención y asistencia, no hubo saqueos ni desmanes”.^[29]

Frente a esta propuesta de canalización de los conflictos a través de la acción solidaria del tercer sector, promovida por las ONG legitimadas por los gobiernos locales, la Unión de Organizaciones de Base se plegó a la escalada de movilizaciones y protestas desatada desde comienzos de 2002. El 23 de enero se realizó en Córdoba una protesta con más de veinte cortes de calles y piquetes en simultáneo, en reclamo por planes de empleo y ayudas alimentarias. La UOBDS tuvo a su cargo 18 de esos cortes, y su referente Graciela Palomeque se constituyó en la voz oficial de las movilizaciones frente a los medios y el gobierno.^[30] Es por esto que, sólo un día después -y en el marco de las masivas protestas en todo el país y de la declaración de la “emergencia ocupacional” por parte del gobierno nacional- la dirigente fue convocada a una reunión junto al Secretario de Políticas Sociales y la Secretaria de la Gobernación de la Provincia para acordar las formas de implementación de los planes de empleo para los desocupados.^[31]

La ruptura de la UOBDS y la conformación del Movimiento de Organizaciones de Base (MOB)

En un escenario de crisis generalizada, los gobiernos locales exploraron posibles acercamientos y acuerdos con referentes de distintos ámbitos, avanzando con la incorporación de algunos de ellos a la estructura administrativa del Estado. Este camino, que ya se había divisado como posibilidad para algunos actores del movimiento por el hábitat en el evento organizado para las elecciones de 1998, se transitó en los niveles provincial y municipal en distintos tiempos y coyunturas, con la participación de diversas identidades y con resultados particulares en cada caso.

Por una parte, el intendente Kammerath respondió a la iniciativa de revocatoria con dos estrategias: una legal-formal, sustentada en los acuerdos con un sector de la Justicia y que le permitió frenar el procedimiento formal por su destitución, y otra política, con la incorporación de referentes de la cultura, el deporte y de los movimientos sociales a la estructura de gobierno vaciada por el delasotismo. En febrero de 2002, el intendente convocó para dirigir algunos de los Centros de Participación Comunal (CPC) al músico cuartetero Carlitos “Pueblo” Rolán -que quedó al frente del CPC de Monseñor Pablo Cabrera- y al sacerdote Hilario Igarzábal, conocido como “Cura Vasco”, como director del CPC de Villa el Libertador.^[32] Como hemos mencionado, el Cura Vasco trabajaba desde 1987 acompañando procesos de organización comunitaria en la Villa Obispo Angelelli, a partir de lo cual se constituyó la Cooperativa 2 de abril integrada a la UOBDS.^[33] Del mismo modo, referentes sindicales, académicos y de las ONG que integraban el movimiento por el hábitat se insertaron en la dependencia municipal encargada de las políticas sociales, el nuevo Consejo Municipal de Solidaridad:

En ese momento estaba un profe nuestro, Alberto Taborda, él era el director de Promoción Social, en la gestión cuando estaba Morcillo^[34] de secretario. Cuando asume Kammerath, que crea el Consejo de Solidaridad […] convoca a varios profesionales de ONG. Convoca a Brussino, que trabajaba en ese momento en Serviproh, estaba el Alberto [Taborda] y no me acuerdo cómo se llamaba el otro director; tenía sólo tres directores. (Entrevista VILLARREAL, 24/1/2011)

Otra de las incorporaciones^[35] de referentes sociales fue el caso de Graciela Palomeque, dirigente de la UOBDS -integraba la Mesa Ejecutiva desde su creación- y fuertemente vinculada al peronismo, que en febrero de 2002 asumió como Directora de Participación Vecinal del gobierno municipal. Afirmado en el trabajo de esa área, Kammerath anunció pocos meses después un ambicioso plan de urbanización de los asentamientos precarios con fondos del BID para transformar “las villas en barrios”.^[36] Asimismo, impulsó un proyecto de microplanificación participativa, metodología que por primera vez en la historia de la ciudad alcanzó el presupuesto público. La experiencia desarrollada desde el área de Participación Vecinal, sin embargo, no fue más allá de un diagnóstico participativo en el barrio Marqués de Sobremonte, que no alcanzó su viabilidad financiera (Echavarría, 2008). En cuanto al programa de urbanización de las villas, resultó opacado -y luego inviabilizado- por el proyecto del gobernador de construir doce mil viviendas nuevas para resolver la situación de precariedad habitacional de la población asentada sobre terrenos inundables (el Programa conocido como “Mi casa, Mi vida”, descripto en el capítulo 2 y cuya ejecución analizamos más adelante).

Por su parte el gobernador De la Sota desplegó una estrategia similar en cuanto a la incorporación de referentes en ciertas áreas de la estructura estatal. A poco de asumir, impulsó la transformación del Ministerio de Desarrollo Social, que pasó a denominarse Ministerio de la Solidaridad. Dentro de esta cartera se creó la Dirección General para el Desarrollo de la Sociedad Civil, cuya conducción estuvo a cargo de Eduardo Ortega, miembro de la dirección de la ONG Serviproh. Por otra parte, Marco Galán -referente de la Mutual Mugica- asumió al frente de la Dirección de Hábitat de la Provincia. Si bien estos son algunos de los nombres más destacados, las estructuras del Estado municipal y provincial incorporaron a una importante cantidad de personas vinculadas al movimiento por el hábitat:

[…] llegó a haber casi ochenta compañeros, dirigentes de la Unión, vinculados a las organizaciones, convertidos en una especie de… asesores sociales para que ayuden a la gente. (Entrevista a PLAZA, 1/8/2014)

Junto con esto, desde el gobierno provincial se impulsó el programa habitacional de mayor envergadura en la historia reciente de Córdoba: el Programa “Mi casa, Mi vida”. El proyecto, anunciado por el gobernador el 18 de julio de 2002 a través de una cadena provincial, preveía la construcción de doce mil viviendas cuya producción generaría unos sesenta mil puestos de trabajo. El desarrollo de este programa implicaba además la coordinación de varias carteras del Estado provincial: el Ministerio de Obras Públicas a cargo de la construcción de las viviendas, el Organismo de Coordinación y Programación de la Inversión y el Financiamiento (Ocpif) en la gestión y administración de los recursos, la Dirección de Hábitat en la ejecución de los planes habitacionales y la Secretaría General de la Gobernación en la elaboración del listado de inscriptos. Las ONG y la UOBDS, que habían participado en los espacios de concertación más o menos institucionalizados en los años previos, fueron desplazadas en el diseño y puesta en funcionamiento de esta iniciativa.

En este marco, en agosto de 2002 la UOBDS realizó un corte en una calle céntrica y cercana a la Casa de Gobierno, en reclamo por alimentos y trabajo. Exigía además una audiencia con el Gobernador de la Sota, evidenciando la voluntad de constituirse nuevamente como interlocutor legítimo ante el gobierno provincial, y no sólo como peticionante ocasional. El corte se sostuvo durante todo el día, hasta que fue desalojado por la Policía que detuvo a 26 personas.^[37] Unos días después, en el marco del cierre de la Marcha contra el Hambre organizada por la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA), una nueva organización conformada desde los barrios movilizó a cientos de personas por el centro de Córdoba para pedir ayuda alimentaria y planes de empleo.^[38] Se trataba del Movimiento de Organizaciones de Base (MOB), una escisión de la Unión de Organizaciones de Base conformada a partir de la ruptura interna de la organización unos meses antes. En efecto, en junio de 2002 un plenario de la Unión había formalizado la división del espacio a partir de la renuncia de un sector de la dirigencia junto a doce organizaciones de base, que expresaron a través de una carta los motivos de su alejamiento. Fundamentalmente, el documento cuestionaba la pérdida de autonomía de la UOBDS respecto de los gobiernos locales y la disolución de los objetivos fundacionales del movimiento, que habían sumido a la Unión “en un mundo de quietud, desmovilización y descomposición interna”. A la vez, el grupo criticaba el debilitamiento de los mecanismos de participación democrática y la falta de transparencia en la organización, y se distanciaba de la ruptura con las ONG y con otros sectores de la sociedad “que nos fortalecieron en la lucha por los derechos”. En ese marco, las organizaciones expresaron su decisión de renunciar a su participación como socios de la UOBDS así como a los cargos de representación que ocupaban, con el horizonte de

[…] recuperar las bases fundacionales del movimiento, instaurados allá en el glorioso Taller de Los Cocos del 21 de septiembre de 1992, donde la defensa de los Derechos Sociales y la Concertación de las Políticas Públicas se constituyeron en nuestro estandarte, sabiendo que para nosotros la única esperanza es la acumulación de poder popular a través del cual la propuesta con la protesta es posible.^[39]

Si bien este proceso ha sido interpretado como un efecto causal de la “cooptación” de algunos dirigentes por parte de los gobiernos justicialistas, prestar oído a la lectura de los propios protagonistas permite complejizar esta perspectiva. La interpretación de las decisiones asumidas por los actores involucra así una lectura que busca restituir el valor de la racionalidad estratégica de la acción por un lado, y el peso de las identidades políticas por otro. En este sentido, la ruptura se comprende en parte como resultado de una diferencia profunda en la interpretación acerca del escenario político y de las oportunidades para avanzar con la estrategia desarrollada y probada en el período previo -la “protesta con propuesta”-, plasmada en la experiencia de concertación y en los programas habitacionales coparticipados. Para un sector de las organizaciones, la asunción de los gobiernos justicialistas suponía un nuevo escenario que requería un cambio en las estrategias, a la vez que interpelaba la identidad peronista al habilitar por primera vez en la historia personal de algunos dirigentes la posibilidad de ser parte del gobierno. Lo que revela la decisión de algunos referentes al incorporarse a las estructuras del Estado es la subsistencia -más o menos explicitada y no siempre sometida al debate político- de ciertas identidades preexistentes articuladas en una matriz política en la que el Estado cumplía un papel protagónico como garante de los derechos y movilizador de los actores colectivos. De esta manera, en las diferencias en torno a la lectura de los acontecimientos vividos y los horizontes posibles -así como en las posteriores decisiones que aceleraron la ruptura dentro del movimiento- se evidencia que las operaciones de enmarcamiento no son simples acciones estratégicas sino complejos procesos de construcción que abren mundos de principios y valores, donde están en juego diferentes formas de realidad, de derecho y de justicia (Cefaï, 2008: 78-79). En los procesos de construcción de estos sentidos, las trayectorias e identidades políticas juegan un papel central, habilitando u obstaculizando alianzas y acciones colectivas en función de los diversos horizontes de expectativas. Por otra parte estos dilemas y tensiones, como veremos a continuación, no atravesaron solo a las organizaciones de base y sus dirigentes sino también a las organizaciones no gubernamentales que conformaban el movimiento.

El paradigma de la gestión asociada: dilemas, rupturas y desplazamientos en el rol de las ONG

Durante los años de la concertación, las ONG habían recibido y administrado importantes recursos -tanto del Estado como de organizaciones internacionales que apoyaban las experiencias desarrolladas- que les permitieron un crecimiento organizacional significativo. Las plantas de personal de las instituciones técnicas involucradas se duplicaron o triplicaron, y se generó un fondo que les permitió enfrentar los momentos críticos sin demasiados sobresaltos. Por el contrario, la Unión de Organizaciones de Base no administraba fondos de proyectos. Su estructura de funcionamiento se sostenía con el aporte del 1% de los proyectos financiados a cada unos de los grupos de base. Los dirigentes de la UOBDS tenían cada vez más exigencias desde las bases y mayores dificultades para lograr resultados, a la vez que la presión económica sobre la estructura organizativa limitaba el margen para la acción. En ese contexto, y luego de explorar algunos vínculos con representantes de las agencias internacionales sin la mediación de las ONG, la UOBDS propuso a las instituciones técnicas otro modelo de organización:

Entonces ahí plantea la Unión […] que la Unión va a tener su propia personería jurídica, y que va a gestionar sus propios proyectos. Esto no implicaba romper lazos con las ONG, planteaban ellos: que en algunos acuerdos que pudieran tener trabajarían juntos, y en otros no. (Entrevista BADO, 25/9/2010)

En términos prácticos, el nuevo modelo implicaba la gestión autónoma del programa de comedores infantiles -cuyo responsable legal era Serviproh- por parte de la UOBDS, así como la presentación de otros proyectos sociales al Estado provincial y nacional independientemente de la asistencia de las organizaciones técnicas. Un resultado significativo de este esquema fue que las ONG perdieron iniciativa en la formulación de las propuestas, a la vez que quedaron subordinadas a la Unión para la provisión del servicio de asistencia técnica: a diferencia de la etapa anterior, en este modelo de construcción propuesto la UOBDS determinaba a cuáles de las instituciones técnicas convocaría para cada proyecto, a la vez que negociaba con las ONG qué porcentaje del presupuesto destinaría a la asistencia de los profesionales.

Esta nueva forma de relacionamiento -implementada en un contexto crítico tal como hemos descrito más arriba- supuso nuevos focos de conflicto. Si bien no llegó a desplegarse en el tiempo como para producir resultados significativos para el análisis, dejó planteado un dilema que aun hoy atraviesa el trabajo de las ONG involucradas en aquellas experiencias: acerca de la autonomía y/o las formas de articulación entre las organizaciones populares y las organizaciones técnico-profesionales, cuyo papel en la conformación de los movimientos sociales en América Latina resulta de indudable valor. En el devenir de esta relación -que, tal como vimos, comenzó como una alianza natural y se transformó a lo largo del proceso en una alianza estratégica– algunos de los compromisos iniciales se vieron fortalecidos, mientras que otras organizaciones profesionales resultaron desplazadas en los proyectos sociales impulsados por la Unión.

El papel de las ONG en este nuevo escenario se vio complejizado además por otros dos factores: por un lado, la restricción en el acceso a recursos económicos para el desarrollo de proyectos y para el mantenimiento de las estructuras institucionales, así como el recorte de la participación en los espacios de decisión en el ámbito de las políticas públicas. Por otro lado, la incorporación a la estructura del Estado de integrantes de las distintas ONG participantes en el movimiento por el hábitat, que fueron atraídos por la convocatoria oficial a una “gestión asociada” entre el Estado y el tercer sector. Los profesionales se insertaron en una diversidad de programas y espacios de gestión para la implementación de proyectos sociales, despegándose de los espacios de articulación sectorial con las organizaciones de base y desdibujando la confluencia política generada entre las instituciones técnicas durante la etapa anterior.

En el año 2000, el gobierno provincial lanzó formalmente el Consejo provincial de participación para la concertación de políticas sociales^[40], un nuevo espacio institucional ideado y diseñado por integrantes del grupo de ONG de desarrollo más activas en Córdoba, en acuerdo con los funcionarios de la cartera social de la provincia. El Consejo se planteaba como una

[…] instancia de concertación y diálogo con la sociedad civil y gobiernos locales, de carácter regional y central, que asesora al Ministerio de la Solidaridad en la implementación de sus políticas. Promoverá el desarrollo social en cada región mediante la aplicación de un fondo de inversión social anual para la puesta en marcha de iniciativas de desarrollo local y regional.^[41]

El espíritu de este Consejo recuperaba en algún sentido la experiencia de la Mesa de Concertación sostenida entre el gobierno provincial, la Unión de Organizaciones de Base por los Derechos Sociales y las ONG entre 1992 y 1998. En ese sentido, se proponía como un espacio de negociación sobre el rumbo de algunos programas sociales, incorporando el nuevo lenguaje de la gestión asociada. Sin embargo, a pesar de la alianza entre muchos de estos dirigentes sociales y profesionales de las ONG y el nuevo gobierno local, el Consejo de Participación nunca se puso en marcha. Según uno de los dirigentes sociales que participó en la gestión delasotista, este freno en el avance de los mecanismos de gestión asociada tuvo que ver con un viraje político del gobierno provincial. En este sentido, en los primeros años se habían impulsado algunos instrumentos y espacios institucionales que invocaban la participación y la co-responsabilidad de actores múltiples en la planificación y ejecución de políticas sociales, que luego fueron disueltos en el marco de la profunda crisis económica y política evidenciada en 2001. Para otro dirigente, responsable de una de las ONG que habían participado en el espacio de concertación anterior con el gobierno de Angeloz, esta convocatoria a la conformación del Consejo no fue más que un mecanismo de legitimación para el proceso de incorporación de referentes sociales a la estructura del Estado, proceso que derivó en fuertes conflictos y rupturas hacia el interior del movimiento social:

[…] viste cómo ha sido ese proceso de cooptación de dirigentes de las organizaciones sino también de compañeros de las ONG que terminan en la administración delasotista […]. Y en ese marco se notaba la letra ahí de ese discurso oenegeísta en ese ámbito. Pero… [al Consejo] lo deben haber lanzado como tantas otras cosas marketineras. (Entrevista BADO, 25/9/2010)

Lo que en cualquier caso queda claro es el esfuerzo realizado por el gobierno de Unión por Córdoba en el sentido de recuperar las capacidades estatales necesarias para conducir el escenario de conflicto, tomando distancia al mismo tiempo de las modalidades de gestión concertada de su antecesor, Eduardo Angeloz. En la experiencia de concertación de los primeros años 90, tanto la Unión de Organizaciones de Base (UOBDS) como el grupo de ONG de desarrollo que asesoraban técnicamente -y acompañaban políticamente- al movimiento social habían registrado un fuerte crecimiento tanto en lo organizativo como en su presencia pública, como hemos visto a lo largo de los capítulos anteriores. Por el contrario, si bien el nuevo gobierno reconocía en el discurso de las políticas sociales la importancia de la participación de los “beneficiarios”, la modalidad y el sentido propuestos para dicha participación resultaban sensiblemente diferentes. En la fundamentación del Consejo de Participación se preveía

[…] la integración de representantes de otras Agencias, Ministerios y miembros del Poder Legislativo Provincial, de modo tal que ellos también puedan efectuar su aporte a este modelo solidario, participativo y de concertación madura.^[42]

La gestión asociada se planteaba en esta nueva etapa como una superación de la modalidad de negociación por sectores de interés -tomando así distancia del sesgo neocorporativo que había caracterizado el gobierno de Angeloz-, pero también como resolución a las situaciones de conflicto y disputa entre el gobierno y las organizaciones -sociales y sindicales- durante el gobierno de Mestre. Se trataba, por el contrario, de un modelo de concertación “madura”, en donde cada actor reconocía su lugar y se fortalecía en su articulación con otros, asumiendo la limitación de los recursos disponibles. Este es el significado que cristalizó en las distintas actividades de encuentro e intercambio para las organizaciones del tercer sector impulsadas desde el Estado: la gestión asociada se postuló como una forma de participación en lo público que renunciaba a su dimensión conflictiva, anteponiendo un difuso “interés colectivo” a las demandas particulares de los actores (Medina, 2012).

En este escenario, los primeros años de la gestión de Unión por Córdoba coincidieron con la emergencia de nuevos conflictos y rupturas hacia el interior del espacio de las ONG. La Mutual Mugica atravesó otro proceso de división interna: por un lado, el grupo que desarrollaba el área de comunicación continuó con la Radio La Ranchada bajo la personería jurídica de la Mutual, mientras que por otro lado un conjunto de militantes que sostenían el trabajo comunitario en los barrios conformaron una nueva entidad, el Taller Carlos Mugica, que obtuvo su reconocimiento legal en el año 2000. El proceso de repliegue y debate interno se generalizó en el campo de las organizaciones técnicas, dando como resultado a fines del año 2000 la conformación de un nuevo espacio institucional denominado Foro Córdoba de Instituciones de Promoción y Desarrollo^[43]:

[…] Nosotros quedamos también ahí, como debilitados. Este… por ahí teníamos distintas miradas sobre qué es lo que ocurrió, y a fines de los, del ’99, 2000 […] estas cuatro ONG dijimos bueno… repensémonos y armemos el Foro Córdoba de organizaciones, eh, de Instituciones de Promoción y Desarrollo. Y armamos el foro, invitamos a las otras ONG amigas, invitamos al SEAP, al CEVE. (Entrevista MAIZTEGUI, 18/10/2012)

Desvinculadas de espacios orgánicos de articulación con las organizaciones de base, las ONG reunidas alrededor del Foro se incorporaron poco después en un espacio político multisectorial que protagonizó una significativa experiencia de movilización en todo el país: el Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO), impulsado por la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) y la Corriente Clasista y Combativa (CCC):

[…] encontramos en el FRENAPO un espacio de pertenencia importantísimo donde volcar todas estas inquietudes nuestras, […] ahí nosotros habíamos revivido con todas las expectativas de, bueno, poder tener incidencia en estos cambios […] hacia las cuestiones que nos interesan a nosotros que es el desarrollo de los sectores populares, viste, una sociedad más participativa, los derechos, etcétera, etcétera, ¿no?. (Entrevista MAIZTEGUI, 18/10/2012)

Hacia fines de 2001, el FRENAPO desarrolló una iniciativa orientada a instalar públicamente la cuestión de la pobreza, movilizando a una importante cantidad y diversidad de actores colectivos. A partir de esta iniciativa, el Foro de ONG y la UOBDS se reencontraron en la acción, promoviendo una consulta popular^[44] en torno a la necesidad de una política pública para paliar los inéditos niveles de pobreza alcanzados en la Argentina. En efecto, las movilizaciones y acciones colectivas impulsadas por el FRENAPO contaron en Córdoba no sólo con la participación entusiasta de las ONG que formaban parte del movimiento por el hábitat, sino también de la UOBDS, que se plegó a la iniciativa de la consulta popular y estuvo presente en la Marcha Nacional contra la Pobreza. De esta manera, se evidencia en buena parte de los actores colectivos que integraban el movimiento por el hábitat la apuesta por continuar siendo parte e impulsar espacios multisectoriales para intervenir en el escenario político local y nacional, más allá de los avatares sufridos por estas construcciones y de los resultados obtenidos en cada caso.

Para los actores involucrados en esta experiencia, la consulta aparecía como una prometedora alternativa democrática -aunque en clara confrontación con las formas instituidas de ejercicio de la democracia- para canalizar el malestar popular y orientar las profundas transformaciones que se reclamaban en materia económica, política y social. Sin embargo, la iniciativa del FRENAPO no logró ser procesada por parte de un Estado nacional cuyas capacidades para incorporar y conducir los conflictos y demandas sociales se encontraban reducidas al mínimo. De este modo, los estallidos sociales del 19 y 20 de diciembre ganaron la escena pública y dejaron en un segundo plano la experiencia de acción contenciosa desarrollada por el FRENAPO, que incluyó multitudinarias movilizaciones en todo el país^[45] y culminó con la consulta popular de diciembre.

Respuestas estatales frente a la crisis: el programa habitacional “Mi casa, mi vida”

Entre el 12 y 13 de marzo del año 2000, la ciudad de Córdoba sufrió un fuerte temporal de agua y granizo que provocó el desborde del río Suquía, afectando particularmente a la población radicada en los márgenes de ese río y de los canales del área central de la ciudad.^[46] A partir de las inundaciones, que pusieron en evidencia la precariedad del hábitat de los pobladores de las villas asentadas en tales márgenes y canales y las condiciones de pobreza en que éstos se encontraban, el gobierno provincial diseñó el Programa Nuevos Barrios, en el marco del cual se construyeron 787 viviendas para los pobladores de cuatro villas que debían ser trasladadas (Galán, 2010b). Con ese antecedente, en 2002 la Dirección de Hábitat presentó ante el BID el Proyecto de Emergencia para la Rehabilitación Habitacional de los Grupos Vulnerables Afectados por las inundaciones en la Ciudad de Córdoba, cuya envergadura superaba cualquier otra iniciativa habitacional de la historia reciente.

Como hemos indicado más arriba, el anuncio de este proyecto de hábitat se produjo en el marco de una fuerte crisis económica, social y política en todo el país. En ese contexto, la declaración de la emergencia hídrica y la necesidad “urgente” de relocalización de los grupos afectados por parte del Ejecutivo Provincial a casi dos años de ocurrida la tragedia^[47], evidencian el uso estratégico de las inundaciones (Di Rienzo y Valdés, 2011) para el redireccionamiento de fondos otorgados por el BID -cuyo destino original era el proceso de reforma del Estado provincial- hacia otras iniciativas que dotaran al gobierno de una mayor capacidad de conducción de los procesos políticos en el escenario de crisis.^[48] Esta transformación en el destino de los fondos se evidencia también en el informe de terminación del proyecto habitacional, en el que se admitía que

[…] la emergencia social imperante en la Provincia generó la necesidad de incorporar componentes adicionales, producto de apremiantes demandas sociales y condiciones climáticas que afectaron negativamente a la población más vulnerable (inundaciones).^[49]

Al mismo tiempo, el marco programático más amplio en el cual se insertó este proyecto -como un subcomponente adicional en el Programa de Apoyo a la Modernización del Estado de la Provincia de Córdoba– incidió directamente en la definición de los contornos de la iniciativa habitacional en la medida en que las acciones debían ser compatibles con los preceptos del BID en cuestiones tales como el abordaje de los desastres naturales, el reasentamiento involuntario, el desarrollo urbano y la vivienda y el tratamiento del medio ambiente (Cisterna, 2012).

El programa preveía la construcción de doce mil unidades habitacionales para poblaciones asentadas en terrenos inundables, con subsidio estatal y ejecución a cargo de empresas constructoras adjudicatarias de las obras a partir de licitaciones públicas. En función de los acuerdos con algunos municipios aledaños a la capital, las viviendas serían distribuidas en conglomerados fuera del ejido urbano de Córdoba, sobre suelos proporcionados por dichos municipios. Según el plan diseñado -y cumplido en sus rasgos generales-, las viviendas siguieron una tipología única: cocina comedor, dos dormitorios y un baño, construidas en 42 metros cuadrados de superficie^[50], sin aparear y sobre lotes de aproximadamente 250 metros cuadrados, de manera de facilitar posteriores ampliaciones. Entre los nuevos barrios, se produjeron por un lado aquellos que contenían hasta 250 viviendas, y que se apoyaron en la oferta de equipamientos y servicios existentes en su localización. Por otro lado los “barrios-ciudades”, compuestos por entre 300 y 600 viviendas cada uno, que incluyeron en su ejecución equipamientos comunitarios e infraestructura complementaria. De esta manera, las nuevas urbanizaciones contaron con servicio de agua, planta de tratamiento de líquidos cloacales, red eléctrica con medidores controlados, alumbrado público y pavimento. Uno de sus principales déficit en cuanto al acceso a los servicios lo constituyó la escasa -y en algunos casos nula- disponibilidad de transporte urbano público, lo cual impactó en las posibilidades de sostenimiento de las fuentes laborales de una parte significativa de la población trasladada. Según el estudio exploratorio referido por Galán (2010b), aproximadamente el 11% de los trabajadores erradicados perdieron su empleo, a la vez que el 41% valoraba que el acceso al transporte había empeorado con la nueva localización residencial.

Las características que hemos descripto permiten inscribir a este programa dentro de una tendencia general de las políticas de vivienda para sectores populares por estos años, concretadas a través de operatorias públicas de producción de grandes conjuntos habitacionales con la metodología “llave en mano”.^[51] A través de estas políticas, el Estado aportó a la consolidación del sector inmobiliario mediante la financiación de la demanda y el apoyo a las empresas constructoras, fortaleciendo los procesos de mercantilización en la producción de la vivienda^[52], tal como analizamos en el capítulo 2. Pero por otra parte, tal como han indagado Di Virgilio y otros (2007), estos programas de vivienda masiva producidas mercantilmente se desarrollaron en base a una concepción de los beneficiarios en tanto sujetos abstractos, potencialmente intercambiables y, en buena medida, pasivos en los procesos de toma de decisiones y ejecución de las políticas habitacionales.^[53] La uniformidad de las tipologías de vivienda y de la infraestructura barrial es una evidencia de la hegemonía de un particular sentido acerca del espacio, de las formas de habitarlo y transitarlo, así como de la subordinación de las voces, deseos y decisiones de las familias y organizaciones involucradas.

Sin embargo, los planes originales de este tipo de iniciativas habitacionales no siempre -nos animamos a arriesgar que casi nunca- se desarrollan sin conflicto. Por eso, aunque el plan diseñado por el Estado provincial y aprobado por el BID fijaba en detalle las características del Programa, algunas definiciones iniciales fueron trastocadas por los conflictos desatados en dos frentes: en relación con la adjudicación de las obras a las empresas contratistas^[54], y respecto de la localización de las comunidades desplazadas de los márgenes del río.

Sobre la primera cuestión, el diario local exponía en julio de 2002 las tensiones entre el Estado y las empresas en torno a la ejecución de las obras del Programa “Mi casa, mi vida”, en el marco de la profunda crisis económica y la caída de la actividad productiva registrada por esos años. En ese sentido, los grupos empresarios interesados desplegaron una intensa tarea de lobby con los funcionarios del Estado, a la vez que justificaron públicamente su participación en el programa a través de la promesa de una reactivación económica y del empleo:

Para empresas como Item Construcciones, “una obra de estas características puede generar $2 millones por mes”, según evaluaron sus ejecutivos ante requerimientos de la prensa. Para otras constructoras, como es el caso de Delta, la obra permitiría la ocupación de unos mil operarios. Sin dudas, lo que existe en juego es la posibilidad de que el sector compense (o, cuanto menos, reduzca) el nivel de pérdidas que produjo el colapso económico, tras largos meses de persistente caída de la actividad.^[55]

A mediados del año 2003 comenzaron las obras de la primera etapa, que debía culminar en diciembre con la producción de 6600 viviendas distribuidas en 22 nuevos barrios. Sin embargo, por distintas razones^[56] las obras se realizaron a un ritmo mucho menor que el proyectado, por lo que recién a fines del año 2007 se completó la producción de las primeras siete mil viviendas (Martínez de Rusconi y Maffrand, 2014). La controversia pública en torno de la transparencia y los resultados de las licitaciones marcó el desarrollo del Programa hasta su finalización. Mientras tanto, la entrega de viviendas planificada originalmente se retrasaba en cada etapa, instalándose periódicamente en el espacio público el cuestionamiento acerca del cumplimiento o no de las metas proyectadas.^[57]

La localización de los habitantes desplazados de los márgenes del río abrió un segundo frente de conflicto, a partir de la protesta de los vecinos de las poblaciones receptoras que rechazaban los traslados y la radicación de población proveniente de villas miseria de la ciudad. A mediados del año 2003, la Dirección de Hábitat de la Provincia y la ONG SEHAS coincidían en el diagnóstico acerca de la situación de las villas. Si hasta 2001 se había producido un incremento exponencial en la cantidad de asentamientos como resultado de procesos de toma de tierras fiscales y privadas -llegando a contarse en ese año 158 villas-, en los dos años siguientes ese número no se modificó. Sin embargo, continuó aumentando el porcentaje de población asentada en estas villas, que sufrieron un proceso de densificación derivado del empobrecimiento de un segmento de los habitantes de barrios consolidados de la ciudad cuya precaria inserción laboral los excluía de la posibilidad de sostenerse en el mercado de la vivienda.^[58] En este contexto, el nuevo programa habitacional buscaba reducir la cantidad de villas existentes en la ciudad así como el porcentaje de la población asentada en villas. La estrategia inicial, como ya indicamos, fue radicar los nuevos barrios en zonas periféricas de la ciudad, en torno a la Avenida de Circunvalación, mientras que los “barrios-ciudades” serían desarrollados en localidades del Gran Córdoba. Sin embargo, ante el primer anuncio concreto en este sentido la iniciativa recibió un revés público: el intendente de la localidad de Monte Cristo, presionado por los propios habitantes de esa comunidad, expresó su rechazo a la posibilidad de recibir familias trasladadas desde villas de la ciudad de Córdoba.^[59] Los habitantes de Monte Cristo reaccionaban -como tantas otras veces en la historia de nuestras ciudades- frente a la amenaza de relocalización de familias pobres en el espacio que habitaban. El diario local concedió a estas protestas una amplia cobertura, y contextualizó con experiencias equivalentes aportando a la construcción del sentido y la legitimidad de estas acciones colectivas. El caso elegido fue el de Juárez Celman, localidad ubicada al norte de la Capital cuya población había crecido un 826% entre 1992 y 2001, resultando en el colapso de su infraestructura y redes de servicios:

La población se multiplicó, pero no ocurrió lo mismo con los recursos del municipio para enfrentar la demanda de alimentos, salud y educación. Ese fenómeno se alimentó por varias vías: la disponibilidad de tierras baratas, la cercanía con la Capital (que facilitó la migración), y también la reubicación de familias carecientes durante el gobierno de Ramón Mestre.^[60]

La inmediata y sostenida resistencia de los vecinos a la radicación de pobladores de villas de la capital cordobesa se generalizó hacia otras localidades, pero se resolvió en pocos días con la decisión del Ejecutivo provincial de ubicar los nuevos barrios prioritariamente dentro del ejido urbano de la capital cordobesa, y en algunas localidades aledañas siempre que no existiera una voluntad contraria por parte de los pobladores locales y sus autoridades municipales o comunales. En ese marco, la radicación de los nuevos barrios dentro de los límites de la ciudad capital se dispuso según el criterio de proximidad: cada grupo se ubicaría en el mismo cuadrante al que pertenecía la villa de origen^[61], lo cual supuso una concentración de estas urbanizaciones en el cuadrante sudeste de la ciudad (desde el camino a Alta Gracia hasta la ruta 19).

Como indica Cisterna (2012), la mayoría de los nuevos “barrios-ciudades” fue localizada en áreas periféricas de la ciudad, que registran históricamente altos porcentajes de población segregada pobre. En este sentido, el cuadrante Este y Sureste es la zona más extensa con bajos niveles de educación de los jefes de hogar y mayor porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas. De esta manera, “el programa Nuevos Barrios consolidó en los hechos la segregación residencial preexistente, acentuando las características de fragmentación y jerarquización que presenta la ciudad de Córdoba”. (Cisterna, 2012: 149)

Si bien el rechazo de las localidades cercanas forzó al Ejecutivo provincial a disponer la construcción de los nuevos barrios y los “barrios-ciudades” dentro del ejido urbano de la capital, la totalidad de las urbanizaciones se ubicó en la periferia. Sólo dos de los doce “barrios-ciudades” construidos hasta 2008 se encuentran dentro del anillo de circunvalación, mientras que 16 de las 22 urbanizaciones producidas hasta 2008 se ubicó por fuera del límite trazado por esta avenida.

En ese marco, como también hemos señalado, el conflicto por la ubicación de las nuevas urbanizaciones se desplazó hacia la propia Municipalidad de Córdoba, que cuestionó al gobierno provincial por la “imprevisión” y la falta de “un estudio urbanístico exhaustivo”.^[62] Un año después de la controversia desatada alrededor del proyecto de construcción de los barrios en las localidades del Gran Córdoba, nuevamente un plan de urbanización dentro del Programa Mi Casa, Mi Vida fue objeto de debate público. Un plan de 76 viviendas en barrio 25 de mayo, de la localidad de Alta Gracia^[63], fue rechazado por el Municipio que inició acciones legales ante el Tribunal Superior de Justicia. Las obras fueron detenidas y el conflicto adquirió mayor relevancia pública, resolviéndose recién en 2007 en favor de la Cooperativa Nuevo Amanecer, beneficiaria de esta política habitacional provincial.

De esta manera, queda en evidencia que la ubicación de las nuevas urbanizaciones en el espacio de la ciudad fue resultado de complejos procesos de negociación y conflicto que involucraron a distintos actores colectivos. Sin embargo, como veremos con más detalle enseguida, el movimiento por el hábitat conformado en las experiencias de movilización de los años previos fue prácticamente desplazado tanto en la planificación original como en las redefiniciones y ajustes posteriores. Una excepción a esta descripción general la constituye el acuerdo de los organismos ejecutores del Programa con algunas de las organizaciones preexistentes en las comunidades de origen, para la producción de las urbanizaciones respectivas sobre tierras pertenecientes a dichas organizaciones.^[64] Sin embargo, en el debate público respecto de la localización de las viviendas del Programa Mi casa, mi vida, la voz y el nombre de la Unión de Organizaciones de Base y de las ONG estuvieron significativamente ausentes, y aquel marco de derechos construido en las luchas por el hábitat precedentes resultó subordinado por un discurso justificatorio de las resistencias y prejuicios de los vecinos:

Quienes hacen ese planteo [contra la radicación de poblaciones], son generalmente vecinos acosados por la inseguridad y testigos de infinidad de casos similares, en los que el propio Estado generó condiciones que atentan contra su calidad de vida, sin mitigar los conflictos que tales decisiones provocaban.^[65]

La contundente materialidad de los traslados, de las distancias y de la homogeneidad tipológica de las viviendas y de los nuevos barrios, fue articulada además en un discurso que resaltó las diferencias entre los pobladores de las villas y de los barrios “receptores”. Un lenguaje que tendió a desplazar el sentido de los derechos e inscribió las controversias por el acceso al hábitat urbano en un marco de interpretación naturalista, despojando a los sujetos involucrados de sus rasgos humanos y a los conflictos de su carácter social:

Trasplantar a los habitantes de una villa de cartón y lata a viviendas de material no resuelve el problema. En primer lugar, si su población es implantada en las inmediaciones de barrios de clase media, será experimentada como un cuerpo extraño por sus nuevos vecinos, generando resistencias y conflictos que, por mezquinos que parezcan, son bastante comprensibles.^[66]

Se trata, como han registrado numerosos estudios sobre las ciudades contemporáneas, de discursos que trazan fronteras entre un “nosotros” (los vecinos de clase media) frente a un “otro” sujeto asociado siempre a la diferencia peligrosa, en un trabajo de clasificación que se instala como interpretación legítima de las divisiones sociales (Cosacov y Perelman, 2011). De este modo, la configuración urbana resultante de la ejecución del mayor programa habitacional de la historia reciente de Córdoba evidenciaba la producción del espacio social en función de la dinamización del sector capitalista inmobiliario, el traslado de algunos costos de la producción de la urbanización hacia los propios beneficiarios, y una oposición entre el centro y la periferia que revelaba un orden de jerarquías, asignando espacios diferentes a los grupos sociales según sus características y status. En efecto, en el marco de las transformaciones y la profunda reconfiguración de las ciudades durante la etapa neoliberal, el centro urbano se consolidó como eje y su ocupación -fundamentalmente por parte de proyectos comerciales- se garantizó a través de operaciones de renovación urbana que privilegiaron la comunicación, la estética y el diseño (Fernández Wagner, 2008). La propuesta de “liberar el espacio” de los asentamientos ubicados en el casco céntrico para “devolverlo a los cordobeses”^[67] a través de operaciones de “remediación”^[68] del espacio habitado de manera informal, actualizaba el sentido de “recuperación” del río Suquía con el que el intendente Mestre había desplegado las obras de saneamiento y parquización de este curso de agua en los años 80. De esta manera, la distribución y ocupación del espacio se evidenciaba como símbolo de las asimetrías sociales, legitimando determinados modos de ocupar y de ser en el espacio.

En una lectura más general del proceso, algunos funcionarios de la propia Dirección de Urbanismo de la Municipalidad de Córdoba cuestionaban el perfil de la política habitacional subyacente y advertía al gobierno de la Provincia que

[…] el proceso de extensión urbana requiere ser analizado desde una visión integral dado que involucra, entre otros, fenómenos como invasión de tierras productivas, manipulación de la demanda de tierra para sectores carenciados de la población en función de intereses especulativos con la consecuente presión por “regularizar” las situaciones de hecho, resultando extensiones anárquicas, desarticuladas y de alto costo social y económico para el conjunto de la ciudad.^[69]

Sin embargo, como quedó expresado en el capítulo 2, los intentos de resistir las embestidas de los desarrolladores urbanos locales por parte de estos funcionarios municipales no tuvieron mayores efectos durante los primeros años del siglo. En este sentido, las iniciativas de relocalización que garantizaron el acceso desmercantilizado a la vivienda de miles de pobladores asentados en villas construidas en terrenos inundables, fueron también políticas de “liberación”^[70] de tierras cuyo entorno resultó valorizado, en la medida en que su incorporación al mercado inmobiliario pudo ser garantizada merced al desplazamiento de estos grupos de población hacia la periferia urbana. Ambos procesos, queremos insistir, se imbrican contradictoriamente complejizando las lecturas lineales sobre este Programa habitacional: si desde una perspectiva estructural es posible reconocer en estas prácticas de expulsión de población hacia los márgenes de la ciudad un ejemplo de los procesos de “acumulación por desposesión” señalados por Harvey (2005), no es menos cierto que una proporción significativa de la población que sobrevivía en condiciones habitacionales y ambientales de extrema vulnerabilidad pudo acceder a una vivienda de material y a la provisión de servicios e infraestructura urbana básica, en una urbanización que garantizaba la regularidad dominial de los bienes. El significado de ambos procesos debe ser interpretado para comprender no sólo la legitimidad conferida al gobierno provincial a partir de esta política habitacional -que constituyó una herramienta principal para encauzar la conflictividad del período-, sino también las diferentes posiciones asumidas por los actores sociales que integraban el movimiento por el hábitat frente a las iniciativas del Estado. En el último apartado de este capítulo avanzamos con estas reflexiones.

Participación sin institución: las organizaciones en el Programa “Mi casa, Mi vida”

La formulación y ejecución del Programa “Mi casa, Mi vida” implicó un significativo desplazamiento de las organizaciones que durante las décadas previas habían protagonizado intensas movilizaciones y diversos espacios de gestión multiactoral en torno al hábitat. En algunos casos, y luego de la redefinición -forzada por el marco de conflictividad- en torno a la localización de los nuevos barrios, la Dirección de Hábitat provincial acordó con algunas de las cooperativas y mutuales populares la edificación de las viviendas sobre tierras adquiridas previamente por las propias organizaciones. De esta manera, el Estado provincial no sólo descargaba el costo del suelo en algunas urbanizaciones, sino que también garantizaba un traslado menos conflictivo de los habitantes hacia las nuevas localidades.

Por otra parte, la asistencia técnica y acompañamiento de los procesos en los territorios, que en la etapa anterior desarrollaban las ONG, fue reemplazado por el trabajo de equipos técnicos conformados ad hoc y contratados por la Dirección de Hábitat de la Provincia para censar y diagnosticar a las poblaciones de las villas y contener las situaciones de conflicto durante los traslados. Los equipos de asistencia técnica territorial -que sumaban aproximadamente un total de cien profesionales (Galán, 2010b)- se integraron con trabajadores sociales, arquitectos, psicólogos y comunicadores jóvenes; cada equipo contaba con un coordinador, cuya tarea era a la vez supervisada por un coordinador del proyecto.^[71] El proceso de diagnóstico, organización de las comunidades y acompañamiento de los traslados fue complejo y absolutamente diverso en función de los niveles de organización de la comunidad, los destinos que les fueron asignados y las trayectorias previas de los principales referentes.^[72] Lo que nos interesa destacar aquí es que ninguna de las ONG participantes en la Mesa de Concertación se involucró institucionalmente en la ejecución del programa, así como tampoco la UOBDS ni el MOB formaron parte de ningún espacio de discusión o gestión vinculado con esta política. Sin embargo, la presencia de destacados referentes de las organizaciones de base y de algunas ONG es un dato insoslayable: tanto el director de Hábitat de la provincia como el coordinador general del proyecto y de los equipos técnicos ocupaban lugares de dirección en la Mutual Mugica. Al mismo tiempo, una dirigente barrial -que había sido delegada de un grupo de once organizaciones en la estructura de la UOBDS- colaboró con los equipos en los relevamientos y el diseño de estrategias para el acceso a los territorios en el marco del Programa:

Ella no tenía ningún cargo […], ella era alguien que estaba. Nosotros nos subíamos al auto del Ministerio, y ella iba contando anécdotas, iba midiendo el pulso, te iba aconsejando, si había problemas bajaba a algún barrio, estaba ahí dando vueltas. […] Ella era como la puntera, la activista en el Programa”. (Entrevista BARRIONUEVO, 18/3/2015)

La incorporación de dirigentes y profesionales vinculados con el movimiento por el hábitat en la estructura formal de los gobiernos, se articuló así con una trama de acuerdos de trabajo y distribución de recursos entre algunos referentes barriales, que se sumaron a la implementación del Programa Mi casa, Mi vida. En este sentido, algunos de los dirigentes de la Unión participaron en la negociación y ejecución de aquellos planes que, dentro del Programa, se sustentaron en el acuerdo con las cooperativas y mutuales locales para la construcción de urbanizaciones sobre terrenos de las propias organizaciones. Estos procesos no involucraban a los equipos técnicos “oficiales”, sino que se gestionaban a través de transacciones con los dirigentes de las cooperativas. En este sentido, si bien el reglamento operativo del programa disponía que “la participación de la comunidad se deberá constituir en un factor relevante en el plan de relocalización” (BID, 2003:17), las formas de participación efectivas se alejaron significativamente de aquellos horizontes de democratización construidos en el marco de los espacios de concertación con el Estado. En la mayoría de los casos, el involucramiento de los pobladores se restringió a la provisión de datos censales para los diagnósticos de la población, y en algunos casos a la asistencia a reuniones y talleres convocados por los profesionales y/o pasantes asignados a cada uno de los territorios. Mientras tanto, cuestiones como la localización y el nombre del nuevo barrio, la distribución de los equipamientos y la tipología de las viviendas, eran decisión exclusiva de las agencias estatales encargadas del programa (Elorza, 2009; Arqueros y Zapata, 2009), lo cual generó un sentimiento de “desapropiación” y extrañamiento respecto del nuevo espacio a ocupar: “…a nosotros nos sacaron por el tema del canal…” o “… ya lo comentaban de allá que nos iban a dar casa, que nos iban a sacar…”^[73], son expresiones que denotan el sentido de ajenidad de los vecinos respecto del proceso de construcción del hábitat.

Ciudad segregada, ciudad incivilizada 

Tal como mencionamos más arriba y como también se verificó en la década previa en el marco del programa Arraigo, los traslados de la población definida como “vulnerable” desataron distintos conflictos entre la población proveniente de las villas y las comunidades receptoras. Pero al mismo tiempo, en el caso de los barrios-ciudades -que eran urbanizaciones nuevas producidas sobre terrenos deshabitados- algunos de los asentamientos erradicados generaron acciones de resistencia colectiva o sufrieron quiebres internos provocados por las diferencias en torno al proyecto de traslado. El caso de Villa la Maternidad, ubicada estratégicamente en el centro de la ciudad^[74], resultó paradigmático en relación con la resistencia de la comunidad para evitar la erradicación. Sin embargo, la atención de los investigadores sobre este caso fue correlativa con el silencio respecto de otros procesos de traslado que tuvieron como punto de partida la expectativa de los pobladores de las villas acerca de un mejoramiento de sus condiciones de vida:

[…] la gente siempre se quería ir de las villas. […] En todas las villas que yo trabajé la gente se quería ir. Los que querían quedarse era por un motivo particular, porque tenían algún buen trabajo o algo. ¡Porque vivían en unas condiciones!… así que por más que la casita [del nuevo barrio] fuera chiquita, podían ampliar, podían hacer rancho. (Entrevista BARRIONUEVO, 18/3/2015)

Aun así, también en estos casos los procesos de traslado implicaron diferentes formas de conflictividad. Por un lado, problemas vinculados con la ruptura de los lazos sociales construidos en los territorios de origen y el encuentro -casi siempre conflictivo- entre comunidades provenientes de distintos puntos de la ciudad en un mismo “nuevo barrio”. En efecto, en muchos casos las diferencias de criterio entre los vecinos de los asentamientos, como así también las propias disposiciones del Programa, significaron la división de una misma comunidad en dos y hasta tres urbanizaciones nuevas distintas.^[75] Al mismo tiempo, dentro de un mismo barrio-ciudad se localizaron grupos de pobladores de distintas villas urbanas, generándose tensiones en base a las expectativas negativas de cada grupo respecto de las características de los nuevos vecinos. A todo esto, se sumaba el impacto simbólico que suponía el operativo de destrucción de las viviendas precarias en las villas erradicadas, que se realizaba casi en simultáneo con el traslado de los pobladores como estrategia del Estado para evitar nuevos asentamientos en los mismos terrenos:

[…] eso era muy fuerte, porque la gente cargaba las cosas en el camión y atrás pasaban las topadoras, y no limpiaban. Era todo así para que después no hagan otras casas ahí encima. […] La idea era que erradicaban y destruían. Pero en KM8, como la hicieron en tres partes, primero se llevaron veinte casas y voltearon esas veinte casas, pero no se notaba. Después llevaron la mitad, y quedó la mitad destruido y la mitad de pie… era horrible. (Entrevista BARRIONUEVO, 18/3/2015)

En este complejo escenario, y como efecto de la generalización de los conflictos derivados de los traslados, a comienzos de 2004 Marco Galán fue desplazado de la Dirección de Hábitat de la Provincia. En su reemplazo asumió el Coronel (R) Alberto Devoto, un ex teniente coronel de comunicaciones que había colaborado con el gobernador De la Sota durante su gestión como embajador en Brasil y acompañaba al gobernador desde 1999 como secretario privado. Con la llegada de Devoto a la coordinación del Programa, el vínculo de esta dependencia del Estado con las experiencias y referentes del movimiento por el hábitat se debilitó por completo. En esta nueva gestión, no sólo se concretó el traslado de la villa La Maternidad -realizado entre el 14 y el 17 de junio 2004 mediante un operativo en el que participaron la Guardia de Infantería, el Ejército, la Brigada Antisecuestros, la Policía Montada y la División Canes (Garay Reina y Scarponetti, 2013)-, sino que se incorporó la asistencia del Ejército en la implementación de todos los traslados. A partir de 2004, las erradicaciones se realizaron con la acción simultánea de las topadoras de la Provincia y los camiones del Ejército para el traslado de las pertenencias de los pobladores de las villas.

De esta manera, la comprensión de los procesos de segregación urbana vinculados con este Programa invita a considerar, además de sus efectos sobre las identidades, la construcción de fronteras simbólicas y de representaciones sobre el “otro popular” (Cervio, 2008), al menos otros dos aspectos: sus efectos en la estructuración urbana y en el debilitamiento de lo público. En relación con la primera cuestión, este proceso de segregación supuso un desplazamiento en el modelo de estructuración urbana desde una forma expandida con enclaves de pobreza distribuidos a través de toda la trama urbana^[76], hacia una estructura marcada por la producción de guetos -ricos y pobres-, cuyas fronteras respecto del resto de la ciudad se tornaron cada vez menos flexibles.^[77] En este sentido, dos elementos resultan significativos en la configuración de los barrios-ciudades: por un lado, su propia denominación en tanto ciudades dentro de la ciudad. En la medida en que pretendían garantizar la totalidad de los bienes y servicios asociados a la vida urbana, los barrios del Programa “Mi casa, mi vida” se propusieron como pequeñas ciudades de iguales^[78], que parecían no precisar de la interacción con el resto de la ciudad. El aislamiento de los barrios-ciudades se garantizó además con un deficiente servicio de transporte, así como con políticas de seguridad orientadas a restringir la circulación de personas desde los barrios periféricos hacia el centro urbano.^[79] Por otra parte, los barrios-ciudades fueron señalizados con unas estructuras en arco que demarcaban el ingreso a un espacio delimitado, similares a las que se observan en las entradas a las comunas y municipios del interior cordobés, y también equivalentes a las que marcan el límite entre el espacio público y el espacio del country.

La instalación de tales estructuras demarcatorias del espacio urbano -sumada a la localización de los barrios y su delimitación a través de cercos de alambre- se configuró como un significante central del proceso de segregación implicado en el programa habitacional Mi casa, mi vida. Los efectos simbólicos del trazado de esta frontera son advertidos incluso por un funcionario responsable del Programa:

Cuando [el gobierno] construye los pórticos y le pone el nombre de Ciudad, pone la frutilla del postre para que el debate esté puesto en eso. […] En realidad son dos cosas que sí construyen barreras físicas y simbólicas. (Entrevista GALÁN, 17/2/2012)

De esta manera, y más allá de los vaivenes del Programa en función de los conflictos y negociaciones en torno a su ejecución, esta política habitacional puso en evidencia una estrategia oficial de contención territorial de los sectores populares a través de su “segregación programada” (Cisterna, 2012). En ese sentido, la confluencia de la política de relocalización con la política de seguridad implementada por esos años, coadyuvó a la configuración de un territorio urbano atravesado por el poder, que subordinó las necesidades y deseos de los pobladores a los intereses económicos y políticos de los principales actores del mercado inmobiliario, consolidando las relaciones de desigualdad y exclusión.

Pero por otra parte, la reiteración de los conflictos desatados alrededor de la radicación de pobladores “extraños” a las comunidades preexistentes, dan cuenta de ciertos procesos de largo alcance y profundos efectos en la configuración del espacio público, ya advertidos y agudamente analizados por Sennett hace unas décadas. Lo que el autor encontró en el estudio sobre la comunidad de Forest Hills a mediados de los años sesenta^[80], fue una correlación entre el fortalecimiento del mundo comunitario -asentado en los lazos de proximidad y en la construcción de una “personalidad común”- y el debilitamiento de la ciudad en tanto espacio de lo común. El excesivo apego por el espacio local y por las identidades construidas en las relaciones de proximidad garantizadas por el vecindario expresaba para el autor una forma de resistencia frente a los males de la vida urbana contemporánea, que tendía a consolidar una “retirada despolitizada” de los sujetos reemplazando la acción colectiva en función de intereses comunes por una nueva clase de sociabilidad, basada en compartir sentimientos y un territorio en común (Sennett, 2002: 642-644).

En Córdoba, en distintos momentos de nuestro período bajo estudio, se registraron episodios de acción colectiva orientada a impedir el arribo de pobladores ajenos a las redes de confianza y seguridad proporcionadas por la comunidad. Expresiones de aquella “incivilidad” señalada por Sennett, que no es más que la negación de la posibilidad de construir un vínculo social con extraños en tanto extraños, y su reemplazo por una fraternidad perversa basada en la empatía con el grupo cercano como contracara del rechazo de aquellos que no forman parte del espacio y las sociabilidades locales. Negación, por tanto, de la ciudad como espacio público, como ámbito de reconocimiento de lo común entre sujetos y grupos diferentes, y entronización de la comunidad local como reservorio moral y defensa frente a un mundo exterior amenazante.

Frente a la ilusión -sostenida por algunos urbanistas, funcionarios y militantes políticos- acerca de la comunidad como ámbito propicio para la construcción de redes de solidaridad y activismo y para la participación en los asuntos comunes, los conflictos desplegados en torno a la radicación de poblaciones pobres sugieren una contradicción fundamental entre la construcción de un sentido de comunidad fortalecido a nivel local y la dinamización del espacio público y de la vida pública en la ciudad como un todo. En este sentido, la segregación no conduce solo al cercenamiento de las oportunidades de acceso a determinados bienes y servicios urbanos, sino que está en la base de los procesos de aislamiento social de los pobres urbanos (Kaztman, 2001) tanto como del resto de los grupos sociales, aislamiento que restringe la vivencia de lo público como posibilidad de encuentro con otros diferentes, como ámbito para el desarrollo de vínculos heterogéneos (Fernández y Tecco, 2005).

En particular, además, comparar las controversias ya descriptas en torno al Programa Arraigo y las desatadas alrededor del programa Mi casa, Mi vida, permite dar cuenta del papel central del movimiento por el hábitat en la disputa por el sentido acerca de la ciudad como escenario de encuentro para la construcción de la vida colectiva, como producto cultural, colectivo y político de la acción de innumerables actores que no necesariamente comparten una sociabilidad en común. En el caso analizado en este capítulo, el desplazamiento de las organizaciones en la gestión de la política habitacional y en el debate público acerca del acceso al espacio urbano significó la subordinación de aquellos sentidos sobre el derecho a la ciudad construidos y puestos en circulación durante las experiencias de movilización por el hábitat de las décadas previas, en favor de la consolidación material y simbólica de un proceso de segregación urbana, de segmentación y desencuentro entre clases y de exaltación de la comunidad como garantía de la seguridad y la diferencia social.

Una vez más… El dilema de la autonomía de los movimientos sociales

A la luz de los elementos puestos a consideración en las páginas anteriores, el análisis de la participación del movimiento por el hábitat en este complejo proceso habilita algunas líneas de reflexión en torno de nuestra preocupación inicial, acerca del papel democratizador de la movilización por el hábitat en Córdoba. En el tercer momento de la periodización propuesta, es posible registrar en primer lugar un proceso de desinstitucionalización del movimiento, que se debilita y desarticula progresivamente a partir de la deserción de un importante número de organizaciones de base y de la disolución de los mecanismos de participación y toma de decisiones sobre los que se estructuraba tanto la UOBDS como el espacio de las ONG, y la relación entre ambos colectivos. Este proceso de desinstitucionalización -resultado de las dificultades planteadas al movimiento por el cierre de los espacios de concertación con el Estado, del agravamiento de las condiciones de vida de las poblaciones y de la restricción de los recursos para el sostenimiento de la acción colectiva, entre otros factores-, tuvo efectos decisivos en varios planos. Por un lado, en el debilitamiento de aquel espacio colectivo a través del cual los sectores más relegados de la ciudad adquirían una voz propia capaz de hacerse oír en el espacio público, inscribiendo la demanda por el hábitat en un horizonte de justicia que cuestionaba el ideario liberal de la “casa propia” como “sueño” garantizado por el esfuerzo individual. La descomposición de esta estructura significó, en segundo lugar, la pérdida de un espacio de participación y organización para la acción colectiva que tuvo un peso significativo en las trayectorias de politización de los sujetos involucrados, en la medida en que se había constituido en un campo de experimentación tanto de formas de democracia participativa como de alternativas para la visibilización y fundamentación pública de los reclamos. En este sentido, la Unión se fue desarticulando progresivamente y con ella una “escuela de democracia” en la cual vecinos y vecinas de las villas y barrios carenciados habían adquirido competencias para coordinar el diálogo entre opiniones diversas, representar a un sector de la población de la ciudad, ejecutar planes y proyectos, organizar acciones de protesta y confrontar/acordar con los gobiernos en una mesa de negociación, entre otros aprendizajes.

En tercer lugar, esta desarticulación del movimiento fue correlativa con el cierre definitivo de los espacios de participación y/o negociación con el Estado. Este proceso , que había comenzado en la etapa anterior con el recorte de la incidencia del movimiento en la planificación y ejecución de políticas habitacionales, se continuó durante este último período pero incluyó un elemento novedoso: los nuevos gobiernos locales -provincial y municipal-, cuya adscripción o identificación con el peronismo había generado fuertes expectativas en los sectores populares, se vincularon con el movimiento a través de un juego contradictorio de reconocimiento / desconocimiento que aceleró los conflictos internos entre las organizaciones populares, entre las bases y las dirigencias y entre las organizaciones y las ONG. Por un lado, la incorporación de referentes barriales y profesionales en el campo del hábitat dentro de la estructura del Estado suponía un reconocimiento a las trayectorias y las competencias adquiridas por estos dirigentes al calor de las experiencias de movilización y gestión de las políticas habitacionales en las décadas previas. Al mismo tiempo, el cierre de los espacios de negociación y la sistemática desatención hacia las organizaciones por el hábitat evidenciaban la decisión de desconocer al movimiento como sujeto colectivo, su agenda de reivindicaciones y sus propuestas de intervención.

Este último aspecto del proceso de desinstitucionalización descripto supuso a su vez otro cambio sustantivo que contribuyó con el debilitamiento del potencial democratizador del movimiento por el hábitat: la retracción de su incidencia en el perfil y alcances de las políticas habitacionales. En efecto, las organizaciones fueron desplazadas como interlocutoras en los espacios de planificación y gestión de los programas públicos, lo cual impactó no solo en la disponibilidad de recursos para consolidar la estructura y la adhesión de las bases del movimiento sino también en el perfil de dichas políticas, que perdieron su incipiente perfil desmercantilizador y eliminaron los componentes de participación social. Esta retracción del movimiento en cuanto a su participación en las políticas públicas implicó así un retroceso en la disputa por el Estado, por la incorporación en las políticas de los puntos de vista, las voces, las necesidades y las expectativas de las organizaciones sociales. Este proceso, que registró ciertos matices y configuró algunas oportunidades a partir de la presencia de los dirigentes del movimiento incorporados a la estructura estatal en los espacios de decisión de las políticas, se expresó sin fisuras luego de su alejamiento: a comienzos de 2004, tales ventanas se cerraron y las políticas habitacionales respondieron de manera sistemática a los intereses de la corporación inmobiliaria y a las necesidades de legitimación de un gobierno neoliberal que logró sortear con este tipo de programas los efectos de una crisis económica, social y política que había puesto en jaque al modelo en todo el país.

En este marco, la interpretación acerca de la integración de algunos dirigentes y referentes al gobierno de la Provincia y la ciudad debiera sortear, como sugiere Gómez (2010), el atajo intelectual que significa reducir los motivos de los actores al puro intercambio de favores y el aprovechamiento de recursos. Como hemos indicado, tras los diferentes comportamientos de las organizaciones y dirigentes ante el arribo de los gobiernos peronistas (o aliados con el peronismo) es posible identificar dos elementos de análisis: por una parte, las diferencias en cuanto a las lecturas acerca de las oportunidades políticas para la acción en el marco de un nuevo escenario político, que por primera vez interpelaba a las identidades peronistas desde el Estado. Por otro lado, la vocación o expectativa de generar nuevas oportunidades para el avance del movimiento, o al menos para el avance de los procesos de redistribución y acceso al hábitat para las poblaciones con las que los dirigentes se vinculaban. En ese marco es que adquiere un sentido particular la opción de algunos integrantes del movimiento por la incorporación dentro de la estructura del Estado, con distintos niveles de formalidad.

En efecto, si partimos del reconocimiento acerca de la absoluta porosidad entre el campo político y el espacio de los movimientos sociales (Mathieu, 2011), resulta importante reorientar la mirada hacia las formas que asume el pasaje de una práctica política a otra en los espacios locales. Como indica Merklen (1997), recuperando los estudios críticos sobre el clientelismo, la comprensión de este pasaje requiere asumir el carácter instrumental de las organizaciones populares y el carácter estratégico de su acción, en el marco de un juego político cuyas reglas las exceden por completo. Y junto con ello, prestar atención también a los horizontes de integración y reconocimiento de derechos por parte del Estado que movilizan a los actores colectivos y les permiten inscribir sus demandas legítimamente en el espacio público. En este pasaje entre la lógica estratégica y la lógica de la justificación pública, el rol de los dirigentes -y en nuestro caso, también el de las ONG- resulta una clave de comprensión. La elaboración de un marco de derechos capaz de intervenir en el debate público, el fortalecimiento de los procesos participativos y la formación política en las bases del movimiento, la articulación y subordinación de los intereses particulares en función de horizontes políticos comunes, configuraron un proyecto explícito cuya consecución encontró variados obstáculos. Hacia el final del período, esta apuesta se desdibujó junto con la retracción del conjunto de las organizaciones sociales frente al avance de un gobierno que impulsó profundas reformas neoliberales.

A diferencia de lo que acontecía a nivel nacional, en Córdoba el gobierno de De la Sota logró sortear la crisis a partir del fortalecimiento de aquella matriz que depositaba en el Estado la responsabilidad casi exclusiva por la integración social y la preservación del orden, desdibujando el papel de las organizaciones y colectivos en la construcción de una alternativa democrática e igualitaria. En este nuevo escenario, el repliegue de las organizaciones hacia formas de intercambio estratégico alrededor de demandas particulares en el espacio local, se comprende como resultado del proceso de recomposición de la legitimidad y de la capacidad de conducción política de un bloque de poder conducido por el sector empresario concentrado y con el apoyo de los organismos de crédito internacional. En el mismo sentido, la lectura que establece una relación mecánica entre la incorporación estatal de algunos dirigentes y la desmovilización de las organizaciones, soslaya el impacto del cierre de los espacios de concertación con el Estado sobre las dinámicas y expectativas del movimiento. Aun así, el debilitamiento de la Unión hacia fines de la década del noventa no es resultado solo de la falta de recursos, puesto que los niveles de movilización, de compromiso militante, de organización y de participación alcanzados no pueden ser explicados como mera respuesta estratégica frente a los incentivos estatales. Por el contrario, como hemos visto, tal capacidad de organización y de incidencia política pone de relieve el peso de otra lógica de acción: la lógica de la esperanza abierta a partir de la propia construcción de poder y de la movilización colectiva, de la conquista del espacio público a través de la acción y del reconocimiento, por parte del Estado, de las organizaciones en tanto sujetos de derecho.

En este sentido, la expectativa generada por el cambio en el escenario político a partir de las elecciones de 1998 y 1999 da cuenta, mucho más que de una opción por la desmovilización como efecto de la cooptación de los dirigentes -análisis que contiene más prejuicio de clase que atención sobre los procesos-, de la urgencia por superar una crisis que había puesto al movimiento al borde de la desesperanza. Y a la vez, expresa la vigencia de una matriz fuertemente arraigada en los sectores populares, que coloca al Estado no sólo como garante sino como principal operador de las políticas que viabilizan el acceso a los derechos (Torre, 1987). Si la expectativa que activaba a los sectores históricamente relegados en la ciudad durante las décadas previas era la de constituirse como un actor colectivo con poder para acceder a los recursos distribuidos por el Estado, la asunción de los gobiernos peronistas habilitaba -según leyó un sector del movimiento- la construcción de una nueva esperanza: la de intervenir desde adentro del propio Estado para garantizar el acceso a derechos y el impulso de políticas de más amplio alcance. Esperanza frustrada, por cierto, pero cuya comprobación no trajo al movimiento ningún beneficio ni permitió una recomposición de la estructura desmantelada desde fines de los años noventa.

Por otra parte, los acontecimientos de 2001 y las nuevas experiencias de organización con anclaje territorial -el movimiento de desocupados y las asambleas barriales como casos paradigmáticos- habían instalado en el debate público por estos años el problema de la autonomía. Este llamado a la construcción de alternativas de democracia directa por fuera de las estructuras estatales interpeló al movimiento por el hábitat de Córdoba, que desde sus comienzos había incorporado este interés por la dimensión de la autogestión del espacio urbano y la búsqueda de espacios de autonomía respecto de los gobiernos. De esta manera, a los desafíos del nuevo escenario político se sumó la emergencia de un discurso autonomista radical que escindía la acción desplegada en los territorios de la actividad “verdaderamente” política (cuya sede parecía estar ahora en el nuevo movimiento piquetero). En esta perspectiva, construida al calor de las interacciones entre los movimientos sociales y el mundo académico, las experiencias previas de trabajo y organización territorial parecían tener como destino la pérdida de su capacidad disruptiva, la desmovilización y la heteronomía. Así se desprende de trabajos que marcaron una impronta en el campo de los estudios sociales de la época como los de Svampa:

[…] las nuevas estructuras de gestión desarrolladas a lo largo de los 90 apuntaron a reformular la relación con las organizaciones populares preexistentes, y tendieron a definir el grado o los límites de esa autonomía relativa, en el marco de una militancia local, de tipo social y deliberadamente despolitizada (Svampa, 2005: 190-91)

En la misma línea de interpretación acerca de una “especialización” de la militancia social escindida de la política puede comprenderse la explicación de Natalucci (2008) respecto de los límites que atravesó la experiencia piquetera para constituirse como movimiento en Córdoba. Para la autora, uno de los factores por los que no logró conformarse un espacio piquetero fuerte y unificado fue que uno de sus dos afluentes –las organizaciones vecinales, nucleadas principalmente alrededor de la UOBDS y el MOB- sostuvo su identidad acotada a lo vecinal y continuó apostando a la participación en espacios de gestión local.^[81] Sin embargo, sostenemos aquí que los límites de la experiencia del movimiento por el hábitat -cuya potencia política ha quedado demostrada a lo largo de estas páginas- no pueden remitirse al carácter social o territorial de su apuesta. En buena medida, el horizonte político comenzó a restringirse junto con la dificultad de generalizar un reclamo que se mantuvo como una demanda sectorial, y que al calor de la crisis de 2001 se disolvió -sin lograr articulaciones de más amplio alcance- en acciones que irrumpieron y trastocaron el espacio público como los cortes de ruta y las demandas por trabajo. A pesar de los significativos esfuerzos realizados en ese sentido durante los años previos, una serie de circunstancias -entre otras, la insoslayable capacidad del gobierno provincial de recomponer el campo de poder en base a la exclusión de los actores más confrontativos- dificultaron el pasaje de la acción multiactoral a la articulación multisectorial, condición para el avance del movimiento y el incremento de su capacidad de incidir en el escenario político, como demostró la resistencia popular encabezada por el sindicato de Luz y Fuerza ante la amenaza de privatización de la EPEC.

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