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Conclusiones

[…] Si algún día la democracia se transforma de ser un sistema político por el cual se decide quién ha de decidir en otro por el cual se decide entre todos qué ha de ser, en esa transformación los movimientos sociales habrán tenido un papel protagónico.

Iñaki Bárcena, Pedro Ibarra y Mario Zubiaga. “Movimientos sociales y democracia en Euskadi”

Como hemos mostrado a lo largo de este trabajo, desde los años 80 en Córdoba confluyeron en la lucha por el espacio urbano una diversidad de trayectorias y experiencias que supusieron una particular articulación entre el trabajo social y la acción política. La construcción de organizaciones desde los barrios -centradas en demandas por el hábitat- implicó una politización del territorio que disputó, primero, con los sentidos de la democracia contenidos en el horizonte de transición como normalización institucional, y posteriormente, con la orientación y perfil de las políticas sociales destinadas a los sectores que resultaban excluidos de la ciudad en función de las transformaciones de la estructura urbana de la ciudad capital. La cronología así esbozada, sin embargo, no debe ser tomada más que como una guía de lectura que incorpora la dimensión de los procesos estructurales en el estudio de la acción colectiva en un determinado tiempo y espacio. Lo que nos interesa resaltar es justamente las continuidades -así como también ciertas rupturas- a lo largo de un período extenso en el cual el territorio se constituyó como espacio de confluencias múltiples, de configuración de actores y redes de movilización que demandaron al Estado y gestionaron recursos, y que disputaron por el sentido de los procesos de democratización. En este proceso, las particularidades del escenario político local -configurado en interacción con el gobierno nacional y la creciente participación de agencias internacionales- y las trayectorias de los actores resultan claves de explicación centrales respecto de las dinámicas de movilización y la emergencia de conflictos públicos en relación con el hábitat en el período. En este sentido, los análisis acerca de la descomposición de la sociedad salarial y la territorialización de los sectores populares no dejan de aportar luz sobre los grandes procesos estructurales que enmarcaron la acción en cada espacio local; sin embargo, la comprensión de ciertas experiencias históricas significativas en este contexto requiere de enfoques complementarios.

Entre otras preocupaciones, planteábamos al inicio de este trabajo que los estudios sobre la movilización colectiva aún tienen un fértil campo de trabajo en el análisis de los procesos de configuración de los propios sujetos de la acción. En ese marco, la descomposición analítica de estos procesos -en función de la focalización sobre fenómenos parciales como la violencia, la incorporación estatal o la conformación de redes- suele obscurecer una dimensión de análisis sustantiva: la de las formas de constituirse de los movimientos a lo largo de la historia, y los modos en que en esas trayectorias se actualizaron o forjaron identidades, formatos de acción, sentidos y justificaciones que enmarcaron los procesos de movilización popular.

De la fragmentación a la consolidación de un movimiento por el hábitat

En efecto, cuando decidimos emprender esta lectura sistemática sobre la historia de la movilización por el hábitat en Córdoba, una de las preguntas iniciales que nos formulamos refería a la propia conformación de un movimiento social en los años posteriores a la recuperación de la democracia. En ese marco, el énfasis descriptivo de algunos pasajes de nuestro estudio se asienta en la decisión -fundamentada en el encuadre teórico- de no dar por sentada la existencia de un movimiento, ni derivar las diferentes alternativas de acción de las capacidades de una supuesta “mente colectiva” (Jasper, 2012). Por el contrario, intentamos dar relevancia a la configuración de las demandas, que inscribieron la actuación del movimiento en el campo del hábitat; a los complejos procesos de construcción de la identidad -que incluyeron la recuperación de experiencias históricas de fuerte significación política y articularon un marco de derechos y de justicia desde el propio nombre del actor barrial-; al poder mutuamente constituyente de los actores y de los dispositivos creados para canalizar las demandas del movimiento; a los conflictos públicos que instituyeron escenas de deliberación y cuyos rasgos permearon y reconfiguraron el espacio de negociación con el Estado. En este sentido, la indagación realizada permite reconocer que hacia finales de la década del ochenta se conformó en Córdoba un movimiento por el hábitat articulado en torno a cuatro dimensiones que le confirieron su particular perfil: un conjunto de demandas vinculadas con el acceso y uso del espacio urbano; la búsqueda de incidencia sobre las políticas urbanas, en un contexto de descentralización y territorialización de las políticas públicas; la territorialidad de las interacciones y de los actores con los que se vinculó de manera sistemática (gobiernos locales, ONG, etc.); y la autodefinición del colectivo como herramienta y espacio de lucha por el acceso a la ciudad. Asimismo, el camino recorrido y las alternativas asumidas en cada coyuntura dan cuenta de la formulación de objetivos en un proceso reflexivo y dialógico que contrapuso en los diferentes momentos las propias definiciones y aspiraciones con una lectura del contexto y las oportunidades políticas.

Esta estructura de movilización se nutrió con la confluencia de organizaciones técnico-profesionales junto a organizaciones populares, que desde la apertura democrática venían articulando a una importante cantidad de agrupaciones y poblaciones de las villas y barrios periféricos de Córdoba alrededor de la problemática de la vivienda, el acceso a la tierra y a los servicios públicos, y la participación en la toma de decisiones en el ámbito local. En estos primeros pasos de la organización colectiva, la cuestión urbana comenzó a configurarse como campo que cobijaba y articulaba una diversidad de experiencias y trayectorias -además de las ya nombradas, también algunas provenientes de la iglesia de opción por los pobres, de las primeras organizaciones de derechos humanos, de las redes latinoamericanas de educación / comunicación popular y de la poderosa tradición sindical argentina-, habilitando la constitución de nuevos actores colectivos y su visibilización como sujetos de demanda ante -y en muchos casos en alianza con- el Estado, que a través de distintas políticas propició la organización y el protagonismo del movimiento urbano por el hábitat.

En el análisis de la historia acerca de la conformación del movimiento, por otra parte, encontramos que algunos actores que habían sido parte de ciertas redes de movilización en los primeros años de la democracia optaron por no integrarse a aquella nueva estructura organizativa. Una mirada en profundidad sobre las trayectorias y acciones de estos colectivos permitiría resaltar el peso de la decisión y de la reflexividad de los sujetos en los procesos sociales, ofreciendo claves para comprender -por fuera de sobreentendidos y naturalizaciones- el proceso de conformación de un movimiento social. En este marco, analizar por qué algunos actores decidieron no participar en el proceso de constitución de una estructura de movilización de mayor alcance tiene tanta significación como comprender las razones de quienes apostaron a esta construcción colectiva. Esta cuestión queda aquí apuntada para alentar nuevas indagaciones al respecto.

A lo largo de los distintos subperíodos que atravesó el movimiento, el Estado cumplió un papel central -en la tensión entre su rol como articulador, como proveedor y como destinatario de las demandas- en la constitución de esta estructura organizativa desde los barrios y villas urbanas. En este sentido, se evidenció que la apertura de espacios institucionales de participación concertada con distintos niveles del Estado para el diseño y gestión de políticas de hábitat popular favoreció el nacimiento y desarrollo del movimiento; a su vez, las experiencias desplegadas en estos espacios institucionales aportaron a la instalación y dinamización del debate público en torno al hábitat, configurándose así un campo de experiencias en cuyo seno comenzaron a constituirse nuevos sujetos y prácticas. Frente a la discontinuidad de las acciones colectivas y la fragmentación de las redes de protesta desplegadas en el territorio de la ciudad durante los años previos a la conformación de este nuevo actor colectivo, la interacción con el Estado en espacios de gestión de políticas públicas y el acceso a recursos estatales constituyeron piezas claves en el proceso de institucionalización del movimiento, es decir, en el desarrollo de un espacio de articulación sostenido en el tiempo con formas de participación, organización y ejercicio del poder que favorecieron su consolidación en el escenario local.

En un sentido similar, el estudio permite destacar el papel cumplido por las ONG en la producción y difusión de ciertos marcos y repertorios de acción, poniendo en evidencia el carácter estratégico e intencional -es decir, no espontáneo ni efecto de un “contagio”- de las acciones de difusión y coordinación de la acción. En este marco, algunas instituciones cumplieron un papel como entornos “huésped” (Tarrow, 1997) que favorecieron procesos de reclutamiento y articulación entre organizaciones formales, colectivos y redes de solidaridad preexistentes en los territorios, a la vez que como usinas -legitimadas por su articulación con redes académicas locales así como con redes de instituciones a escala internacional- en las que se elaboraron estudios diagnósticos y propuestas de intervención sobre el hábitat urbano, actividades de formación de dirigentes e instancias de reflexión y sistematización colectiva alrededor de las alternativas, avances y horizontes del movimiento.

En este contexto, la cuestión de los modos en que se construye un diagnóstico compartido y se articulan marcos para la acción -incluyendo la lectura de las propias oportunidades políticas- merece un comentario particular, dado que suele ser objeto de conflictos tanto en la vida práctica de los movimientos cuanto en la interpretación de los investigadores. En nuestro caso, la confluencia de un conjunto amplio de organizaciones de base -muchas de ellas con un incipiente grado de articulación y escasa experiencia de acción colectiva-, junto con un grupo de ONG integrado por profesionales y militantes con ciertas trayectorias de trabajo político y social, puso en evidencia la desigual distribución de competencias para analizar las situaciones, definir las estrategias adecuadas y articular un discurso público desde el cual justificar las acciones emprendidas. Estas diferencias fueron objeto de una reflexión que tuvo incidencia en la creación de los modelos de organización interna así como en el diseño de las estrategias de negociación y de visibilización pública. Las alternativas diseñadas en cada momento -como resultado del procesamiento de las distintas posiciones y de los intereses y dotaciones de poder de los actores internos- dan cuenta de la particular atención que los actores dedicaron a las formas de articulación entre las organizaciones populares y las ONG.

Si, como sabemos, la habilidad para leer estratégicamente las características del contexto, evaluar el estado de una relación de fuerzas, identificar las oportunidades para actuar y diseñar las maneras de “aprovechar la oportunidad” no se distribuye de manera igualitaria entre los sujetos (Mathieu, 2011), un resultado significativo de la experiencia desarrollada por el movimiento fue la adquisición de competencias en los propios procesos organizativos y en los episodios de acción contenciosa, así como la producción de nuevas legitimidades para intervenir en el espacio público. En estos procesos, el encuentro y la interacción entre militantes políticos, profesionales técnicos y pobladores de barrios y villas aportó al avance del movimiento, habilitando nuevas posibilidades así como importantes desafíos. En este sentido, y más allá de los resultados materiales obtenidos en cada una de las iniciativas emprendidas por el movimiento, los primeros años de la UOBDS constituyeron un período intenso en términos de la generación de espacios y alternativas de formación, de debate plural y de democratización de las posibilidades y herramientas para analizar la realidad circundante así como de inscribir una voz en el espacio público.

Avatares de una historia de luchas por la ciudad

La crisis económica, social y política de mediados de 1995 encontró al movimiento relativamente consolidado en cuando a su estructura interna, con importantes logros en su haber en relación con las demandas originales y un espacio estable de negociación con el Estado provincial y municipal. El crecimiento y presencia pública del movimiento por el hábitat en Córdoba y la dinámica de participación parcialmente institucionalizada con el Estado, constituyeron para el nuevo gobierno un desafío ineludible. A la acción contenciosa en general, y en particular ante las movilizaciones y protestas impulsadas por la Unión, las autoridades opusieron la fuerza coercitiva del Estado inaugurando para el movimiento una etapa diferente y marcada por el escenario de confrontación. Al mismo tiempo, en el contexto de una fuerte legitimación de las políticas sociales “participacionistas” -modeladas por las agencias internacionales para todos los países en desarrollo bajo el signo de la gestión asociada-, y dada la historia previa y la fuerte presión de las organizaciones por el restablecimiento de los espacios de concertación, el gobierno provincial desplegó una estrategia que -sin erradicar totalmente la participación de organizaciones en la gestión de programas sociales como vía para la eficientización de los recursos-, intentó limitar sus alcances políticos. En ese marco, durante este período de gobierno la mediación social y política de las organizaciones que habían protagonizado las experiencias de concertación anteriores se acotó a través de su encuadramiento en programas de hábitat específicos y espacios de planificación urbana en posición subordinada respecto de otros actores de poder en la ciudad.

En este nuevo escenario, el movimiento sostuvo durante todo el período una intensa confrontación pública, que se combinó con la participación en las diferentes instancias propuestas por los niveles nacional, provincial y municipal del Estado. La confrontación suponía una experiencia relativamente original en la historia del movimiento en cuanto incorporaba a la movilización -desplegada en la etapa anterior alrededor de la celebración y el acuerdo- la dimensión de la lucha contra un oponente que otorgaba un nuevo sentido a la acción colectiva. La tensión -constitutiva de la relación de los movimientos sociales con las instituciones estatales- se procesó durante esta etapa a través de la construcción del Estado como adversario, desdibujándose su papel como garante de la integración y los derechos ciudadanos al hábitat. Este proceso tuvo efectos en dos planos: por un lado, en la politización de las prácticas y las experiencias organizativas dentro del propio movimiento, en la medida en que se adquirían competencias organizativas para la lucha, se actualizaban repertorios de contienda presentes en la historia de la conformación del movimiento y, principalmente, se construía con el propio cuerpo la noción de derecho como resultado de la reivindicación y la acción colectiva frente a un adversario. Por otro lado, la protesta en las calles tuvo efectos pragmáticos verificables en la mayor visibilización pública del movimiento y, junto con ello, en la capacidad de articulación de demandas y generalización de los reclamos. En efecto, desde mediados de los años 90 la cuestión del hábitat mostró su plasticidad como horizonte articulador entre las demandas vinculadas “estrictamente” con el acceso a la ciudad y aquellos otros reclamos que por esos años habían ganado presencia en el espacio público: la demanda por trabajo, sostenida por las organizaciones de desocupados, así como por el derecho a la educación y a los servicios públicos. Al mismo tiempo, la consolidación de un horizonte normativo de derechos en torno al hábitat a nivel internacional permitió al movimiento enmarcar legítimamente sus reivindicaciones locales a la vez que promovió la articulación de redes de solidaridad y acción colectiva con otros actores en el país y el mundo. Frente al cuestionamiento en torno de la legitimidad del movimiento como vocero del “sector” de los pobres urbanos por parte del gobierno provincial y los medios de comunicación, este nuevo escenario acompañó ciertas transformaciones en la gramática política construida desde los orígenes de su conformación, desplazándose desde una matriz típicamente corporativa, articulada alrededor de la defensa de los intereses sectoriales, hacia la configuración de un movimiento con capacidad y vocación de articulación política en función de horizontes de transformación que trascendían los reclamos particulares.

Las protestas desplegadas ante cada iniciativa del gobierno provincial que amenazaba las conquistas del movimiento no fueron una respuesta reactiva ni estrictamente novedosa[1], sino que ponían en escena una capacidad de confrontación y unas competencias adquiridas previamente y que eran constitutivas de la propia identidad de la Unión. La organización, contundencia y eficacia pragmática de las protestas, construidas en base a la experiencia histórica del movimiento y asentadas sobre la capacidad de articulación con diversos actores sociales y de generalización de las demandas, dan cuenta de una gramática política que combinó, como hemos señalado, rasgos de la tradición corporativa del sindicalismo y de una matriz movimientista cuyo horizonte orientaba las acciones en pos de la consolidación del movimiento por el hábitat como sujeto político.

Sin embargo, estos cambios en el escenario y el fortalecimiento del perfil en tanto actor político supusieron también una fuerte interpelación a las dirigencias del movimiento. En ese marco, tanto la UOBDS como las ONG atravesaron procesos de redefinición y reestructuración en función de debates políticos, discusiones sobre las estrategias y reflexiones en torno de los partidos y el sistema político en general. La dificultad de las ONG para plegarse a una gramática movimientista -en función de las limitaciones políticas vinculadas con la construcción de su rol técnico y, por otro lado, con la prioridad colocada en la autorreproducción- resultó en esta etapa en un distanciamiento de estas instituciones respecto de la Unión, distancia que se procesó a través de la producción de un nuevo tipo de alianza -marcada por la racionalidad instrumental- entre estos actores. Dentro de las ONG, los debates en torno a la dimensión política del rol asumido y el horizonte estratégico del movimiento generaron distintas formas de ruptura, y fueron definiendo en los hechos un perfil centrado en las competencias técnicas como marca distintiva de estas entidades.

En esta etapa, la cuestión de la identidad y la autonomía de la Unión adquirió así una renovada centralidad, y alentó un trabajo sistemático de formación y debate político orientado a dar sentido y coherencia tanto a la propia organización como a la relación con las ONG, a la confrontación como a la concertación con el Estado, a los mecanismos de participación como a los recursos obtenidos. En definitiva, lo que se jugaba en esta transición era la posibilidad de tensionar desde un proyecto político amplio los límites impuestos por una gramática de tipo corporativa, así como por los sentidos hegemónicos acerca del rol del tercer sector como colaborador principal en la estrategia de “aliviar la pobreza”.[2] La emergencia del movimiento como sujeto político comenzaba a tomar forma más definida como respuesta negativa a dos interpelaciones presentes en el espacio público: aquella que le proponía una identidad sectorial -y en ese marco, la representación de la totalidad de los pobres urbanos-, y la que le ofrecía un lugar como co-responsable por la solución de la crisis, en un esquema de colaboración instituido alrededor de tres columnas sobre las que debía sostenerse el pacto social: el mercado, el Estado y el tercer sector.

Hacia el final del período, marcado por una profunda crisis económica, social y política, las demandas por el hábitat fueron dejando paso a nuevas formulaciones y acciones colectivas que ponían en escena la fractura del orden neoliberal. Los inéditos índices de desocupación y pobreza[3] obligaban a las organizaciones a replegarse en estrategias de asistencia para garantizar condiciones de vida mínimas para las poblaciones. Así, se multiplicaron las demandas por alimentos y por trabajo, al tiempo que las reivindicaciones asociadas al hábitat permanecieron relativamente en un “segundo plano” de la agenda. Sin embargo, la legitimación de ciertos sentidos públicos en torno a los derechos vinculados con el hábitat urbano, sumada a la presencia y la presión del movimiento sobre las políticas públicas, forzó a los gobiernos locales a desarrollar distintas estrategias para lograr conducir la conflictividad generalizada. Algunas de estas estrategias se vincularon con la implementación de políticas de hábitat popular, así como con la construcción de unos particulares acuerdos y articulaciones con las organizaciones integrantes del movimiento por el hábitat y con la incorporación a la estructura del Estado de algunos de sus referentes.

Al calor de los acontecimientos que enmarcaron la renuncia del presidente De la Rúa, en diciembre de 2001, el movimiento cordobés por el hábitat intentó avanzar en el desafío de inscribir sus demandas en relación con lo urbano en un sistema de desigualdades e injusticias más amplio, en el marco del cual la pobreza y la desocupación operaban como significantes capaces de establecer correspondencias entre los múltiples actores movilizados. En este sentido, la apertura de un ciclo de protestas hacia fines de la década del noventa tuvo efectos significativos para el movimiento, en tanto implicó una redefinición de ciertas reglas y recursos del campo simbólico en el que la acción cobraba sentido público, incrementando las oportunidades para expandir la acción colectiva y abriendo nuevas posibilidades de incidencia en la definición de las políticas, en el marco de un proceso de reformas emprendidas desde el Estado como respuesta a la profunda crisis desatada.

En este sentido, la Unión por los “derechos sociales” contenía ya en su nombre la intención de trascender las demandas estrictamente habitacionales para avanzar en articulaciones con una diversidad de problemáticas y necesidades como el trabajo y la alimentación, demandas que estaban en el origen de su conformación. En este contexto, muchas de las demandas elaboradas y planteadas en los años precedentes, así como la mayoría de sus dirigentes, encontraron en los formatos de acción post diciembre -asambleas, movilizaciones callejeras, cacerolazos, coordinadoras, entre otros- un espacio de articulación de “viejas” y “nuevas” experiencias, en un proceso que en ocasiones permitió reinscribir las acciones por el derecho a la ciudad en un escenario de profundos debates acerca del modelo de Estado y de país soñados. Sin embargo, el cierre de los espacios de negociación y gestión de políticas habitacionales para los sectores populares, junto con el desgaste de las relaciones dentro del propio movimiento, el agotamiento de los recursos y el proceso de incorporación de dirigentes sociales y referentes técnicos de las ONG a las estructuras políticas del Estado o a las filas de algunos partidos políticos, impactaron en las posibilidades de sostener la presencia pública del movimiento por el hábitat como actor político en el comienzo del nuevo siglo.

Más allá de la “cooptación”: ¿democratizar el Estado?

La experiencia de la UOBDS coloca en primer plano la tensión permanente entre el avance del movimiento como actor autónomo, cuya fuerza residía en parte en la organización y la movilización de los pobladores, y el fortalecimiento de una estructura cuya institucionalidad y capacidad de resolución de las necesidades populares dependía en gran medida también de su articulación con el Estado. En este sentido, el movimiento debió hacer frente a un dilema -presente en la escena pública tanto como hacia el interior del propio espacio- que atravesó las acciones, los debates y las estrategias: la construcción de una identidad y una capacidad de agencia propias en esa tensión entre su papel como sujeto político y la concertación con un Estado incapaz de garantizar el acceso a los derechos de todos los habitantes. Este dilema en torno al rol del movimiento -que encontró su expresión más sintética, como hemos visto, en la polisémica “participación” invocada desde proyectos antagónicos-, fue asumido por el movimiento en dos planos de la acción: por un lado, a nivel público, confrontó con los sentidos instituidos alrededor de un modelo de sociedad articulado sobre la colaboración y el pacto entre sectores dominantes y subordinados, construyendo sus reivindicaciones en torno de un sentido de justicia y de la apelación a los derechos, priorizando la visibilidad pública de los reclamos y desplegando acciones en las que situó al Estado como responsable por la resolución de las necesidades de los sectores populares. Hacia el interior del propio movimiento, por otro lado, se impulsó la construcción de una gramática de movilización que recuperaba la experiencia del sindicalismo -inscripto en la memoria colectiva así como en la biografía de algunos de sus integrantes-, a la vez que incorporaba un horizonte movimientista orientado a la autonomía y expresado en la articulación en la acción junto a otros actores colectivos. En ese sentido, durante los primeros años de la década del noventa se consolidaron ciertas formas de organización y participación -así como modalidades de visibilización pública de las demandas y de los propios sujetos- que implicaron un importante crecimiento del movimiento por el hábitat sobre la base de la integración y la articulación de actores y demandas, mucho más que de la multiplicación de acciones de protesta y la generación de conflictos públicos.

Si bien la incorporación de algunos dirigentes a la estructura del Estado -en el marco de la crisis económica, política y social que reconfiguró el escenario en el cambio de siglo- precipitó la ruptura hacia el interior del espacio, las lecturas acerca de la cooptación y desactivación del movimiento por parte del Estado resultan insuficientes para dar cuenta de un proceso más complejo y con muchos otros efectos. De un lado, intentamos reponer para el análisis la pregunta acerca del peso de las identidades políticas previas y de la reemergencia de esas adscripciones partidarias en determinadas coyunturas, así como de los resultados posibles de la interacción entre el campo de la política institucionalizada y el espacio de los movimientos sociales. En el seguimiento de la trayectoria del movimiento por el hábitat se verifica la porosidad e interpenetración entre estos dos ámbitos, en la medida en que en diferentes momentos y coyunturas las fronteras entre la lucha “social” y la acción propiamente “política” fueron sorteadas por los actores a partir del análisis de las oportunidades para avanzar en el logro de sus reivindicaciones. En este sentido, nuestra lectura diacrónica de la experiencia del movimiento por el hábitat -que incluyó entre sus dimensiones de análisis la relación con el Estado y las políticas públicas- conduce a una problematización de aquellas perspectivas que, como señaláramos en el capítulo 1, reifican las relaciones entre el Estado y los movimientos sociales, asociando los procesos de negociación o incorporación estatal con la disolución de la potencia de la acción colectiva y la heteronomía de los actores. Por el contrario, la historia de la lucha por el hábitat en Córdoba pone en evidencia la centralidad de las relaciones de poder -que atraviesan todo el espacio social, y también el Estado- como dimensión analítica que otorga inteligibilidad a los procesos de confrontación, negociación o incorporación estatal, y permite elaborar conclusiones acerca de los efectos democratizadores de las alternativas -más o menos autónomas respecto de la institucionalidad estatal- seguidas por los movimientos sociales. Complementariamente, del estudio se desprende también la heterogeneidad de las lógicas de acción entre el campo de las políticas y agencias del Estado y el espacio de los movimientos sociales, y la consecuente discontinuidad entre las capacidades de organización, movilización y liderazgo de los referentes en el seno del movimiento respecto de los márgenes de acción logrados hacia el interior de las áreas institucionales estatales u organizaciones partidarias en las que participaron.

Pero además nos permitimos mirar más allá de los efectos inmediatos de la incorporación de dirigentes a la estructura del Estado para dar cuenta de la instalación de la cuestión del hábitat como problema público, que exigía al nuevo gobierno respuestas en diversos planos. En efecto, el escenario de crisis y deslegitimación de las conducciones políticas de los diferentes niveles del Estado hacia fines de siglo encontró en Córdoba una vía de estabilización que marcó significativas diferencias con los acontecimientos producidos a nivel nacional. En este proceso de recomposición de la legitimidad de los gobiernos locales, la incorporación de las demandas y los actores movilizados en las décadas previas en torno al hábitat urbano resulta insoslayable. Por un lado, tanto la provincia como el municipio anunciaron pocos meses después de los estallidos de diciembre de 2001 sendos planes de vivienda y urbanización para los sectores más vulnerables. En poco tiempo, esta promesa comenzó a concretarse a través de la ejecución de un programa de viviendas sin antecedentes en la historia reciente, por su envergadura e impacto en la configuración urbana. Por otro lado, ambos gobiernos locales impulsaron la incorporación de dirigentes y referentes del movimiento por el hábitat en diferentes agencias estatales dedicadas a la gestión del espacio urbano, estrategia que concluyó en 2004, una vez estabilizada la hegemonía del gobierno delasotista y la subordinación de la fracción disidente del espacio político que conducía los gobiernos provincial y municipal. Entre aquellas primeras movilizaciones de pobladores de villas y deudores hipotecarios en 1982, y el lanzamiento de un programa habitacional de amplio alcance diseñado y gestionado en parte por referentes del movimiento, la cuestión del hábitat adquirió una relevancia pública insoslayable. Una diversidad de actores en diferentes escalas y con disímiles estrategias participaron activamente en la construcción de una causa pública[4] alrededor del hábitat, que desde comienzos del nuevo siglo se articuló alrededor del horizonte del “derecho a la ciudad”. Un horizonte que incorporaba las experiencias de lucha, de producción y gestión de dispositivos institucionales, de conquistas y también de fracasos[5], y que en su referencia a los principios de igualdad y justicia da cuenta de una historia sedimentada a través de la acción democratizadora de diferentes colectivos, y en ocasiones también del propio Estado en su articulación con el movimiento. En la estructuración de los problemas y de las alternativas de solución, así como en la definición de los perjudicados y de los responsables del perjuicio, el papel de las redes internacionales y de las instituciones académicas resultó clave, en la medida en que aportaron información y estudios diagnósticos sistemáticos así como conceptualizaciones que funcionaron como marcos maestros para la movilización de un abanico amplio de actores.

Pero incluso más allá de la verificación de estos efectos, nuestra mirada sobre la historia de las luchas por el hábitat nos permite revisar aquel supuesto acerca de la estatalización como destino ineludible de los movimientos[6], que condena a las organizaciones que pretenden garantizarse una supervivencia más allá de la obtención de respuestas a sus reclamos puntuales a permanecer al margen de los espacios institucionales donde se dirime la distribución de los recursos públicos. Cambiar el foco de la cuestión supone iluminar nuevas preguntas y buscar otras vías de comprensión: en particular, una preocupación de nuestro estudio se centró en los efectos sobre el propio Estado y sobre el territorio a partir de la intervención de los movimientos en las políticas y en el espacio público. Puesto que ni el Estado es una entidad monolítica orientada por una racionalidad única ni el territorio es un mero escenario en el que los actores despliegan un papel, se vuelve central la atención sobre las políticas públicas como objetos de disputa, así como la consideración de las capacidades estatales que se ponen en juego en tales procesos de negociación. Una lectura histórica, despojada del sesgo estructuralista que atraviesa numerosos trabajos sobre las vinculaciones entre acción colectiva y Estado, permite reconocer que las políticas públicas de hábitat fueron resultado de la puja entre intereses y fuerzas contradictorios, que incluyeron desde las necesidades de legitimación política de los gobiernos -y las relaciones de colaboración y disputa entre los tres niveles del Estado-, las demandas de los pobladores de barrios populares y villas por el acceso al hábitat, los intereses económicos de los grupos empresarios ligados a un proceso de “modernización excluyente” que impulsó la liberación de las tierras mejor ubicadas para la obra pública o el desarrollo inmobiliario, y las resistencias de los sectores sociales de clase media frente a la modificación del espacio habitado, entre otros factores. En ese marco, la participación del movimiento en los procesos de gestión de determinadas políticas públicas -de manera orgánica o a través de algunos de sus referentes en función de la coyuntura y los debates internos- tuvo efectos democratizadores en la medida en que orientó los diseños y la ejecución de las políticas garantizando crecientes posibilidades de apropiación de los pobladores respecto de los proyectos, del territorio y del propio movimiento. Los procesos de autoconstrucción, la elección de las tierras para la ejecución de planes de vivienda, la toma de decisiones respecto a la distribución de los equipamientos, la organización cooperativa para la obtención y administración de recursos estatales, la interacción con instituciones técnicas, entre otras experiencias asociadas a la participación en las políticas públicas, constituyeron escenarios potentes para el cuestionamiento de la configuración del espacio urbano, para la desnaturalización del sistema de desigualdades, exclusiones y segregaciones que las ciudades contemporáneas proponen como orden “natural”. Correlativamente, la comprensión de las políticas públicas (territorializadas) como objetos de disputa y resultado de relaciones de fuerza permite arrojar luz sobre los efectos de la acción en los propios territorios, locus de una articulación entre lo social y lo político, campo atravesado por fuerzas que disputan por el poder de configurar los espacios, las políticas y los sujetos.

Retomando los diagnósticos ofrecidos por algunos estudios sociales y políticos respecto de las formas y alcances de los procesos de democratización en América Latina, es posible concluir en este sentido que frente a las amenazas de reversión de la democracia que suponía el avance del orden neoliberal en la región, la ampliación de la ciudadanía se reveló como un proceso lento, permanente y multiforme. Y que en el conjunto heterogéneo y contingente de las luchas por la igualdad y la justicia -horizontes que constituyen el corazón del ideario democrático que sostuvimos a lo largo de este trabajo- las acciones que pusieron en tela de juicio el orden urbano (Guidry, 2003) constituyeron experiencias profundamente significativas en relación con la construcción de poder popular tanto como en la configuración de sentidos públicos sobre el derecho a un hábitat digno.

Más allá de la marginalidad y la fragmentación: ¿democratizar el espacio urbano?

En el nuevo escenario abierto tras la crisis de 2001, la cuestión del hábitat incrementó su visibilidad como resultado de las luchas desplegadas durante la experiencia de movilización anterior y la ampliación de la agenda del movimiento, que le permitió articular con otros actores y fortalecer su presencia en distintos conflictos y escenas públicas. En los debates sobre la pobreza y los estallidos sociales, en las nuevas políticas públicas diseñadas para sortear la crisis, el hábitat se ubicó como un problema que requería un abordaje sistemático. Sin embargo, en las políticas estatales se verificó hacia fines de la década del noventa un desplazamiento de los actores populares, a la vez que una renovada alianza con los grupos económicos que por estos años habían construido una posición dominante en los procesos de producción urbana, apoyados además por los organismos de crédito internacional. Esta reconfiguración del campo de fuerzas redundó en políticas que acentuaron la desigualdad a través de la mercantilización del espacio urbano y la segregación de las poblaciones pobres, procesos que fueron posibilitados también por los quiebres hacia el interior del movimiento y el impacto de la crisis económica y social sobre la población.

En este sentido, un aspecto central de nuestro interés en la historia de las luchas por el hábitat en Córdoba, tal como expresamos al comienzo de este libro, refería a las posibilidades, alcances y límites de la acción colectiva desplegada en torno de los reclamos por la ciudad. Potencialidades y limitaciones, como hemos indicado, vinculadas con un horizonte democrático que postulamos necesario recuperar como preocupación de los estudios sociales, en la medida en que se asume, por un lado, la historicidad y radical contingencia de los procesos de democratización; y por otro, el papel de la movilización colectiva en el lento y contradictorio proceso de construcción de las democracias en América Latina. En particular, la territorialización de la acción colectiva supone -además de la interacción con políticas sociales territorializadas y la construcción de anclajes identitarios alrededor del espacio local- una dimensión que alude a las demandas y los objetos en disputa. Las luchas del movimiento por el hábitat son luchas por el acceso a los bienes y servicios urbanos, por el derecho a ser parte y disfrutar de una ciudad que es de todos y para todos, pero cuyos objetos son producidos y apropiados principalmente bajo una lógica mercantil contradictoria con las posibilidades de un acceso universal para todos los ciudadanos. Este enfoque permite, otra vez, problematizar aquella mirada centrada exclusivamente en la relación de los movimientos con el Estado, e invita a poner atención sobre otros actores y fuerzas con una decisiva incidencia en la configuración del territorio, así como en las luchas de sectores que pugnaron por mantener su posición frente a lo que percibían como una amenaza a sus condiciones de vida en la ciudad.

En función del análisis presentado, podemos afirmar que al menos desde fines de los años 80 el desarrollo urbano de Córdoba, en términos estructurales, consolidó un proceso de mercantilización del espacio urbano, con la consecuente exclusión de amplios sectores respecto del derecho a la ciudad. Este proceso, que tuvo al Estado como un actor central en la producción de regulaciones, normativas y políticas acordes con ciertos intereses sectoriales, dejó como resultado además el fortalecimiento -en cuanto a su poder de negociación, a su participación en la dinámica económica y a su capacidad de articulación- de los actores privados del sector inmobiliario (empresas constructoras, comercializadores y, posteriormente, “desarrollistas urbanos”). En efecto, durante la primera década posterior a la recuperación de la democracia el Estado provincial y el municipal tuvieron a su cargo no sólo el establecimiento de un marco normativo que ordenó el crecimiento urbano de los años posteriores, sino también la producción de la infraestructura y los servicios urbanos necesarios para el posicionamiento de Córdoba en el mercado global de ciudades. La actuación del Estado se desplegó así en el marco de una permanente tensión entre las demandas por parte de grupos de pobladores históricamente excluidos de ciertos derechos vinculados con el acceso a la ciudad, y la generación de condiciones para el desarrollo de la actividad privada ligada a los negocios inmobiliarios. Hacia el final del período estudiado, la desarticulación del movimiento por el hábitat se produjo de manera simultánea con el fortalecimiento del sector inmobiliario, cuyos principales actores empresarios organizados en una nueva cámara encontraron en el gobierno provincial un aliado estratégico para el avance de sus emprendimientos urbanísticos. En este esquema, el apoyo de los organismos internacionales de crédito -agentes que desde comienzos del nuevo siglo cobraron un protagonismo inédito en la política y la economía de la provincia- incrementó las capacidades estatales para un abordaje sistemático de la cuestión del acceso a la ciudad de las poblaciones más vulnerables. Una mirada estructural sobre la ciudad resultante de estas políticas permite dar cuenta, no obstante, de la profundización de una tendencia -ya contenida en las formas del desarrollo urbano en las décadas previas- hacia la fragmentación y la segregación urbanas, proceso que consolidó la configuración de una ciudad desigual en la que “conviven” conflictivamente zonas y poblaciones de pobreza extrema con pintorescas urbanizaciones cerradas para los sectores más acomodados.

En este sentido, el desarrollo y afianzamiento de una institucionalidad democrática se dio, paradójicamente, junto con un creciente retroceso de la democracia como posibilidad de todos los ciudadanos de acceder -independientemente de su capacidad económica- a los derechos vinculados con la vida urbana. Este proceso creciente de mercantilización de la ciudad supuso además una reconfiguración del territorio que impactó decisivamente en las posibilidades de apropiación del espacio urbano por parte de los sectores más pobres, restringiendo sus posibilidades de circular por la ciudad, de acceder a espacios públicos y de participar en ámbitos plurales -reflejo de la diversidad de que está hecha la ciudad-. Pero al mismo tiempo, redefinió de allí en adelante las condiciones para la acción colectiva al menos en dos aspectos: por un lado, en cuanto a las posibilidades de articulación social y política de grupos que fueron disgregados, y cuyos fragmentos fueron superpuestos y luego reubicados en nuevas urbanizaciones, conformando comunidades sin una historia en común ni procesos de participación que permitieran sentar nuevas bases para la construcción de una identidad colectiva. Por otro lado, en relación con la emergencia de disputas por el espacio con otros actores urbanos, plasmadas en la multiplicación de conflictos ya no con las empresas que hacían de la ciudad un negocio a costa de la subordinación de los intereses populares o con el Estado como responsable de garantizar los derechos, sino con sectores medios de la sociedad que desarrollaron formas reactivas de apropiación del territorio, impidiendo el acceso de los más pobres a mejores condiciones de vida.

La lucha por el hábitat, un campo de experiencias políticas

La incorporación del concepto de campo de experiencias y los aportes de la sociología pragmática nos permitieron rearticular las reflexiones en torno al hábitat, integrando las diferentes dimensiones en las que habitualmente se fragmentan los estudios sobre la ciudad y la acción colectiva urbana. Desde esta perspectiva, una indagación atenta a los procesos históricamente situados permite arrojar luz acerca de la emergencia o no de fracturas, de nuevas aperturas por donde se cuela lo político en las experiencias de movilización por el hábitat. El foco de atención sobre el conjunto de organizaciones que protagonizó los conflictos y luchas por el acceso a la ciudad desde la recuperación democrática, permitió problematizar aquellas interpretaciones que presuponen una limitación intrínseca a esta clase de acciones colectivas. Por el contrario, hemos dado cuenta acerca de las posibilidades de articulación de sectores diversos en torno de un horizonte de justicia vinculado con el derecho a la ciudad, que fue configurándose como una cuestión capaz de cobijar una diversidad de demandas, trascendiendo las meramente “viviendistas” en un construcción de sentidos que articuló el derecho a la tierra y a la vivienda con el acceso a los servicios urbanos, el trabajo, la alimentación y la participación política. Al mismo tiempo, algunos episodios de confrontación en torno al hábitat, enmarcados como conflictos entre derechos, supusieron formas reactivas de apropiación del territorio por parte de algunos actores -principalmente de sectores medios-, así como la instalación de ciertos sentidos públicos que reforzaron los estereotipos que asociaban a las poblaciones y organizaciones villeras con el delito, la marginalidad y la subordinación clientelar al Estado.

A lo largo de la indagación, el hábitat se nos reveló como un campo de experiencias en cuyo marco las políticas públicas abandonaron su lugar como meros dispositivos técnicos de resolución de necesidades o canalización de demandas preexistentes, para convertirse en objetos de disputa y herramientas de organización para la acción colectiva. A través del análisis de esta experiencia política, nos resultó posible correr la mirada -centrada habitualmente en el problema de la incorporación estatal y la desactivación política de los movimientos- hacia la pregunta por las condiciones, posibilidades y límites de los procesos de politización del territorio y del propio Estado. La disputa por las políticas públicas, sostuvimos aquí, es una disputa por el poder, desde relaciones de fuerza de carácter histórico y contingente. En ese proceso, las demandas por el hábitat se constituyeron como soporte y articulador de una diversidad de experiencias, trayectorias y luchas que, en determinadas coyunturas, encontraron un cauce común a partir del reconocimiento de todo aquello que -potencialmente- compartían: en primer lugar, un espacio urbano que no era un mero escenario sino que establecía las condiciones para la reproducción de la vida de sus habitantes, estructurando la distribución de los grupos y habilitando o no el acceso a ciertos derechos.

De aquí no debería deducirse que la política reside entonces en el territorio. La política, sostenemos, no es una actividad propia de un ámbito sino la apertura de un espacio de politización, de ruptura del orden pretendidamente natural que distribuye cuerpos, equipamientos y derechos de una manera desigual. La política emerge por esa grieta que habilita la producción de nuevos nombres, es decir, la articulación de sujetos portadores de demandas cuya resolución implica una conmoción del orden de la comunidad. En ese sentido, las experiencias analizadas ofrecen claves para explicar y comprender el proceso histórico de conformación de un movimiento urbano por el hábitat que, aunque con efectos limitados en la transformación de la pauta de urbanización hegemónica, se constituyó en articulador de una diversidad de demandas históricas que alcanzaron visibilidad en el espacio público, ampliando el reconocimiento social respecto de los problemas y necesidades vinculadas con el hábitat popular. La acción democratizadora de este movimiento se evidencia además en la generación de una nueva manera de experimentar el territorio, a partir de la apertura de espacios de participación y de canales de acceso al sistema político, que otorgaron una legitimidad particular a los referentes del movimiento así como a los modos de presentación de las denuncias y a los formatos de acción desplegados. Un resultado fundamental de las experiencias de lucha del movimiento por el hábitat cordobés reside en esa forma elemental de politización del territorio: la construcción de un sentimiento de pertenencia respecto del espacio habitado, la toma de decisiones en torno a las formas del habitar, la creación de modos de estar con otros fuera del orden planificado y del mandato que interpela al ciudadano en tanto consumidor- comprador del espacio. Politización, en definitiva, que sitúa a la ciudad como un bien de uso y sienta las bases para una experiencia urbana centrada en la apropiación del espacio habitado.

Las luchas por el hábitat, por lo demás, no tienen como destino la fragmentación y la discontinuidad. Por el contrario, pueden ser el sustrato de un movimiento capaz de producir transformaciones significativas en torno del derecho a la ciudad, a través de la producción de ciertos sentidos públicos que enmarcan la acción, de la articulación y movilización de actores y de la presentación de demandas al Estado, así como de la confrontación con oponentes de muy diversa envergadura: desde los grupos empresarios animados por la expectativa de generar ganancias a través del desarrollo de proyectos urbanos, hasta las comunidades de clase media “amenazadas” por la transformación de su entorno como consecuencia de la producción de urbanizaciones estatales o sociales.


Unas pocas palabras quedan por agregar como cierre de este trabajo de reconstrucción de la experiencia de movilización y lucha por el hábitat en Córdoba. Nos interesa resaltar aquí, aunque confiamos en que está presente desde los primeros párrafos, la vocación política que animó la indagación tanto como la escritura de este ejercicio de reflexión sobre nuestra historia reciente. Lo hicimos situados en el presente, convencidos de que la voluntad transformadora debe nutrirse de la comprensión de los complejos procesos sociales que dan forma a la ciudad que vivimos. Y desde esta convicción intentamos en nuestro proceso de investigación volver audible la memoria de las luchas, de las batallas ganadas tanto como de las perdidas; buscamos recuperar la interpretación de los propios actores, asumiendo sus contradicciones y diferencias; intentamos aportar nuevos espacios de reflexión capaces de producir aprendizajes para las batallas por venir. Esperamos poder contribuir con este trabajo a la renovación y la movilización de la esperanza, motor invisible de todo aquello que intentamos describir y analizar con nuestras limitadas herramientas. Sabiendo que, como señaló agudamente Álvaro García Linera, “la gente va a estar dispuesta a entregar energía […] porque cree que eso vale, que va a servir para algo. Y si cree que sirve para algo es porque tiene esperanza”.[7]


  1. Con esta propuesta intentamos matizar la afirmación de Natalucci (2010b), para quien “la UOBDS se creó bajo el esquema neocoporativista del angelocismo con lo cual tenía una práctica sobre la participación institucional y un uso de la movilización como último recurso que se asemejaba más al hacer de algunas organizaciones sindicales” (p. 298), lo cual habría dificultado su integración a un campo multiorganizacional a mediados de la década del 90.
  2. El “alivio de la pobreza” como horizonte de la política social se impuso por estos años a través del Banco Interamericano de Desarrollo, que se propone como misión “contribuir a que los países cuenten con el conocimiento analítico y operativo para implementar acciones que focalicen la entrega de los escasos recursos fiscales a grupos prioritarios, de manera expedita y eficiente, evitando generar incentivos perversos que desenlacen en que las familias beneficiarias dejen de realizar acciones para salir de la pobreza por medios propios” (sitio web oficial del BID: www.iadb.org)
  3. Hacia mediados de 2003, la provincia de Córdoba registraba una tasa de desocupación del 14,7% y una subocupación del 16,2%. Al mismo tiempo, el 54% de la población del territorio provincial se encontraba bajo el nivel de pobreza (DINREP, Ministerio de Economía de la Nación, 2012. Disponible en: https://cutt.ly/PrTS4Xy)
  4. Tomamos aquí la expresión de Cefaï, pero fundamentalmente nos interesa la productividad analítica de un interrogante formulado por el autor y en función del cual nos interesa continuar nuestras indagaciones: “¿Cuáles son los procesos para darle forma y poner en escena las causas públicas, que informan la razón pública, movilizan los actores colectivos y los poderes públicos, y que encuentran a veces una traducción en las nuevas reglamentaciones públicas y políticas públicas?” (Cefaï, 2012 [2002])
  5. Como ha indicado por ejemplo Nardacchione (2014), los estudios sociales deberían otorgar una mayor relevancia a las experiencias de movilización “no exitosas”, pues es allí donde seguramente podremos encontrar algunas nuevas claves de comprensión de la acción colectiva y la política.
  6. La concepción de una parábola como figura que describe los ciclos normales de los movimientos sociales (nacimiento, desarrollo, desactivación o institucionalización) ha sido cuestionada ya por Mc Adam,Tarrow y Tilly (2005).
  7. Exposición de Álvaro García Linera, Foro por la Emancipación y la Igualdad, CABA, marzo de 2015. Disponible en: https://cutt.ly/NrTDaUZ


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