Córdoba a fines del siglo XX

La realización de la sociedad urbana reclama una planificación orientada hacia los problemas sociales. Necesita una ciencia de la ciudad (de las relaciones y correlaciones en la vida urbana). Estas condiciones, aunque necesarias, no bastan. Se hace igualmente indispensable una fuerza social y política capaz de poner en marcha estos medios (que son solo medios).

Henri Lefebvre, “El derecho a la ciudad”.

El papel del Estado en la producción de la ciudad: presencias, ausencias y tendencias

Como muestran distintos abordajes y enfoques disciplinares dentro del campo de los estudios urbanos, la mayoría de las ciudades latinoamericanas ha seguido un patrón de crecimiento que en el siglo XX supuso la consolidación de diversas formas de desigualdad, encarnadas en un ordenamiento urbano que no sólo expresa condiciones y tendencias estructurales, sino que las (re)produce, dinamiza, legitima -y en ocasiones pone en cuestión- a través del conjunto de las relaciones sociales. Esto ha sido analizado y caracterizado a través de distintos conceptos -como los de ciudad dual, ciudad fragmentada o ciudad difusa^[1], entre otros- para dar cuenta de los efectos de la hegemonía de una lógica de mercado en la estructuración del desarrollo urbano.

La organización de la ciudad en función del predominio de la lógica mercantil capitalista introduce una serie de conflictos de carácter estructural, que han sido extensamente analizados en trabajos como los de Topalov (1979), Harvey (2005), Singer (1973), entre muchos otros. En América Latina, estas contradicciones asumen una forma particular en la medida en que la urbanización se desarrolló en el marco de una incorporación de nuestra región a la división internacional del trabajo como oferente de bienes primarios para una industrialización producida en otros países. En ese contexto,

[…] la subordinación de los procesos locales de acumulación de capital, con la transferencia a las economías centrales de parte del excedente, frena el desarrollo de las fuerzas productivas y limita el dinamismo local. Una importante cantidad de población queda fuera del mercado de fuerza de trabajo, o se inserta en forma precaria y, al operar como “ejército de reserva”, contribuye a mantener bajos los salarios. En estas sociedades se exacerban las limitaciones del consumo mercantil, quedando fuera de las posibilidades de acceso monetario proporciones muy grandes de la población. (Pirez, 2014)

En este marco, la urbanización latinoamericana se caracteriza por la importante presencia de prácticas de producción y consumo no mercantil, que asumen diversas formas en función de las posibilidades de acceso al crédito, a los niveles de organización popular y a las capacidades de autoconstrucción, entre otras variables. Aunque estas prácticas se producen relativamente fuera de las relaciones mercantiles, se vinculan indefectiblemente con otras actividades que se inscriben dentro de esa lógica (la distribución de servicios urbanos, la compra de materiales de construcción, etc.) (Pirez, op.cit.). En América Latina, aproximadamente la mitad de la superficie urbanizada presenta las características de la urbanización popular, es decir, se produce de manera relativamente independiente de la lógica mercantil formal, y así ha pasado a formar parte del “paisaje urbano” desafiando el ideal racionalista de los planificadores (Duhau y Giglia, 2008; Connolly, 2013).

A partir de este reconocimiento, Duhau (1992, 2000) propone avanzar a partir de las grietas abiertas en los enfoques estructuralistas, en la búsqueda de dilucidar las formas de constitución y contestación de la hegemonía, entendiendo que el proceso de urbanización es el resultado de la intervención y las prácticas de una multiplicidad de actores. Desde esta perspectiva, dos aspectos resultan claves para un análisis de los procesos de producción y reproducción de la ciudad, y requieren un abordaje situado histórica y espacialmente: por un lado, el papel del Estado en la producción urbana, así como en la regulación de la actividad de los actores que hacen y usan la ciudad; por otro, los conflictos que estos procesos generales desatan en torno a las posibilidades y limitaciones en el acceso de los ciudadanos a los servicios y bienes urbanos.^[2] En este capítulo abordamos el primer aspecto, proponiendo una lectura descriptiva de los principales rasgos y transformaciones de la estructura urbana de la ciudad de Córdoba en las últimas décadas del siglo pasado, alrededor del papel del Estado en tanto es, en sus diferentes niveles y en un sentido amplio, un agente central en la producción y organización del espacio urbano. En efecto, si las políticas públicas tienen una incidencia directa en la dinámica de estratificación social (Esping-Andersen, 1990), las políticas de hábitat en particular -la producción y distribución geográfica de las viviendas según estratos socioeconómicos, los procesos de segregación socioresidencial, la accesibilidad a servicios y equipamientos públicos, las redes de transporte y las posibilidades de movilización por el territorio urbano, el control y modalidad de distribución de los servicios, entre otros factores-, permiten dar cuenta de los alcances y límites del acceso a la ciudad como derecho para todos sus habitantes.

La intervención estatal sobre la ciudad supone una compleja combinación de iniciativas económicas, políticas, sociales y culturales que, en conjunto, permiten interpretar las tendencias del proceso de desarrollo urbano en relación con determinadas matrices sociopolíticas (Cavarozzi, 1991; Garretón, 1993), que ordenan la relación entre el Estado, el mercado y la sociedad civil. Desde esta perspectiva, sostenemos que la orientación de estas matrices se expresa entre otras dimensiones en las particulares formas de intervención del Estado en la organización del espacio urbano, alrededor de dos tipos de instrumentos: los directos -específicos, como las obras públicas y la producción de bienes y servicios; o generales, como las políticas fiscales y sociales-, y los instrumentos indirectos, que operan sobre el comportamiento de los actores a través de diferentes clases de normativas (Pirez, 2013). Pero al mismo tiempo, esta lectura acerca de las formas de intervención del Estado en la producción de la ciudad busca trascender el análisis acerca del desempeño de las políticas públicas^[3], ubicando como eje de comprensión el proceso dinámico de mercantilización / desmercantilización del espacio urbano propuesto en nuestro enfoque teórico. Tal manera de abordar la historia de la urbanización de la ciudad de Córdoba supone atender especialmente a los alcances y límites de las estrategias de intervención del Estado en el mantenimiento de la fuerza de trabajo a través de procesos de desmercantilización de los bienes y servicios urbanos (y por tanto, el reconocimiento o no de ciertos derechos y las mayores o menores posibilidades de los sujetos de acceder al hábitat más allá de su capacidad económica).

Desde esta perspectiva, sostenemos que durante la segunda mitad del siglo XX se registró en Córdoba un proceso de fuerte expansión y crecimiento desigual de la ciudad como resultante de la hegemonía de una lógica de mercado en la producción del espacio urbano, garantizada a su vez por políticas de Estado que generaron las condiciones legales y materiales para su apropiación privada. Este proceso no se dio de manera lineal ni homogénea a lo largo de todo el período, sino que registró características distintivas en función de los particulares estilos de gestión pública, las capacidades estatales desarrolladas en cada etapa, el impacto de los procesos de descentralización, la iniciativa y capacidad de presión de los grupos empresarios, la intervención de los organismos de crédito internacional y las resistencias y demandas de las organizaciones populares, entre otros factores. Pero además, es posible reconocer la historicidad de un proceso que -a los fines de una síntesis argumental que desplegamos en adelante- comienza con la extensión incontrolada de la mancha urbana junto con la explosión demográfica a mediados del siglo pasado -en el marco de la consolidación del perfil industrial de Córdoba-; se continúa^[4] con una fuerte iniciativa estatal en la creación de instrumentos normativos y en la producción de obras de infraestructura y equipamientos urbanos durante los años 80; registra un repliegue de la dinámica de producción urbana en el marco de la restricción de recursos durante la década del noventa (de la mano del protagonismo de grupos empresarios privados que desarrollaron algunos emprendimientos inmobiliarios de alta rentabilidad) y culmina, a los fines de nuestro estudio, en la primera década del nuevo siglo, con la consolidación de la hegemonía de los “desarrollistas urbanos” que impusieron su lógica de producción de la ciudad, con el apoyo de un Estado que orientó sus políticas de hábitat a la generación de condiciones para la maximización de las ganancias privadas y la minimización del conflicto con los grupos excluidos del acceso a la ciudad.

Siguiendo este argumento, el recorrido que presentamos a continuación ofrece un panorama general acerca del rol del Estado en la producción de la ciudad de Córdoba alrededor de algunos instrumentos directos e indirectos de intervención urbana. En función de la amplitud del objeto y del período analizado, se asienta fundamentalmente sobre fuentes secundarias, en particular sobre un conjunto de trabajos producidos en el campo de los estudios urbanos locales.

De la ciudad colonial a la ciudad industrial

En lo que podría caracterizarse como una primera etapa en la historia de la ciudad -desde su fundación en 1573 hasta fines del siglo XIX-, Córdoba se estableció dentro del espacio definido por sus límites naturales. Posteriormente, el crecimiento de la ciudad de Córdoba consolidó el predominio del medio urbano por sobre el espacio rural. Sin embargo, este desarrollo no supuso una modificación sustancial del patrón de urbanización precedente -de origen colonial-, centrado en la Plaza Mayor y organizado en círculos concéntricos, que jerarquizaba social y funcionalmente los distintos sectores de la ciudad (Foglia y Goytia, 1989; Molinatti, 2013).

La afluencia de capitales extranjeros y la dinamización del intercambio comercial^[5] a fines de siglo fortalecieron el lugar de esta ciudad como nodo estratégico en la geografía nacional, y estuvieron en la base de su crecimiento demográfico y de los cambios en su estructuración. Entre 1895 y 1914, Córdoba pasó de 54 mil a casi 135 mil habitantes, creciendo a una tasa anual de 48 por mil. El desarrollo de la ciudad se expresó en dos tendencias: por un lado, la extensión de la trama urbana, y por el otro la renovación y densificación del trazado original, a partir de la incorporación de nuevos patrones y estilos arquitectónicos.

Será hacia mediados del siglo XX que el proceso de fuerte industrialización, asociado al sostenimiento de tasas altas de crecimiento demográfico^[6], comenzará a generar una transformación de la estructura urbana que hacia la década del ochenta se expresará en la ruptura del patrón tradicional de segregación residencial. En efecto, el período 1945-1960 resulta de fundamental importancia en tanto definió los contornos de la ciudad que aun hoy reflejan su estructura física. En el marco de una continua expansión de la mancha urbana y con una limitada intervención del Estado en la planificación de tal crecimiento, se verifica en estos años un proceso de densificación edilicia y extensión de los asentamientos que incluso traspasó los límites del ejido urbano. Los principales rasgos de esta nueva configuración urbana pueden sintetizarse en: una intensa suburbanización (por aumento significativo de la población con baja densidad global); la ocupación del espacio urbano por grupos socioeconómicos diferenciados y la expansión indiscriminada de asentamientos residenciales en lotes de pequeña superficie (Municipalidad de Córdoba, 2000). Así, hacia mediados de la década del setenta se evidencia un nuevo perfil urbano, marcando una tendencia que se profundizaría en adelante: la creciente extensión del área urbanizada a bajas densidades edilicias, con existencia de bolsones intermedios sin urbanizar a la espera de su valorización comercial.

En cuanto al papel del Estado en la regulación de este proceso de expansión de la ciudad, los primeros antecedentes de planificación urbana en Córdoba se remontan a mediados de la década del ´50, con los estudios del arquitecto La Padula para el Plan Regulador que sirvieron de base para las posteriores regulaciones sobre uso del suelo y edificación (Irós, 1991).^[7] En 1965 se creó el Instituto Provincial de la Vivienda de la Provincia de Córdoba (IPV, ley N° 4849), entidad que se mantuvo autárquica hasta mediados de los años 90. Originalmente, su financiamiento provenía de un gravamen sobre los impuestos bancarios y de un adicional sobre el impuesto inmobiliario aplicado a propiedades urbanas suntuarias. Luego, estas fuentes se diversificaron y se incorporó además la opción de financiar programas de vivienda construidos con el sistema de ayuda mutua, con participación de organizaciones de base y otras entidades civiles (Rodríguez y Taborda, 2009).

Sin embargo, las legislaciones y planes diseñados para encauzar el crecimiento urbano de Córdoba fueron desbordados por esos años, con la explosión demográfica asociada a la floreciente industria cordobesa. Una combinación de lógicas no estatales -mercantil formal e informal, así como la impulsada por los propios habitantes en función de su necesidad (Abramo, 2008)- se impuso frente a las limitaciones de la intervención estatal en la producción de suelo y vivienda. La práctica de anexión de suelos de la periferia urbana mediante el mecanismo de “loteos”, con una limitada provisión de servicios y sin una adecuada integración con el resto de la ciudad, marcó de esta manera la fisonomía urbana de Córdoba. Los resultados de esta dinámica de producción -en la distribución física de sus soportes materiales y en las formas de aglomeración poblacional- están en el origen de un conjunto de deficiencias que impactaron en las posteriores modalidades de provisión de infraestructura habitacional así como en los enormes costos asociados a la urbanización en esta ciudad mediterránea.

Desde mediados de los años 70, el estancamiento en el desarrollo industrial de Córdoba se acompañó con el crecimiento de los asentamientos informales, que se poblaron principalmente con migrantes de la propia ciudad afectados por la desocupación y la creciente pobreza. A esta coyuntura económica, además, se sumaron los efectos de ciertas políticas urbanas que tendieron, como veremos, a beneficiar a los productores privados de la ciudad en perjuicio de los derechos de los ciudadanos al suelo, la vivienda y los servicios. En efecto, el censo económico de 1985 refleja una caída de la actividad industrial en Córdoba con fuerte impacto sobre las condiciones de vida de los sectores trabajadores. A la pérdida de unos 25 mil puestos de trabajo en el sector industrial entre 1974 y 1985^[8] y el crecimiento de las actividades por cuenta propia, sumado a la caída vertiginosa del salario medio, se agregaron las consecuencias de la liberación de los alquileres a través de la ley 21.342 de Normalización de Locaciones Urbanas, que en 1976 puso fin a varias décadas de regulación estatal sobre el precio de los alquileres de viviendas (Yujnovsky, 1984; Menazzi Canese, 2012), dejando a miles de inquilinos a merced de las leyes del mercado.

Por otra parte, durante la gestión del ministro de economía José Alfredo Martínez de Hoz se sancionó la Circular 1050. Esta circular, emitida por el Banco Central en abril de 1980, instituyó un tipo de préstamo en el que las deudas hipotecarias se indexaban por la tasa de interés vigente en el mercado. La elevada tasa registrada en esos años implicó que las deudas crecieran exponencialmente, e incluso en algunos casos superaran el valor de las viviendas o terrenos adquiridos mediante el crédito. Muchos de los que tomaron créditos hipotecarios mediante este mecanismo perdieron sus propiedades en todo el territorio nacional, y también en Córdoba. Los afectados por la Circular 1050 fueron mayoritariamente sectores medios y medio-bajos, que durante la primera etapa de la reconstrucción democrática y previo a la década neoliberal conservaban cierta capacidad de pago y habían tomado créditos para tierra y vivienda en el sistema bancario. Durante los últimos años de la dictadura militar, estas dos normativas aplicadas a nivel nacional constituyeron instrumentos significativos de la política habitacional del llamado Proceso de Reorganización Nacional, y operaron en favor de los intereses de los actores económicos privados que lucraban con la tierra y la vivienda.

Democracia: el tiempo de la “planificación racional”

Los años posteriores a la recuperación democrática, correspondientes a la primera intendencia de Ramón Mestre (1983-1987) -dirigente de la Unión Cívica Radical-, estuvieron marcados por el diseño de planes estratégicos y grandes obras de infraestructura y equipamientos urbanos. Algunas de estas obras quedaron marcadas en la historia social y política de la ciudad, y permitieron al intendente Mestre consolidar su perfil como un político con una alta capacidad de gestión, imagen que se resumió en el lema de campaña para las elecciones de 1987 que habilitarían su segundo mandato al frente del municipio: “Obras, no palabras”.^[9]

Uno de los emprendimientos públicos de mayor envergadura fue la recuperación funcional y estética de la Costanera como vía y conexión, en una apuesta por “recuperar” el río Suquía que atraviesa la ciudad de Córdoba desde su extremo noroeste hasta el sureste. En 1985 comenzaron las obras, que para 1991 habían dado como resultado la construcción de un parque lineal de 25 km sobre la ribera del río, puentes, viaductos, plazoletas y espacios de esparcimiento en distintos puntos de su recorrido. Símbolo fundamental de la gestión mestrista, el río fue asumido como “una «herida» de abandono abierta en una ciudad «nacida para la belleza»” (Cervio, 2014), por lo que las obras se continuaron y ampliaron a lo largo de sus dos períodos de gobierno al frente de la intendencia capitalina. Junto con esta iniciativa, el municipio trabajó en el mejoramiento de la sistematización del arroyo La Cañada, que atraviesa el casco urbano. Ambas obras de infraestructura sobre los cursos de agua se acompañaron de medidas y políticas de erradicación de las poblaciones de las villas de emergencia y asentamientos precarios distribuidas a lo largo de su recorrido, como veremos más adelante.

Por otro lado, se construyeron equipamientos centralizados de envergadura como el Nuevo Mercado de Abasto, el Hospital Infantil, la Dirección de especialidades médicas, el Banco de Sangre, la Farmacia Municipal, el Estadio Polideportivo Municipal de Barrio San Martín, y se realizó el mejoramiento y completamiento del Cementerio San Vicente. Asimismo, en este primer período se desarrolló un importante conjunto de equipamientos distribuidos en las áreas periféricas de la ciudad^[10]; durante los años 80 y 90 se realizaron obras viales y de desagüe que permitieron superar algunos problemas estructurales como inundaciones y anegamientos, a la vez que dotaron de mayor conectividad a las distintas áreas de la ciudad. Al avance de la obra del anillo de Circunvalación, iniciado en la década del sesenta, se sumó la construcción de rutas y autopistas en lo que posteriormente se denominó Red de Accesos a Córdoba.

El desarrollo de estas obras de infraestructura y equipamientos se concretó en el marco del Plan General de Desarrollo Urbano, una iniciativa municipal orientada a garantizar la integración de un espacio urbano altamente fragmentado.^[11] A mediados de los años 80 se sancionó un cuerpo normativo que, con ligeras modificaciones, estructuró el desarrollo urbano en las décadas siguientes, orientando las políticas estatales y regulando la iniciativa privada. En efecto, el conjunto de ordenanzas aprobado entre 1985 y 1986^[12] era un intento por abordar la heterogeneidad del territorio urbano con normativas que pudieran adaptarse a las particularidades de cada zona, así como constituir un sistema capaz de regular de manera integral el desarrollo urbano y edilicio en sus diferentes dimensiones: fraccionamiento y ocupación del suelo urbano, regulación del uso del suelo industrial, preservación de edificios históricos en el área central y normas de edificación.

Una mirada de conjunto sobre algunos efectos de este paquete normativo y de las iniciativas públicas orientadas a la recuperación de ciertas áreas de la ciudad con el objetivo de garantizar un crecimiento “racional y ordenado”, permite comprender el sentido de las transformaciones registradas en este período. El impulso de una política de renovación con alta densificación para el área central de la ciudad, sumado al proyecto de recuperación del río Suquía y el arroyo la Cañada -con el consecuente desplazamiento de la población asentada a la vera de los cursos de agua- y la estrategia de consolidación del área intermedia -a través de la ocupación de los bolsones sin urbanizar, aprovechando la infraestructura existente- coadyuvaron a un proceso de renovación urbana orientado a la valorización del espacio de la ciudad. En este sentido,

[…] la nueva legislación favorece la instauración de precios del suelo diferenciales que impulsan, a su vez, una intensificación de los procesos de valorización del capital inmobiliario sin que medien mecanismos o dispositivos estatales tendientes a “morigerar” la captación privada de la renta diferencial que supone el nuevo suelo urbano. Así, el “atractivo” que ofrece el río y la costanera recuperada, junto a las posibilidades legales de intensificar la construcción en altura, develan una de las modalidades en que la normativa urbana del período se pone al servicio de los intereses del capital, promoviendo al mismo tiempo enclaves residenciales de “alta renta”. (Cervio, 2014: 403)

Por otra parte, en este conjunto normativo se contemplaba un apartado referido a las urbanizaciones para la radicación de villas de emergencia. Si bien ya existía un antecedente en la llamada Ley de Villas^[13] -de nivel provincial, sancionada en 1971 durante la intervención militar del Gral. Guozden-, en la ordenanza del año 1985 se establecieron por primera vez algunos criterios normativos diferenciales^[14] orientados a flexibilizar las condiciones para la edificación de viviendas populares. En el proceso de sanción de estas normas es posible rastrear ya la presencia de ONG dedicadas al hábitat que promovían legislaciones orientadas a garantizar el acceso popular al espacio urbano:

A nivel local, en los 80 también, acá nosotros empujamos mucho para que se definieran los loteos de interés social, las medidas de loteo, acá en la Municipalidad de Córdoba. (…) varias de nosotras empujamos a eso y se logró que hubiera un loteo de interés social, que tiene medidas diferentes a las establecidas (…) para el resto de los loteos”. (Entrevista MAIZTEGUI, 18/10/2012).

[… ] Quienes los armaron definieron que esto era una manera de reconocer, porque hasta entonces ni en los planos aparecían, ni en los planos municipales, aparecían villas o los pobres, era una cosa informe. Entonces de algún modo se reconoce y se consideran algunos requisitos más laxos. (Entrevista HARARI, 3/7/2013)

Durante la década del ochenta las necesidades de la obra pública orientaron los procesos de relocalización de las villas y asentamientos precarios, para la posterior renovación y utilización de las tierras.^[15] De este modo, y sumado a la producción de grandes obras de infraestructura y de equipamientos urbanos, durante los 80 se desarrollaron distintos emprendimientos habitacionales destinados a reubicar a la población asentada de manera informal en los terrenos dispuestos para las obras de recuperación del río Suquía o la sistematización del arroyo La Cañada (Cervio, 2014). Los procesos de erradicación de villas de emergencia y asentamientos precarios localizados en la zona que debía ser recuperada, se viabilizaron a través de la intervención estatal en el diseño de planes de vivienda colectiva subsidiados por el Estado y/o gestionados por las múltiples cooperativas que proliferaron por esos años. En efecto, el impulso del Ministerio de Asuntos Institucionales para la formación de asociaciones en los territorios se plasmó en un crecimiento superior al 300% en la cantidad de entidades registradas, muchas de las cuales se abocaron a la compra de tierras para luego requerir el apoyo estatal para la construcción de las viviendas. Sin embargo, como señala Zilocchi (1987b), en muchos casos se dio la paradoja de que las tierras comprendidas por la reglamentación municipal como zonas de planes, evidenciaban problemas de colapsabilidad y ausencia total de infraestructura que las hacían inviables para la obtención de créditos.

Dentro de los planes de relocalización de villas de emergencia de la Municipalidad de Córdoba, entre 1984 y 1991 se construyeron 2161 viviendas, realizadas principalmente con recursos del propio municipio y de la Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental de la Nación, y en menor medida con aportes del Banco Hipotecario Nacional y el IPV. El 75% de estas construcciones se realizó bajo el sistema “llave en mano” a cargo de empresas, y el resto se ejecutó con un sistema de autoconstrucción a través de un programa impulsado por la gestión municipal denominado “Esfuerzo Propio y Ayuda Mutua” (EPAM). Por otra parte, la Municipalidad de Córdoba desarrolló planes de vivienda para sus empleados, en el marco de los cuales se completaron 329 viviendas distribuidas en tres barrios (Rodríguez y Taborda, 2009; Galán, 2010a).

En cuanto a las lógicas de distribución y acceso a los servicios públicos, a mediados del siglo pasado la provisión de energía eléctrica así como de agua y saneamiento se encontraba en manos del Estado, tanto a nivel nacional como, luego de la transferencia a las provincias^[16], en el ámbito local. Sin embargo, esta descripción general del escenario encontró un matiz en la ciudad de Córdoba, donde buena parte de la infraestructura urbana -fundamentalmente la vinculada a las redes de distribución de servicios urbanos en los barrios consolidados de clase media- se desarrolló desde el comienzo del período democrático en base a una modalidad de costos compartidos entre el Estado y los propios beneficiarios. En efecto, una serie de ordenanzas municipales sancionadas entre 1984 y 1993^[17] -durante la gestión de los intendentes Ramón Mestre (1983-1987 y 1897-1991) y Rubén Martí (1991-1995 y 1995-1999)^[18]– habilitó la producción de obras de infraestructura urbana a partir de la creación de Entes Promotores, encargados de la elaboración de los planes y la ejecución de las obras, mientras que los vecinos “frentistas” quedaban obligados a asumir los costos de las mismas. En todas las normativas se reitera la fórmula del primer artículo: “Declárase de utilidad pública y de pago obligatorio a cargo del total de los frentistas afectados, la ejecución de los trabajos para la construcción de…” (calzada, obras de desagües, cordones o cunetas revestidas, redes de distribución de agua o alumbrado público). Por su parte, el Estado Municipal se reservaba el papel de contralor de los planes de obra y la habilitación de los Entes Promotores, que según las ordenanzas podían conformarse

[…] por vecinos agrupados con el carácter específico enunciado, por intermedio de sus Centros Vecinales respectivos, o por cooperativas constituidas al efecto, o ya existentes, por el Sistema de Contratación por concurso de precios entre los vecinos afectados a través del Ente Promotor y de un contratista, o bien por administración de los propios vecinos y/o Ente Promotor.^[19]

Entre 1984 y 1990 se ampliaron significativamente las redes de gas natural, con la construcción de dos mil metros lineales de cañerías (duplicando la cantidad de metros construidos en toda la historia del servicio), en una obra conjunta de la empresa Gas del Estado y la Municipalidad de Córdoba. Del total de metros construidos, el 71,3% fue “ejecutado a cargo de los vecinos, con el total de obras a cargo de ellos” (Irós, 1991), es decir que el costo de la obra recayó sobre los propios usuarios a través de la operatoria de los Entes Promotores. Del mismo modo, durante la gestión de Rubén Martí se amplió la red de desagües cloacales, obra que estuvo a cargo de distintas empresas privadas y que también fue financiada por los vecinos frentistas.

A la presión económica ejercida sobre los ciudadanos a partir de esta particular modalidad de financiamiento de la obra pública se sumaron en la década del ochenta los efectos del proceso inflacionario, que impactaron en la actualización permanente de las tasas hasta alcanzar valores imprevistos. Como resultado de este proceso, desde mediados de los años 90 comenzaron a extenderse las amenazas de remates de viviendas por deudas con los Entes promotores, pero la problemática fue abordada recién en la década siguiente.^[20] De esta manera, y con la intervención del Estado municipal que dispuso una investigación sobre la actuación de los Entes Promotores a cargo de la ejecución de las obras de gas, cloacas y cordón cuneta durante los años de la recuperación de la democracia, se logró frenar el avance de las empresas y los bancos sobre los derechos de un conjunto significativo de ciudadanos, pertenecientes en su mayoría a sectores medios empobrecidos.

Este proceso de ampliación de la obra pública a cargo de los propios ciudadanos (“frentistas”) no fue exclusivo de la ciudad de Córdoba, sino que se extendió por varias ciudades de la región en las décadas del ochenta y noventa, en el marco de la crisis que atravesaban los países latinoamericanos.^[21] Frente a la debilidad económica de los estados municipales, su rol se limitó a “organizar la demanda” de infraestructura y servicios, mientras que el costo financiero de los mismos recayó sobre los propios usuarios.

De esta manera, durante la reconstrucción de la democracia, la ciudad atravesó un proceso de renovación cuyo impulsor protagónico fue el Estado municipal. Su papel se orientó hacia la “recuperación” de una ciudad que presentaba múltiples problemas vinculados con el crecimiento acelerado durante la expansión industrial, pero también con el empobrecimiento y la expulsión de buena parte de su población como resultado de la reestructuración económica. En ese marco, la provincia y el municipio actuaron conjuntamente en la generación de una serie de condiciones para la transformación de la ciudad en el sentido de otorgar racionalidad y de garantizar la infraestructura necesaria para el desarrollo de diversas actividades económicas. La sanción de un cuerpo normativo capaz de regular la distribución de las actividades y emprendimientos en el espacio urbano, las obras de sistematización de los cursos de agua, los puentes y nudos viales, el completamiento de la Avenida de circunvalación y las rutas de acceso a Córdoba, sumados a la producción de equipamientos como el Mercado de Abasto, las escuelas, hospitales y plazas públicas, evidencian el protagonismo estatal en la producción de la ciudad como un conjunto articulado y racional, en cuyo diseño y realización se invirtieron importantes recursos públicos. A la consecución de este horizonte se subordinaron otros intereses y derechos, como el acceso a la vivienda de las poblaciones asentadas en los márgenes de los ríos, que fue garantizado a través de formas desmercantilizadas -del consumo, como en el caso de las viviendas construidas por empresas y otorgadas a las familias, e incluso de la producción, como en el de los sistemas de autoconstrucción de viviendas-. En el caso de la provisión de los principales servicios urbanos, si bien la mayor parte de los mismos era provisto por el Estado provincial, se registraron formas de mercantilización de la producción de la propia infraestructura de los servicios a cargo del Estado municipal, cuyos costos recayeron en parte sobre los usuarios de los servicios.

Los años noventa: el Estado, entre la modernización y el ajuste

El Estado provincial fue, a lo largo de la década del noventa, el principal productor de políticas de vivienda dentro de la lógica de producción estatal. Entre 1991 y 1999, a través de diversas operatorias, el Estado provincial fue el responsable de la producción del 72% de las viviendas nuevas y del 22% de las acciones de mejoramiento. En el período siguiente (2000-2007), la participación del Estado provincial en la producción de vivienda nueva se elevó al 98%, y al 71% en las operatorias de mejoramiento.^[22]

Tabla 1. Distribución de las respuestas habitacionales según ámbitos institucionales y niveles del Estado. Ciudad de Córdoba, período 1991-1999

Período	Ámbito Institucional	Vivienda nueva	%	Mejoramiento de vivienda	%
1991-1999	Provincial	9471	72	533	25,5
	Municipal	1186	9	—	—
	Multiactoral*	2507	19	1557	74,5
Totales		13164	100	2090	100

Fuente: Rodriguez y Taborda (2009)

* Se trata de espacios de gestión multiactoral que involucraron recursos de diferentes niveles del Estado y de las propias organizaciones.

Las modalidades de producción y acceso a la vivienda fueron diversas, distinguiéndose dos etapas dentro de esta década relativas a la participación de las organizaciones comunitarias en la planificación y ejecución de las obras: una primera desde comienzos de la década y hasta 1995, marcada por la implementación del espacio de Concertación^[23] con las organizaciones populares, en los que la participación de los pobladores y las organizaciones técnicas en la selección de las tierras, en la planificación y ejecución de las construcciones y en el diseño de los espacios comunes permitió introducir una variación importante en la lógica de producción mercantil con subsidio estatal predominante. Posteriormente, con la asunción del gobernador Mestre, siguió una etapa caracterizada por la implementación de programas habitacionales impulsados de manera vertical, pero que se sustentaron en la metodología de autoconstrucción. Bajo este concepto -resumido en el ideario de la “coparticipación” entre el Estado y la sociedad civil- se implementó el programa habitacional “Esfuerzo compartido” (E.COM), el de Viviendas Coparticipadas, el de los Centros de Acción Comunitaria y el de Ocupación Comunitaria. En estos programas, el requisito de coparticipación suponía el aporte económico de otros actores para la concreción de los proyectos: tierras cedidas por municipios y localidades aledañas, mano de obra voluntaria, asistencia técnica de las ONG, etc.^[24]

Por otra parte, en el marco de los procesos de reestructuración -vía descentralización- del Estado nacional-, en 1992 se creó a nivel provincial el Fondo para la Vivienda de Córdoba – FOVICOR (ley N° 8186)-, orientado a “financiar la construcción, ampliación, finalización o refacción de viviendas, o sus obras de infraestructura complementarias, total o parcialmente”.^[25] Este ente recuperaba en algún sentido la iniciativa plasmada en el Fondo Nacional para la Vivienda (FONAVI), creado en 1972 con el objetivo de garantizar la construcción de viviendas de interés social para la clase trabajadora.^[26] El FOVICOR disponía que sus beneficiarios serían aquellos inscriptos en el Registro Único y Permanente de la Demanda Habitacional, mientras que un 20% de los recursos serían afectados a “una operatoria especial destinada a permitir el acceso a los beneficios de la Ley N° 8186, de grupos familiares con necesidades básicas insatisfechas” (Rodriguez y Taborda, 2009). Los fondos del FOVICOR eran diversos: aportes presupuestarios, emisión de títulos, subsidios de entes estatales, entre otros. La ley disponía además que el FOVICOR fuese gestionado por la Secretaría de Vivienda de la Provincia, con asistencia de su órgano técnico, el Instituto Provincial de la Vivienda (IPV).

Posteriormente, en el marco de la reforma de la estructura administrativa del Estado provincial impulsada por el entonces gobernador Ramón Mestre (1995-1999), el IPV fue disuelto y se creó la Dirección Provincial de Vivienda (DPV), dependiente del Ministerio de Obras Públicas (ley N° 8558). Desde la creación de la DPV, y junto con un proceso de reestructuración del FONAVI a nivel nacional que supuso una mayor descentralización de su funcionamiento, los intervenciones del Estado provincial sobre el hábitat orientadas a los sectores más pobres se ejecutaron por fuera de la órbita de esta Dirección. Los llamados “planes especiales” -de relocalización de villas de emergencia- se realizaron en cambio desde distintas dependencias de la cartera social, principalmente la Dirección de Promoción y Desarrollo Comunitario dependiente de la Secretaría de Promoción Humana.

En 1994, el Servicio Habitacional y de Acción Social (SEHAS) realizó un estudio sistemático sobre población y vivienda en las villas de emergencia de la ciudad de Córdoba. La investigación arrojó como resultado la existencia de 107 villas de emergencia, con una población de casi 14 mil familias (74 mil personas), que representaban el 6,26% de la población total de la ciudad. Además, el estudio demostraba que el crecimiento de las villas en esa última década era consecuencia de procesos de migración intraurbana -movimientos de población dentro de la misma ciudad, fundamentalmente desde barrios tradicionales hacia los nuevos asentamientos precarios-, y se vinculaba con la creciente desocupación y pauperización de los sectores medio-bajos en todo el país (SEHAS, 1998; Galán, 2010a).

Podemos señalar así un incremento de la población asentada en villas de alrededor del 300% entre 1980 y 2001, frente a un crecimiento de la población total de la ciudad en el mismo período del 30%. De esta manera, el peso de la población que habitaba en este tipo de asentamientos pasó del 3,5% al 8,6% de la población urbana total en ese período. Posteriormente, el impacto del programa de relocalización de villas “Mi Casa, Mi vida” (MCMV) -cuya ejecución se completó en 2008, como veremos más adelante- fue significativo en la reducción del porcentaje de la población asentada en villas, pero no tuvo el mismo peso en relación con la erradicación de estos asentamientos, que continuaron desarrollándose.^[27] En cuanto a su ubicación, las villas de Córdoba se distribuyeron de manera regular por todo el territorio urbano, con cierta concentración en los márgenes del río que atraviesa el casco urbano.^[28] Por otra parte, los datos censales relativos a la calidad de las viviendas muestran que entre 1991 y 2001 el déficit cualitativo se incrementó del 26,7% al 37,05% sobre el total de las unidades construidas en la ciudad, cifra a la que deben sumarse los casos de hacinamiento (Rodríguez y Taborda, 2009). Así, hacia comienzos del nuevo siglo sólo el 60% de los hogares cordobeses accedía a un hábitat en condiciones de calidad adecuadas.

A comienzos de la primera gestión del intendente Rubén Martí (1991-1995), también referente de la UCR, se lanzó el Plan de Descentralización Administrativa y Reforma del Estado municipal. En ese marco, la ciudad fue dividida en nueve áreas administrativas en cada una de las cuales se instaló un Centro de Participación Comunal (CPC), a través de los que se descentralizaron funciones administrativas y se impulsaron políticas culturales y sociales con incidencia en los territorios. Como parte de este proceso de reforma del aparato administrativo, se desarrolló en los primeros años de la década una ambiciosa experiencia de participación de distintos actores locales en la planificación urbana: el Plan Estratégico de Ciudad (PEC). Entre 1992 y 1993, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), en cooperación con la Municipalidad local y la Universidad Nacional de Córdoba, habían realizado un diagnóstico sobre el funcionamiento del gobierno municipal. Como parte de una propuesta de reforma integral, el informe de la CEPAL incluyó tres recomendaciones: 1. La desconcentración de las funciones municipales con el fin de mejorar la accesibilidad de la municipalidad para los ciudadanos; 2. Una mayor incorporación de participación ciudadana en la formulación de políticas municipales; 3. La modernización de la metodología de planificación urbana (Lucca et al, 2001). La creación de los CPC respondió a la primera de estas recomendaciones, mientras que el Plan Estratégico se inscribió dentro de las otras dos directrices de la reforma. En ese marco, el proceso de modernización impulsado por la gestión municipal se orientó en el discurso oficial por el horizonte de “modificar las formas de relación entre la comunidad y sus gobernantes, mejorando la eficiencia de la gestión y promoviendo la participación solidaria y responsable de la ciudadanía”. (Marianacci, citado en Echavarría, 2008)

Las actividades de diagnóstico del PEC comenzaron en 1994, y contaron con la participación de unos 200 representantes de organizaciones públicas y privadas que trabajaron alrededor de cuatro ejes: el Eje Económico, el Eje Medioambiental, el Eje Urbano y el Eje Social. Sin embargo, tras un largo e intenso trabajo por parte de muchos de los actores participantes, se fue evidenciando la hegemonía de una lógica mercantil -expresada en la fuerte presión de las cámaras empresarias y los grupos inmobiliarios- por sobre la construcción de un espacio de deliberación democrática. De esta manera, el PEC subordinó los objetivos sociales y de desarrollo urbano a los acuerdos económicos con los principales actores del sector empresario de la ciudad, restringiendo el horizonte de la planificación a la meta de “posicionar a Córdoba en el mercado global de ciudades” (PEC, 1999, citado en Echavarría, 2005: 63). En ese marco, mientras que la mesa del Eje Social no logró consensos sustanciales para el desarrollo de programas, en el Eje Económico los acuerdos derivaron rápidamente en la creación de la Agencia de Desarrollo Económico de Córdoba (ADEC), una experiencia novedosa de asociación público-privado integrada por doce Cámaras Empresariales de la ciudad, el Municipio y representantes del Gobierno Provincial (Lucca y otros, 2001), alianza que protagonizó distintas iniciativas y proyectos en los años subsiguientes alrededor del objetivo de promover el desarrollo territorial del área metropolitana, generando “las condiciones normativas y administrativas necesarias para ordenar el cinturón verde de la ciudad y asegurar la sostenibilidad urbana del Parque productivo”.^[29]

Poco tiempo después, en 1996, se creó en el ámbito de la ciudad la Dirección de Vivienda Municipal, integrada a la Dirección de Planeamiento Urbano, como otra expresión del proceso de reestructuración institucional orientado por un “enfoque social”. En este marco, se desarrollaron algunas experiencias piloto de radicación in situ de población villera, mediante la urbanización de los asentamientos, la adjudicación de las tierras y la producción de vivienda a través de sistemas de autoconstrucción (Rodriguez y Taborda, 2009). Estas iniciativas se correspondían con el objetivo de reorientar los esfuerzos vinculados a la producción del hábitat para sectores populares en vistas a “los magros resultados sociales de estas acciones, [expresados en] el desarraigo del grupo trasladado, así como en el recelo de la comunidad receptora”.^[30] La evaluación hacía referencia a la lógica que había signado los programas de relocalización de villas de emergencia en el período anterior, orientada por la necesidad de generar condiciones para el despliegue de la obra pública. En palabras del propio equipo técnico:

La Municipalidad de Córdoba posee una larga experiencia en programas de realojamiento de población carenciada. La realización de estos programas, al estar sujetos a la construcción de obras públicas, siempre han sido subsidiarias de otras acciones. La elección de terrenos, así como la conformación de los grupos a realojar, han estado condicionados por la oferta de tierras disponibles.^[31]

Sin embargo, a pesar de las intenciones declaradas y de algunas iniciativas particulares, los objetivos de los distintos planes de vivienda impulsados desde el ámbito municipal continuaron subordinados a la estrategia de liberación del espacio necesario para la obra pública, por lo cual las soluciones habitacionales ofrecidas constituyeron respuestas predefinidas y destinadas estrictamente a las poblaciones afectadas por las obras de infraestructura (Rodríguez y Taborda, 2009). Es el caso, entre otros ejemplos, del “Proyecto de Rehabilitación urbana y reasentamiento de la población afectada por la obra pública”, encuadre con el que la Municipalidad de Córdoba continuó con los desplazamientos de la población asentada en los márgenes del río Suquía entre 1997 y 1999.

De esta manera, un estudio realizado por SEHAS en 2001 sobre la situación habitacional en los barrios pobres urbanos de Córdoba -es decir, en los barrios habitados por clase media-baja que no residía en villas de emergencia, y que representaba aproximadamente el 30% de la población urbana total- estimaba las necesidades de vivienda en casi cinco mil unidades nuevas, a la vez que se requerían 15 mil soluciones habitacionales para viviendas deficitarias. Si bien los indicadores habían mejorado entre 1992 y 1995, la investigación concluía que esto era resultado del aumento del consumo en la etapa inmediatamente posterior a la implementación de la convertibilidad, contexto que se modificaría hacia finales de la década (Buthet y otros, 2002). Coherente con esto, los datos acerca de las modalidades de acceso a fondos tanto para la compra de tierras como para la construcción y mejoramiento de la vivienda en estos sectores muestran que este acceso se daba prioritariamente a través de operaciones de tipo individual y por la vía del mercado formal: en un 80% de los casos, la compra de tierras se financiaba con el ahorro familiar y en menor medida mediante créditos individuales; mientras que en el 63% de los casos los recursos para construir la vivienda eran financiados del mismo modo. La distancia entre la capacidad de ahorro de que dispusieron los sectores medios a comienzos de la década del noventa, respecto de la nula disponibilidad de recursos que se registra posteriormente –expresada por ejemplo en la encuesta sobre empleo-ingreso realizada por SEHAS en 1997^[32]-, sumada a la falta de una política pública dirigida hacia ese sector, dio como resultado nuevas formas de fractura urbana y descomposición social, vinculados con el desplazamiento de sectores de la población desde los barrios pobres a las villas de emergencia.^[33] Una expresión urbana de la profunda crisis económica, política y social que asoló al país a comienzos del nuevo siglo.

En ese marco, desde los años 80 en adelante se registran -además de las villas miseria- otros tipos de expresiones del hábitat informal^[34]: por un lado las ocupaciones colectivas de tierras, de carácter organizado y con inclusión de ciertos criterios de urbanización en el horizonte de lograr la incorporación formal al trazado urbano. En estas décadas es posible contar al menos doce procesos de ocupación, que involucraron a unas 2400 familias; varios de esos procesos de urbanización informal fueron regularizados en la década del noventa a través de programas como Arraigo y Promeba (Galán, 2010a). Por otra parte, también se registraron ocupaciones individuales de lotes en barrios consolidados de la ciudad. En el año 2001, la adhesión de la provincia a la Ley de Regularización Dominial permitió el acceso a la vivienda formal de algunas familias. Por el contrario, los casos de venta u ocupación de loteos fraudulentos -como el del asentamiento Nuestro Hogar III, iniciado en 1997 y que contaba en 2010 con más de 1600 familias (Marengo y Monayar, 2012)- no recibieron por parte del Estado ningún tratamiento ni alternativa de resolución.^[35]

En este contexto, y frente al avance decidido de las urbanizaciones cerradas y las grandes superficies comerciales en la periferia urbana, el Consejo Deliberante sancionó la ordenanza nº 9843/98 que estableció los requisitos funcionales mínimos y normas para la localización de Supermercados y Grandes Superficies Comerciales, en toda la jurisdicción del ejido municipal de la Ciudad de Córdoba. Como veremos más adelante, la norma es sancionada cuando un número significativo de “megaempredimientos” comerciales y habitacionales ya habían sido desarrollados, marcando los límites de los posteriores diseños de políticas reguladoras por parte del Estado.

Por otra parte, a lo largo de los años 80 y 90, algunas de las obras de infraestructura ya descriptas supusieron mejoras en las condiciones ambientales de distintos sectores de la ciudad. El Plan de recuperación del Río Suquía y la sistematización del arroyo La Cañada, cursos hídricos que atraviesan distintos barrios y el área central de la ciudad, resolvieron el problema de las inundaciones y anegamientos a la vez que introdujeron nuevos espacios verdes que elevaron la calidad del ambiente urbano, reduciendo considerablemente los basurales y lagunas contaminadas dispersos en sus márgenes. Aun así, el informe diagnóstico elaborado por la propia Secretaría de Planificación Urbana en 2001 indicaba que “la ciudad presenta considerables índices de contaminación”^[36], principalmente en relación con la disponibilidad y calidad del agua (por la contaminación del Lago San Roque, principal fuente de consumo para la población; la contaminación de los cursos de agua que alimentan el Cinturón Verde agrícola, y por la contaminación de las aguas subterráneas como consecuencia de la actividad industrial y la limitada capacidad de la planta de tratamiento de residuos cloacales); con la calidad del aire (por la presencia de contaminantes provenientes de la circulación vehicular, y la insuficiencia de espacios verdes estratégicamente distribuidos); con la contaminación de agua, tierra y aire (por la presencia de residuos y basurales clandestinos); y con la actividad industrial, para la que no existían en ese momento regulaciones vinculadas con la calidad ambiental.

En relación con la provisión de servicios públicos, hasta mediados de los 90 la producción y distribución de agua, de energía eléctrica y las redes de saneamiento estuvieron en manos del Estado provincial. La presión ejercida por el gobierno nacional a las provincias para que se acoplaran al proceso privatizador de las empresas de servicios desde comienzos de los años 90, se encontró en el caso de Córdoba con la resistencia del gobernador Angeloz, que transitaba su tercer mandato al frente de la provincia (1991-1995). De esta manera, si bien la ley de Reforma del Estado provincial sancionada tempranamente en Córdoba^[37] ya habilitaba la incorporación de capitales privados en el sector público, en términos globales esta normativa expresaba el “modelo cordobés de reformas” (Vaca Narvaja, 1996: 127), que abonaba el mito de Córdoba como una “isla” dentro del escenario nacional en términos del resguardo de políticas sociales de amplio alcance, el sostenimiento y mejoramiento de los salarios y jubilaciones y un estilo de gestión centralizado en el Estado en el marco de espacios de participación compartidos con actores corporativos (Gordillo y otros, 2012).

En el caso del agua corriente, el servicio estuvo desde 1985 a cargo de la Empresa Provincial de Obras Sanitarias (EPOS), creada durante el gobierno de Eduardo Angeloz. Desde 1990 comenzó a registrarse un proceso de descentralización a nivel de los municipios, que supuso el traslado de la actividad a cooperativas formadas por ex-empleados o a los propios gobiernos municipales. A mediados de la década se avanzó en un proceso de privatización de la empresa de la ciudad de Córdoba capital, que resultó frenado por la resistencia de los sindicatos organizados en la Coordinadora de Gremios Estatales. Poco después, en 1997, el gobernador Mestre concretó la privatización del servicio que quedó en manos de la empresa Aguas Cordobesas, un consorcio integrado por capitales suizos, españoles y argentinos (Arriaga, 2012).

En el derrotero de la empresa estatal cordobesa que proveía de agua a todo el territorio provincial se evidencian las tensiones que atravesaron la política y la economía local en esta década. En efecto, mientras que el mandato hegemónico respecto del necesario “achicamiento del gasto público” estaba presente en la reforma constitucional de 1987 -así como en la campaña presidencial del propio Angeloz, resumida en la consigna del “lápiz rojo”^[38]-, las tensiones con el gobierno nacional implicaron un distanciamiento respecto de las políticas de reforma del Estado impulsadas por el menemismo gobernante. Sin embargo, hacia mediados de la década del noventa y en el marco de una profunda crisis económica y política, el “modelo cordobés de reformas” cedió paso a una nueva etapa marcada por el ajuste y la reestructuración del Estado, procesos conducidos en buena medida por los organismos de crédito internacional.^[39]

El country y el shopping, símbolos de una ciudad desigual

Desde los últimos años del siglo XX emerge y se multiplica en Córdoba el fenómeno de las urbanizaciones cerradas para sectores altos y medio-altos, la otra expresión de la polarización social que se evidenciaba con el crecimiento de las villas y asentamientos precarios. Entre 1985 y fines del siglo, este tipo de urbanizaciones se multiplicaron en la periferia urbana, concentrándose en el cuadrante noroeste y, posteriormente, en la zona sur de la ciudad. Esto contribuyó a un proceso de expansión urbana a baja densidad, a la vez que significó la profundización de la segregación socioresidencial en una ciudad que en estas décadas intensificó los procesos de concentración de poblaciones con similares perfiles socioeconómicos en determinados territorios.^[40]

Según los estudios disponibles, prácticamente la mitad del suelo urbano anexado entre 1984 y 2007 (unas 2400 hectáreas) fue urbanizado bajo la forma de emprendimientos cerrados (Grifone, 2010); así, en 2004 la capital contaba con 24 countries y barrios privados, a los que se sumaban los countries de altura y los condominios o housings (Bellotti, 2006). La construcción de la Red de Accesos a Córdoba (RAC) entre fines de los años 90 y la década siguiente mejoró significativamente la conectividad entre la ciudad capital y otras localidades del Área Metropolitana. La disponibilidad de tierras a grandes extensiones y bajo costo, en los confines del ejido urbano pero con acceso a la RAC, se convirtió así en un negocio formidable para los empresarios del sector inmobiliario, que en poco tiempo desarrollaron una diversidad de emprendimientos cerrados con diferentes opciones paisajísticas, arquitectónicas y económicas. Paralelamente, y en el marco de los procesos de privatización de las empresas y bienes del Estado, en 1997 se firmó el primer contrato de concesión de la RAC a la empresa Caminos de las Sierras^[41], que de allí en adelante no sólo mantendrá el control sobre los 270 km de la Red sino que logrará mejorar progresivamente sus condiciones de contratación y maximizar sus ganancias con el sistema de concesión por peaje (Llorens, 2009). El avance del proyecto de la RAC y la valorización de las tierras periféricas impactó decisivamente sobre los alcances de la planificación participativa desarrollada en el marco del Plan Estratégico mencionado más arriba, obstaculizando la concreción de ciertos proyectos urbanos que mejorarían las condiciones de habitabilidad para el conjunto de la población. Según evaluaron los propios miembros del equipo técnico de la Municipalidad, este proceso

[…] impulsó la especulación [con] el valor de los terrenos. Los asentamientos “country” representan una liberalización de normativas para atraer inversión privada. Esta situación perjudicó a la ejecución de la Ronda Urbana, la circunvalación para la reducción de tráfico en el centro. Sólo se pudo ejecutar un 40% de este proyecto por problemas de adquisición de terrenos (Lucca y otros, 2001: 40).

Desde principios de los 90, por otra parte, comenzaron a aparecer una serie de grandes emprendimientos comerciales que se constituyeron también como una “marca de época”. Al ritmo de la fragmentación de la ciudad y la construcción de nuevas centralidades difusas, empresarios privados encararon la construcción de los principales centros comerciales (shoppings) con los que hoy cuenta la ciudad: Córdoba Shopping Center (1990), Nuevo Centro Shopping (1991), Patio Olmos (1995), Dinosaurio Mall (1998), y posteriormente el Paseo Rivera Indarte (2009) y el Paseo del Jockey (2010). Al mismo tiempo, se instalaron en Córdoba las principales cadenas de supermercados con centros comerciales de gran escala (los llamados “hipermercados”) en lugares estratégicos del área periférica. La aparición de estos emprendimientos tuvo un impacto no sólo ambiental y paisajístico, sino fundamentalmente sobre la actividad comercial de menor escala y en la pérdida de centralidad y significación del área central de la ciudad (Venturini y otros, 2010).

Cambio de siglo. Reforma del Estado y avances del mercado sobre la ciudad

A partir de la asunción del intendente Germán Kammerath y del gobernador José Manuel de la Sota, entre fines de 1999 y comienzos del año 2000 respectivamente, puede marcarse otra etapa dentro del período estudiado. La llegada al poder de estos dirigentes constituyó un giro significativo en la política local, con la emergencia de un nuevo bloque de poder integrado por sectores empresarios y liberales y conducido por el Partido Justicialista cordobés, con la participación de la Unión de Centro Democrático (Ucede), Acción Para el Cambio (Apec) y otros partidos vecinalistas menores (Reynares, 2014).

En el año 2000, el intendente Kammerath encaró una nueva reforma administrativa del Estado municipal, de la cual permanecen incumplidas la mayoría de sus postulados.^[42] Entre otras cosas, el proyecto de reforma incluía un artículo sobre loteos de interés social, y proponía la elaboración de un padrón con el registro de las situaciones no resueltas en relación con este tipo de loteos. Al mismo tiempo, se creó el Consejo de la Solidaridad^[43], un organismo de asesoramiento y ejecución de políticas sociales integrado por funcionarios públicos y por representantes de organizaciones sin fines de lucro. Dentro del Consejo de la Solidaridad se conformaron cuatro direcciones: de Desarrollo Humano, de Promoción Social, de Investigación Social y evaluación de proyectos y de Hábitat Popular. El funcionamiento del Consejo se limitó a acciones de diagnóstico, planificación y difusión (Medina, 2012), y en ese marco la Dirección de Hábitat no elaboró nuevas normativas orientadas a intervenir en las condiciones de acceso a la ciudad para los sectores populares hasta finalizado el período de gestión del intendente Kammerath, en 2003. Sin embargo, desde las agencias dedicadas al desarrollo urbano se operaron algunas transformaciones vinculadas con los mecanismos de control y de habilitación de grandes emprendimientos urbanos, como veremos en seguida.

En cuanto al ámbito provincial, a partir del año 2000 las políticas de hábitat se desarrollaron desde dos agencias: por un lado, la Dirección de Hábitat Social, dependiente del nuevo Ministerio de la Solidaridad (ex Desarrollo Social); por otro, la Dirección Provincial de Vivienda (DPV) y la Unidad Coordinadora y Ejecutora Provincial (UCOPRO), ambas dependientes del Ministerio de Obras y Servicios Públicos. Junto con una serie de acciones de regularización dominial y un amplio programa de viviendas para la relocalización de población asentada en villas a la vera del río, en el año 2000 se reglamentó la ley N° 8689 de escrituración gratuita^[44] para inmuebles pertenecientes a pobladores de sectores vulnerables. Por otra parte, comenzó a aplicarse la Ley Provincial de Convenio Fiduciario (ley N° 7688), creada en 1988 para permitir que el Estado asumiera la tutela sobre los loteos en propiedad de organizaciones sociales (Rodriguez y Taborda, 2009), como mecanismo de protección durante el proceso de escrituración definitiva frente a los intentos de apropiación de las tierras por parte de agentes privados.

Por último, en 2001 Córdoba adhirió mediante la ley N° 8932 a la ley nacional N° 24374 de Regularización Dominial. Esto permitía otorgar escrituras a los ocupantes que acreditaran la posesión pública, pacífica y continua de un inmueble como vivienda única durante tres años, con anterioridad a 1992. Con esta norma, y con el apoyo de algunas organizaciones intermedias que colaboraron en el asesoramiento a las familias, se logró regularizar la situación de personas que ocupaban de manera informal viviendas individuales en barrios consolidados de la ciudad de Córdoba. En efecto, entre 1999 y 2004 se ejecutaron acciones en el marco de distintos programas de regularización dominial, como el ya mencionado Arraigo, el PROMEBA^[45] y Raíces^[46], así como con la reglamentación de la Ley de Escrituración Gratuita y la puesta en vigencia de la Ley de Convenio Fiduciario. A través de estas operatorias, en muchos casos impulsadas por técnicos y legisladores provenientes del campo de las ONG, distintas comunidades asentadas precariamente en diferentes puntos de la ciudad mejoraron sus condiciones de vida y/o resolvieron la tenencia de la tierra y la vivienda.

En los siguientes cuadros puede obtenerse una vista general de la participación de los distintos actores en la producción de soluciones habitacionales orientadas al consumo desmercantilizado de los sectores populares, operadas a través de distintos programas:

Tabla 2. Distribución de las respuestas habitacionales según ámbitos institucionales y niveles del Estado. Ciudad de Córdoba, período 2000-2007

Período	Ámbito Institucional	Vivienda nueva	%	Mejoramiento de vivienda	%
2000-2007	Provincial	12871	97,8	742	70,8
	Municipal	120	0,9	286	27,3
	Multiactoral	174	1,3	20	1,9
Totales		13165	100	1048	100

Fuente: Rodríguez y Taborda (2009)

Tabla 3. Distribución de programas habitacionales del Ministerio de la Solidaridad. Ciudad de Córdoba, período 2000-2007

Programas	Cantidad de Soluciones
Programa Raíces	1000 escrituras
Programa Arraigo	522 boletos / 77 tenencias precarias
PROMEBA	599 lotes
TOTAL	1599* soluciones

Fuente: Rodríguez y Taborda (2009)

* En Barrio José Ignacio Díaz se implementaron los Programas Arraigo y Promeba.

Estado, emprendedores y organizaciones sociales: un escenario conflictivo

La construcción de urbanizaciones residenciales cerradas estuvo regulada durante el proceso de expansión de este tipo de emprendimientos por la ordenanza N° 8606/91, que las definía como Urbanización Residencial Especial. En 2003, fruto de la presión de las inmobiliarias para avanzar sobre tierras no urbanizadas correspondientes al Cinturón Verde -una zona de explotación agrícola de fuerte significación económica para la provincia-, así como de la proliferación de countries “encubiertos” bajo la modalidad de loteos rurales (Bellotti, 2006), el gobierno municipal de la ciudad de Córdoba suspendió por decreto las reglamentaciones correspondientes a las urbanizaciones especiales hasta tanto fuera aprobada una nueva normativa.

En septiembre de 2004, durante la gestión municipal del intendente Luis Juez (del Partido Nuevo), el Consejo Deliberante de la ciudad de Córdoba sancionó las ordenanzas N° 10760, 10761, 10762, 10763 y 10764, que tenían como base los proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo y la propuesta elaborada por la Dirección de Urbanismo. Este conjunto normativo consideraba la posibilidad de apertura de las urbanizaciones privadas y tomaba previsiones que permitieran luego integrarlas a la trama de la ciudad, a la vez que establecía límites al avance de las corporaciones inmobiliarias sobre las tierras rurales.

Este tipo de iniciativas reguladoras no sólo generó conflictos entre el gobierno municipal y el provincial -sumándose a las diferencias manifiestas en torno al proyecto de relocalización de villas de emergencia con fondos del BID “Mi casa, mi vida”, que desarrollamos más adelante- sino que enfrentó a los propios empresarios con los funcionarios responsables de la implementación de las normativas. En 2007, una nota publicada en el diario La Voz del Interior con la firma de la Arq. Rosa Harari -funcionaria de carrera en la Dirección de Planeamiento Urbano de la Municipalidad- denunciaba que estos empresarios

[…] añoran otros tiempos en los que sus proyectos se resolvían a puertas cerradas en instancias paralelas a las previstas institucionalmente, y por supuesto mucho más “veloces” y con menos observaciones cuando estaban fuera de norma (la tristemente célebre Oficina de Grandes Emprendimientos Urbanos).^[47]

La Oficina Municipal de Grandes Emprendimientos Urbanos referida por la exfuncionaria municipal había sido creada en el año 2000 a través de la Ordenanza N° 10330, y supuso la modificación de la Ordenanza N° 8060 sobre uso del suelo en cuanto al órgano responsable de la evaluación y adjudicación de autorizaciones para la ejecución de grandes obras. Con la asunción del nuevo intendente Luis Juez, en 2004, la Oficina fue disuelta y las gestiones vinculadas a la aprobación de megaemprendimientos urbanos volvieron a la órbita de Planeamiento Urbano. Durante la gestión de Juez, en contraposición con la modalidad de gestión anterior, la Dirección de Planeamiento Urbano impulsó la práctica de someter a consulta pública las propuestas de modificación de normativas, incorporando distintas formas de participación vecinal. En algunos casos, los resultados de estas consultas dotaron de una mayor legitimidad al Municipio para frenar las iniciativas de los desarrolladores privados, cuyo margen de maniobra se había acrecentado en los años previos.

Pero, por otra parte, las presiones e intereses de los sectores empresarios se hacían más visibles en la orientación de las políticas de nivel provincial. En el año 2000, a pocos meses de asumir el gobierno de la provincia, José Manuel de la Sota impulsó la aprobación del paquete de leyes denominado “Nuevo Estado”, que combinaba reformas de primera y de segunda generación. Al tiempo que se implementaron medidas que modificaron la estructura de la administración pública incorporando los principios de la nueva gerencia pública -impulsadas en el marco de las iniciativas de “reinvención del Estado”-, se impulsó la privatización de empresas públicas y el achicamiento del Estado, es decir, la racionalización y el ajuste propios de la primera etapa de reformas. En este sentido, la participación de capitales privados y la progresiva privatización de lo público permitió el avance de los grupos empresarios concentrados en sectores como la salud, el desarrollo urbano, la construcción y el transporte, entre otros (Medina, 2012).

En ese marco, la sanción de las leyes de Reforma del Estado^[48] conferían “amplios poderes” al gobernador para disponer de los recursos del Estado:

[…] Amplios poderes. El gobernador podrá reorganizar, suprimir, desconcentrar, escindir, descentralizar, transformar, privatizar, fusionar, absorber, transferir o liquidar cualquier oficina, repartición autárquica, el Banco de Córdoba, Epec, sociedades mixtas o del Estado a través de un Plan de Reinvención del Estado.

El gobernador podrá privatizar total o parcialmente o liquidar empresas, sociedades, establecimientos o entidades que le pertenezcan total o mayoritariamente a la Provincia, con sólo declararlas “sujetas a incorporación de capital privado”.^[49]

Con esta potestad, en el año 2000 el gobierno provincial impulsó un nuevo intento de privatización de la Empresa Provincial de Energía de Córdoba (EPEC).^[50] Sin embargo, luego de aprobado un Nuevo Marco Regulatorio de la Energía Eléctrica que habilitaba la privatización de las áreas de generación, transporte, distribución y comercialización de la energía, el proceso licitatorio iniciado en 2001 no pudo realizarse por la resistencia de los propios trabajadores, que contó con el apoyo de un amplio arco de organizaciones y fuerzas sociales. En ese marco, el gobierno aprobó un nuevo estatuto orgánico de la EPEC que, por el contrario, ampliaba la participación estatal en la empresa y preservaba las condiciones laborales de los trabajadores (Arriaga, 2012).

Por su parte, mediante la ley provincial N° 8836 de Modernización del Estado sancionada en el año 2000 se creaba la Corporación Inmobiliaria Córdoba (CORINCOR), una sociedad anónima cuyo objeto era

[…] la administración y enajenación de los inmuebles que le transfiera el Poder Ejecutivo, a saber: los inmuebles del dominio privado de la Provincia, de sus entes descentralizados u otros de la administración centralizada, desconcentrada y descentralizada, entidades autárquicas, empresas y sociedades del estado […]. Los inmuebles que desafecte de su finalidad específica. […] Los inmuebles que no queden incorporados a las unidades de negocios de las actividades que, conforme a las disposiciones de esta Ley, sean transferidos al capital privado.^[51]

El directorio de la CORINCOR estaba integrado por cinco miembros designados por el Poder Ejecutivo, dos de los cuales representaban al Colegio de Arquitectos y a la Cámara de Corredores Inmobiliarios de la Provincia de Córdoba. A través de esta Corporación, el Estado Provincial colocó en el mercado un conjunto de inmuebles que constituían parte de su patrimonio; el proceso de selección, tasación y compra de tales bienes involucraba a los mismos empresarios, produciéndose una significativa transferencia de fondos del sector público al sector privado. La alianza entre el Estado y los actores económicos ligados al mercado inmobiliario y la industria de la construcción quedaba así sellada una vez más.^[52] El crecimiento y protagonismo del sector empresario en la producción de la ciudad de Córdoba se plasmó también en 2004 en la constitución de la Cámara Empresarial de Desarrollistas Urbanos de Córdoba (CEDUC), integrada por las veinticinco principales empresas del sector que incrementaron así su capacidad de presión sobre el Estado.^[53]

En cuanto a la cobertura del servicio de energía eléctrica, los datos censales del INDEC correspondientes a 2001 muestran un alto porcentaje de viviendas conectadas a la red (97% como valor promedio)^[54], mientras que este índice descendía en el caso de las calificadas como “viviendas irrecuperables” (71,7%) (Rodriguez y Taborda, 2009). Por otra parte será en 2006, en el marco de la implementación del Programa MCMV, que el gobierno provincial dispondrá por primera vez la aplicación de una tarifa social de energía eléctrica, agua e impuesto inmobiliario para los hogares de sectores vulnerables^[55], lo cual supuso una relativa desmercantilización del consumo de estos servicios y bienes urbanos.

Por otra parte, las diversas iniciativas orientadas a la producción de vivienda y erradicación de villas desde la recuperación democrática y hasta el 2004 no detuvieron el incremento sistemático de la población alojada en este tipo de asentamientos, así como tampoco impidieron la aparición de nuevas urbanizaciones precarias en distintos puntos de la ciudad, tal como puede observarse en el siguiente cuadro:

Tabla 4. Evolución de la población asentada en villas de emergencia en la ciudad de Córdoba

Año	Población total	Población asentada en villas	Porcentaje	Cantidad de villas
1970	801771	16000	1,99	47
1980	993055	34683	3,5	61
1994	1182108	74000	6,26	107
2001	1267521	103650	8,02	158
2007	1357613*	63778	4,7	118

Elaboración propia en base a diversas fuentes documentales

* Proyección realizada por la Dirección de Estadísticas de la Provincia de Córdoba en base al censo 2001.

El avance de una configuración urbana orientada a la generación de condiciones para la radicación de emprendimientos comerciales y habitacionales de carácter privado, dirigidos al consumo de los sectores medios y altos y con altas tasas de rentabilidad, colisionó con las demandas de las organizaciones que pugnaban por el derecho a un hábitat de calidad para todos los ciudadanos cordobeses. Las objeciones acerca del sentido político y social del modelo de desarrollo urbano hegemonizado por los nuevos “desarrollistas” comenzaron así a instalarse en la agenda a partir de la acción de las organizaciones movilizadas por la democratización del hábitat en Córdoba:

[…] Córdoba no necesita tantos shoppings ni hipermercados, sino resolver los problemas, cada día más agudos, de vivienda, salud, educación y servicios eficaces para toda la población. Porque cada día son más los cordobeses que padecen la suerte de vivir en una ciudad que expresa, en forma alarmante, el quiebre y la segmentación social.^[56]

En la primera década del siglo XXI, junto con la multiplicación de los shoppings y paseos comerciales, la “recuperación” de ciertos espacios del área central (Parque Sarmiento, Paseo de las Artes, zona Jockey Club) para la creación de nuevas oportunidades para el ocio y el consumo de sectors medios y medios-altos, con fuerte protagonismo del sector privado, dan cuenta también de esta tendencia hacia la mercantilización del espacio urbano.^[57]

Crisis y restauración: el programa Mi Casa, Mi vida

La crisis económica, política y social que asolaba al país a comienzos del nuevo siglo demandaba a los gobiernos nuevas maneras de intervenir:

[…] Y ahí empieza como otra etapa donde la agenda está marcada por la crisis (…) las políticas de viviendas, todos los pactos fiscales que se van firmando en ese momento le permiten a la provincia y a todas las provincias usar los fondos de FONAVI para pagar sueldos y gastos corrientes, con lo cual se reduce mucho lo que es la política de vivienda […] y ahí el delasotismo toma una decisión que es muy audaz. Estaba el crédito del BID para el programa de reforma del Estado […] Entonces ese programa de 215 millones de dólares que se iban a gastar en programas, en distintas áreas, es reconvertido y casi 92 –que terminan siendo más, casi 105 millones de dólares- se invierten en el programa de viviendas, el programa este Mi casa, mi vida. (Entrevista GALÁN, 17/2/2012)

En efecto, el gobierno provincial reconoció en las inundaciones producidas a comienzos del año 2000^[58] una oportunidad para maniobrar con los fondos otorgados por el Banco Interamericano de Desarrollo para el proceso de Reforma del Estado (Préstamo BID 1287 OC-AR), reorientando una parte de los recursos hacia políticas de contención de los sectores más vulnerables. En octubre de 2001, el gobernador De la Sota dictó el Decreto de Necesidad y Urgencia N° 2565/01, mediante el cual se declaró el “estado de emergencia hídrica y social en el Departamento Capital de la Provincia, en todo lo que hace a la vera y márgenes del Río Suquía, canales de riego, márgenes de cauces fluviales y en zonas pasibles de inundación” (Reglamento operativo del préstamo BID, citado en Di Rienzo y Valdés, 2011).

Entre 2003 y 2008 se ejecutó el plan de viviendas más amplio de la historia reciente de Córdoba: el Programa “Mi Casa, Mi Vida”. Este programa se realizó a partir del acuerdo del gobierno provincial con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para reorientar fondos otorgados en 2001 por 215 millones de dólares (Lardone y Cingolani, 2006), en el marco de la crisis económica y social que sacudía al país. El acuerdo establecía como condición la focalización de los beneficios en las poblaciones asentadas en las márgenes de cursos de agua, cuya subsistencia peligraba ante cada desborde de los ríos.^[59] Si bien el plan original suponía la construcción de doce mil viviendas, finalmente se ejecutaron cerca de diez mil, distribuidas en unas cuarenta urbanizaciones ubicadas casi en su totalidad en los bordes del ejido urbano.^[60] De ellas, doce fueron “barrios-ciudades” que concentraban entre 300 y 600 nuevas unidades residenciales^[61], ocupadas por familias que en muchos casos provenían de villas distantes entre sí.

Del total de viviendas construidas, aproximadamente el 31% se asentaron sobre lotes pertenecientes a organizaciones -cooperativas de vivienda y mutuales- que habían adquirido previamente sus tierras.^[62] En otros casos, cuando las villas a erradicar contaban con organizaciones de base, se encomendó a los propios pobladores la búsqueda de tierras disponibles, lo cual supuso también que la comunidad asumiera los costos de los estudios correspondientes. Luego el Ministerio de la Solidaridad decidía acerca de la factibilidad de las tierras elegidas (Bonavitta, 2012). De esta manera, 2771 familias organizadas en treinta cooperativas y/o mutuales de sus comunidades lograron acceder al hábitat a través del Programa, que construyó las viviendas sobre terrenos previamente adquiridos con subsidio estatal y/o ahorro propio (Galán, 2010b). La ausencia de una política de acceso al suelo urbano, así como de control de la actividad especulativa alrededor de este factor determinante de la producción del hábitat, se hizo patente en el proceso de discusión y ejecución de este programa. El papel regulador del Estado municipal fue tensionado por la presión del gobierno provincial, que requería cambios normativos para la implementación del plan habitacional:

[…] la gran presión del gobierno provincial, que por ejemplo en la gestión de Kammerath tuvo alianzas muy fácilmente y respuestas inmediatas, como en esto de las “ciudades” de De la Sota que necesitaban de cambios normativos importantes. […] nosotros explicamos por qué no estábamos de acuerdo con la radicación de población de tres procedencias distintas en una “ciudad ghetto”, pero además desde el punto de vista urbanístico, las zonas inundables y la proximidad de industria contaminante, bueno todo esto lo escribimos, lo dijimos pero el Consejo Deliberante aprobaba. (Entrevista HARARI, 3/7/2013)

Por otra parte, la ubicación de las nuevas urbanizaciones en los márgenes del ejido urbano implicó en algunos casos la exposición de los pobladores a situaciones de riesgo ambiental. Según distintas investigaciones y denuncias, en determinados sectores cercanos a las áreas industriales y/o zonas de cultivo a gran escala se presentaban dispersos metales pesados y plaguicidas, combinándose esta situación con la producción frecuente de anegamientos en períodos de lluvias intensos así como con la localización de numerosas industrias y plantas de tratamientos de líquidos cloacales (Cisterna, 2012; Martínez de Rusconi y Maffrand, 2014). Una nota enviada por la Dirección de Planeamiento Urbano de la Municipalidad de Córdoba al Ministro de la Solidaridad provincial ante la inminencia del nuevo plan de viviendas, advertía acerca de la conveniencia de consolidar el tejido urbano en las áreas aun disponibles e indicaba que:

[…] Para el resto del sector se sugiere la preservación de la actividad productiva con prácticas conservacionistas. La preservación y promoción de esta actividad no sólo se convertirá en un aporte a la actividad económica sino al equilibrio medioambiental de la ciudad. Caso contrario, la habilitación de nuevas urbanizaciones contribuiría a una mayor proporción de áreas impermeables respecto a suelos absorbentes, agravando aún más el problema de excedentes hídricos e inundaciones que ya padece el sector.^[63]

No obstante, a pesar de las advertencias, el gobierno provincial avanzó con la radicación de los nuevos barrios-ciudades en tierras colindantes con áreas de cultivo y con asentamientos industriales, quedando expuesta la población a situaciones de riesgo ambiental que aun hoy son objeto de conflictos públicos.^[64] En efecto, la distribución geográfica de las casi diez mil viviendas construidas en el marco de este Plan, tuvo en muchos casos las consecuencias negativas previstas oportunamente por los equipos técnicos de la Municipalidad de Córdoba en cuanto al acceso a los servicios y la calidad ambiental del hábitat. En 2002, el Instituto de Planeamiento Urbano de Córdoba (IPUCOR), diagnosticaba acerca de ciertas

[…] debilidades de la ciudad que se constituyen, de no intervenir para modificar la tendencia, en amenazas para su desenvolvimiento futuro, entre ellas la dispersión del asentamiento en general y la baja densidad media que complotan contra la resolución de la demanda en materia de transporte público, de infraestructura y equipamiento poniendo en riesgo no sólo las posibilidades de dotación sino también la calidad ambiental urbana. Reafirmando además la existencia de zonas urbanas con condiciones de alto riesgo en términos de inundaciones, afloramiento de napas freáticas y colapsabilidad.^[65]

Estudios posteriores muestran las dificultades que presentaban muchos de estos barrios en cuanto a las posibilidades de movilización de la población por el territorio urbano, la provisión de servicios públicos, el acceso a espacios públicos, la integración social en tanto componentes de la estructura urbana de Córdoba (Bonavitta, 2012; Avalle y De la Vega, 2010; Ciuffolini y Zanin Shimbo, 2013). En suma, evidencian los resultados de una política habitacional que, si bien había hecho posible el acceso desmercantilizado a la vivienda para un importante número de familias que vivían en condiciones de extrema precariedad, suponía también una profundización del estado de desapropiación respecto del espacio urbano.

La prioridad dada al del acuerdo con el sector empresario para la producción mercantil de las viviendas tuvo impactos no sólo simbólicos, sino también en cuanto a la dimensión económica de los proyectos: la inversión total para este programa fue de 300 millones de pesos/dólares, de los cuales $255 millones fueron financiados por el BID, mientras que la Provincia y la municipalidad aportaron el resto en tierras, infraestructura barrial y viviendas. Durante la primera etapa del Programa, la construcción de las viviendas fue adjudicada por licitación a 24 empresas, y otras 20 se incorporaron en la etapa siguiente.^[66] Simultáneamente a la adjudicación de las primeras licitaciones, las principales empresas del sector inmobiliario recostadas en la CEDUC reclamaron “seguridad jurídica”, mayor financiamiento para el sector y una disminución de la presión tributaria sobre las tierras bajo su propiedad.^[67]

Con todo esto, es necesario incorporar aquí algunos datos relevantes a los fines de problematizar ciertas conclusiones que adquirieron la forma de denuncia en el debate público de la época, y que suelen presentarse como presupuestos en los estudios académicos. En relación con la situación de las tierras que fueron desalojadas, según el relevamiento realizado por la Provincia en función de los criterios de la normativa vigente, el 69% de las villas trasladadas se asentaban sobre tierras que se encontraban en zona de exclusión por su cercanía a cursos de agua; el 14% se ubicaba en zona de resguardo por la traza del ferrocarril, y un 16% ocupaba zonas de reserva verde o presentaba restricciones ambientales. Así, de las 100 villas realojadas en el Programa, sólo una (Villa Richardson) fue incluida con el fin de despejar las tierras en las que se preveía desarrollar obra pública (Galán, 2010b), mientras que el 99% de las villas trasladadas se encontraban asentadas sobre suelos inviables.

Respecto de los cambios en el patrón de uso del suelo, sólo el 7% de las urbanizaciones del Programa requirieron de un cambio en la normativa por tratarse de suelo industrial, mientras que otro 11% correspondía a suelo rural. De esta manera, sobre un total de 41 urbanizaciones desarrolladas en el Programa, cuatro fueron las asentadas sobre terrenos que el Municipio consideraba no aptos según el catastro de 1985. Por otra parte, el 10% de los barrios se trasladaron a zonas sin continuidad territorial con otros loteos, es decir, resultaron en localizaciones aisladas (Galán, 2010b; Martínez de Rusconi y Maffrand, 2014), mientras que el 90% de las urbanizaciones tenía relación de continuidad con otros planes de vivienda.

Sin embargo, y más allá de la inviabilidad de la alternativa de urbanización in situ en la casi totalidad de las villas erradicadas, lo cierto es que la reubicación de las poblaciones se concretó en todos los casos en los bordes del ejido urbano. Las abismales diferencias en los precios del suelo en las diferentes zonas (Rodriguez y Taborda, 2009) impactaron en la distribución de las intervenciones estatales sobre los márgenes de la ciudad, principalmente en torno de la Avenida de Circunvalación. De esta manera, como han señalado diversos autores (Clichevsky, 2003; Pradilla Cobos, 2013, entre otros), el mercado del suelo constituyó un factor determinante en la localización de las nuevas urbanizaciones y, en ese marco, en los procesos de segregación socioeconómica y espacial.

En este sentido, y sin desconocer el impacto de los recursos asignados a la resolución material de situaciones de alta vulnerabilidad para las comunidades asentadas a la vera de ríos y canales a través del Programa MCMV, los conflictos derivados de la implementación de este programa dan cuenta de algunos problemas que requieren atención. Por un lado, se verificaron conflictos vinculados con la profundización de los procesos de segregación socioresidencial que este tipo de urbanizaciones suponía, y que impactaba en las posibilidades de acceso al trabajo, a los diferentes servicios urbanos, a la circulación por el territorio y al uso del espacio público. Por otra parte, la conflictividad se incrementó por la imposición de un modelo de gestión que subordinó a los actores sociales organizados, distanciándose de las experiencias de concertación y participación en la planificación del hábitat desarrolladas durante la década anterior:

[…] Yo siempre digo que tal vez el peor de los errores de ese programa fue el mecanismo de gestión que tuvo, de no haberlo concertado con el municipio, de no haber generado cierto consenso social para construir la alianza con las ONG, las organizaciones; y fue una intervención unilateral por ahí urgida por necesidades políticas de tener que hacer en un año o en dos años viviendas que mostraran actividad, que generaran algún impacto político. Me parece que tal vez el peor de los errores fue ese… (Entrevista GALÁN, 17/2/2012)

La modalidad de gestión implementada fue coherente con una perspectiva de la política pública orientada a la producción de vivienda nueva a cargo de empresas constructoras subsidiadas por el Estado, lo cual suponía desplazar de la escena a las organizaciones, las metodologías de autoconstrucción y las operatorias de mejoramiento habitacional.

Las políticas implementadas hacia los asentamientos precarios que no reunían las características de elegibilidad del Programa financiado por el BID ofrecen información que complementa nuestra lectura general. Junto con las cien villas que debían ser realojadas por los riesgos ambientales a los que estaban sometidas, los relevamientos oficiales permiten determinar la existencia de otras 34 villas en condiciones de ser urbanizadas in situ (Galán, 2010b). Sin embargo, durante estos años sólo ocho de ellas recibieron alguna intervención estatal: tres fueron mejoradas con el PROMEBA, de orden nacional, mientras que otras cinco lograron regularizar la tenencia de la tierra a través del Programa nacional Arraigo o el Programa de Regularización Dominial de la Municipalidad de Córdoba. En estos últimos casos, el acceso legal a la tierra no se acompañó de un mejoramiento en las condiciones materiales de vida de las poblaciones, en la medida en que no existieron acciones vinculadas a la producción o mejoramiento de viviendas, infraestructura y servicios.

A partir de los datos disponibles sobre los resultados de las políticas de vivienda, se evidencia entre la década del noventa y el período siguiente el desplazamiento de los espacios multiactorales de gestión de políticas habitacionales, que en el primer período tuvieron a su cargo el 78% de los proyectos de mejoramiento habitacional.^[68] Asimismo, entre la primera y la segunda etapa disminuyeron notablemente las acciones de mejoramiento, que pasaron del 14% al 7% hacia mediados de la primera década del nuevo siglo. Según diversos estudios, para el año 2001, sobre unas 76 mil viviendas deficitarias, el 40% de las situaciones podía resolverse con refacciones y acciones de completamiento (Peralta, 2006; Ferrero, 2010). Sin embargo, y aunque las reformas introducidas al FONAVI permitían destinar fondos a distintas operatorias, los planes de vivienda implementadas en el último período continuaron priorizando el acuerdo con empresas constructoras que produjeron vivienda nueva con el sistema “llave en mano” (Rodriguez y Taborda, 2009; Galán, 2010b). El predominio de la lógica mercantil en la producción de vivienda durante este período se verifica también en el Programa MCMV si analizamos la relación entre los grandes conglomerados habitacionales denominados “barrios-ciudades” y la composición de los asentamientos destinados a ocupar tales urbanizaciones. En este caso, según indica Galán (2010b), en al menos la mitad de los casos los nuevos planes de vivienda se conformaron siguiendo un criterio económico de maximización de la ganancia a través de la producción seriada a gran escala, subordinando otras opciones surgidas de las propias organizaciones y habitantes de las villas. Esta modalidad de producción se asentó en la alianza entre el Estado provincial y el sector privado de la industria de la construcción, agrupado en la Cámara Argentina de la Construcción y posteriormente en la CEDUC, entidades que lograron hegemonizar las políticas habitacionales durante esta etapa.

Atender a los sectores beneficiarios de los diversos planes de vivienda y acceso al hábitat impulsados durante este período permite completar el panorama. En el estudio de Galán (2012b) se evidencia la definición prioritaria de dos grupos sociales como destinatarios de las dos líneas principales de la política pública: por un lado, los sectores incluidos en la economía y el mercado de trabajo formal, con capacidad de afrontar un crédito para la compra de tierra y/o vivienda; por otro lado, el sector de menores ingresos asentado en villas de emergencia, que fue destinatario exclusivo de los programas financiados por organismos internacionales.^[69] En este marco, los sectores medios empobrecidos como resultado de la crisis económica y social, sin ingresos formales pero residentes en barrios, no logró acceder a recursos públicos para mejorar sus condiciones de hábitat.

De este modo, y si bien históricamente la ciudad de Córdoba se caracterizó por poseer un alto grado de segregación objetiva en términos socioeconómicos, será a partir del siglo XXI cuando se tornarán más visibles las marcas urbanas de esta distribución desigual de la población en la periferia de la ciudad: por un lado, con las nuevas urbanizaciones privadas de alta gama (countries, barrios privados) y por otro lado, con la radicación de sectores populares cada vez más numerosos de población en los nuevos “barrios-ciudades”, los asentamientos y villas (Cisterna, 2012).

La ciudad producida: escenario de movilización y objeto de disputas

La ciudad, en tanto producto de relaciones sociales, expresa y encarna -sin ser un mero reflejo superestructural- las condiciones económicas, sociales y políticas en una sociedad determinada. En este sentido, la estructura urbana condiciona las probabilidades de acceso a bienes, a servicios y al desempeño de actividades, introduciendo variaciones en el acceso a oportunidades para el desarrollo de la vida en el espacio urbano (Di Virgilio y Perelman, 2014). Pero al mismo tiempo, el espacio es un componente ineludible en la configuración de lo social, y por lo tanto constituye una clave para la comprensión de la acción colectiva y la confrontación política. En este otro sentido, el espacio estructura relaciones y redes, atraviesa el orden social y configura los repertorios de confrontación de los actores movilizados en la búsqueda de resolución de sus necesidades e intereses. Desde esta perspectiva, resulta significativo el reconocimiento de las tendencias estructurales y las transformaciones coyunturales que a lo largo de la historia reciente fueron dando su particular perfil al territorio urbano de la ciudad de Córdoba. Tales características se vinculan con los procesos de movilización -como hemos propuesto en nuestro enfoque teórico- en dos sentidos fundamentales: configurando de modos contingentes -es decir, de una manera no determinable a priori- las posibilidades, formas y alcances de la acción colectiva, y conformando un conjunto de asuntos o problemas relativos al “derecho a la ciudad”^[70] que operaron en la articulación de demandas y motorizaron la confrontación.

A partir de los estudios desarrollados en el campo es posible aseverar que, al menos desde el período de fuertes transformaciones urbanas asociadas a la explosión demográfica registrada a mediados del siglo pasado, una lógica de producción mercantil de la ciudad se impuso por sobre las garantías vinculadas con el acceso a la ciudad como cuestión de derechos. Como resultado, el nuevo siglo encontró una ciudad expandida, costosa, segregada y dividida^[71], atravesada de extremo a extremo por un sinnúmero de experiencias de producción y consumo social del hábitat: modos que, con distintos grados de formalidad, se desarrollaron por fuera de los mecanismos de distribución y acceso a los bienes por la vía del mercado o del Estado.

El proceso general descripto no se desarrolló, como es de esperarse, de manera lineal y homogénea. La historia de la conformación de la ciudad es una dimensión de la historia social, por lo que las distintas alternativas en la producción urbana guardaron relación con los diversos escenarios económicos, políticos y sociales configurados a lo largo del período. A modo de síntesis, es posible señalar que durante la reconstrucción democrática y hasta comienzos de los años 90, se registró un significativo impulso a las políticas estatales orientadas a la producción de infraestructura y equipamientos urbanos, evidenciado en algunas obras emblemáticas -como la recuperación del río Suquía y las escuelas públicas- y plasmado en la ejecución de presupuestos inéditos en la historia urbana de Córdoba. Al mismo tiempo, esta intervención estatal se orientó fundamentalmente por el horizonte de construir una ciudad “bella”, racional y pujante (Cervio, 2014), ideario que será retomado pocos años después en la formulación del objetivo del Plan Estratégico de Ciudad: la consolidación de una “ciudad competitiva” en el contexto regional.^[72]

Los años 90 transcurrieron en un escenario atravesado por múltiples conflictos y tensiones. Por un lado, derivados de los procesos de ajuste impulsados en el marco de la implementación de políticas de signo neoliberal; por otro, vinculados con las disputas por el poder hacia el interior del radicalismo gobernante, así como entre los gobiernos locales y el gobierno nacional, opositores entre sí. En estos años, y una vez garantizada la infraestructura urbana básica y algunas condiciones de habitabilidad mínimas para la mayor parte de la población, el desarrollo de la actividad inmobiliaria privada comenzó a mostrar sus primeros resultados con la emergencia de barrios cerrados, torres de departamentos y centros comerciales destinados al consumo de los sectores más acomodados.

En la década siguiente asistimos a la consolidación de una ciudad “dominada por el capital inmobiliario”^[73], en el marco de la cual el sector empresario organizado en cámaras como la CEDUC incrementaron su poder de negociación y presión frente al Estado. Este movimiento resultó favorecido, además, por las condiciones de la economía internacional, que por esos años posicionaban al capital inmobiliario como factor preponderante de la expansión metropolitana. En efecto, como señala Cicolella (2012), en el nuevo siglo asistimos a una reconfiguración del capitalismo que se realiza a través del territorio urbano-metropolitano y en el cual el capital privado se convierte en ordenador territorial preponderante. Este proceso general se expresó en Córdoba a través de la concurrencia de dos elementos: por un lado, la alianza de los gobiernos locales con el sector empresario para impulsar los principales emprendimientos inmobiliarios durante este período, para lo cual se operó un fuerte disciplinamiento dentro de las agencias del propio Estado a los fines de reducir el conflicto interno y facilitar la implementación de tales políticas. En segundo lugar, el apoyo financiero de las agencias internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, que ya desde mediados de los años 90 habían adquirido un decidido protagonismo en la provisión de recursos para el desarrollo de políticas públicas así como en la definición de la orientación de tales políticas.

Al mismo tiempo, si bien es posible reconocer en el caso de Córdoba las tendencias generales de los procesos de urbanización capitalista descriptos por la bibliografía respecto de las ciudades latinoamericanas, la lectura del proceso de configuración de esta ciudad en las últimas décadas evidencia una serie de particularidades. Por un lado, vinculadas con las específicas relaciones de cooperación, competencia o confrontación que a lo largo del período se verificaron entre los diferentes niveles del Estado, y que impactaron en los mayores o menores niveles de articulación entre las políticas y en la efectiva implementación de los distintos programas habitacionales. Por otro lado, relativas a la participación de los diferentes actores colectivos en la producción y uso de la ciudad, participación que en los diferentes períodos se canalizó alternativamente a través de espacios multiactorales formales, entidades corporativas que funcionaron como grupos de presión, movilizaciones e intervenciones en el espacio público, entre otras formas de acción colectiva. En esta dimensión de la historia de la ciudad enfocaremos nuestro análisis a lo largo de los próximos capítulos.

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