Silvia Cantera

Introducción

Los regímenes de promoción industrial aplicados en la Argentina desde mediados del siglo xx buscaron estimular el desarrollo de la actividad manufacturera a través de diferentes mecanismos como subsidios, exenciones impositivas, períodos de gracia o espacios programados. Este conjunto heterogéneo de instrumentos de promoción, al decir de Lavarello y Sarabia (2017), puede asimilarse al concepto de “capas geológicas” porque respondieron a distintos momentos, diagnósticos y debates sobre la intervención del Estado y sobre la importancia del sector industrial en los procesos de crecimiento y desarrollo. Estas políticas también tuvieron campo de aplicación en la provincia de La Pampa durante los años 80 y 90 y, a través de ellas, se explicitó el interés por incentivar algunas de las industrias relacionadas con los recursos territoriales.

Si bien como antecedente ya existía una ley promotora desde principios de la década del 60 al momento en que La Pampa inicia su proceso de provincialización, con la restauración democrática se instrumentaron nuevos mecanismos de incentivos motivados por la necesidad de renovar la legislación vigente, pero manteniendo la intención de alentar la industrialización de productos o subproductos agropecuarios para poder avanzar en la cadena de valor y fortalecer el ingreso a los mercados, como así también alcanzar los propósitos de dinamizar los niveles de ocupación y potenciar el desarrollo del territorio. Posteriormente, se estableció una nueva legislación que, aunque no incorporó diferencias sustanciales, reformuló el alcance sectorial y espacial de la ley anterior, para adecuarse al contexto político-económico de los años 90 y enmarcarse en el proceso de reestructuración del aparato estatal.

Es, en relación con ello, que nos interesa comprender la dinámica y las limitaciones de la normativa referida a la política industrial como, también, analizar el rol que cumplieron los agentes públicos, tanto en la generación como en la implementación de los instrumentos jurídicos. A la luz de distintas interpretaciones, el propósito de este capítulo es exponer algunas de las políticas económicas relacionadas con el desarrollo manufacturero pampeano luego de la recuperación de la democracia, para conocer sus resultados y evaluar las posibilidades de generar una matriz productiva provincial sustentable a través del impulso estatal. Con ello se complementa la visión presentada en el capítulo anterior sobre el sector agrario.

Las intenciones de la gestión gubernamental de crear instrumentos dinamizadores de la actividad industrial entraron en juego con los intereses sectoriales y los condicionantes exógenos, y la disponibilidad de recursos, la definición de prioridades, el potencial productivo, las condiciones de mercados existentes y las variables tecnológicas constituyeron elementos relevantes a la hora de ejecutar los programas de incentivos. Por lo tanto, la propuesta de conocer los efectos de dichos programas sobre espacios periféricos permite enriquecer el análisis sobre el rol de las políticas en el desarrollo económico. Cabe aclarar que del conjunto de instrumentos de política industrial abordamos específicamente los regímenes de promoción y de localización geográfica en la provincia, y ello nos obliga a considerar la incidencia de la legislación nacional y provincial en los proyectos favorables a la iniciativa industrial, además de sus efectos sobre el proceso de desarrollo territorial.

El marco conceptual de la política industrial

Oszlak y O’Donnell (1995) ven a las políticas públicas como un posicionamiento del Estado en torno a determinadas “cuestiones” o demandas socialmente problematizadas, que permite coordinar las competencias necesarias para intentar resolverlas. Es allí donde intervienen otros actores que entrelazan las políticas privadas y públicas en un complejo proceso social, y se redefinen las demandas^[1]. En ese marco, las políticas públicas constituyen un factor condicionante clave de las capacidades estatales, aunque, según Iusani (2012), para generar capacidades de intervención eficaces en la sociedad se requieren ciertos dispositivos normativos y de gestión, y de un conjunto de recursos humanos, financieros y tecnológicos que permitan cumplir con los propósitos.

Por su parte, Lavarello (2017) revisa diferentes abordajes teóricos sobre política industrial para ver cómo esa variedad de acciones y de instrumentos de apoyo se inscriben en distintas líneas de pensamiento. De allí surgen contrastes entre las políticas industriales entendidas como acciones correctivas dentro de un equilibrio general y aquellas concepciones que las definen como acciones deliberadas para lograr la transformación productiva. Consiguientemente, la definición de política industrial es controversial por su inevitable carácter de selectividad, ya sea con relación a los sectores, a las oportunidades o a los instrumentos elegidos para modificar o reproducir la estructura productiva. Según el autor, los debates sobre política industrial comenzaron a manifestarse con mayor fuerza en la teoría económica en los años 80, con las experiencias industrializadoras de las economías asiáticas. Desde un extremo de esas tensiones, la teoría neoclásica proponía la eficiencia del mercado y negaba toda política, en tanto distorsionaba la asignación de recursos. Por su parte, desde otras versiones teóricas se aceptaba la aplicación de políticas, mientras lograran corregir las fallas del mercado y se convirtieran en un mecanismo vital para superar los límites estructurales al desarrollo.

En América Latina, en los últimos cincuenta años las políticas industriales orientadas a generar capacidades productivas y tecnológicas en industrias estratégicas tuvieron escasa articulación con otras tácticas de desarrollo en el largo plazo. Asimismo, expresaron debilidades por su estrecho vínculo con la explotación de recursos naturales y por una base institucional frágil, que limitaron las posibilidades de generar cambios en la estructura productiva (Moguillansky, 2013).

Los diferentes regímenes de promoción industrial argentinos^[2] han sido analizados en una extensa bibliografía que aborda sus propósitos y resultados. En ese marco, para Azpiazu (1986) la legislación promocional tendió a convertirse en el principal instrumento de la política industrial y originó la aplicación de numerosos regímenes que se tradujeron en un accionar inestable, con acotados objetivos e incidencia en el sector, en tanto que Chudnovsky (1991) argumenta que los regímenes promotores puestos en vigencia entre 1977 y 1983 provocaron cambios en la composición de la producción manufacturera y fueron asignados, en su mayoría, a las ramas menos afectadas por la apertura importadora (siderurgia, papel y petroquímica), cuya producción era altamente concentrada, intensiva en capital y de poco valor agregado. Coincide con Kosacoff y Azpiazu (1989) en que estos mecanismos representaron elevados costos fiscales, carecieron de evaluación y de fiscalización y tuvieron un carácter discriminatorio al favorecer a grandes firmas oligopólicas. De esa forma, dice Azpiazu (1989), la promoción se convirtió en un simple mecanismo de transferencia de recursos para subsidiar la rentabilidad de un grupo privilegiado de empresas y demostró las limitaciones de la acción gubernamental.

Para Schvarzer (1987, p. 66), las políticas industriales utilizaron diferentes instrumentos arancelarios, crediticios e impositivos, que se tradujeron en una sucesión de incentivos superpuestos, cuya capacidad de estímulo resultó inversamente proporcional a la amplitud del territorio nacional donde se pretendían implementar. La disparidad de criterios y objetivos de las distintas áreas del sector público, como la ausencia de seguimiento y de control de las operaciones, mostraron la incapacidad estatal y la desarticulación del aparato técnico administrativo, y entonces “la política de promoción se constituyó en un sistema de reparto masivo de subsidios de los que no se conoce la magnitud, los beneficiarios ni los resultados obtenidos”.

Mientras tanto, según Gatto, Gutman y Yoguel (1987), entre 1973 y 1984 se produjo una “desindustrialización selectiva” debido a la contracción de actividades en el complejo metalmecánico y a la reasignación del empleo hacia sectores relativamente menos productivos. En este complejo proceso de reordenamiento industrial provocado por las políticas de apertura económica y de liberalización del mercado de capitales, las políticas de promoción industrial permitieron recomponer las ventajas competitivas de los grandes y medianos capitales, que resultaron beneficiados. Sostienen, entonces, que en la redefinición de estrategias empresariales se produjeron reasignaciones sectoriales y espaciales de la actividad industrial y modificaciones en los procesos de trabajo y en el mercado laboral, donde las industrias de transformación de recursos naturales no alimenticios (papel, química, plástica) resultaron ser las más dinámicas y promocionadas.

Si se retoman los postulados de Oszlak y O’Donnell (1995), las políticas estatales no pueden abordarse desagregadas del contexto, y resulta complejo ponderar sus impactos y atribuir la proporcionalidad de los cambios a determinados factores o variables. Estas dificultades se asignan tanto a la ausencia de tipologías de políticas estatales como a problemas de medición derivados de la agregación de los datos y de su confiabilidad, del manejo de flujos no monetarios o de las diferencias no cuantificables de los efectos. Sin embargo, a pesar de los inconvenientes para medir los resultados puntuales de determinadas políticas, para los autores es importante analizar las consecuencias del accionar estatal en los procesos socio-históricos que, a la vez, se realimentan de esa compleja gama de impactos. Desde estos aportes conceptuales, revisaremos la política industrial en La Pampa para examinar si los instrumentos promotores tuvieron efectos y resultados similares a lo acontecido a nivel nacional, o mostraron efectos divergentes sobre la matriz productiva provincial.

Antecedentes de políticas industriales en La Pampa: El Plan de Fomento a la Producción Industrial – Ley de promoción N.° 274/61

Una vez alcanzada la provincialización, los intentos por dinamizar la estructura productiva industrial en la Pampa se sustentaron en un interés por las problemáticas del desarrollo y en los lineamientos políticos de planificación^[3].

En 1961, durante la gobernación de Ismael Amit, fue sancionada la Ley de Promoción N.º 274, con los propósitos de añadir valor a la producción, mejorar la participación del sector en el producto geográfico y aumentar el bienestar de la población pampeana, a través de la creación de nuevas fuentes de trabajo^[4]. El gobierno provincial, alineado con la tendencia desarrollista a nivel nacional, planteaba la necesidad de mejorar la infraestructura básica con obras de riego, energía y comunicación, para potenciar los efectos de la legislación promotora (Lluch, 2017).

Junto con esa normativa se instituyó un “Plan de fomento a la producción industrial” para industrias nuevas y ya instaladas, vinculadas con la extracción, elaboración y transformación de materias primas, además de la actividad hotelera y del transporte de pasajeros. Ese plan preveía la exención de impuestos provinciales y municipales por el término de cinco años para las industrias existentes y de diez años para las nuevas; el acceso a créditos de hasta un 40 % del monto invertido y reintegrables en cinco años, según la importancia de la industria o a la zona de radicación; la intervención directa en la solución de problemas energéticos; la planificación vial, según las necesidades industriales; el asesoramiento técnico; la coordinación con las políticas y los planes industriales nacionales y la gestión para la exención de derechos aduaneros a maquinarias extranjeras, etc. Se otorgaba preferencia estatal a los productos provinciales bajo condiciones similares de precio-calidad, y se disponía la adjudicación de tierras para la instalación de las industrias comprendidas en la normativa^[5].

Las exenciones impositivas y las líneas de créditos diferenciadas, de acuerdo con el valor de la inversión y al lugar de emplazamiento de los establecimientos productivos, respondía a la intención de promover proyectos de envergadura y fomentar áreas de desarrollo industrial, a la vez que el Estado se comprometía a brindar las obras, el equipamiento y los servicios requeridos para hacer factible el desarrollo de las actividades. Ello mostraba un claro interés por alentar la industrialización de productos o subproductos agropecuarios y por avanzar en la cadena de valor para generar ventajas competitivas, aumentar los niveles de ocupación y potenciar el desarrollo del territorio^[6].

Conjuntamente se creó un Consejo de Promoción Industrial para atender la radicación, la zonificación (ver Figura N.º 1), la descentralización industrial y la aplicación de la ley de fomento^[7]. Esta iniciativa formaba parte de un “Plan de desarrollo económico-social” provincial, por implementar en el período 1966-1970, que involucraba a otros sectores, además del industrial, con los propósitos de elevar el producto interno, lograr una mayor estabilidad económica y aumentar la cantidad y el nivel de vida de su población^[8].

Figura N.º 1. Ley provincial N.º 274. División por zonas

Fuente: elaboración propia con base en la ley 274/61.

El plan se apoyaba en la necesidad de expandir las actividades agropecuarias e industriales para lograr diversificar la estructura productiva y generar mayor empleo^[9]. Para ello, planteaba aumentar el valor de producción de las industrias tradicionales y la ejecución de proyectos vinculados con la transformación de materias primas agropecuarias, como los frigoríficos, la industrialización de la lana, la curtiduría y la fabricación de calzado, los alimentos balanceados y la producción avícola y lechera^[10]. Respecto al financiamiento del sector industrial se proponía destinar partidas oficiales importantes para la inversión en infraestructura y en los programas de riego del río Colorado, que se sumaban a los créditos del sistema bancario y de organismos internacionales^[11] y a los propios recursos de los empresarios.

En función del limitado desarrollo industrial y reconociendo su papel estratégico como promotor del aumento de la producción, como fuente de empleo y como gestor de una mejor distribución del ingreso, el plan sugería una promoción activa del Estado provincial con base en tres ejes principales: la transformación de la materia prima de origen agropecuario, su orientación hacia mercados nacionales e internacionales y un incremento de productividad de la mano de obra.

En definitiva, en una posterior actualización del plan se reconocía la falta de cumplimiento, por parte de las autoridades provinciales, de muchas de las metas planteadas para el quinquenio 1966-1970. Ello se debía, fundamentalmente, a que la provincia carecía de una situación financiera holgada que le permitiera volcar recursos al fomento industrial. Tanto la disminución en los ingresos de coparticipación como el crecimiento de los gastos corrientes por los planes de obras públicas mostraban un resultado financiero deficitario^[12].

Los sistemas de promoción industrial nacionales en los inicios de la democracia (1983-1989)

Una vez restaurada la democracia, la deuda se convirtió en el mayor condicionante para la gestión económica de Ricardo Alfonsín, sumado a las dificultades para lograr un superávit comercial y fiscal debido a las demandas de las empresas del Estado, a los reclamos de las provincias y al débil respaldo del equipo económico (Belini y Korol, 2012).

A partir de 1985, y en el marco del Plan Austral, se procuraron acuerdos con los grupos económicos con la intención de controlar la inflación, pero a costa de relegar la distribución progresiva de los ingresos. A todo esto, Schorr (2007) sostiene que, hacia 1988, se dio un proceso de reestructuración del Estado, a través del ajuste fiscal, la apertura económica, la desregulación de los mercados y la integración mundial de la Argentina, en función de sus ventajas “reveladas”. Los grupos económicos concentrados y las grandes empresas fueron los receptores de privilegios como subsidios, promociones, sobreprecios y estatización de sus deudas. La reducción de inversiones, durante los 80, dio origen a una aguda crisis económica y social que llevó al aumento del desempleo, a la distribución regresiva del ingreso y al cambio en el perfil inversor.

Aunque ya se habían operado algunos elementos inductores de la formación de capital en la industria, el contexto de los 80 implicó la adopción de mecanismos nuevos derivados en la propia dinámica del sector. Al decir de Azpiazu (1988), las políticas indirectas anteriormente practicadas, como la protección arancelaria, se hicieron más selectivas y orientadas a promover aquellos sectores que actuaban como cuello de botella del crecimiento y, a partir de allí, comenzó a cobrar mayor preocupación el problema de la concentración territorial manufacturera.

Las políticas instrumentadas favorecieron a los exportadores de commodities y, en forma paralela, se operó un proceso de contracción de los sectores que habían liderado el modelo sustitutivo de importaciones. Las exenciones de derechos a la importación de bienes de capital y la liberación impositiva en algunas zonas del país, antes que reestructurar el aparato productivo industrial, favorecieron el desarrollo de industrias “armadoras” y la desconcentración de los procesos productivos hacia las regiones promocionadas. El fomento de las exportaciones tampoco respondió a una política industrial nacional de crecimiento sostenido, y se adoptó como medida de salvataje coyuntural, frente a la contracción del mercado interno. Las inversiones extranjeras fueron escasas y fluctuantes para incidir en la recuperación de las industrias, y las medidas tomadas favorecieron la concentración de capitales en el sector industrial, y el desarrollo de un patrón basado en la exportación de productos con bajo valor agregado. De ese modo, la urgencia de los problemas económicos coyunturales logró postergar la implementación de políticas capaces de fomentar el desarrollo de la industria nacional (Palacio, 2008).

Frente a esa situación, Schvarzer (1987) sostiene que el sector público no asumió el papel regulador de los proyectos de inversión y tampoco evidenció un interés por conocer los resultados obtenidos, lo que mostró su incapacidad política de negociación. Los sistemas de promoción no lograron sustentar mecanismos de autogeneración, y se agotaron o se cristalizaron bajo una posición empresarial que solo pretendía defender su statu quo, aun cuando resultara en clara contraposición con los objetivos de desarrollo industrial planteados para el largo plazo.

En ese contexto se suscribió el Decreto N.° 261/85, por medio del cual algunos departamentos de La Pampa junto a zonas delimitadas de las provincias de Córdoba, Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Mendoza, Misiones, Santa Fe, Santiago del Estero, Salta, Jujuy, Tucumán y Buenos Aires se incluyeron en el régimen de promoción industrial de la ley N.° 21608/77^[13], y su modificatoria por ley N.° 22876/83. En estas normativas se explicitaba la necesidad de implementar políticas de radicación de inversiones y de desarrollo económico, con el propósito de generar nuevas fuentes de trabajo y corregir las distorsiones regionales provocadas por los incentivos concedidos a La Rioja, Catamarca, San Luis, San Juan y a la Patagonia. Sin embargo, este decreto postergaba las aspiraciones de La Pampa de ser incorporada en la región patagónica, lo cual generó una petición por parte del poder ejecutivo provincial de ser excluida de ese ordenamiento, decretado desde Nación, que no resultaba favorable a los intereses provinciales.

Entre los beneficios tributarios del mencionado decreto se establecieron desgravaciones de hasta el 100 % del impuesto sobre los capitales, exenciones del impuesto a los sellos y exenciones o reducciones de los derechos de importación y del impuesto al valor agregado (IVA) sobre los bienes de capital utilizados en la ejecución de los planes de inversiones aprobados. Para el caso de La Pampa, se preveían exenciones diferenciadas en dos zonas, correspondiendo una desgravación del 80 % del impuesto a las ganancias y del impuesto a los capitales para los departamentos ubicados al suroeste y del 64 % para los del noreste. Con respecto al impuesto al valor agregado, los primeros departamentos gozaban del 100 % de liberación y de un 50 % para los proyectos industriales radicados en los restantes^[14].

Posteriormente, un nuevo decreto, el N.° 518/87, incorporó a La Pampa a la promoción regional de la zona patagónica, con un listado de actividades industriales consideradas de localización prioritaria en la provincia^[15]. Los beneficios eran similares a los de la normativa anterior y contemplaban desgravaciones sobe el impuesto al capital de las empresas, exenciones del impuesto a los sellos y de derechos de importación y deducciones del impuesto a las ganancias sobre inversiones y/o erogaciones vinculadas con las actividades promovidas.

La Pampa en democracia: ley provincial N.° 928/86

Con la participación de diferentes partidos políticos en la discusión parlamentaria, en 1986 la Cámara de Diputados de la provincia sancionó la ley N.° 928, por medio de la cual se instituyó un “Régimen de promoción industrial y minera”, con el propósito de promover el desarrollo económico y social bajo el nuevo orden institucional.

En el tratamiento legislativo del proyecto de ley girado por el Poder Ejecutivo, un diputado oficialista expuso la intención de modernizar la normativa industrial, luego del retroceso registrado en el sector como consecuencia de la falta de políticas de protección adecuadas. El proyecto mostraba como principal objetivo aumentar la incidencia de la actividad manufacturera en la economía de la provincia, y atribuía el retraso del sector industrial a la escasez de inversiones. Además, celebraba la ley N.° 23272 de integración de la provincia a la región patagónica argentina^[16] y sus posibilidades de articulación con normativas propensas al desarrollo económico y social^[17].

Por su parte, el dictamen de minoría expresaba que la ley de promoción no constituía una panacea, ni se podía esperar, a partir de ella, un incremento extraordinario de la actividad porque la real posibilidad de instalación de industrias en el medio dependía de los incentivos derivados de las políticas nacionales, tales como se habían aplicado en las provincias de San Luis y La Rioja. Se aducía la inexistencia de bases materiales sólidas para la ejecución del proyecto, y se sostenía que la nueva normativa, aunque con mayores definiciones, no difería sustantivamente de la anterior (ley N.° 274/61). Esta visión –menos entusiasta– se basada en los magros resultados obtenidos luego de veinticinco años de vigencia de un sistema de incentivos. Más allá de lo expuesto, el bloque aceptaba los términos de la norma y la extensión de la promoción sobre las actividades de hotelería y turismo^[18].

La nueva ley sancionada planteaba alcanzar un “alto grado de industrialización” como camino para mejorar las condiciones socioeconómicas de la población. Los intentos de industrialización debían orientarse hacia la transformación de las materias primas y los productos originarios de La Pampa, con los objetivos de incrementar los niveles de ocupación y evitar el éxodo poblacional. Además, la ley preveía apoyar la instalación de empresas en las zonas con menor grado de desarrollo económico, social y cultural, como un instrumento de arraigo en un momento donde el sector primario había perdido su capacidad de actuar como factor de radicación poblacional en el territorio.

A todo ello, resulta interesante observar las amplias expectativas del propósito normativo respecto al grado de industrialización por alcanzar, aun cuando el sector tenía una participación raquítica en el producto provincial. De allí que las aspiraciones contenidas en el espíritu de la ley se alejaban bastante de las circunstancias reales del sector manufacturero y, por ende, esas pretensiones respondían más a un planteo meramente discursivo y análogo al enunciado por las leyes nacionales que a sus efectivas posibilidades de concreción. Entonces, podemos sostener que el instrumento jurídico resultaba funcional a un discurso declamatorio sobre la recuperación de la economía agroindustrial y minera, pero era incapaz de introducir cambios reales en el perfil productivo provincial.

El interés de fortalecer las pequeñas y medianas empresas, y las de características artesanales, daba cuenta de la existencia de una estructura industrial de dimensiones reducidas y con escasa innovación, y por ello resultaba paradójico el planteo de alcanzar una performance industrial en los términos normativos expuestos.

Entre los objetivos se pretendía lograr la integración vertical de los procesos productivos, asegurar las condiciones de vida adecuadas para el personal y favorecer la inversión y la capitalización industrial. La preservación del medio ambiente era otro punto para tener en cuenta, como así también el cuidado de los recursos humanos y naturales. Existía un principal interés por fomentar sectores de bienes exportables y de aquellos que pudieran contribuir a la sustitución de importaciones y al desarrollo tecnológico. Además, se sumaba la intención de incentivar la reinversión de utilidades para favorecer el empleo productivo y de promover la concentración industrial, mediante la creación de zonas y parque industriales. Se preveía estimular el desarrollo minero y hotelero, aunque en este último caso la promoción solo atendería las necesidades prioritarias contenidas en los programas aprobados por el poder ejecutivo provincial.

La promoción involucraba a las actividades industriales, mineras y artesanales de empresas existentes o nuevas, y otorgaba beneficios para la ampliación, modernización y perfeccionamiento de los establecimientos con aumentos significativos en su producción y/o mano de obra, elaboración de productos sustitutos, incorporación de nuevos y modernos procesos productivos o con nuevos mercados de exportación.

Entre los instrumentos de promoción establecidos por la normativa se encontraban: líneas de crédito en condiciones de fomento para la construcción, ampliación o equipamiento de plantas; exenciones impositivas parciales o totales; compra de inmuebles del Estado en condiciones de fomento; asistencia técnica brindada a través de organismos oficiales y apoyo de gestiones ante el gobierno nacional para la obtención de franquicias, exenciones u obras de infraestructura.

Para dar cumplimiento a la normativa se preveía una partida no inferior al 4 % del presupuesto provincial y se daba intervención al Banco de La Pampa, por medio de un convenio de complementación funcional y financiero, a fin de asegurar un ejercicio adecuado del régimen^[19].

A través del decreto reglamentario N.° 3448/87 se estableció una distribución de los departamentos en cuatro zonas para impulsar una armónica radicación de la actividad industrial y promocionar con mayores beneficios a las de menor desarrollo (ver en el Cuadro N.º 1 y en la Figura N. 2).

Cuadro N.° 1. Zonificación para distribución de beneficios de la ley N.° 928

Zonas	Territorios comprendidos
I	Ejido comunal de Santa Rosa y General Pico.
II	Departamentos: Rancul, Realicó, Chapaleufú, Maracó (excepto G. Pico), Trenel, Quemú Quemú, Capital (excepto Santa Rosa), Catriló, Atreucó, Guatraché, parte este de Conhelo y parte este de Toay.
III	Departamentos: Hucal, Caleu Caleu, parte oeste de Conhelo, parte oeste de Toay, parte este de Utracán y ejido comunal de 25 de Mayo.
IV	Departamentos: Chical Co, Chalileo, Loventué, Limay Mahuida, Lihuel Calel, Curacó, parte oeste de Utracán y Puelén (excepto el ejido comunal de 25 de Mayo).

Fuente: elaboración propia en base a decreto N.° 3448/87.

Figura N.º 2. Ley provincial N.º 928/86. División por zonas

Fuente: elaboración propia a partir de decreto N.° 3448/87.

Para las industrias nuevas se preveían créditos –de entre el 40 y el 75 %– sobre inversiones para la construcción y equipamiento de plantas industriales, según las zonas de radicación. En el caso de industrias nuevas de características artesanales y con un activo fijo bajo, los créditos podían llegar al 75 %, cualquiera fuera el lugar de radicación. Los beneficios para ampliaciones, modernizaciones o reactivaciones estaban sujetos a determinados montos de inversión en activo fijo y en bienes de uso, y los proyectos debían prever un aporte de capital propio del 20 % de los bienes de uso y aplicados a su financiamiento. Se preveían plazos de entre diez, doce y quince años de exenciones impositivas para empresas nuevas, y de cuatro a siete años para ampliaciones o modernizaciones de las plantas, según las zonas.

Las políticas de fomento contemplaban apoyo crediticio a empresas reactivadas, de acuerdo con sus inversiones en bienes de uso, y las solicitudes para proyectos inconclusos podían recibir beneficios, luego de una evaluación técnico-económica sobre sus posibilidades de continuidad. Por su parte, los créditos se efectivizaban bajo certificaciones de avances del proyecto expedido por la autoridad de aplicación, y se entregaban con garantía hipotecaria y/o prendaria, y/o caución de títulos nacionales y provinciales sobre los bienes objeto de financiación. La devolución de los préstamos se actualizaba respecto a un porcentaje del índice de precios al por mayor, establecido en un 60 % sobre la variación de dicho índice para las zonas I y II, y del 40 % para las zonas III y IV, y con un interés anual del 3 % y del 1 %, respectivamente^[20].

La Pampa no era ajena a las dificultades económicas y financieras que atravesaba el país a fines de la década de los 80 y, en consonancia con las disposiciones nacionales, se sancionó por ley N.° 1200/89 un Plan de Ordenamiento del Estado y un proceso de privatizaciones en la provincia^[21]. Por dicha normativa se interrumpió en 1989 y por el plazo de ciento ochenta días la recepción de nuevos proyectos comprendidos en el régimen de la ley N.° 928, y los préstamos acordados a los proyectos presentados con anterioridad se otorgaron conforme al crédito establecido en el presupuesto de gastos del ejercicio financiero del año 1990. Además, se suspendió, por ese año, el goce de exenciones impositivas acordadas por leyes anteriores y se instituyeron regímenes de refinanciación de cuotas vencidas sobre los créditos otorgados^[22].

Los espacios industriales programados

Las formas de concentración espacial surgieron como un esquema de reorganización de la industria argentina en los años 60 y 70, pero cobraron mayor fuerza en los 80 junto con otras políticas de estímulo para el sector. Las instalaciones de los parques tuvieron como objetivos principales mejorar la actividad industrial, aumentar el nivel de empleo y alentar el desarrollo regional y urbano, con un amplio abanico de incentivos que contemplaban: créditos, exenciones, subvenciones de servicios, accesibilidad inmobiliaria, viviendas para los trabajadores, uso de instalaciones y de servicios comunes, etc.

Los proyectos de instalación de zonas y de parques industriales en La Pampa fueron acordes a un proceso de mejoramiento de la infraestructura energética^[23] y de la extensión del sistema caminero integrado por redes nacionales, provinciales y vecinales, que optimizaba la comunicación con el interior y facilitaba los enlaces con las distintas regiones del país.

Juntamente con esos avances, en los años 70 se instrumentaron espacios destinados a radicar industrias en las ciudades de General Pico, Santa Rosa y 25 de Mayo, en el primer caso con el estatus de parque, y los dos restantes organizados en zonas industriales.

Con los propósitos de fortalecer a las pequeñas y medianas industrias, favorecer el aprovechamiento de las inversiones en infraestructura, terrenos y equipamientos, aumentar la producción de tecnologías y garantizar un acceso más competitivo en los mercados, estos ámbitos se promocionaban por gozar del apoyo oficial financiero, tributario y arancelario, y brindar servicios comunes. Pretendían, a la vez, contribuir a un eficaz aprovechamiento de la tierra, a mejorar el control de la sanidad ambiental y a favorecer el desarrollo del área, la concentración urbana y la generación de nuevas fuentes de trabajo.

La instalación de parques en La Pampa tuvo como antecedentes una serie de informes presentados al Consejo Federal de Inversiones a principios de los 70, donde se evaluaba la factibilidad socioeconómica con miras a la instalación de parques industriales en la provincia, y se determinaban los requerimientos para la localización de las empresas, a través de mecanismos de encuestas realizadas a treinta firmas existentes^[24]. Los estudios realizados eran producto del trabajo conjunto de los sectores público y privado, y brindaban información sobre los recursos naturales y humanos existentes, la balanza comercial, la infraestructura, la actividad industrial y los recursos financieros disponibles, con la intención de determinar las posibilidades de radicación de parques en las localidades de Santa Rosa, General Pico y Colonia 25 de Mayo.

De acuerdo con la disponibilidad de recursos y el aprovechamiento de los mercados existentes en la provincia se proponía la instalación de algunas industrias como la elaboración de cerveza, de indumentaria, producción hortícola y vitivinícola, de cal y yeso, alimentaria, frigorífica, construcción, curtiembre y alimentos balanceados. En el informe final se recomendaba la radicación, en Santa Rosa, de las industrias de vestimenta y construcción y la ampliación de la de alimento balanceado y, en General Pico, la localización de las fábricas de galletitas, de calzado, la industria frigorífica y la curtiembre, destacándose la interrelación entre las tres últimas.

A partir de la información obtenida se aconsejó la instalación de un parque en General Pico, como una herramienta de promoción para viabilizar las interrelaciones económicas entre las industrias existentes y las de factible radicación. Al mismo tiempo, se hacía mención la presencia, en esa localidad, de una vocación por constituirse en el centro industrial de la provincia, y se destacaba la necesidad de reforzar las condiciones de localización mediante la ampliación del parque, la provisión de fuerza motriz, de agua y de desagües y la asistencia técnica, entre otros.

El parque industrial de General Pico fue creado por la ley provincial N.° 530 el 28 de junio de 1974, a partir de un anteproyecto surgido de la iniciativa de emprendedores del lugar y presentado por el municipio^[25], mientras que el financiamiento de las obras de infraestructura estuvo a cargo del gobierno provincial. A través de la citada ley, se aceptó el ofrecimiento del inmueble y la colaboración del organismo municipal para la realización del parque, y se procuró crear un espacio de desarrollo provincial con la dotación de la infraestructura adecuada para la radicación de industrias. La organización administrativa se realizó en forma conjunta entre las esferas municipal y provincial y, por reglamentación, se establecieron las condiciones de adjudicación de las tierras. Paralelamente, se gestionó la declaración de interés nacional sobre el parque para que las industrias allí radicadas gozaran de los beneficios de la ley nacional N.° 20560^[26].

Ubicado en la zona suburbana al sudeste de la ciudad, sobre la ruta provincial n.° 102, llegó a cubrir un área de ciento ocho hectáreas, subdividido en seis quintas sectorizadas en industria pesada, pequeños talleres e industria liviana y sectores de alimentos y de servicios. Luego de la adjudicación de la totalidad de los lotes y de la entrada en funcionamiento del 66 % de los establecimientos previstos, los titulares de los dominios debían constituirse en consorcio y hacerse cargo de la administración conforme a las normas provinciales y municipales^[27].

Posteriormente, en 1998, por ley N.° 1826, el parque industrial de General Pico se reconvirtió en “Parque de producción, comercio y servicios de General Pico”, donde el 50 % del espacio podía destinarse a actividades productivas, y el porcentaje restante, a actividades de comercio y de servicios^[28]. En esa misma fecha, fueron cedidas treinta y ocho hectáreas a la zona franca, lo cual redujo las dimensiones del parque a sesenta y cuatro hectáreas, divididas y sin comunicación entre sí; sin embargo, al año siguiente, recibió de la provincia cinco hectáreas loteadas para distintos emprendimientos^[29].

El parque otorgaba facilidades de instalación por el bajo costo de los terrenos, la financiación de pago a largo plazo y la provisión de galpones modulares mediante arriendo, lo cual beneficiaba a los pequeños industriales para concretar sus locales^[30]. Con el tiempo, se incorporaron servicios de parquización, infraestructura vial, desagües pluviales y cloacales, suministro de agua, red de agua contra incendios, alumbrado perimetral e interno, comedor para personal, oficina de bancos, administración, etc.

Las primeras firmas que se localizaron fueron las industrias metalmecánicas para solucionar los inconvenientes ocasionados por sus actividades en el centro urbano, a través de tres labores básicas: la fundición, la tornería y la fabricación metalúrgica. También lo hicieron empresas vinculadas al rubro de plásticos, amoblamientos, bulonería, tableros y motores eléctricos, cerámica, nitrurado y cromo duro y bebidas gaseosas^[31]. La diversidad de actividades instaladas, con claro predominio de alimentos y metales, mostró el reducido grado de especialización alcanzado por las firmas, la preeminencia de una estructura empresarial de pequeñas dimensiones y la ausencia de una planificación estratégica.

En el caso de Santa Rosa, en 1974 se estableció una zona industrial y recién en el año 2004, por ley N.° 2114, se convirtió en Parque industrial con actividades de comercio y servicios vinculadas a la industria. Tal como en General Pico, la intención era crear un espacio para incentivar la radicación de firmas y concentrar la actividad manufacturera en la capital provincial y, así, generar un polo de desarrollo que impulsara la capacidad productiva y de empleo, pero, al mismo tiempo, permitiera garantizar la gestión ambiental en pos del bienestar de la comunidad. Ubicado al sur de la capital pampeana, sobre la ruta nacional n.° 35, inicialmente ocupó 45 hectáreas con servicios básicos de electricidad, gas natural, agua potable, recolección de residuos, transporte público y vigilancia, y con predominio de empresas medianas y algunas instalaciones para depósito.

En el articulado de la normativa se establecía que un 20 % de las actividades quedaban reservadas al sector de comercialización y servicios, que el Poder Ejecutivo adjudicaba a las firmas los terrenos ya fuera en forma onerosa o gratuita y garantizaba la ejecución de las obras necesarias^[32]. En la reglamentación de la ley^[33] se establecía la necesidad de promover condiciones de desarrollo económico, a través del empleo de manos de obra local, la contratación de profesionales egresados de centros de formación instalados en la provincia y la originalidad de los rubros de explotación, para garantizar una mejor distribución regional o nacional de los productos, sin hacer peligrar la seguridad y la sanidad ambiental.

Especialmente en los años 80, la zona industrial tuvo una importante actividad con la instalación de empresas medianas como Calzar (calzado deportivo), BOPASA (bolsas de polietileno), Cablo Pampeana (cables eléctricos) e Indumentaria Argentina S. A. (camisas). De modo similar a lo ocurrido en el Parque de General Pico, la instalación de actividades diversificadas en Santa Rosa se apartó de los objetivos de planificación y especialización estratégica. Aun así, esas plantas se destacaron por su importante papel en la generación de puestos de trabajo, pero no pudieron desarrollar mayor competitividad para enfrentar las condiciones de libre mercado de los 90 y, en su mayoría, entraron en proceso de quiebra y en cese de actividades.

Los programas de incentivos nacionales en un contexto de convertibilidad (1991-2001)

La elevada volatilidad de la economía argentina en los años 90 impactó negativamente en el sector industrial porque tanto la incertidumbre como las restricciones al financiamiento limitaron las posibilidades de un crecimiento a largo plazo. Kosacoff y Ramos (2006) sostienen que la debilidad de los mercados de capitales atentó contra los proyectos de inversión y obturó el surgimiento de una dinámica emprendedora. Por ello, la reinversión de utilidades y los regímenes de promoción industrial fueron las formas de financiamiento industrial, mientras que los empresarios adoptaron comportamientos diversos, de acuerdo con su idiosincrasia y sus aprendizajes acumulados.

La concentración económica y el surgimiento de nuevos roles en la provisión de bienes públicos promovieron la transformación empresarial. La apertura económica llevó a un proceso de desindustrialización y se operaron privatizaciones periféricas de empresas estatales en áreas de telefonía y petróleo, lo que dio lugar a un grupo de empresas proveedoras del Estado (Kulfas, 2001). Igualmente, los sistemas de promoción industrial y las compras del Estado estuvieron especialmente direccionados hacia los grandes grupos económicos, beneficiados mediante desgravaciones, subsidios e incentivos fiscales.

La división del trabajo y el modelo tecno-productivo planteado por la globalización requirieron de nuevas políticas industriales para alcanzar los marcos de especialización demandados. Los incentivos sectoriales y las estrategias de promoción a las exportaciones disminuyeron y se promovieron medidas de liberalización derivadas de los preceptos del Consenso de Washington. Bajo una confianza ciega en las fuerzas del mercado, las políticas industriales, con excepción de la automotriz, desaparecieron, y se encaró un proceso de reestructuración productiva en el sector.

Posteriormente, para dar solución a los problemas de distorsiones de precios, derivados del atraso cambiario y del deterioro de la balanza comercial, se adoptaron medidas fiscales y políticas industriales, tendientes a promover la productividad y las exportaciones. Ello conllevó un incremento de la protección, a través de mayores reintegros de exportaciones, la reducción de aportes patronales, la creación de centros de información y de estadísticas industriales y la implementación de programas como el Régimen de especialización industrial^[34] o el Plan trienal de fomento y desarrollo a las Pymes, entre otros (Sirlin, 2001).

Otras medidas, con carácter experimental, buscaron mejorar las capacidades empresariales de información, coordinación y articulación, y en 1996 la Cámara de Diputados de la Nación discutió un proyecto de ley de promoción industrial regional que no logró prosperar. Los incentivos otorgados al sector transable permitieron mejorar los tipos de cambio reales de importación y exportación, aunque la persistencia del enfoque ortodoxo causó problemas en el diseño, en el control y en la evaluación de las políticas industriales adoptadas. La desconfianza en las fuerzas del Estado para promover el desarrollo industrial impidió el despliegue de las capacidades institucionales y administrativas necesarias para gestionar una política industrial que frenara la producción asimétrica regional, el desperdicio de recursos físicos y humanos y la primarización del aparato productivo. Hacia 1993, sostiene Sirlin (2001), con el objetivo de alcanzar la modernización productiva, el gobierno implantó un nuevo régimen sobre los bienes de capital, eliminó la protección arancelaria y estableció un sistema de subsidios para los productores domésticos, pero fue eliminado, junto a la mayoría de las medidas de incentivo a la actividad, en 1996, luego de la crisis del tequila.

Las políticas provinciales de fomento industrial en los años 90

A fines de 1991, Rubén Hugo Marín asumió nuevamente como representante del Poder Ejecutivo, e inició su gestión en un contexto caracterizado por la reestructuración del aparato estatal y por un aumento del protagonismo de los gobiernos provinciales en el vínculo Estado-ciudadanía, en especial con el traspaso del sistema educativo y de los fondos para viviendas sociales (Moroni y Zink, 2011). Bajo su mandato se restablecieron los beneficios para las empresas, pese a la persistencia de las dificultades en el terreno económico y, mediante el decreto N.° 2437/92, se reformuló el alcance sectorial y espacial de la ley N.° 928/86^[35].

Posteriormente, y en un contexto de mayor estabilidad macroeconómica, el poder ejecutivo provincial remitió para tratamiento a la Cámara de Diputados el proyecto de modificación del régimen de promoción, donde se insistía en la necesidad de incluir a la actividad minera, a las actividades de servicios esenciales de los circuitos productivos y a la explotación de bosques. Por otro lado, se proponía reemplazar el énfasis de la ley anterior, orientado a la pequeña y mediana empresa y/o la actividad artesanal, por objetivos de mayor amplitud y acordes a las posibilidades de la provincia. Se consideraba necesario, también, ampliar los beneficios a las empresas en marcha, y se ponía particular interés en los alcances de la promoción sobre las reactivaciones de los emprendimientos paralizados, a fin de hacer posible la recuperación de las actividades productivas detenidas con anterioridad^[36].

En marzo de 1994, por ley N.° 1534, se instituyó un “Nuevo régimen de promoción industrial y minera”, reglamentado por el decreto N.° 2560/94. Sus objetivos, aunque similares a los de la ley N.° 928, mostraban algunas diferencias respecto al interés por elevar el grado de industrialización, pero sin la pretensión de alcanzar el “alto desarrollo” que expresaba la legislación anterior. Mantenía presente la intención de disminuir el éxodo poblacional, agregar valor a los productos originarios de la provincia, favorecer las condiciones de inversión y la capitalización industrial, y fortalecer los grandes, medianos y pequeños emprendimientos industriales y mineros. Se enmarcaban entre las actividades promovidas los procedimientos de transformación, la explotación de yacimientos minerales, la hotelería, la explotación de bosques para la extracción de madera y un listado de servicios vinculados a los circuitos productivos. La promoción se orientaba tanto hacia emprendimientos nuevos como a los que estaban en marcha, en coincidencia con lo enunciado en la legislación anterior.

De modo similar a la normativa anterior, los porcentajes de financiación fueron reglamentados según parámetros de localización, tipo de actividad y proyección socioeconómica, con plazos de reintegro acordados hasta diez años y períodos graciables de hasta dos años. Los préstamos debían ser respaldados por garantías legales y, solo excepcionalmente, se admitiría la caución de títulos públicos nacionales o provinciales. Asimismo, las exenciones impositivas abarcaban a los ingresos brutos, los impuestos inmobiliarios, a los sellos y a los vehículos, y se establecían exenciones para los emprendimientos en marcha y para aquellos que hubiesen sufrido paralizaciones.

La normativa posibilitaba la compra de inmuebles del Estado en condiciones de fomento, la asistencia y el asesoramiento especializado con facilidades de acceso a la información y a las estadísticas y el apoyo en la participación en ferias y exposiciones. Se contemplaban líneas de créditos, con garantía prendaria o hipotecaria sobre los bienes de propiedad de la empresa, para los activos de trabajo de hasta 30 % del financiamiento acordado para inversiones en activos fijos, con un plazo de amortización máximo de tres años, y destinados a financiar mano de obra, materias primas, energía y combustibles. Si bien los requisitos generales no diferían de los previamente establecidos, lo novedoso de la nueva legislación era que admitía las reducciones de personal en las empresas promocionadas, en sintonía con el proceso de flexibilización laboral que, en los años 90, transformó el marco regulatorio del mercado de trabajo^[37].

Como agencia de intervención se creó el Consejo Provincial de Promoción Industrial y Minera, con la función de asesorar a la autoridad de aplicación, integrada por el subsecretario de Industria, Comercio y Minería, dos representantes designados por la autoridad de aplicación, dos representantes de la Cámara de Diputados, dos representantes de la Unión Industrial de La Pampa y dos de la Universidad Nacional de La Pampa. También se estableció un registro de consultores, previo concurso de antecedentes, para la elaboración y evaluación de los proyectos presentados, y fue designado como agente financiero el Banco de La Pampa. Otra agencia de control participante fue la Subsecretaría de Trabajo, que dictaminaba las habilitaciones de emprendimientos según el cumplimiento de las normativas de seguridad e higiene laboral^[38].

La ley facultaba al Poder Ejecutivo a declarar la emergencia industrial y/o minera para tomar medidas de ampliación o refinanciación de deudas, y enfrentar circunstancias adversas que afectaran la estructura funcional de las empresas o del proceso productivo. Por decreto reglamentario N.° 2560/94, a efectos de graduar los beneficios y lograr una armónica radicación de las actividades promovidas, en todo el territorio de la provincia se establecieron las zonas consignadas en el Cuadro N.º 2 y la Figura N.° 3.

Cuadro N.° 2. Zonificación para distribución de beneficios de ley N.° 1534

Zonas	Departamentos
I	Atreucó, Capital, Catriló, Chapaleufú, Guatraché, Maracó, Quemú Quemú, Realicó, Trenel y parte de los departamentos de Conhello y Toay.
II	Hucal, Lihuel Calel, Loventué, Rancul, Utracán, parte de Caleu Caleu, de Conhello y de Toay.
III	Curacó, Chalileo, Chical Co, Limay Mahuida y parte de Puelén.
IV	Áreas creadas o por crearse consideradas “bajo riego”.

Fuente: elaboración propia con base en el decreto N.° 2560/94.

Figura N.º 3. Ley provincial N.º 1534/94. División por zonas

Fuente: elaboración propia con base en el decreto N.° 2560/94.

La concesión de los préstamos comprendía entre el 60 y el 80 % de las inversiones en activos fijos, destinados a la construcción de instalaciones y a la adquisición de maquinarias y equipos, siendo la zona III la pasible de mayores beneficios. Los proyectos de inversión debían prever un aporte mínimo del 20 % de capital propio para financiar los bienes de uso. Los préstamos se efectivizaban de forma total o parcial con certificaciones de las inversiones ejecutadas en los lugares de asentamiento de los proyectos promocionados. Respecto a las exenciones impositivas para empresas nuevas, los términos previstos variaban entre diez y quince años, contando con mayores plazos las zonas III y IV, y para los casos de empresas ya existentes o la reactivación de las paralizadas los plazos se extendían de cuatro a seis años.

Los proyectos debían ser presentados ante la Dirección General de Industria y Comercio, para evaluar el cumplimiento de los requisitos, la documentación correspondiente y su viabilidad. Además, esa dirección entregaba los certificados de exención, previa presentación de las memorias y balances de las empresas. En el caso de la actividad hotelera, solo eran factibles de promoción las necesidades prioritarias establecidas por programas específicos y aprobados por el Poder Ejecutivo^[39].

En suma, si se compara la normativa industrial provincial una vez recuperada la democracia, se observa que ambas leyes no presentaban diferencias sustanciales en sus propósitos ni en los instrumentos operativos previstos. Sí partían de una zonificación diferente y establecían distintos porcentajes para la concesión de los beneficios. Además, en la nueva legislación se incorporó la posibilidad de convenir con los municipios las tareas de control y de consultorías para la formulación y evaluación de los proyectos.

La Zona Franca de General Pico

Las zonas francas industriales son espacios programados orientados a la localización de industrias y a la elaboración de materias primas importadas destinadas a la exportación, bajo franquicias fiscales (Pellegrini et al., 2011). Se definen como enclaves en un territorio aduanero nacional, cercanos a un puerto o a un aeropuerto internacional, en los que se pueden introducir bienes de capital o materiales extranjeros con el fin de elaborar producción exportable, sin la intervención de la autoridad aduanera. A través de ley N.° 24331, en 1994, el Poder Ejecutivo nacional obtuvo la facultad de crear zonas francas en los territorios provinciales con el objetivo de impulsar el comercio y la actividad industrial exportadora, aumentar la inversión y generar trabajo para contribuir al crecimiento y a la competitividad económica en un proceso de integración regional^[40].

La Zona Franca General Pico (ZFGP) se inauguró en noviembre de 1999, con amplios beneficios impositivos y aduaneros. Ello implicaba exenciones sobre contribuciones patronales, servicios básicos, impuestos municipales y provinciales, tasas de estadísticas, gastos de nacionalización de bienes de capital y derechos de exportación e importación. Respecto a la infraestructura se ofrecieron controles de acceso y vigilancia y servicios de energía, gas, red de agua, enfermería, bomberos, limpieza y mantenimiento, entre otros. También se previeron líneas de financiamiento y programas de estímulos con la intención de dar impulso al desarrollo productivo de la región, a través de la reducción de los costos de instalación y de operatoria para las empresas. La gestión estuvo a cargo de la empresa Servicios Tecnológicos y Aeroportuarios S. A., perteneciente al grupo Aeropuertos Argentina 2000 S. A., que obtuvo la concesión por treinta años a partir de 1998.

El principal objetivo de la ZFGP era promover el comercio internacional con el impulso de actividades industriales de exportación, y su instalación dentro del parque industrial le permitió reducir el costo inicial de las actividades, tener mayor celeridad en la puesta en marcha y mejorar la comunicación con los sectores involucrados en el área. Sin embargo, no escapó a las tendencias generales de las zonas francas en el resto del país, que registraron, más allá de las intenciones expresadas en la normativa, resultados magros y un escaso impacto en el desarrollo de la industria nacional, en la generación de empleos o en la reactivación de las economías regionales. Muchos de estos espacios redujeron su accionar a tareas de fraccionamiento y al envasado de productos, o se constituyeron en meros depósitos fiscales. En el caso de la ZFGP, esta contaba con una ventaja adicional, otorgada por el decreto del Poder Ejecutivo nacional N.° 954/99^[41], que le permitía ingresar los productos, allí elaborados, al territorio aduanero general (TAG)^[42].

La localización de nuevas plantas –en los inicios de la operatoria del sistema– fue muy lenta debido a las dificultades que le tocaba atravesar al sector productivo y, a pesar de los incentivos tributarios y de las ventajas operativas, la actividad exportadora era inexistente y la actividad empresarial se reducía básicamente al sector textil y a la importación de maquinarias. Por eso, más allá de las expectativas, el impacto de la ZFGP en el crecimiento productivo local fue mínimo, y su acotada capacidad empleadora no actuó como factor de retención de la fuerza de trabajo y no logró incidir de manera favorable sobre la estructura social de la localidad.

Resultados de la normativa nacional en La Pampa

Existen coincidencias en la literatura en que los intentos de promocionar indiscriminadamente el interior del país tuvieron magros resultados y en que operaron fallas en el control y seguimiento de los programas estatales:

Esa falta de capacidad del sector público se ha visto reforzada, cuando no directamente creada, por las sucesivas crisis políticas, los cambios de orientación de los gobiernos, el lanzamiento de decretos sucesivos y contradictorios y, finalmente, las estrategias de desarticulación del aparato técnico administrativo del Estado (Schvarzer, 1987, p. 65).

Como ya expresamos, los regímenes nacionales presentaron un amplio abanico de incentivos que abarcaron medidas proteccionistas, subsidios, créditos preferenciales, franquicias impositivas, amortizaciones, exenciones e instrumentos cambiarios. Todos ellos partieron de la concepción de que las fuerzas del mercado no dinamizaban lo suficientemente al sector, por lo que era necesario recurrir a un amparo normativo para estimular el desarrollo industrial, pero, como postula Azpiazu (1988), el éxito de estos instrumentos dependió de su articulación con otras políticas, de su administración, extensión y duración, y de su correlación con los objetivos de mediano y largo plazo para evitar que se convirtieran en una finalidad en sí mismos.

Distintas experiencias en el país mostraron las ineficacias de estas medidas, tanto por su carácter general como por la ausencia de controles evaluadores, que las redujeron a acciones subsidiarias mal dirigidas y en muchos casos, según Katz (1983), se tornaron discriminatorias.

En la década del 80 y al momento en que se registraba un proceso de desindustrialización y una caída en los niveles de inversión, muchos de los proyectos presentados para obtener beneficios se vincularon a estrategias de supervivencia desplegadas por las empresas existentes para lograr ubicarse bajo el paraguas de la promoción industrial y enfrentar las dificultades del contexto (Sottolano y Beker, 1986).

Una vez cumplidos los plazos promocionales, las firmas quedaban frente a dos alternativas posibles, ambas con altos costos sociales: por un lado, el cierre o reubicación de estas industrias y el consecuente aumento del desempleo; por el otro, la extensión temporal de los beneficios, lo cual implicaba un importante drenaje de fondos fiscales hacia esos proyectos. La acción gubernamental fue incapaz de proyectar una verdadera política de desarrollo industrial y las estrategias empleadas se caracterizaron por la imprecisión, la desarticulación o la ineficiencia en su manejo. En muchos casos, dice Azpiazu (1988), se convirtieron en elementos activadores de conductas inapropiadas como la elusión fiscal, o se transformaron en meros instrumentos de transferencia de recursos hacia un número limitado de empresas, pero sin tener una incidencia estructural para potenciar el desarrollo del sector.

A todo esto, con la aplicación de la ley N.° 20560/73 La Pampa recibió solo el 2,4 % del total de las inversiones aprobadas, pero se ubicaba entre aquellas jurisdicciones donde la promoción buscaba tener un considerable efecto sobre el empleo. En los años 1975 y 1977 se aprobaron siete propuestas de empresas nuevas en las actividades de alimentos, prendas de vestir, productos minerales no metálicos, productos metálicos (excepto maquinarias y equipos) y maquinarias^[43]. Entre las empresas que gestionaron los beneficios de la citada ley se encontraban industrias químicas, textiles, de fábrica de cables, bujías, galletitas, parquets, gabinetes de radio y televisión y lavadero de lanas^[44].

Posteriormente, entre 1978 y 1982, en el marco de la ley N.° 21608/77, La Pampa contó con trece proyectos aprobados, sobre un total de 307 admisiones para todas las jurisdicciones provinciales. Estos se destinaron a emprendimientos nuevos y preveían una ocupación para 1614 personas en las siguientes ramas de actividad: alimentos, textiles, industria del cuero, productos de plástico, productos minerales no metálicos, industria de metales no ferrosos, construcción de maquinaria y aparatos eléctricos y construcción de material de transporte^[45].

Ahora bien, de esos veinte proyectos aprobados para La Pampa, en 1984 solo once estaban en marcha total y dos en marcha parcial^[46], lo cual nos permite proponer, por una parte, que la incidencia de la promoción industrial nacional sobre la estructura económica provincial fue insuficiente y, por otra, que su desarticulación con otras políticas de carácter provincial, sumado a los retrasos en la ejecución de la inversión comprometida y al deficiente control y seguimiento de los proyectos aprobados, limitaron la efectividad de los regímenes nacionales sobre el desarrollo local pampeano.

Esta realidad cobra especial relevancia si se atiende al caso de la provincia vecina de San Luis, donde la normativa nacional tuvo un impacto significativo al generar una estructura productiva medianamente diversificada, con una importante participación de los bienes de consumo no durables y un notable incremento del empleo industrial (Gatto et al., 1987). El régimen de promoción que recibió esa provincia a partir de 1983 junto a Catamarca, La Rioja y San Juan ofrecía una ayuda considerable a las industrias instaladas a través de la exención del IVA, “mientras que las facilidades de gestión otorgadas por la transferencia de las decisiones de autorización a los gobiernos locales ofrecían ventajas adicionales” (Schvarzer, 1987, p. 51).

Los beneficios concedidos por los regímenes regionales a La Rioja, San Luis y Catamarca actuaron en perjuicio de las provincias colindantes^[47]. Específicamente La Pampa se vio perjudicada por la promoción puntana, debido a su incapacidad competitiva a la hora de ofrecer condiciones atractivas para la radicación de empresas^[48]. Por eso, provincias como La Pampa y Mendoza hicieron expreso su reclamo frente a las asimetrías que las mismas políticas de fomento provocaban, y accionaron judicialmente para revertir su situación.

El primer reclamo de La Pampa tuvo lugar en 1997: le exigió al gobierno de Calos Menem una reparación económica por los daños ocasionados ante la falta de inversiones y los costos fiscales causados por el sistema de promoción para las provincias no beneficiarias. Así se dio origen a una serie de demandas provinciales por perjuicios ante la Corte Suprema de Justicia, y finalmente en el año 2009 se acordó, de forma extrajudicial, un fondo de compensación de 500 millones de pesos^[49].

La heterogeneidad y yuxtaposición de los mecanismos de promoción nacionales dificultó la consecución de una política industrial de largo plazo. En consecuencia, los sistemas nacionales de promoción tuvieron un acotado impacto en la provincia, debido a que involucraron un número limitado de actividades industriales y, por ende, no contribuyeron a promover la diversificación productiva. Entonces, sin los beneficios de una legislación nacional que permitiera generar un mayor estímulo sobre la actividad, La Pampa sustentó el fomento industrial en la normativa provincial y en la disponibilidad de sus propios recursos.

Impacto de la legislación provincial

En vista de que los regímenes de promoción nacional carecieron de una activa significación para la industria pampeana, nos queda ahora analizar la incidencia de los programas de estímulos provinciales y examinar las capacidades públicas para impulsar políticas de desarrollo local. Los incentivos otorgados al finalizar la década del 70, en el marco de la ley 274/61, fueron ciento veinte, e involucraban industrias nuevas como la química, la plástica y la eléctrica, que se sumaban a otras actividades promocionadas como la de alimentos, la metalúrgica y la hotelera.

Los propósitos normativos estuvieron condicionados por las dificultades crediticias, debido a que el financiamiento se supeditaba a la disponibilidad de recursos provinciales, y por los mecanismos burocráticos, que restaban dinamismo y eficiencia al sistema^[50]. Para Sevilla (1992), la ley N.° 274 no resultó en sus comienzos lo suficientemente atractiva para los inversores y muy pocas industrias se iniciaron con ella. Mayoritariamente, la ayuda se orientó a empresas ya existentes, y estuvo lejos de atraer proyectos más dinámicos para la industria pampeana. Las empresas hoteleras fueron las principales destinatarias de la pretensión oficial de dotar, a la nueva provincia, de la infraestructura y de los servicios necesarios.

De este modo, los esfuerzos estatales mostraron una desarticulación que puso en evidencia la inexistencia de un perfil industrial para las nuevas inversiones, un escaso crecimiento de los sectores promocionados y una menguada reinversión de los beneficios. Por consiguiente, el alcance de las políticas fue limitado tanto en el número de establecimientos comprendidos y del personal empleado como en la tarea de promover una mayor diversificación productiva en la provincia.

En la década del 80, la actividad promotora tuvo una difusión más amplia y afectó a doscientos veintiún emprendimientos. Este mayor dinamismo obedeció, fundamentalmente, a la implementación de la ley N.° 928, aunque en los dos últimos años las autorizaciones se redujeron de manera significativa debido a las dificultades económicas por las que atravesaba el país.

El mayor número de incentivos se orientó hacia las actividades alimentarias relacionadas con frigoríficos, elaboración de lácteos, bebidas, vinos en la zona de 25 de Mayo, alimentos balanceados y panificación. En segundo lugar, se promovió la rama metalúrgica, en la producción de estructuras metálicas, de implementos agrícolas y de autopartes, aunque con una participación menor en los montos totales otorgados respecto a la década anterior. Los minerales no metálicos ocuparon el tercer lugar, con la elaboración de mosaicos, cerámica esmaltada, mármol y yeso, y también recibió fomento la industrialización de la madera, los plásticos y los textiles. Fue notorio en este período el crecimiento de las industrias de productos químicos y eléctricos, pero hubo, al mismo tiempo, una acentuada contracción en la promoción hotelera.

En los 90 –y hasta 1998–, la cantidad de beneficios fue de noventa y tres, de los cuales más de la mitad se destinaron, en el rubro alimentos, a la producción de lácteos, frigoríficos, chacinados, molinos harineros y balanceados. Según lo expresado en el mensaje del Poder Ejecutivo que acompañaba la presentación del Régimen de Promoción en 1994, la nueva ley pretendía ampliar los alcances de las normativas anteriores, cuyos propósitos resultaban acotados a las posibilidades que reunía la provincia. Sin embargo, y más allá de la intención de aprovechar un contexto nacional de relativa estabilidad para estimular la producción industrial, los resultados no estuvieron acordes con las aspiraciones manifestadas y se convirtieron en intentos aislados, sin verificar articulación con otras políticas expansivas sobre el sector. Ello se puso de manifiesto en los escasos siete créditos otorgados entre 1995 y 1996 y en la creación de ciento veinte puestos de trabajo en las actividades molinera, hotelera, de imprenta y de curtiduría de cuero ovino^[51].

En suma, entre 1980 y 1998, y en el marco de la legislación provincial, se asignaron un poco más de trescientos beneficios de carácter crediticio e impositivo para la instalación de emprendimientos nuevos, la realización de ampliaciones o como mecanismos de reajuste de los créditos ya existentes, y fueron General Pico y Santa Rosa las localidades más beneficiadas. A lo largo del período, la industria de alimentos recibió el mayor impulso, seguida por la hotelería y la metalurgia. En el caso de los minerales no ferrosos y los productos plásticos, químicos y eléctricos, tuvieron especial atención en la década del 80, pero luego los incentivos se redujeron e incluso, en algunos casos, desaparecieron.

Una característica de la ejecución de las normativas, también coincidente con el nivel nacional, fue la tibieza de los controles y del seguimiento de los proyectos promocionados por parte de las autoridades de aplicación, especialmente en las empresas de mayores dimensiones, cuyas obligaciones se reducían a certificar las obras realizadas, pero no a rendir cuentas sobre el grado de cumplimiento de las condiciones pactadas previamente. Se sumaban, además, las demoras en la tramitación del beneficio y los retrasos en los ajustes de los aportes, diluidos por los procesos inflacionarios.

Ello nos lleva a analizar las capacidades estatales esgrimidas en torno al desarrollo del sector manufacturero, entendidas como el conjunto de condiciones y variables que permiten alcanzar el logro de los propósitos y facilitan entender las lógicas de las políticas públicas. Tanto la cantidad y formación del personal, la dotación de recursos, los sistemas de información y de gestión como el grado de cohesión interorganizacional son algunos de los elementos que posibilitan evaluar las capacidades de las organizaciones públicas.

En ese sentido, y atendiendo la dinámica político-institucional desarrollada en la provincia durante el período de estudio y en el sector manufacturero, se observa un aparato burocrático simple, donde la unidad de organización industrial inicialmente tenía dependencia del Ministerio de Economía y Asuntos Agrarios, pero a mediados de la década del 80 pasó a depender de la Subsecretaría de Industria y Comercio (Ministerio de Economía, Hacienda y Finanzas) y, a partir de 1997, del Ministerio de la Producción. Asimismo, los informes presupuestarios dan cuenta de un sistema de gestión orientado a la industria con una escasa estructura burocrática, un acotado número de personal y con capacidades organizativas simplificadas^[52].

En términos generales, la escasa participación porcentual de la Dirección de Industria en la asignación presupuestaria se tradujo en un deterioro de las capacidades de decisión y de los mecanismos de intervención disponibles para concretar los objetivos. Consiguientemente, más allá de los marcos normativos y de las aspiraciones discursivas, se hizo notoria la disminución de los recursos financieros destinados a implementar las políticas públicas necesarias para estimular las posibilidades de desarrollo manufacturero provincial.

En definitiva, podemos convalidar los argumentos propuestos por Lluch (2017) referidos a que los programas de promoción económica, instrumentados en la provincia desde los años 50, no lograron revertir algunos de los principales problemas existentes, como lo eran un mercado interno reducido, una producción con escaso valor agregado y la ausencia de oportunidades atractivas de inversión.

Reflexiones finales

Lo expuesto hasta aquí nos permite proponer que si bien los mecanismos de promoción estuvieron presentes desde el momento en que la provincia logró organizarse institucionalmente –a través de diferentes mecanismos tributarios y de financiamiento–, su papel como motor de tracción de la actividad industrial evidenció insuficiencias y limitaciones al momento de modificar el perfil productivo provincial e incrementar los niveles de ocupación.

Ello se vinculó, fundamentalmente, a la ausencia de una mayor capacidad operativa estatal para llevar adelante una planificación orientada al desarrollo económico y, en todo caso, el Estado asumió más una función orientadora que de agente propulsor del crecimiento económico y social.

Las políticas provinciales, además de enfrentar los condicionamientos de las políticas macroeconómicas, quedaron sujetas a la capacidad financiera del Estado provincial, cuyas autoridades reconocían que los gastos corrientes en obras públicas restringían la posibilidad de derivar recursos a los programas de industrialización.

Esto nos permite argumentar que muchos de los propósitos expuestos por las autoridades gubernamentales respondían más a aspiraciones declamatorias que a las posibilidades efectivas de modificar la matriz productiva provincial. Tanto los factores institucionales como la ausencia reglamentaria de algunos de los articulados de la legislación obturaban la instrumentación de aquellos mecanismos necesarios para llevar a cabo esas enunciaciones Por otro lado, los plazos acotados y los procesos burocráticos contribuían a restar dinamismo y eficiencia a un sistema de incentivo carente de articulación con otras políticas que pudieran acompañar un desarrollo más efectivo de la producción industrial. Los instrumentos normativos contribuyeron escasamente a la especialización regional y no se enmarcaron en una planificación integral que permitiera articular, bajo criterios claros, las políticas de las distintas jurisdicciones para evitar, así, superposiciones o desequilibrios regionales y favorecer una real descentralización del sector manufacturero.

Es necesario enfatizar que, de forma similar a lo acontecido a escala nacional, los controles y seguimiento de los proyectos promocionados fueron laxos, como así también las demoras en la tramitación del beneficio y los retrasos en los ajustes de los aportes, que en contextos de alta inflación resultaban ser aún más insuficientes. Esa limitada capacidad de las políticas promotoras nacionales y provinciales para impulsar la actividad industrial nos permite ratificar la escasa efectividad de los regímenes instrumentados y sostener que algunos incentivos nacionales accionaron desventajosamente para La Pampa, al favorecer la radicación de empresas en las provincias colindantes.

Más allá de las inestabilidades económicas y de las desigualdades ocasionadas por algunos regímenes nacionales –excluyentes para La Pampa–, los incentivos provinciales no lograron articularse con otros mecanismos para dar impulso a las actividades productivas, como resultado de la incapacidad del sector público para establecer políticas de mayor convergencia. Por lo tanto, y en coincidencia con las líneas argumentativas de los estudios sobre la promoción nacional, podemos sostener que, si bien los regímenes de incentivos implementados desde los años 70 intentaron alentar la radicación de industrias en las zonas menos favorecidas del país, estos no resultaron efectivos.

Por su parte, los espacios industriales programados tuvieron un acotado margen de logros y fueron inconsistentes para atraer mayores oportunidades de inversión o para mantener los niveles de producción. La política de concentración espacial no contribuyó a promover el desarrollo local sostenido y, por el contrario, fue testigo de la declinación y del cierre de varias de las empresas durante el período analizado. Los parques industriales, tanto de General Pico como de Santa Rosa, alcanzaron una reducida especialización, con limitada creación de fuentes de trabajo y tibias relaciones interempresariales. La diversificación productiva, la ausencia de medidas complementarias y las restricciones del mercado fueron algunos de los factores negativos para aumentar su competitividad. Esta situación no estuvo alejada del destino de otros parques industriales instalados en el país como bandera de desarrollo económico, pero que a principios de la década del 90 ya se encontraban vacíos, lo cual permite respaldar la idea de Borello y Yoguel (2003, p. 18) acerca de que “la industria nunca ocupó miles de parcelas destinadas a ella”.

Asimismo, la radicación de la zona franca a fines de los 90 tampoco sirvió como instrumento promotor de las actividades industriales, y sus funciones se vieron reducidas a escasos emprendimientos, con restringidas posibilidades de eslabonamientos productivos hacia la economía local.

Podemos argumentar, entonces, que el andamiaje normativo no se ajustó a las necesidades reales y quedó limitado al plano de las aspiraciones, con dificultades para verse plasmado en la realidad. La ausencia de un apoyo gubernamental más contundente y un acotado desarrollo de las capacidades organizativas estatales para lograr un mejor posicionamiento del sector manufacturero privaron a la provincia de las posibilidades de ofrecer condiciones atractivas para competir con otras jurisdicciones que contaban con ventajas concretas y con mayores beneficios para la radicación de empresas.

Ello nos lleva, entonces, a proponer que las capacidades estatales provinciales en torno al desarrollo del sector manufacturero no estuvieron a la altura de las necesidades, ya sea por la reducida dotación de recursos humanos y financieros como por una estructura burocrática simplificada, que limitaron las capacidades de decisión sobre los mecanismos de intervención disponibles para concretar los objetivos. Sin lugar a dudas, los estímulos estuvieron lejos de favorecer los niveles de especialidad y de complementariedad intrínsecos al desarrollo industrial, y no lograron promover mecanismos de coordinación y de cooperación institucional para potenciar las posibilidades de crecimiento socioeconómico de la región.

Fuentes primarias

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