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3 Políticas públicas y desarrollo de la capacidad fiscal de la provincia de La Pampa (1946-1966)

Gabriel Grégoire

Introducción

El presente capítulo analiza el desarrollo de la capacidad fiscal estatal durante el proceso de construcción del Estado provincial pampeano. El período abordado va desde la llegada del peronismo al poder en 1946 hasta 1966, cuando se produjo el golpe de Estado que derrocó al presidente Arturo Illia. El trabajo se propone discutir las acciones de las administraciones provinciales del período, de distinta orientación política, desarrolladas para definir un sistema tributario que, junto con los aportes de la coparticipación federal, proveyeran los recursos necesarios para sostener la construcción del Estado provincial en La Pampa.

Con respecto al desarrollo de las capacidades estatales en la Argentina, Oszlak y O’Donnell (1976, p. 570) plantearon para su estudio en América Latina la consideración de las relaciones entre actores sociales (entre los que incluían clases, fracciones de clases y organizaciones) y el Estado, y la importancia de atender a un complejo proceso “tejido por interacciones a lo largo del tiempo, llevadas a cabo por un conjunto de actores que puede –y suele– ir cambiando con el curso del tiempo”.

El Estado, y en particular sus diversas capacidades, ocuparon desde fines de los 80 un lugar protagónico en las explicaciones sobre las posibilidades de desarrollo en América Latina, de manera que creció el interés por lo que ocurría en los niveles subnacionales de gobierno y las consecuencias que la desigual presencia estatal en un territorio tenía para la ciudadanía. Sidicaro (2002) agrega a esta perspectiva, y al considerar la relación con los sectores dominantes durante el primer decenio de los gobiernos peronistas, que las capacidades estatales se debilitaron durante el período que abarca nuestro capítulo, debido a las conflictivas relaciones entre una serie de gobiernos con dudosa legitimidad que intentaron dar respuestas a los intereses de unas clases dominantes cada vez más fragmentadas.

Acuña (2014), por su parte, planteó la importancia de estudiar las instituciones estatales por su potencial para modificar el comportamiento de los distintos actores y la dinámica política, económica e ideológica en una sociedad, y en tanto distribuyen poder entre estos. Así, el estudio de ciertas instituciones es ineludible para comprender los procesos políticos. La recuperación del Estado en el debate académico desde una multiplicidad de dimensiones plantea la necesidad de acotar las variables que determinan sus capacidades y le otorgan una cierta autonomía y protagonismo. Dentro de una amplia literatura, una referencia clave para analizar la relación del Estado con distintos actores es la propuesta de Tilly (1992), quien definía la capacidad estatal como principalmente fiscal. Cárdenas (2015) retoma esta visión –que asimila capacidad estatal con capacidad fiscal–y afirma que esta última se encuentra atrofiada en los Estados latinoamericanos, como consecuencia de la alta concentración del poder económico y político.

En cuanto al estudio concreto del desarrollo histórico de la capacidad fiscal en las provincias argentinas, se destacan los aportes de Alberto Porto, quien desde fines de los 60 estudió el desarrollo del federalismo fiscal en la Argentina, las transferencias de recursos entre los distintos niveles de gobierno y la relación entre coparticipación y poder político. En este siglo, Gaggero y Grasso (2000) realizaron una breve historización de la cuestión fiscal en la Argentina durante el período que abarca este capítulo. Flic (2008) analizó cómo se afectó la capacidad del Estado en las últimas décadas y propuso algunas posibles alternativas para reformar el sistema tributario. De gran importancia son los aportes de Sánchez Román (2009, 2014), quien estudió las presiones corporativas y los conflictos ocasionados por los intentos de distintos gobiernos en avanzar en un sistema tributario más progresivo.

Respecto al caso de La Pampa, con excepción del texto de Lluch (2014b) sobre el desarrollo de la capacidad fiscal del Estado nacional y los presupuestos de las gobernaciones durante la etapa territoriana, no existe ninguna publicación referida al período de construcción y consolidación del Estado provincial. La autora llama la atención sobre la escasa producción nacional referida a las finanzas y fiscalidad de los territorios nacionales. Es llamativo que tampoco se encuentren estudios sobre el proceso de construcción de las capacidades fiscales de la provincia de La Pampa, máxime considerando que una de las primeras carreras de la Universidad de La Pampa fue la de Contador Público Nacional y el rol que desempeñaron sus egresados en la gestión pública a partir de entonces.

El capítulo se organiza de la siguiente manera. Primero, se propone una síntesis de la evolución de la capacidad fiscal del Estado nacional sobre los territorios hasta la llegada del peronismo al poder. Se parte de Lluch (2014b) para revisar el impacto que significó para los actores locales la sanción del impuesto a las actividades lucrativas en el año 1949 y se develan las resistencias de algunos sectores económicos locales ante el avance del poder fiscal del Estado. Luego se reconstruye el proceso de formación de la capacidad fiscal del Estado pampeano, a partir de la ley de provincialización en el año 1951. Desde ese momento, se sucedieron gobiernos de diferentes signos políticos (el del peronismo, la intervención designada por la autodenominada Revolución Libertadora y la llegada de Ismael Amit, primero como interventor y luego como gobernador).

Las fuentes utilizadas han sido los boletines oficiales, donde se publicaron los códigos fiscales, presupuestos provinciales y decretos / leyes impositivas, junto con documentación oficial de distintos gobiernos. Asimismo, se consultó el diario La Capital, en el que se reflejaron las visiones de los gobiernos sobre la cuestión fiscal y las reacciones de distintos actores locales.

Estado nacional y fiscalidad en el territorio de La Pampa

Durante la etapa de construcción del Estado nacional y el desarrollo del modelo agroexportador, los gobiernos nacionales recurrieron fundamentalmente al control de la aduana, el endeudamiento externo y la emisión monetaria como fuente de financiamiento de las políticas estatales, en lugar de explorar la posibilidad de aumentar la recaudación tributaria (Sánchez Román, 2012). Una de las pocas excepciones la constituyó la ley N.° 5062 de 1907, que establecía que todos los terrenos y edificios de propiedad particular situados en la Capital Federal y los territorios nacionales pagarían el 6 ‰ anual del importe de la valuación practicada en cumplimiento de la ley N.° 4954, en concepto de contribución territorial[1]. La norma definía que la valuación de los bienes raíces situados en los territorios nacionales se haría por las respectivas gobernaciones, con arreglo a instrucciones del poder central. No se establecía ningún tipo de retorno de la recaudación hacia los territorios nacionales, a diferencia de lo marcado en sus primeros artículos con respecto al caso de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires[2].

Aunque la Primera Guerra Mundial habilitó al gobierno de la UCR la posibilidad de implementar impuestos progresivos para enfrentar las nuevas dificultades financieras, el dominio conservador del Senado de la Nación fue un obstáculo infranqueable para gravar a los sectores más acomodados, por lo que se mantuvo un Estado con mínimas capacidades fiscales[3].

Como resultado de la crisis del treinta, los propios gobiernos conservadores –representantes de las oligarquías locales– iniciaron un proceso de reformas tributarias con la adopción, en enero de 1932, del gravamen a los réditos de personas físicas. Junto con la sanción de ese impuesto, se creó otro a las transacciones, sustituido en diciembre de 1934 por el impuesto a las ventas. Al año siguiente, se unificaron estos impuestos internos, con lo que se centralizó la recaudación en la administración nacional a fin de reforzar sus recursos y, subsidiariamente, evitar los problemas de superposición de impuestos, generados después de la crisis de 1890.

La ley N.° 12139/34 instauró por primera vez un “régimen de coparticipación de impuestos”, que incluyó los dos ejemplos mencionados en el párrafo anterior. Las provincias cedieron la recaudación de estos tributos al gobierno nacional y se comprometían a derogar y no crear impuestos análogos a los coparticipados. En el caso de La Pampa, como en todos los territorios nacionales, la autoridad fiscal era el Estado central, que percibía incluso los impuestos internos. La gobernación dependía exclusivamente de las partidas que le asignara la administración nacional (Gaggero, 2005 y Porto, 1990 y 2003).

La idea de una relación negativa entre lo recaudado y lo invertido en el territorio, compartida por la mayoría de los dirigentes provincialistas locales, resultó el principal “caballito de batalla” de los movimientos provincialistas. Argumentaban que la contribución de los territorios al Tesoro Nacional era muy superior al de varias provincias argentinas y que La Pampa aportaba el mayor porcentaje de la recaudación obtenida de los territorios nacionales, con la excepción de la Capital Federal. Por ello afirmaban que, de lograr su autonomía, La Pampa no tendría inconvenientes para el propio financiamiento de sus instituciones. A la vez, este argumento justificaba el permanente pedido de los distintos gobernadores para que aumentase el presupuesto anual destinado a La Pampa[4].

El impuesto a los réditos de 1932 significó un gravamen a las rentas de los sectores más ricos del país, y tuvo un éxito razonable durante la década, y se convirtió paulatinamente en una importante fuente de ingresos para el Estado nacional. Flic (2008) señala que los tributos al comercio exterior en 1935, que durante el auge del modelo agroexportador contribuyeron con más de 65 % de los ingresos tributarios totales, aportaban el 30 % de los recursos. En contrapartida, los gravámenes a los bienes y servicios cobraron mayor importancia, en tanto pasaron a representar el 40 % de los ingresos tributarios totales. Por último, adquirieron importancia los impuestos directos, con más del 15 % de los ingresos tributarios del período (Flic, 2008).

Sin embargo, la confluencia entre los sectores más ricos del país y el Estado nacional, respecto de la organización del sistema tributario, entró en crisis en el año 1942 a partir del proyecto del gobierno de aumentar las alícuotas del impuesto a los réditos y crear un impuesto a las ganancias extraordinarias, a fin de poder enfrentar la crisis aparejada por la Segunda Guerra Mundial. No obstante, el sector rural, predominante en La Pampa, mantuvo sus claras ventajas frente a los sectores urbanos, ya que el lobby de las élites económicas nacionales logró suprimir del proyecto de reforma del impuesto a los réditos la propuesta de un beneficio mínimo (Sánchez Román, 2013). Tal como plantea este autor, el gobierno surgido del golpe de la “revolución” del 43 encontró un sistema tributario que tenía como piedra angular el impuesto a los réditos, y una discusión instalada respecto de la necesidad de un sistema tributario más progresista (Sánchez Román, 2013).

El peronismo prácticamente no alteró en forma cualitativa la estructura impositiva. En todo caso, la presión sobre los capitales agropecuarios, quienes en mayor medida aportaban al erario nacional, se acentuó a través del rol del IAPI y el control de las exportaciones.

Sin embargo, un nuevo foco de conflicto fue la Resolución 1419 del Ministerio del Interior, por la que se creó el impuesto “a las actividades lucrativas”, es decir, un 4 ‰ sobre las entradas brutas de todas las actividades empresariales, destinado al financiamiento los gastos corrientes de las municipalidades y comisiones de fomento.

Esta resolución movilizó a actores del por entonces territorio nacional de La Pampa. Por ejemplo, la Asociación Agrícola Ganadera de La Pampa (en adelante AAG) junto con la recientemente conformada Cámara de Comercio e Industria de La Pampa (en adelante CCIP) se movilizaron para que no se aplicara dicha medida. Realizaron asambleas, elevaron petitorios y formaron un movimiento que se extendió rápidamente al resto de los territorios nacionales y se manifestó en un congreso realizado en la sede de la CARBAP en Capital Federal, donde hicieron gestiones y lograron suspender la aplicación del impuesto hasta tanto se hicieran nuevos estudios.

La resistencia de distintos actores del agro hacia al nuevo impuesto, aunque en términos generales lo era frente al avance de la capacidad recaudatoria del Estado nacional, quedó expuesta en la Conferencia Regional de Oeste realizada en Santa Rosa por la AAG, entre el 28 y 30 de julio de 1950, que contó con la participación de delegados de unas 30 sociedades rurales de La Pampa y Buenos Aires. En ella también se decidió reclamar por intermedio de la CARBAP una serie de pedidos, como: la elevación del límite para la exención del pago del impuesto de contribución territorial fijado por la ley N.° 13657, la liberación de dicho impuesto para los años 1950 y 1951 y la abolición de los gravámenes a las mejoras en los predios rurales, además de otras cargas fiscales provinciales y municipales, como los de guía de campaña y adicionales de guía (propios de la provincia de Buenos Aires), el impuesto al faenamiento de reses para el caso del territorio de La Pampa o imposiciones municipales a la tierra, algunos de los cuales implicaban una doble obligación, “para preservar la capacidad productiva de esta región de acuerdo a los intereses de la economía nacional”[5].

Como resultado del lobby realizado se obtuvieron modificaciones en la legislación: se derogó el impuesto para las actividades agropecuarias, aplicándose el impuesto a los empresarios del sector secundario y terciario, y únicamente en aquellas localidades del territorio de La Pampa en las que las comunas no contaban con los recursos necesarios para su funcionamiento[6], pero reduciéndose en algunos pocos lugares donde este se aplicó al 2 o 3 ‰, y manteniendo el planteo para su derogación.

La sanción de la resolución 1419/49 de creación del impuesto a las actividades lucrativas marcó así un punto de inflexión en la organización de los empresarios locales para resistir el desarrollo de lo que se consideraba la capacidad fiscal del Estado a costa de sus intereses. Luego de la provincialización entre 1951 y 1953, fue el gobierno provincial el que asumió la capacidad de legislar sobre las actividades lucrativas, los inmuebles y automotores. Esta nueva situación trasladó al ámbito subnacional parte del conflicto entre el Estado nacional y las organizaciones empresariales por el control de la renta productiva, frente a las necesidades recaudatorias del nuevo Estado provincial, mientras que las organizaciones representativas del sector agropecuario continuaron su disputa con los gobiernos nacionales por las retenciones a las exportaciones.

La nueva provincia: capacidad fiscal y las organizaciones empresariales locales

La transformación institucional derivada de la sanción de la ley 14037 de julio de 1951, que convirtió al territorio nacional en provincia, constituyó un hecho relevante ante la necesidad de reorganizar el sistema tributario. El artículo N.°14 de la ley de provincialización disponía el pase del dominio a la nueva entidad jurídica de los bienes situados dentro de los límites territoriales pertenecientes al dominio de la Nación, así como también las tierras fiscales y bienes privados, excepto aquellos destinados a un servicio público. El artículo N.°18 establecía que el gobierno nacional continuaría percibiendo todos los impuestos y pagando todos los servicios administrativos con arreglo al presupuesto del territorio hasta seis meses posteriores al día en que se constituyeran las nuevas autoridades provinciales, sin perjuicio de las transferencias que pudieran hacerse de esos mismos servicios a la provincia antes de la fecha indicada[7].

Con respecto a la capacidad fiscal se establecía como primera atribución del Poder Legislativo sancionar los impuestos y contribuciones necesarios para los gastos de la administración, seguridad y bienestar general. A continuación, se aclaraba que correspondía a la Cámara de Diputados fijar por un año o por períodos superiores hasta un máximo de tres, y a propuesta del Poder Ejecutivo, el cálculo de recursos y presupuesto de gastos[8]. La nueva constitución de La Pampa, denominada provincia Eva Perón, fue sancionada en enero del año 1952 y promulgada en junio de ese mismo año. La provincia seguiría gobernada por la intervención, consolidando el poder hegemónico del partido gobernante.

La Pampa eligió sus primeras autoridades el 12 de abril de 1953. Los partidos políticos opositores no participaron de las elecciones, por lo que el peronismo fue la única fuerza que presentó candidatos. De los 63.615 sufragios emitidos, la fórmula Salvador Ananía-Esteban Ardohain obtuvo el 87,92 % de los votos, contra el 12,02 % en blanco (Zink y Moroni, 2011). Si bien los dos integrantes de la fórmula eran propietarios rurales y no se aumentó durante este gobierno la presión fiscal sobre el sector, la relación con el sector agropecuario siguió deteriorándose rápidamente, que se expresó en visiones encontradas respecto al alcance y función del sistema tributario[9].

El peronismo ocupó la totalidad de las bancas en el Poder Legislativo, y la definición de las políticas estatales quedó a merced de los debates en el interior del partido oficialista.

El 15 de noviembre de 1953 se sancionó la ley N.° 27, es decir, el Código Fiscal de la provincia Eva Perón. En los primeros capítulos del título I se definían las fuentes de financiación y los sujetos pasivos de las obligaciones tributarias. A continuación, ordenaba los distintos impuestos administrados ahora por el nuevo Estado: inmobiliario, actividades lucrativas, transmisión gratuita de bienes, sellos y tasas retributivas de servicios[10].

El 1.° de julio del año siguiente, mediante la ley N.° 65, la Cámara de Diputados aprobó el primer presupuesto general y cálculo de recursos administrativos de la provincia, para el ejercicio 1954-1955. Entre los recursos de rentas generales se discriminaba el cálculo de los ingresos correspondientes a los impuestos inmobiliarios, a la transmisión gratuita de bienes, a los sellos, a las actividades lucrativas, a la venta de billetes de lotería, patentes de vehículos y contribución de mejoras, además de rentas diversas, recursos de ejercicios anteriores, devolución de ejercicios vencidos y la participación de impuestos nacionales, créditos, gravámenes internos unificados, ventas, ganancias eventuales y beneficios extraordinarios. El cálculo de la recaudación de los impuestos por parte de la provincia representaba $ 15.175.000, frente a los $ 35.000.000 de la coparticipación federal[11]. No se incluían en este presupuesto, aprobado ya pasada la mitad del primer año, los recursos destinados a las obras públicas del Segundo Plan Quinquenal (1953-1957), las que sí aparecerían en los tres presupuestos siguientes. Ello se debió a que estaban aún bajo el control de los organismos nacionales, ya que el traspaso de las distintas reparticiones se hizo de manera gradual. Por tal motivo, la cifra de los ingresos de los recursos para la administración y gobierno originados como “participación de impuestos nacionales”, y que representan casi el 70 % del presupuesto, se encuentran subestimados.

A fines de 1954, la legislatura sancionó las siguientes leyes: impositiva N.° 116, Código Fiscal N.° 117 y la correspondiente al presupuesto de gastos y cálculo de recursos para el año 1955, ley N.° 119[12]. Ni en la ley impositiva ni en el Código Fiscal se advierten cambios con relación a lo que el propio gobierno había estimado seis meses antes.

En el mensaje del gobierno nacional que acompañó la modificación del esquema del impuesto a los réditos para 1955 se proponía aumentar las deducciones vigentes hasta ese momento por concepto de mínimo no imponible, se uniformó de la primera a la cuarta categoría, elevando el mínimo a $ 72.000 anuales, y también se preveía un aumento a las cargas de familia y elevación de la deducción adicional para los contribuyentes que obtuvieran réditos del trabajo personal, para favorecer a los sectores con menores ingresos.

Se señalaban también mejoras en lo relativo a impuestos con diversos consumos cotidianos, en especial comestibles, algunos de los cuales incluso se eliminaban. También se proponía estimular con desgravaciones impositivas a los productos derivados de la minería, los libros de texto y papel para su impresión, y se anunciaba que en el orden inmobiliario se efectuarían reformas tendientes a estimular la actividad de la construcción, especialmente de casas-habitación para los sectores populares[13].

En el análisis del presupuesto de la provincia Eva Perón para el año 1955, aprobado apenas 40 días antes del proyecto nacional, encontramos algunas diferencias importantes respecto a lo que era el discurso oficial. En principio, la recaudación estimada para el impuesto inmobiliario, que afectaba sensiblemente a los productores agropecuarios, siendo estos los mayores contribuyentes locales, solo aumentaba en un 9 %. Si tenemos en cuenta la inflación del período, prácticamente se mantenía en los mismos valores. Sí se preveía un aumento significativamente mayor en la estimación de recursos provenientes del impuesto a las actividades lucrativas en un 50 %, que afectaba fundamentalmente a la industria y el comercio de la provincia.

Se podría concluir que las nuevas autoridades esperaban aumentar la recaudación a partir de una mayor presión fiscal sobre los empresarios urbanos –mediante la aplicación de las leyes contra la especulación y el agio–, a la vez que se habría buscado mejorar la relación con el sector agropecuario, al que pertenecían las principales autoridades locales, sosteniendo de ese modo el statu quo local con este sector.

Un cambio significativo fue la incorporación en el cálculo de recursos extraordinarios del presupuesto de 1955 de los recursos de crédito para la ejecución de obras púbicas previstas en el Plan Quinquenal 1953-1957, que ascendía a 35.920.000 m$n, y constituía un 33,32 % del nuevo presupuesto. Si este valor lo sumamos a la coparticipación federal, esta ascendía al 78 % de los recursos totales previstos en el presupuesto provincial, frente a un 22 % de recursos recaudados por la nueva administración[14].

El golpe del año 55. Finanzas provinciales y actores locales

Si bien no puede decirse que los integrantes de las corporaciones empresariales pampeanas participaron de la organización del golpe de la autodenominada Revolución Libertadora, seguramente no fueron pocos los asociados que salieron a festejar el derrocamiento del gobierno peronista. De hecho, la designación de las nuevas autoridades nacionales dio acceso al poder ejecutivo provincial a un sector civil de la sociedad pampeana fuertemente relacionado con las organizaciones empresariales. Como interventor fue nombrado el Dr. Martín Garmendia[15]. En una de sus primeras medidas favoreció principalmente a los empresarios pampeanos al promulgar el decreto 201/56, a principios de febrero de 1956. Este condonaba las multas, sanciones, recargos e intereses de las sumas mayores de $ 500 que se adeudaran a la provincia en concepto de impuestos a las actividades lucrativas, inmuebles y automotores, y otorgaba la posibilidad de pagar esas deudas hasta en tres cuotas.

Según las nuevas autoridades, el objetivo era aliviar las dificultades de orden financiero de los contribuyentes y favorecer la recuperación económica y financiera de las empresas, promoviendo un sensible mejoramiento de la liquidez en tanto “factor esencial de su desarrollo, que harán factibles los objetivos de la política económica que se persigue”[16].

Si se analizan los cálculos del impuesto inmobiliario presupuestados para 1956 y 1957, elaborados durante la administración encabezada por el Dr. Martín Garmendia, se reprodujeron exactamente los cómputos de las mismas estimaciones de 1955. Si se considera la inflación, que se previno en la suma total de los recursos presupuestarios, el sector de los productores agropecuarios fue el mayor beneficiario de la nueva política impositiva[17].

El mantenimiento de una cifra equilibrada en el presupuesto, inferior a la inflación de esos años, se remarcó entre los considerandos de los decretos-ley de la intervención, argumentando la orientación del gobierno durante el período previsto, y destacándose las asignaciones al Poder Judicial y la policía provincial. Además, se expresaba que el presupuesto debía ajustarse a las necesidades reales y la capacidad económica de la población, y demostrar “el carácter democrático y republicano” del gobierno. La caída relativa de la recaudación propia de la provincia se estimaba que sería compensada durante 1956, por medio del uso del ahorro del ejercicio anterior, y en 1957 con un importante aumento de los fondos recibidos desde el gobierno nacional[18].

El 2 de febrero de 1957, y con las leyes económicas para ese año, aprobadas y promulgadas diez días antes, Garmendia presentó su renuncia como interventor, en el marco de las disputas que a nivel nacional se estaban dando entre las distintas corrientes del radicalismo, y que llevaron al presidente de facto general Aramburu a apoyar a los partidarios de Ricardo Balbín, para disminuir las chances del candidato de la UCRI Arturo Frondizi. Llegó como interventor de La Pampa el dirigente radical Tomás Wynne, quien asumió su cargo el 15 de febrero de ese año. Ello significó un cambio en el elenco gobernante de la provincia, e integraba a algunos referentes locales de la UCRP, como el Dr. Alberto Celesia, quien quedó a cargo, simultáneamente, del Ministerio de Gobierno y Obras Públicas y del Ministerio de Desarrollo Social.

El mayor cambio anunciado, dirigido a aumentar progresivamente la capacidad fiscal de la provincia, se realizó con la sanción de una nueva ley impositiva en el año 1958. Con el objetivo de acrecentar los recursos para satisfacer mayores erogaciones que demandaban el desenvolvimiento de la administración pública, el mantenimiento de los servicios y la incorporación de otros nuevos, se consideraba necesario realizar un ajuste de algunas cuotas impositivas fijas o sin cambios en su valor desde la ley N.° 116, en 1955.

Se pretendía efectuar una serie de modificaciones progresivas que no se tradujeran en aumentos de precios que perjudicaran el nivel de vida de la población, y que la carga fiscal se distribuyera más equitativamente sobre los distintos sectores de la riqueza provincial[19]. Los cambios introducidos implicaron un aumento del 20 % para algunos impuestos, llegando a más de un 200 % para el caso de los terrenos baldíos[20].

Una medida con fuerte impacto para la descentralización de los recursos destinados a la política vial la constituyó la sanción del decreto-ley N.° 505/58 que aprobó el Estatuto Orgánico de Vialidad Nacional, que modificaba la ley N.° 11.658/32. Se mantenía la disposición del 35 % de los fondos destinados a la construcción de carreteras provinciales complementarias del sistema troncal de caminos nacionales, coparticipado a los organismos provinciales que adhirieran a la normativa y, a su vez, aportaran un monto equivalente para el fondo provincial[21]. El interventor Tomás Wynne sancionó en abril el decreto-ley N.° 577/58, que creó la Dirección Provincial de Vialidad como ente autárquico. Su directorio integró a representantes del Colegio de Ingeniería y Arquitectura de La Pampa, al Sindicato Vial Provincial y entidades agropecuarias locales, reservándose dos lugares y la presidencia para ser ocupada por representantes del gobierno provincial. A partir de entonces, los fondos correspondientes a los organismos descentralizados ocuparían una parte relevante de los recursos provinciales: el 12 % en 1959 y el 21 % del total de los recursos previstos para el presupuesto de 1961[22].

Finalmente, otra disposición, ante la necesidad de actualizar el padrón tributario de la provincia, fue una revaluación general de acuerdo con el decreto-ley N.° 594/58. Las valuaciones vigentes para la aplicación del impuesto inmobiliario no habían sido modificadas desde la última valuación general de 1957, “a pesar de las considerables variaciones experimentadas en el valor de la propiedad inmobiliaria durante ese año”. En tal sentido, la norma se proponía corregir tales imperfecciones mediante la realización de una nueva revaluación general[23].

Sin embargo, no es posible apreciar qué impacto se esperaba en el presupuesto provincial, ya que este no fue presentado ante la proximidad del recambio de autoridades, o bien si estas medidas respondían a la estrategia de la campaña electoral para la Presidencia de la Nación, que se llevarían a cabo el 23 de febrero de ese año, y que le dieron la victoria a la fórmula de la UCRI, integrada por Arturo Frondizi y Alejandro Gómez o, tal vez, si solo aspiraba a ser una declaración de principios para dejar fijada la posición de la UCRP respecto de la política impositiva en la provincia.

El gobierno de Amit y la consolidación de la capacidad fiscal de la provincia

La asunción de Arturo Frondizi a la primera magistratura del país significó la designación, el 5 de mayo de 1958, de su aliado local, el Dr. Ismael Amit[24], como nuevo interventor. El caso de La Pampa difería del de otras provincias (como la de Buenos Aires, donde había triunfado el candidato de la UCRI Oscar Allende), ya que los pampeanos no pudieron concurrir a las urnas para elegir sus autoridades, sino solo votar para autoridades nacionales. Ello se explicaba porque su constitución había sido derogada, situación legal que originó un debate que se prolongó por varios meses sin que se hallara una solución.

Al asumir el nuevo cargo, en una conferencia de prensa brindada el 10 de mayo de 1958, el interventor de La Pampa comenzó su alocución manifestando que llegaba “con el propósito de bregar para que los poderes públicos se repongan cuanto antes, a poner en movimiento el mecanismo necesario para normalizar la vida institucional de la Provincia”. Aclaraba a continuación que esta primordial preocupación no sería un obstáculo para poner todos sus esfuerzos para promover el desarrollo de La Pampa.

En ese sentido, se comprometía a “estimular al productor, al hombre de empresa y al que quiera ampliar sus actividades”, para lo cual prometía llevar adelante una política fiscal y crediticia que concurriera a apoyar sus iniciativas y a cuyo servicio pondría finalmente en funcionamiento al Banco de La Pampa, que debía convertirse en un instrumento para crear industrias, fomentar la actividad agropecuaria y el espíritu de empresa. También se comprometía a prestar preferente atención a los problemas del agro, volcando los recursos posibles para su tecnificación y mecanización de las tareas rurales, para cuyos fines contaría con el apoyo del Gobierno Nacional[25]. Al aprobarse la ley impositiva, el nuevo interventor sancionó el decreto-ley N.° 888/58, que con fecha 9 de junio de ese año fijó el presupuesto general de gastos para la provincia para el ejercicio 1958 en la suma de $ 206.673.095,24[26].

En mayo de 1959, mediante el decreto-ley N.° 966, la intervención modificó el presupuesto debido a una serie de medidas del gobierno nacional (Decreto Nacional N.° 4675/59) y su incidencia sobre el decreto-ley N.° 2592/58 y decreto-acuerdo N. °25/59. Estas medidas originaban una disminución de los índices de coparticipación de impuestos y de las cuotas para créditos especiales y extraordinarios, destinados a financiar los planes de obras enunciados por la Secretaría de Hacienda. Además, el plan de expansión y estabilización económica del nuevo gobierno determinó reajustes en los presupuestos provinciales, en particular por las apreciables alteraciones en el monto y aplicación de los recursos previamente estructurados. Este presupuesto se fijó en la suma de $ 363.564.031, provocándose por primera vez un fuerte cambio cualitativo en la constitución de las fuentes del erario provincial, e invirtiéndose la relación entre recursos propios y los obtenidos por la coparticipación federal. La Pampa sufrió una caída relativa en la participación en la distribución secundaria de los impuestos regulados por la ley N.° 12956, que establecía un régimen de coparticipación entre la Nación y las provincias de una serie de impuestos (a los réditos, a las ventas y a las ganancias eventuales). Estos últimos representaban el 75 % del total de impuestos coparticipados, y se habían convertido en una importante fuente tributaria de ingresos del Estado nacional[27].

Tal como plantea Porto (2003), al considerarse la importancia para la mayoría de las provincias de los recursos provenientes de la coparticipación, el gobierno provisional nacional prorrogó por dos períodos consecutivos aquella ley del gobierno peronista. Con el Poder Legislativo normalizado, el Congreso Nacional, luego de un arduo debate, aprobó el 8 de enero de 1959 la ley N.° 14388[28]. Si bien el cambio más importante afectaba a la distribución primaria de los impuestos recaudados (las provincias junto a la Ciudad de Buenos Aires pasaron a recibir del 21 % al 42 % de esos impuestos, mientras que la participación de la Nación se redujo del 79 % al 58 %), al incorporarse nuevas provincias y eliminarse algunas variables, en el porcentaje de participación de cada una el índice de coparticipación de La Pampa cayó del 2,3 % en 1958 al 1,7 % en 1959[29].

La gestión de Ismael Amit en La Pampa es objeto de discusión en otras contribuciones de esta obra (Lluch, Martocci y Cornelis). Este capítulo agrega el estudio de las políticas destinadas a aumentar las capacidades fiscales. Para ello, una acción previa fue contar con información para definir un nuevo esquema de recaudación de recursos que dependiera en menor medida de los vaivenes políticos y de la relación con los poderes centrales[30]. Un ejemplo de estas iniciativas fue la firma de un convenio para capacitar y armar un mapa catastral de la provincia de La Pampa, que tendría una representación gráfica en escala 1:100.000 de todas las superficies mayores de 100 has. Se preveía además la capacitación técnica especializada para dibujantes y agrimensores del Estado provincial. En la comunicación de la noticia, se resaltaba que era el primer convenio firmado por Nación con una provincia argentina y resolvería la difícil situación con que se encontraban las autoridades pampeanas por la carencia de un catastro general, que consideraban indispensable para la eficaz acción de gobierno[31].

A raíz de este trabajo, se definieron los planos de valores básicos para las zonas urbanas, suburbanas y rurales que aseguraran la obtención de una base imponible de acuerdo con los valores reales y más cercanos al valor potencial de la tierra. En octubre de 1959 se constituyó la autoridad de avalúo y en noviembre se conformaron las comisiones asesoras para la fijación de la tierra libre de mejoras en la zona urbanizada y para el establecimiento de los valores básicos de los distintos departamentos de la provincia. Con estas acciones, la Dirección General de Rentas pudo llevar adelante la readecuación del impuesto inmobiliario para 1960 y sobre nuevas bases imponibles[32].

El interventor Amit participó de la inauguración de la Exposición Rural del año 1959 de la AAG, y en su discurso se dirigió a los hombres del campo y resaltó:

No se han creado cargas impositivas, ni opuesto trabas de este tipo, para que el hombre pueda trabajar libremente y confiado en que sus esfuerzos retornan ampliamente al campo para que pueda usarlo y disfrutarlo y concurrir de ese modo a crear mejores condiciones de bienestar colectivo[33].

Pocos días después Amit presentó su renuncia como interventor y se dedicó de lleno a las siguientes elecciones, por realizarse el 6 de marzo de 1960. Allí se elegirían 21 convencionales constituyentes, 21 diputados provinciales y al gobernador y vicegobernador[34]. El equipo se mantuvo, y quedó a cargo de la intervención Héctor Lagomarsino, quien fue el encargado de firmar los decretos-leyes por los cuales se aprobaron el Código Fiscal y la ley impositiva para el año 1960[35]. Ahora sí se imponían una serie de medidas para redefinir la capacidad fiscal de la provincia. Con la aplicación de un sentido progresivo trataron de actualizar el impuesto inmobiliario, en tanto –y según el análisis de las autoridades–, si se tomaba un índice de 100 para 1954 en relación con los ingresos de origen provincial, en 1958 la contribución había caído al 56,22 %.

El proyecto de reforma impositiva se presentó legitimado en una fuerte raigambre social dado que proponía una estructuración de escalas básicas y adicionales del impuesto inmobiliario. Ello posibilitaría uno de los objetivos declarativos: la redistribución de la riqueza. Se sostenían exenciones, totales o parciales, para la vivienda familiar, para favorecer así a los sectores de menores ingresos, y también hacia las mejoras de los inmuebles de la zona rural, lo cual –se pensaba–, alentaría el afincamiento en el campo y el incremento y mejora de la producción agropecuaria. Asimismo, permanecía la exención a la comercialización de artículos de primera necesidad y se proponía adecuar el gravamen a los automotores de acuerdo con las demostraciones de capacidad contributiva. En los considerandos, se expresaba que la legislación impositiva de 1960 debía determinar una equitativa incidencia en la carga tributaria, y por vía de la imposición, redistribuir los ingresos y contribuir al desarrollo económico social de la provincia.

Uno de los fundamentos de la reforma impositiva era el descenso progresivo de la recaudación provincial en términos monetarios reales y la desigual correlación entre los ingresos derivados de la coparticipación federal y los provinciales que, en uno y otro caso, señalaban un aumento y descenso, respectivamente. Ello provocaba una continua deformación del régimen de financiación de las erogaciones de la administración provincial, con repercusiones sobre la vigencia del federalismo.

Gráfico N.° 1. Incidencia de la coparticipación federal en el total de los recursos del Estado provincial

Fuente: elaboración propia a partir de boletines oficiales y el Consejo Federal de Inversiones (1963). “Análisis Económico de la Provincia de La Pampa II: apéndice estadístico”.

El nuevo Código Fiscal remplazó el artículo 160 del anterior. Antes, en su redacción, decía “son contribuyentes de los impuestos establecidos en el Presente título los propietarios de los inmuebles o sus poseedores a título de dueño”. Esto provocaba problemas jurisdiccionales con los propietarios absentistas. En cambio, quedó redactado de la siguiente manera: “Por cada inmueble ubicado en la provincia de La Pampa o sometido a su jurisdicción deberán pagarse los impuestos anuales establecidos en este título”. La nueva redacción no dejaba dudas sobre la legitimidad de la provincia para establecer los cargos tributarios sobre el territorio[36].

También este código estableció que todo inmueble o conjunto de inmuebles de las plantas urbanas, suburbanas y rurales de un mismo contribuyente o sociedad, con excepción de las sociedades, estarían gravadas con un impuesto proporcional que se denominaría “Inmobiliario Básico”, cuyas alícuotas se actualizarían anualmente, y con un impuesto progresivo llamado “Inmobiliario adicional”. Con la nueva definición se buscaba categorizar a los contribuyentes por el valor de todas sus propiedades.

Se cambiaron asimismo algunas excepciones al pago del impuesto a las actividades lucrativas; entre las exentas se incluyeron las imprentas de diarios y periódicos; los diarios; la producción de obras de género literario, pictórico, escultural o artístico; el ejercicio de actividades individuales de carácter artístico o de enseñanza sin establecimiento comercial; las actividades ejercidas por entidades deportivas; los ingresos obtenidos por el Automóvil Club Argentino; toda actividad manual ejercida en forma unipersonal o con un aprendiz, y la venta directa al público de aceites sueltos, arroz, azúcar, carne, leche, harinas de trigo y de maíz, huevos, manteca, pan, pescados, queso, sal, sémola, verduras y yerba[37].

El mayor impacto en la aplicación de este último impuesto lo sufrirían las actividades agropecuarias, con un aumento del 50 % de la alícuota fijada a partir de 1960 en el 6 ‰ de alícuota general, frente al 4 ‰ anterior. Luego la escala partía de un 3 ‰, y llegaba hasta un 120 ‰ para prestamistas, ocio, parques de diversiones, boîtes, salones de bailes, cabarets, casas de citas y espectáculos deportivos profesionales[38].

El diario La Capital explicaba los alcances de las reformas aprobadas, entre los que destacaba la conformación de una escala que incluía valuaciones de hasta 40 millones de pesos, que de acuerdo con este periódico “hacía tiempo eran una realidad en la provincia, en función de un empadronamiento personal”[39]. Se destacaba en este medio la idea de progresividad en la suma de escalas básicas y adicionales en el impuesto inmobiliario que, en los casos de los mayores contribuyentes, alcanzaría el 3,9 % de la valuación fiscal, sin perjuicio de los adicionales que en concepto de ausentismo o sociedades de explotación pudieran corresponderse.

En el mismo editorial del diario oficialista se argumentaba que esta escala progresiva impulsaría la subdivisión de la tierra en los latifundios, remarcando que se desgravan totalmente las mejoras introducidas en las propiedades rurales. Así, se ponderaban estas medidas en tanto

… fomentarían el aumento y mejora de la producción agropecuaria y radicar la masa campesina, mientras que los inmuebles ubicados en la zona urbana y suburbana, dentro de términos adecuados al valor de edificación y tierras, eran desgravados totalmente, lo que equivalía a que la mayoría de los inmuebles pertenecientes a los sectores populares no pagarían impuesto inmobiliario[40].

Entre los aspectos progresistas, las autoridades destacaban a través del diario que en el impuesto a las actividades lucrativas se suprimían las exenciones que no contribuían a mantener el bajo costo de los elementos de consumo popular y se incrementaban las intermediaciones y las inversiones suntuarias. En sentido contrario, se desgravaban totalmente los ingresos derivados del trabajo manual. Respecto al impuesto a los automotores se había ajustado a la desvalorización monetaria de los últimos años.

En la publicidad que realizaba el gobierno en el diario La Capital de las leyes económicas de la provincia en 1960, se destacaba el equilibrio presupuestario y la previsión de partidas para hacer frente a los nuevos cargos que demandaba el desarrollo de la Universidad de La Pampa, como también el hecho de que mientras se habían previsto los aumentos de sueldos de los empleados estatales para no caer por debajo de la inflación, los cargos públicos se disminuían en más de 160 con relación al presupuesto aprobado para el año anterior, no obstante la creación de nuevos organismos[41]. Respecto a la coparticipación por distribuirse entre las municipalidades y comisiones de fomento, el diario difundía la noticia del incremento en más de un 300 %, junto con las asignaciones presupuestarias correspondientes a la ejecución de la política sanitaria, a fin de contemplar las necesidades de los sectores de menores recursos[42].

Es interesante que Oscar Alende, gobernador de la provincia de Buenos Aires, se había propuesto una reforma similar a la llevada adelante por Amit en 1958, con el objeto de aumentar el índice del impuesto inmobiliario, que afectaba mayormente a los sectores propietarios beneficiados durante los gobiernos provisionales de la autodenominada Revolución Libertadora. Sánchez Román (2014) propone que el aporte al Tesoro Provincial había menguado en alrededor de un 50 % en 1957 en relación con lo que aportaban estos sectores en 1948. Por otra parte, habían aumentado relativamente su participación otros impuestos regresivos, como el de las actividades lucrativas y los sellos. Entre otras medidas, Alende propuso una revaluación del valor de la tierra acorde a la inflación y un aumento de la alícuota a los propietarios absentistas. Sin embargo, chocó con una férrea oposición de las organizaciones empresariales rurales, unidas en una Comisión Coordinadora de Actividades Agropecuarias, y que terminaron boicoteando los planteos de reforma del régimen tributario en la provincia de Buenos Aires (Sánchez Román, 2014).

¿Por qué no reaccionaron de igual modo en La Pampa las entidades representativas de los empresarios locales? En el diario La Capital no se menciona una campaña de las organizaciones empresariales, aunque la situación se trató puertas adentro de la CCIP. El presidente de la entidad, Rufino Tierno, puso a consideración el tema en la primera reunión de comisión de 1960, al informar que las nuevas leyes implicaban un aumento impositivo considerable potencialmente resistido por los contribuyentes. Sin embargo, no hubo manifestación al respecto en las siguientes reuniones ni se expresó ninguna opinión en la memoria presentada a fines de abril de ese año, correspondiente al ejercicio 1959[43]. En el caso de la AAG, el tema no fue siquiera incluido en el temario de las reuniones de comisión directiva.

Si comparamos los datos de aumento del producto bruto geográfico (PBG) de los sectores que representaban ambas organizaciones, el aumento de sus contribuciones al erario provincial se encontraba por debajo de las tasas de crecimiento de sus resultados. Esto puede apreciarse en el siguiente gráfico, donde se compara la tendencia de crecimiento de los montos presupuestados del impuesto inmobiliario (sector agropecuario), las actividades lucrativas (con impacto en las actividades industriales y de servicios), la suma del PBI de los sectores agrícola y ganadero (que se multiplicó por 3,5 entre 1957 y 1959) y de los sectores minería, manufacturas, construcción, transporte, comunicaciones, finanzas y servicios personales (que se duplicó en el mismo período).

Si restamos a los presupuestos los ingresos de la coparticipación de impuestos federales el porcentaje del impuesto inmobiliario respecto a los recursos del Tesoro Provincial aumentó del 2,94 % al 12,95 %; en términos nominales esto representó subir la estimación de $ 10.710.000 presupuestados para 1959 a un total de $ 71.050.000 para 1960. Del mismo modo, la estimación del impuesto a las actividades lucrativas creció del 3,82 % al 9,30 % en términos nominales, es decir, de $ 13.900.000 en 1959 a $ 52.000.000 para 1960.

Gráfico N.° 2. Relación del Presupuesto Provincial de Impuestos Inmobiliarios y las actividades lucrativas respecto al PBG a costo de factores entre 1953 y 1960

Fuente: cuadro de elaboración propia a partir de un informe del Departamento de Información e Investigaciones del CFI (1962). Los datos correspondientes al proyecto de recaudación corresponden a los presupuestos oficiales de los respectivos años. En el gráfico, los valores del PBI se expresan en cientos de pesos, a fin de poder visualizar las tendencias.

En las elecciones provinciales de 1960, se impuso la fórmula de la UCRI, Amit-Tonelli, quienes asumieron ya como gobernador y vice el 2 de mayo, acto en el que estuvo presente el ministro del Interior, Dr. Vitolo, en representación del gobierno nacional[44].

A diferencia del año anterior, quien asistió por parte del gobierno provincial para realizar el discurso de inauguración de la Exposición Rural de 1960 fue el ministro de Economía Centenario Valenzuela. En esta oportunidad, el funcionario repasó las distintas políticas desarrolladas para apoyar al agro; por ejemplo, en forma directa a través de convenios con el INTA para entregar semillas de la mejor calidad a los productores, la inauguración de laboratorios para análisis de zoonosis y la apertura de silos, entre otras medidas anunciadas[45]. Los representantes de la AAG, por su parte, felicitaron al gobierno por el compromiso asumido en la lucha contra la erradicación de la fiebre aftosa, pero no se refirieron a la cuestión impositiva[46].

En el presupuesto de 1961, las estimaciones previstas para la recaudación del impuesto inmobiliario se redujeron de setenta a sesenta millones de pesos. Si se considera la inflación, la recaudación real del año anterior debe haber sido inferior a la esperada[47]. Sí aumentaron los ingresos provenientes de los impuestos a los vehículos[48], y sensiblemente los de uno de los organismos descentralizados, la Dirección Provincial de Vialidad. Ello le permitió al gobierno provincial llevar adelante una importante extensión de la red caminera interna. Los recursos provenientes de la coparticipación se incrementaron levemente respecto al año anterior.

Durante el año 1961, los conflictos políticos comenzaron a afectar la situación macroeconómica, pero no se produjeron mayores cambios en la política tributaria de la provincia. A finales de ese año, el 29 de diciembre, Amit promulgó el nuevo Código Fiscal. Esta ley concedía una amplia moratoria, e incluía la eximición de multas, recargos e intereses a los contribuyentes, agentes de retención y demás responsables de cualquier impuesto o tasa a que se refería el Código Fiscal, cuyo plazo de percepción hubiese vencido el 31 de diciembre de 1961, siempre que se presentaran a regularizar su situación antes del 30 de abril de 1962[49].

La información sobre los recursos previstos para el ejercicio 1962, aprobado el 20 de diciembre de 1961, era mucho más escueta que en los presupuestos anteriores, aunque significaba la duplicación del anterior debido al impacto de la inflación[50].

El 29 de marzo de 1962, un nuevo golpe militar destituyó a Arturo Frondizi. La provincia de La Pampa fue nuevamente intervenida, y se hizo cargo el capitán de navío Mario Pensotti, quien sería sucedido en junio de ese mismo año por el comisionado nacional Mario Méndez.

A principios de 1963, el nuevo interventor dictó por decreto las leyes impositivas y el presupuesto para ese año. En sus considerandos corroboraba la racionalidad del presupuesto anterior, y mencionaba que las imposiciones provinciales, tanto en lo que se refería a su cuantía y sujetos pasivos –como así también respecto al carácter directo e indirecto de los distintos gravámenes–, eran adecuadas. Solo se realizó un ajuste de las alícuotas vigentes, impulsado por la inflación y para compensar el costo de los diversos servicios prestados por el Estado provincial[51].

La CCIP, luego de analizar las nuevas leyes, con fecha 19 de febrero de 1963, solicitó al Interventor Federal Alfredo Méndez la actualización del coeficiente de coparticipación municipal, con la idea de capitalizar a los municipios para que no tuvieran que recurrir permanentemente a préstamos del Poder Ejecutivo Provincial para financiar sus obras y mejoras en los servicios. El gobierno de la intervención respondió afirmativamente al reclamo actualizando dicho coeficiente, aunque no en el 20 % solicitado por la Cámara.

Frente a la constitución de nuevos Concejos Municipales y la renovación de la Cámara de Diputados prevista para 1963, los comerciantes reclamaron por nota a los nuevos legisladores para que tuvieran moderación en la fijación de sus dietas.

En las elecciones provinciales volvió a imponerse la UCRI con la fórmula Ismael Amit-Pablo Grubisich, ante los candidatos de la UCRP, y fue proclamada en el Colegio Electoral por 12 de los 24 electores (ocho de la UCRI, a los que se sumaron los cuatro de la nueva fuerza UDELPA, que respondía al general Aramburu).

En cuanto asumieron, los ediles de la ciudad de Santa Rosa, ante el tenor de la mencionada nota, la mandaron a archivo, y consideraron el planteo “improcedente” y “desubicado”. En la Cámara de Diputados, la nota motivó a que uno de los bloques políticos solicitara “prisión por un día” para el presidente y el secretario de la CCIP. Para los dirigentes empresariales, las tasas estaban sufriendo un importante aumento a raíz del crecimiento burocrático. Por lo tanto, pretendían que los municipios pudieran autofinanciarse bajando el gasto político, en lugar de recurrir al aumento de tasas al sector privado.

A fines de 1963, el nuevo período de gobierno de Amit elevó a la Cámara de Diputados el proyecto de ley impositiva para el año 1964, en el que se destacaba un acrecentamiento de la alícuota general del Impuesto a las Actividades Lucrativas, llevándolo del 6 al 8 ‰. La CCIP elevó sus quejas y se opuso a la enmienda, atacando su regresividad, pues al gravarse con este impuesto la venta bruta se lo convertía en un verdadero impuesto al consumo. A raíz de ello se abrió en la Comisión de Hacienda un importante debate y se decidió modificar por unanimidad el proyecto enviado por el Ejecutivo, elevando un 25 % las guías de certificados para los productores agropecuarios. También por unanimidad la comisión aprobó un proyecto de ley del diputado Celesia de la UCRP para gravar al sector rural. El proyecto creaba un nuevo impuesto de un 2 % a la producción agropecuaria de la provincia con afectación específica, dirigida a atender las necesidades de la población rural. Dichos fondos serían distribuidos: 50 % para la salud pública, un 20 % para la electrificación rural, 20 % para educación y el restante 10 % sería destinado a la creación de una partida para realizar un estudio de racionalización de impuestos[52].

Al final, más allá del debate en la Cámara de Diputados, se introdujeron unas pocas modificaciones al Código Fiscal, como la obligación impuesta al Registro Civil para comunicar a la Dirección de Rentas inmediatamente el fallecimiento de personas para hacer inventario en los bienes dejados. El Poder Ejecutivo había propuesto incluir un nuevo impuesto a la energía equivalente a 0,24 centavos por kW, pero no fue aprobado.

La discusión, como se dijo, se centró en la propuesta del Ejecutivo de elevar el impuesto a las actividades lucrativas del 6 al 8 ‰, argumentado por el diputado Valenzuela de la UCRI. En cambio, los diputados Caferri y Celesía, de la UCRP, criticaron el proyecto y defendieron su propuesta de un impuesto a las actividades agropecuarias, apoyando a la Cámara en no aumentar las alícuotas previstas.

Valenzuela se defendió, argumentando que el 6 ‰ representaba uno de los índices más bajos del país para este tipo de impuesto, mientras que la propuesta de la oposición implicaba para el agro un nuevo impuesto del 20 ‰. El diputado Aracama, de la UCRI, se manifestó en contra de la propuesta de la oposición, en tanto entendía que un buen rendimiento de la producción agropecuaria no hacía más que compensar los años malos sufridos por el campo. Ante las diferencias internas entre los diputados del bloque de la UCRI, esta dio libertad de acción a sus representantes para votar el nuevo impuesto para el sector agropecuario. Finalmente se aprobaron los proyectos de leyes en general. En el debate particular, respecto al aumento de la alícuota a las actividades lucrativas el proyecto oficial contó con el apoyo de las bancadas de la UCRI, la UDELDPa y la representante del partido peronista. Respecto a la discusión en particular de la propuesta de un nuevo impuesto a las actividades agropecuarias, Celesía argumentó que el 2 % que proponía la UCRP era mejor que el 5 % que Nación proyectaba tratar próximamente en el Poder Legislativo. Se proponía así defender el federalismo, y que ese 5 % se redujera al 2 % para los productores de La Pampa, señalando además que, por coparticipación federal, seguramente volvería a la provincia menos de lo que aportaran sus productores: “El impuesto representa una actitud concreta de la defensa de los derechos fiscales de la Provincia”. Finalmente, el nuevo impuesto fue aprobado con 16 votos por la afirmativa y cuatro votos negativos, por lo que se terminaron sancionando nuevos tributos para las arcas provinciales, aunque el partido de Amit había votado dividido el impuesto al sector rural[53].

En el marco de los debates impositivos al agro, en una nueva edición de la Exposición Rural, los directivos de la AAG arremetieron contra lo que calificaban como un “ataque imprevisto” a la reforma impositiva remitida al Honorable Congreso de la Nación por el presidente Illia, donde quedaban eximidos los productores agropecuarios de poder realizar cualquier desgravación en los elementos que contribuyeran a aumentar la producción de sus explotaciones. También les reclamaron a las autoridades nacionales la eximición completa en la siembra de pasturas, mejoramiento del suelo, instalaciones de aguadas y mangas, elementos estos que, según los productores agropecuarios, aumentaban en forma notoria una mayor receptividad y calidad de ganados y cereales. Alertaban que, en caso de aprobarse el proyecto, la explotación agropecuaria resultaría poco menos que imposible.

Mientras tanto, al gobernador, más que impuestos, le proponían el estudio de un sistema de créditos para el agro a largo plazo y con una tasa preferencial de interés, destinado a la electrificación de predios cercanos a las líneas de alta tensión, para la instalación de granjas, primordialmente la cría de aves, que atenuaran la escasez de carne vacuna en plazo más o menos breve, además de una línea de créditos liberales para la juventud ruralista que albergara la inquietud de dedicarse a la explotación granjera[54].

En 1965 la CCIP comenzó a diferenciarse de la AAG, al sostener una actitud menos conformista frente al gobierno provincial. Luego de analizar el proyecto de presupuesto para el año siguiente, dirigieron un reclamo por la situación de los empresarios frente a la carga tributaria por satisfacer en concepto de impuestos directos e indirectos. Marcaban el gran déficit del Estado nacional por su excesiva e improductiva burocracia, pero señalaban a su vez que “nuestra provincia no se ha visto a estos grandes problemas deficitarios, y debe evitarlo tomando desde ya las previsiones deseadas”. Como entidad representativa de sectores que, según presumían, aportaban la mayor suma de impuestos a la provincia, indicaban que les asistía el derecho de hacer llegar sus preocupaciones y ser escuchados tanto por el Poder Ejecutivo como por la Legislatura[55].

La ley impositiva de la provincia para 1965 se trató en la Cámara de Diputados durante los primeros días de diciembre de 1964. El miembro informante Centenario Valenzuela se refirió a la ley impositiva del orden nacional, y señaló que la nación avanzaba con “reformas impositivas que significaban nada menos que la duplicación de los recursos tributarios, a través de la derogación de desgravamiento de réditos, la elevación de alícuotas y la inclusión del impuesto a la producción”. A su criterio, ello implicaría un aumento de los recursos provinciales propios de la coparticipación, y con ello La Pampa engrosaría su erario aumentando los recursos de origen provincial, debido a una mayor racionalización. Se concretaría así un anhelo expresado en las exposiciones de casi todos los diputados en la discusión: la ley impositiva para 1965 implicaba un perfeccionamiento en ciertos aspectos y una adecuación en otros sin producir una modificación de alícuotas. Por el contrario, las reformas que se proponían establecían algunas reducciones en las alícuotas vigentes que trataban de adoptar los criterios diferenciales con fines extrafiscales que se transformaran en un aliento a ciertas actividades productivas.

Valenzuela señaló también algunas variaciones de tasas por el proceso inflacionario, y en algunos el aumento debido al crecimiento de la capacidad contributiva. Por ejemplo, para el otorgamiento del boleto de marca de ganado mayor, se elevó la alícuota de $ 500 a $ 1000. Finalizada la exposición de Valenzuela, se aprobó por unanimidad[56].

Valenzuela aprovechaba para rescatar que, en materia de política impositiva, la provincia seguiría desgravando toda inversión destinada a mejorar las condiciones de explotación del campo y devolvía en obras públicas un alto porcentaje de lo recaudado. Anunció que el Poder Ejecutivo había presentado a la Cámara de Diputados un plan vial a pago diferido, que representaba la construcción de cientos de kilómetros de caminos pavimentados, mejoras en la obra básica, y –fundamentalmente– permitiría una movilización más rápida y económica de los productos y las personas. Por último, por la aplicación de la ley N.° 274, y de los proyectos industriales que el gobierno provincial había encomendado a la CGE, esperaba que pudiera lograrse en el corto plazo la industrialización en La Pampa de la materia prima que producía el campo pampeano[57].

Al día siguiente, como era costumbre mientras se desarrollaba la exposición, se llevó a cabo en la Cámara de Comercio una reunión convocada por la CARBAP para tratar el problema de la sequía. Una comisión, en la que participó junto a los representantes de distintas entidades agropecuarias el ingeniero agrónomo Carlos Mac Allister, subsecretario de Asuntos Agrarios de la Provincia, redactó un manifiesto denominado Declaración de Santa Rosa. Entre sus recomendaciones solicitaba que se incorporara a todo el territorio de la provincia en zona de sequía. En segundo lugar, se pedía la integración de los representantes de la CARBAP y el Banco de La Pampa a la Comisión Nacional.

En el orden impositivo, la Declaración de Santa Rosa exigía que se eximiera del impuesto a los réditos a las ventas de vientres cuando el producido se aplicara nuevamente a su reposición, y que se liberara a los productores de la zona de sequía del pago del anticipo del impuesto a los réditos, en atención a sus dificultades financieras y a que los montos imponibles de las explotaciones rurales representarían una apreciable merma respecto del año anterior. Además, pedían que se eximiera a los productores del impuesto a las actividades lucrativas para las ventas efectuadas durante la sequía y que se liberara del pago del derecho de guías y certificados a la hacienda que saliera de su lugar de origen a pastar[58].

Sin embargo, en la presentación en Casa de Gobierno del Plan de Desarrollo para la Provincia de La Pampa elaborado por el CFI para el quinquenio 1966-1970, el economista Aldo Ferrer concluía que, en cuanto al financiamiento del sector público, era necesario cumplir tres objetivos fundamentales: mantener el crecimiento moderado de los gastos corrientes; elevar la recaudación tributaria, fundamentalmente a través de una mejor percepción; y por último, obtener fuentes de financiamiento nacionales e internacionales para proyectos y programas específicos (primordialmente vialidad, energía y el Programa del Río Colorado).

Es decir, más allá del acompañamiento de las autoridades provinciales a los reclamos de las organizaciones del sector agropecuario con respecto a la baja de la presión tributaria, los estudios encargados por el gobierno provincial expresaban claramente que para poder llevar adelante los planes de modernización del sector eran necesarios recursos que podían obtenerse mediante créditos externos, pero que también era necesario aumentar la recaudación impositiva. El 28 de junio de 1966, un golpe de Estado deponía al gobierno de Arturo Illia, y se abría un nuevo período de intervención en el gobierno de la provincia de La Pampa. Sin embargo, para entonces, la base de la estructura impositiva estaba definida y la base del desarrollo de la capacidad fiscal del nuevo Estado provincial había quedado consolidada.

El Estado fiscal pampeano

El bosquejo del desarrollo del régimen fiscal de la provincia durante las dos décadas no pretende brindar todas las respuestas a las preguntas que surgen de la falta de avance en un sentido progresivo de las políticas tributarias, o hacia un sistema federal de manejo de los recursos económicos, pese al consenso que parecería existir en el discurso de la mayoría de los actores políticos locales. Asimismo, la investigación aún no ha avanzado en el estudio de las relaciones entre los presupuestos y los resultados de las políticas de los distintos gobiernos. Sin embargo, los hallazgos del texto permiten pensar críticamente la relación entre las capacidades fiscales del Estado y el desarrollo económico provincial, y confirmar que los distintos regímenes políticos impactaron en las definiciones presupuestarias.

Desde la provincialización y hasta 1966, los diferentes gobiernos intentaron asegurarse los recursos necesarios para el funcionamiento del nuevo Estado provincial e ir modelando sus capacidades de acuerdo con su visión del rol del Estado. Los vaivenes en los flujos de recursos de la coparticipación federal, la influencia de los gobiernos nacionales durante los gobiernos de facto y las acciones desplegadas por distintos actores económicos locales fueron marcando los límites para la construcción de su capacidad fiscal. Al final de la época territoriana, las fuerzas empresariales locales habían demostrado su capacidad para frenar la imposición de nuevos tributos que afectaran sus intereses.

El proceso de concreción de las instituciones provinciales a partir de 1951 fue lento, y cuando asumieron las autoridades locales, se encontraron en una coyuntura donde el gobierno nacional estaba revirtiendo las políticas impositivas y económicas en general que había impulsado Perón en su primer mandato. Por lo tanto, no llegaron a plantearse cambios de la estructura tributaria traspasadas desde la órbita nacional, ni se afectaron seriamente los intereses de esos grupos económicos locales, mientras que la nueva provincia dependía de los aportes de la coparticipación nacional.

La integración de referentes de las organizaciones empresariales locales en el gobierno provincial de la intervención del 55 aseguró la continuidad de una situación privilegiada, e incluso una disminución de la presión fiscal, lo que se tradujo en un achicamiento de los recursos obtenidos por la provincia y una mayor dependencia del gobierno central. Con el cambio de gestión durante el mismo gobierno de facto, y la llegada de un grupo con aspiraciones en el marco de la esperada apertura democrática, volvieron a aparecer proyectos para fortalecer las arcas provinciales, avanzándose en la progresividad del sistema impositivo subnacional y en una mayor participación en la distribución de fondos nacionales coparticipables.

Recién con la llegada de Amit comenzaron a hacerse tangibles los cambios institucionales en pos del desarrollo de mayores capacidades fiscales del Estado provincial, entre otros frentes. El desarrollismo local destinó recursos en el sector agropecuario, mediante la construcción de infraestructura y la habilitación de créditos blandos para el sector, a la vez que concedió un fuerte protagonismo al empresariado local, sumando a sus representantes a los ámbitos de discusión y definición de las políticas estatales.

La inversión estatal mejoró la capacidad de desempeño de los principales actores económicos del territorio, en un contexto internacional favorable a la producción pampeana –el PBI sumado de los sectores agrícola y ganadero a valor de los factores se multiplicó por ocho entre 1954 y 1959– que impactó en la actitud del sector empresarial frente al avance fiscal del Estado provincial. Esto explicó, como ya se mencionó, que, a diferencia de lo que había sucedido en la provincia de Buenos Aires, el sector agropecuario no opusiera resistencias a la imposición de un esquema tributario provincial más progresivo, que no difería del discurso que había sostenido el peronismo, y en el que coincidían las dos variantes radicales.

A diferencia de Sidicaro (2002), que ve desde finales del primer gobierno peronista un continuo proceso de debilitamiento de las capacidades estatales a medida que se sucedían gobiernos de cuestionable legitimidad, en el caso de La Pampa, la capacidad fiscal del Estado subnacional fue creciendo y consolidándose, paralelamente al aumento de la capacidad contributiva de sus actores económicos, retroalimentada por el crédito oficial y la obra pública. No contamos con elementos para medir variables importantes, como el grado de evasión o la comparación entre lo proyectado y lo recaudado entre los distintos sectores económicos. Sin embargo, podemos afirmar que para 1966, sin producirse serios conflictos entre los distintos actores locales, había quedado consolidada la capacidad fiscal del Estado provincial.

Fuentes primarias

Asociación Agrícola Ganadera de La Pampa (1944-1966). Actas de Comisión Directiva. Sede de la AAG de La Pampa. Santa Rosa, La Pampa.

Asociación Agrícola Ganadera de La Pampa (1944-1966). Memorias y Balances. Archivo Histórico Municipal Hilda París. Santa Rosa.

Boletín Oficial de la Provincia Eva Perón (1954-1955). Archivo del Área de Investigación Legislativa de la Cámara de Diputados de la Provincia de La Pampa.

Boletín Oficial de la Provincia de La Pampa (1955-1967). Archivo del Área de Investigación Legislativa de la Cámara de Diputados de la Provincia de La Pampa.

Boletín Oficial de la República Argentina (1907-1962). Sitio Virtual del Boletín Oficial de la República Argentina.

Cámara de Comercio, Industria y Producción de La Pampa (1947-1967). Memorias y Balances. Archivo de la CCIP de La Pampa. Santa Rosa, La Pampa.

Cámara de Comercio, Industria y Producción de La Pampa (1947-1967). Actas de Comisión Directiva, Archivo de la CCIP de La Pampa. Santa Rosa, La Pampa.

Consejo Federal de Inversiones (1963). “Análisis Económico de la Provincia de La Pampa II: apéndice estadístico”. Buenos Aires.

Confederación de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa (1950). Revista de CARBAP. Archivo Histórico Municipal Hilda París. Santa Rosa.

La Capital (1945-1967). Archivo particular, Santa Rosa.


  1. Véase la ley N.° 5062 en el Boletín Oficial de la República Argentina (en adelante BORA), N.° 3995, 7 de febrero de 1907, pp. 621 y 622.
  2. Respecto a la relación entre recaudación / inversión del Estado Nacional en La Pampa durante la etapa territoriana, ver Lluch (2014b).
  3. Sánchez Román (2013) desarrolla los intentos fallidos de las administraciones radicales de incorporar reformas tributarias que gravaran la renta y permitieran un crecimiento de los recursos que no estuviera atado a los vaivenes de la aduana (pp. 30-67).
  4. Lluch (2014b, p. 104) “confirma la afirmación de la extracción de recursos en el caso de La Pampa (hasta 1930 aproximadamente), aunque en niveles variables […]. Para los primeros años del siglo xx, los datos rescatados solo dan cuenta de lo cobrado localmente, sin poder mensurarse el total recaudado que, no obstante, sigue siendo altamente superavitario (y aquí aparecen las mayores diferencias entre lo recibido y lo recaudado). Entre los años diez y los treinta, los datos son totales y dan cuenta de que La Pampa recibía una proporción menor al 50 % de lo recaudado (en un rango que va entre el 32 y el 48 %)”. A partir de la década del 30, la brecha se habría reducido, con la combinación de una fuerte crisis económica y social en el territorio con el lento desarrollo de la estructura burocrática.
  5. Véase Revista de CARBAP, N.° 107/10-1950; La Capital, 29 y 31/6/1950.
  6. Consultar Memorias y Balances de la Cámara de Comercio, Industria y Producción de La Pampa (en adelante MBCC), 1950; las Actas de Comisión Directiva de la Asociación Agrícola Ganadera de La Pampa (en adelante ACAG), Acta N.º 271/1950 y las Memorias y Balances Asociación Agrícola Ganadera de La Pampa (en adelante MBAG) correspondientes al período 1949-1950.
  7. Véase Boletín Oficial de la República Argentina (en adelante BORA) N.° 16.962/51.
  8. La Capital, 9/2/52.
  9. Salvador Ananía había nacido en Pehuajó en 1915. Odontólogo de profesión, se instaló en la década del 40 en General Pico, y compró varios campos en la zona para dedicarse a la actividad agropecuaria. En 1952 comenzó su carrera ascendente dentro de la administración territoriana. El vice Ardohain era un reconocido productor de la zona suroeste de la provincia, que había estudiado con Perón (Asquini, 2014).
  10. Véase Boletín Oficial de la Provincia Eva Perón (en adelante BOPEP) N.° 6/53.
  11. Consultar BOPEP N.°15, 15/7/54.
  12. Véase BOPEP, N.° 28, 31/12/54.
  13. Véase La Capital, 10/2/55.
  14. Para mayor detalle, ver el Gráfico I. Véase también el BOPEP N.° 28, del 31/12/54.
  15. Martín Garmendia era hermano del abogado José Fermín Garmendia, quien integró en varias oportunidades la Comisión Directiva de la AAG, comisiones de la CARBAP y fue socio fundador y asesor de la CCIP. José Garmendia integró la intervención como Asesor de Gobierno, y entre sus compañeros de gabinete encontramos a varias personalidades de la ciudad de Santa Rosa con activa participación en las organizaciones empresariales.
  16. Véase La Capital, 9/2/56.
  17. Sánchez Román (2009) plantea que las políticas impositivas nacionales del gobierno de facto fueron poco renovadoras, entre otros motivos, por la influencia de los sectores empresarios. Véase también Boletín Oficial de la Provincia de La Pampa, N.° 60, del 10/2/56 y N. °113, del 22/1/57.
  18. Para mayor detalle ver el Gráfico 1. Incidencia de la Coparticipación Federal en el Total de Recursos del Estado Provincia.
  19. Véase BOLP, N.°160, 10/1/1958 y La Capital, 4/1/1958.
  20. Véase La Capital, 17/3/58.
  21. Véase BORA, 16/1/58.
  22. Cetrángolo y Jiménez (2004) analizan brevemente cómo los sistemas de coparticipación de impuestos recaudados por la Nación fueron incorporando nuevos tributos a la masa coparticipable –aunque no se menciona allí lo correspondiente a Vialidad Nacional, cuyo fondo se coparticipaba a las provincias desde 1932– y el aumento del coeficiente de distribución primaria correspondiente a las provincias, lo que indicaría una tendencia hacia la federalización del sistema. Véase también BOLP, 2/5/1958.
  23. Véase La Capital, 22/1/1958.
  24. Amit, abogado de profesión, contaba con una fuerte representatividad en la provincia. Para más datos sobre su trayectoria, ver Mansilla (1983).
  25. Véase La Capital, 11/5/1958.
  26. El decreto cuenta con esos cuatro renglones; no se publicó en el Boletín Oficial ningún anexo, por lo que no contamos con información discriminada de los recursos previstos para este ejercicio. Véase BOLP, N. °183/58.
  27. Véase BOLP, N.° 237, del 14/5/1959.
  28. La Provincia de La Pampa adhirió por un decreto-acuerdo de la Intervención. Véase La Capital, 6/3/1959. Véase también BORA, N.°18.842, 19/1/1959.
  29. Para más detalles, ver Porto (2003).
  30. Lluch A. (2017) analiza el desarrollo de la burocracia estatal durante el gobierno de Amit. Martocci (2017) destaca la convocatoria de especialistas y la formación de recursos humanos para mejorar la capacidad productiva del sector agropecuario en este período.
  31. Véase La Capital, 20/1/1959.
  32. Reseña de la obra ejecutada por el Gobierno de la Provincia de La Pampa desde mayo de 1958 a 1960. Buenos Aires, 1961. Ver también Lattuada (2008), que presenta el antecedente del primer proyecto a la Renta Potencial de la Tierra elaborado por el gobierno peronista de la Provincia de Buenos Aires en 1954, y que nunca llegó a implementarse.
  33. Véase La Capital, 26/9/1959.
  34. Véase BORA, N.° 19.106, 5/12/1959, y Zink (2011).
  35. Véase BOLP, N.° 263, 31/12/1959.
  36. Véase BOLP, N.° 263, 31/12/1959.
  37. En la ley impositiva, se introdujo una mayor diversidad en la escala del Impuesto Inmobiliario, que se extendía desde el 5 ‰ para los terrenos valuados entre $ 1.000.000 a $ 1.500.000, hasta el 29 ‰ para los que superaran los $ 40.000.000. Además de ello, se sumaba el Impuesto Inmobiliario Adicional, cuya escala iba del 5 ‰ al 35 ‰, y se volvía a fijar en un 50 % el adicional por absentismo, al que se refería el artículo 163 del Código Fiscal.
  38. Véase BOLP, N.° 263, 31/12/1959.
  39. Consultar La Capital, 26/9/1959.
  40. Ídem.
  41. Consultar el capítulo de Lluch en este mismo volumen sobre este tema.
  42. Con el titular “Fue aprobado el anteproyecto de Reforma Impositiva – Se impulsará la división de latifundios – La mayoría de los inmuebles de la clase popular no pagarán impuestos – Se desgravan los ingresos derivados del trabajo manual”, la prensa informaba que el proyecto continuaba los lineamientos de la Constitución de 1960, en la que se propició un tipo de federalismo municipal que implicaba un aumento de la coparticipación de la provincia a los municipios, un tema no resuelto hasta la actualidad. Consultar La Capital, 26/9/1959.
  43. Véase Actas de Comisión Directiva de la Cámara de Comercio, Industria y Producción de La Pampa (en adelante ACCC), Acta N. º 172, del 15/1/1960 y MBCC, 1960.
  44. Véase La Capital, 3/5/1960.
  45. Martocci (2017a) dedica todo un capítulo de su tesis doctoral a analizar las relaciones entre las políticas agrarias desarrollistas en La Pampa, los actores rurales y el rol del INTA (pp. 11 a 185). El tema es abordado por Martocci al referirse a la política agropecuaria durante el gobierno de Amit (2017b). Una síntesis del discurso inaugural se publicó en el diario La Capital el 27/9/1960.
  46. Véase La Capital, 28/9/1960.
  47. Véase BOLP, N.° 233, 24/2/1961. Por el cierre de archivos en 2020-2021, no hemos podido acceder a consultar las cuentas de inversiones para corroborar esta hipótesis.
  48. La Pampa era la provincia argentina con mayor número de vehículos particulares por habitante.
  49. Véase BOLP, N.° 370, 19/1/1962.
  50. Lamentablemente no podemos discriminar para este año el impacto de los distintos impuestos correspondientes a los fondos coparticipados por la Nación; consultar BORA, N.° 375, del 26/1/1962.
  51. Véase BOLP, N.° 423, 22/2/1963.
  52. Véase La Capital, 7/1/1964.
  53. Véase BOLP, N.° 475 del 24/1/1964 y N.° 476 del 31/1/1964; La Capital, 14/1/1964.
  54. Véase La Capital, 27/9/1964.
  55. Véase La Capital, 13/10/1964.
  56. Véase La Capital, 2/12/1964; BOLP N.° 525, 8/1/1965.
  57. Véase La Capital, 26/9/1965.
  58. Desde 1964, CRA convergió con el resto de las organizaciones empresariales rurales (SRA, FAA y CONINAGRO) en una campaña contra el gobierno de Illia, al que culpaban por el aumento de la conflictividad laboral, aunque también debe haber incidido el aumento de la presión tributaria sobre el empresariado (Bochetto, 2010; Sanz Cerbino, 2014). Véase La Capital, 21 y 21 de octubre de 1965.


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