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5 Administración para el desarrollo

Escalas y debates en la formación de recursos humanos en el sector estatal (1955-1976)

Andrea Lluch

Introducción

Se ha definido a la administración bajo el axioma de que es “el arte de lograr que las cosas se hagan”. Superada esta muy básica enunciación, sorprende, por lo menos a quien se inicia en los debates sobre la administración pública, la amplitud que estos adoptan y, sobre todo, las críticas sostenidas en el tiempo, reformuladas desde ya en función de distintas ideologías. Existe cierto consenso en considerar a la administración púbica (AP) como débil y con baja capacidad organizativa. Aunque esto no implica desconocer, tal como señalan Cao et al. (2015), que en este derrotero los idearios[1] sobre este tema en el mundo –y en la Argentina– han variado notablemente e, incluso, de modo contradictorio[2].

El debate académico acerca de la relación entre desarrollo, planificación y burocracia es muy extenso, y volveremos sobre él más adelante. Como es bien conocido, desde los ochenta se retomó la función del Estado –en el contexto de la promoción de reformas neoliberales y en la evaluación de las experiencias de desarrollo de los entonces denominados tigres asiáticos– para replanteárselo desde la formulación del grado de autonomía, capacidades estatales y nivel de ajuste o congruencia de las políticas públicas con el entorno social y económico (Skocpol, 1985; Evans et al., 1995). Como resultado, se propusieron teorías políticas centradas nuevamente en el Estado. Este enfoque era un reflejo más general de la proposición acerca de que las instituciones políticas importaban, aunque cabe indicar que se englobaba dentro de diversas visiones sobre la relación entre la burocracia y la política. La aparición del enfoque institucional impulsó que se haya puesto “de moda hablar de los Estados como actores (in its own rights) y como estructuras institucionales que dan forma a la sociedad” (Skocpol, cit. en Evans et al., 1993, p. 6; Atkinson y Coleman, 1992, p. 155). Solo que, en los años ochenta, estas propuestas ya no estuvieron asociadas con la teoría del desarrollo, sino que fueron reformuladas: “The rise of statist theory, in turn, generated a more specific debate over whether the market or the state is the key factor in explaining the economic success of the NICs” (Clark y Chan, 1994, p. 333). Dentro de esta amplia y variada literatura sobre la llamada capacidad organizacional del Estado (Geddes, 1994; Evans y Rauch, 1999) conviven enfoques de disciplinas como la economía, la sociología y las ciencias políticas, o enfoques teóricos como el policy-network approach (Torres Espinosa, 1997; Sánchez González, 2009).

Nos aventuramos a señalar que los estudios históricos sobre el Estado no se han imbricado tanto con debates paralelos de las llamadas ciencias de la administración (que no deben confundirse con el campo del derecho administrativo)[3]. El esbozo de esta aún dubitativa proposición es interesante porque en los años cincuenta y sesenta los esfuerzos de reforma administrativa fueron alentados con entusiasmo y respaldados por las agencias de ayuda internacional y otros programas bilaterales (Caiden, 1991, p. 13), tal como veremos en las páginas que siguen[4].

Este menor diálogo con la disciplina administrativa también se detectaría en la potente renovación que los estudios de la historia del Estado han experimentado en la Argentina. Al respecto, este campo ha avanzado desde distintos e interrelacionados frentes, como la cuestión de los vínculos entre los expertos e intelectuales, las burocracias, las agencias estatales y los procesos de formulación e implementación de políticas públicas, y cuenta con numerosos aportes, de excelente nivel, imposibles de considerar aquí (Mellado, 2016)[5]. Como afirmaron Palermo y Silva (2016, p. 6):

Existe un saludable interés por los sujetos que invocan ser parte del Estado, las agencias que lo representan, las prácticas estatales, los saberes a partir de los cuales se formulan y legitiman las políticas públicas, los conflictos y disputas que atraviesan su diseño e implementación.

Ideas rectoras que se complementan con un llamado constante en esta producción –tal como ha sido sintetizado por Lvovich– de pensar al Estado como

… un espacio polifónico en el que se expresan grupos, analizar a las personas que circulan por el mismo, tomar en cuenta la localización estatal, dar muestra de las múltiples presiones a las que son sometidas las diversas esferas estatales, considerar las relaciones y tensiones intraestatales y “descentrar” al Estado estudiando sus peculiaridades, son todos caminos que en este dossier se han recorrido con distintos estilos y énfasis (2017, p. 120).

También podría mencionarse que, junto con estos estudios, se ha consolidado otra rica rama asociada con las investigaciones sobre circulación de personas[6], ideas saberes, prácticas intranacionales y transnacionales que interpelan a su vez a las agencias estatales y sus miembros[7].

Dentro de este multifacético campo de estudios existen valiosas contribuciones sobre burocracias y administración pública, pero, insistimos, es menor aún la entrada por los debates alrededor de la planificación o del paradigma planificador, campo que también ha crecido vertiginosamente en los últimos años desde una mirada histórica[8]. Otras vertientes de interés, que serán retomadas más adelante, la constituyen aquellos estudios específicos desde el campo de la administración pública –desde los aportes de Oscar Oszlak (1978) a los de Cao et al. (2015), entre otros– y los estudios históricos sobre la profesionalización de distintas áreas o ámbitos de la administración (Orlansky, 2006; Pereyra, 2012; Berrotarán, 2012; Persello, 2015; Rizzo, 2015; Daniel, 2018). En ambos espacios también se detectaría un menor diálogo –que no implica desde ya su desconocimiento– con los debates internacionales sobre administración (en general) y recursos humanos[9], muy influenciados en esta época por los influjos weberianos y el paradigma de la modernización[10].

Al respecto, en estos años se acuñó y expandió el término “development administration”, mediante el cual se intentó caracterizar “those aspects of public administration and those changes in public administration, which are needed to carry out policies, projects, and programs to improve social and economic conditions” (Gant, 1979, p. 3)[11]. La administración para el desarrollo (ApD en adelante), así, se convirtió en un concepto conocido globalmente, y fue promovido por las agencias internacionales, con independencia de los regímenes políticos de cada país[12]. Más allá de reformulaciones posteriores, hubo una conexión entre este proceso y los esfuerzos a gran escala para exportar la administración pública de los Estados Unidos a algunos países de Asia, América Latina y África, pero también hacia países de la periferia europea (Azevedo, 2019). Como mecanismo de exportación –en tanto fue direccionada desde el norte al sur, aunque, como se verá, no se propone una visión coercitiva de la circulación de estas ideas sino, por el contrario, su tamización a partir de tradiciones preexistentes y la adaptación a los complejos y cambiantes contextos institucionales de la Argentina posperonista–[13], las herramientas de la AdP eran vistas como esenciales para producir el tipo de administración que fomentaría la modernización. Era unánime la consideración de que “los principales obstáculos al desarrollo son administrativos y no económicos”, y que “los países carecen de la capacidad administrativa necesaria para aplicar los planes y programas”. Por lo tanto, el corolario era que, para resolver esos problemas, el imperativo era “la transferencia de técnicas administrativas para mejorar la maquinaria central del gobierno nacional”[14].

Como veremos en la sección siguiente, rápidamente surgieron enfoques críticos a esta visión por su sesgo cultural noroccidentalista y por los intentos de transferencias mecanicistas. Ahora bien, explorar la circulación de conocimientos sobre la AP en el ámbito académico o la articulación de los circuitos locales con los transnacionales alrededor de la ApD –e incluso profundizar en las múltiples influencias ideológicas y tensiones en pugna– supera los objetivos de estas páginas. En realidad, este capítulo se propone algo más simple pero necesario, ya que la literatura del período, en sus distintos enfoques, ha tenido menos en cuenta los estudios de las provincias o entidades subnacionales[15]. Por ello, esta contribución busca discutir los alcances de la ApD –con foco en las asesorías y asistencias técnicas provistas por organismos internacionales y en las cristalizaciones institucionales más básicas en la Argentina en materia de AP– para luego vincularlos con la experiencia de la provincia de La Pampa. El capítulo, así, recorta la atención en el período posterior a 1955 y hasta inicios de los años setenta, cuando no solo se impuso la visión de que una función central de la administración era la planificación –de la cual ha dado cuenta ya una robusta y excelente literatura–, sino que, como ya indicamos, era necesario articularla también con la administración. Es decir, la necesidad de crear una burocracia que pudiera desarrollar capacidades técnicas figuró dentro de las premisas tácitas del desarrollismo (Sikkink, 1993).

Administración para el desarrollo: influencias internacionales

En esta sección pretendemos resumir brevemente algunos hitos institucionales en el despliegue de iniciativas y propuestas alrededor de la llamada ApD, un tema de resonancia internacional pero menos considerado hasta el momento en los estudios tanto sobre desarrollo y planificación como sobre administración pública en la Argentina.

Trazar la historia de la planificación en América Latina, en la Argentina o en La Pampa depende de la definición del término que se adopte. De todos modos, como postula una numerosa literatura, en estos años, la planificación fue incorporada como una herramienta más entre las variadas formas de intervencionismo. Como ya propusimos en un estudio previo (Lluch, 2017) –y siguiendo al pionero trabajo de Kaplan (1971)–, los intentos de planificación en estas décadas (con foco en los años cincuenta y sesenta del siglo xx) reflejaron una gran diversidad de motivaciones, actitudes y concepciones. Por ello, es comprensible que existan desacuerdos al momento de evaluar estas experiencias, así como sobre sus alcances e impactos. Para el caso de La Pampa, incluso hemos afirmado que los distintos intentos implicaron la realización de una planificación de carácter indicativo, y el éxito ya en el plano integral fue, en general, escaso (Lluch, 2017). Ello no quita desconocer una notable continuidad en los esfuerzos de los gobiernos (nacionales o provinciales) para la consecución de objetivos abiertamente declarados de planificación.

A modo de hipótesis, se planteó ya que los estudios sobre la planificación económica en la Argentina en los años posperonistas no se han focalizado tanto en el debate sobre las capacidades administrativas, un tema que estaba muy presente en los grandes referentes teóricos de la materia. Por ejemplo, Perroux lo expresaba sin vueltas:

Sin una voluntad política de desarrollo, el plan no es más que un documento técnico privado de toda significación, sin una administración adaptada a las exigencias del desarrollo, la elaboración del plan se hace difícil y su ejecución se enfrenta con numerosos obstáculos[16].

Las críticas hacia la administración no eran nuevas, ni lo fueron los intentos de reforma, como ya dijimos al inicio del capítulo. ¿Cuál era –si hubo alguno– el punto novedoso en este debate? La adopción de la planificación formal y de sus técnicas tuvo implicaciones políticas. Para empezar, no solo puso en primer plano una nueva categoría de funcionario público –el planificador–, sino que dio lugar a la creación de institutos u organismos de planificación. Y, como demuestran los amplios datos empíricos recogidos por Caiden y Wildavsky (1990), estas organizaciones, sea cual sea su estructura, tuvieron efectos de distinto tipo en los procesos de elaboración de políticas y presupuestos prácticamente en todas partes. La Argentina y La Pampa no fueron la excepción.

A su vez, la preocupación por alentar la ApD consolidó el campo de la AP como disciplina de estudio [17]. Presentar dicho campo también supera los límites de este trabajo, aunque nos interesa indicar muy brevemente las influencias desde los Estados Unidos, donde su consolidación se produjo durante el período de entreguerras. Un hito fue el establecimiento de la Public Administration Clearing House (PACH) en 1930 (Guy y Rubin, 2015; Cantus, 2016). En los años 30, esta área recibió el fuerte apoyo de las organizaciones vinculadas con la Fundación Rockefeller, con el Fondo Spelman de Nueva York como el principal organismo de financiamiento. En la década de 1950, la disciplina de la ciencia política –y especialmente el subcampo de la administración pública– estaba consolidada en los Estados Unidos, aunque era menos homogénea de lo que se desprende de obras referentes de la época, como las de Herbert Simon, o The Administrative State, de Dwight Waldo.

En los años de posguerra, el interés viró, como se indicó en la introducción, hacia los países en vías de desarrollo. El año 1955 fue un hito en este derrotero, en tanto –y con la ayuda de las Fundaciones Ford y Rockefeller– se estableció un instituto de capacitación para funcionarios a fin de adiestrarlos en problemas de desarrollo. La creencia en un aparato administrativo neutral, impulsado por una mano de obra muy competente y basado en técnicas y dispositivos inspirados en el desarrollo de las ciencias sociales, constituyó un núcleo tácito de acuerdo entre los académicos, los administradores y las agencias filantrópicas estadounidenses que dieron forma al ámbito nacional a partir de principios del siglo xx y se expandieron al tercer mundo en la segunda posguerra (Saunier, 2001). La magnitud de estas transferencias llevó a caracterizar a la ApD como un big business (Siffin, 1976). Algunas estimaciones contemporáneas dan cuenta de que, en los años setenta, los países miembros de la Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD, fundada en 1961) contaban con unos 4500 expertos en temas de administración y 1700 en el campo de planificación económica, y alcanzaban a un número de entre 5000 y 6000 las becas de capacitaciones disponibles para técnicos de países en vías de desarrollo sobre ambas temáticas, mientras que Naciones Unidas proveía alrededor de 500 becas y contaba con 450 expertos para asistencia técnica[18].

En América Latina, el influjo de tales procesos es claro. Si bien hubo intentos de las Naciones Unidas en los años cuarenta, fue en 1953 cuando el Consejo Económico y Social Interamericano de la Unión Panamericana invitó al Centro de Intercambio de Información sobre la Administración Pública a estudiar las necesidades de Latinoamérica en materia de servicios técnicos en el ámbito de la AP. Esta misión representó el “primer” reporte sobre la cuestión. El documento, titulado Public Administration in Latin America: opportunities for progress through technical cooperation, fue la concreción de la Resolución 49/53 de la OEA, por la cual la Public Administration Clearing House (como una agencia independiente, non oficial non profit corporation) realizó un estudio “for technical service in the field of public administration”. Este estudio fue dirigido por John B. Blandford, y por ello es conocido como el Blandford Report[19]. El reporte fue el resultado de una misión que implicó –de acuerdo con su autor– siete meses de entrevistas (779 en total)[20], desarrolladas en 20 países de América Latina, no solo a políticos y funcionarios, sino también a “technical cooperation representatives y specialists”. En concreto, este reporte indagó:

  • la organización y gestión de los órganos ejecutivos del gobierno;
  • su personal, su relación entre sí y los medios para prestar servicios al público;
  • las fuentes de un servicio técnico: escuelas de administración pública, cursos de formación, institutos, centros de investigación, empresas de consultoría y otras fuentes de asesoramiento o información técnica.

Entre sus conclusiones aparece una sugestiva idea: “In each American state is evidence of serious desire to improve public administration, and that political leadership, rather than the direct citizen pressure at the moment appears to set the pace[21].

En muy pocos años, especialmente entre 1953-1954, dos tercios de los gobiernos de la región habían recibido asistencia en materia de AP, financiada por organismos bilaterales, multilaterales o alguna combinación de ellas (Webster, 2011). Quien había dado el primer paso, como señalamos, fueron los Estados Unidos, que a través de la US International Cooperation Administration (ICA) envió asesores en AP hacia varios países, al punto de que la legislación de cooperación técnica de los Estados Unidos fue modificada para incluir la ApD como principal campo de actividad. En Brasil se hicieron rápidos avances y, de acuerdo con el informe Blackford, en 1952 se formó la Escuela Brasilera de Administración Pública, coesponsoerada por las Naciones Unidas y la Fundación Getulio Vargas en representación del gobierno local. Desde entonces, la ONU promovió más líneas de asesoramiento, ya que, como dijimos, impulsó la idea de que un requisito fundamental para acrecentar el desarrollo económico era contar con un mecanismo administrativo bien organizado y eficiente[22].

En los sesenta se ampliaron las iniciativas y los estudios a escala continental, desplegados ahora bajo el ala de la Alianza para el Progreso (1961)[23]. Para entonces, las organizaciones de ayuda internacional exigían –a cambio de asistencia económica– la creación o el fortalecimiento de las capacidades de planificación existentes y la elaboración de planes a largo plazo. Esta vez, el supuesto era que la planificación centralizada corregiría la expansión y el funcionamiento ineficiente del aparato burocrático estatal en América Latina.

Otro hito en este proceso fue la publicación del Manual de Administración Pública por parte del Departamento de Estudios Económicos y Sociales de las Naciones Unidas en el año 1962[24]. Poco tiempo después –léase fines de 1962 e inicios de 1963–, la OEA contrató a tres grupos de expertos en AP para que consultaran y encuestaran a oficiales, funcionarios y técnicos, nuevamente con el objetivo de contribuir a aumentar los niveles de eficiencia administrativa. El reporte de este equipo dio forma a un informe lanzado en el año 1965, el cual complementaba las observaciones realizadas por la misión Blandford 10 años antes. La OEA se había propuesto organizar la información técnica “con el fin de facilitar la solución de los problemas de gestión y la mejora de los métodos y sistemas de trabajo administrativo en el sector público”[25]. No obstante, a 10 años de haberse iniciado los esfuerzos continentales de la segunda posguerra, se habría experimentado un cierto cambio de estrategia, y la transferencia de ideas o la asistencia técnica en AP comenzaron a ser pensadas más como programas colaborativos y de intercambio de ideas. La encuesta concluía no solo indicando la urgencia, sino el reconocimiento de la necesidad de “its acceptance by the countries of the region”. Abiertamente se señalaba que la experiencia de los últimos 10 años con el método de asesoramiento “desde fuera no es, en general, el más adecuado”[26]. Por ello, se inclinaban por la necesidad de generar y usar “talento nacional”. Este informe proponía para ello:

  1. Proveer metodología de análisis de las capacidades administrativas (detectar los cuellos de botella).
  2. Proponer reformas administrativas (lo cual no era nuevo), pero moviéndose al concepto de “administrative capabilities”.
  3. Enfocar no en toda la AP, sino en particular en organismos vinculados con planeamiento y ejecución de planes de desarrollo.
  4. Incluir en los debates y planes de formación a distintos grupos: a) especialistas, b) líderes de equipos interdisciplinarios, c) ejecutivos de alto nivel, d) líderes políticos, e) líderes de grupos de interés.

En la misma época, la Unión Panamericana publicó en 1964 el estudio titulado La administración pública en América Latina[27]. Este trabajo era el resumen de las investigaciones realizadas por esos tres grupos de expertos latinoamericanos en AP al cual ya hemos hecho referencia, e indicaba que los grandes problemas se distribuían a su vez en estas áreas:

  1. Dirección.
  2. Información y comunicación.
  3. Coparticipación y coordinación.
  4. Financiación.
  5. Compras y suministros.
  6. Administración de personal.
  7. Supervisión y evaluación.

Brevemente entonces, en este lapso hubo una frondosa actividad en el campo de la ApD, con un fuerte apoyo de programas financiados por los Estados Unidos e instituciones como ONU-OEA, que programaron visitas de expertos, misiones y programas de cooperación. Ya a mediados y fines de los años sesenta buscaban promover más actividades de tipo endógenas. Pueden citarse aquí como ejemplos la realización de la conferencia internacional para estudiar los problemas de AP en América Latina reunida en Bogotá en 1963 y organizada por la Escuela Superior de Administración Pública de Colombia[28] –aunque promovida y financiada por la Fundación Ford–; la Primera Mesa Redonda sobre Aspectos Jurídicos e Institucionales de la Planificación (organizada por el Centro de Investigación Aplicada de la UBA, octubre de 1965) o la realización del I Encuentro Interamericano de Administración para el Desarrollo (Río de Janeiro, noviembre de 1964), organizada por la Escola Interamericana de Administracao Publica, con los auspicios del BID y del Gobierno brasileño, además de participación del BID, OEA y UNESCO.

Las materializaciones fueron múltiples y de escala continental, sin pretender ser en esta versión exhaustivos sino indicativos de los cuantiosos recursos de la cooperación y asistencias destinadas a “mejorar” la administración para el desarrollo. Solo para dar una idea de la magnitud, Siffin indicaba:

Between July 1, 1952, and March 31, 1963, almost 6,000 persons were sent abroad for training under the U.S. aid program alone. The United Nations, the Ford Foundation, and the United States government had helped establish or develop some 70 public administration training institutions in developing countries[29].

Luego de más de 20 años de asesorías y análisis, ¿cuáles eran los avances? ¿Cuáles eran los problemas de la administración pública en América Latina? Responder estas amplias preguntas sería objeto de otra investigación, pero algunas tempranas pistas las brindó Hopkins[30] en su estudio titulado “Contemporary Research on Public Administration and Bureaucracies in Latin America”, al indicar que estos eran los puntos críticos:

  • No existían en la literatura publicaciones de carácter ampliamente teórico.
  • La mayoría de los intentos de construir marcos teóricos apropiados para el análisis de la administración y las burocracias pasaron por alto, descuidaron totalmente o trataron superficialmente los métodos administrativos latinoamericanos.
  • Si se juzgaba cuantitativamente, la literatura mostraba una mayor preocupación por el mundo afroasiático, y menor para América Latina.
  • Los enfoques tradicionales aún dominaban la escena. Un ejemplo es la ya citada obra de la Unión Panamericana Administración Pública en América Latina[31].

En los años setenta se expandieron las notas críticas a esta visión de la ApD al denunciar sus simplificaciones. Siffin fue un claro exponente de este tipo de miradas hacia esta corriente, en particular por su carácter normativo y formalista en exceso. En sus palabras: “One of the most obvious features of U.S. public administration in 1955 was its normative quality: It was saturated with certain value orientations”[32], aunque también detectaba ya un deterioro en los montos invertidos en su promoción, en tanto

U.S. government funding for public administration projects dropped from $18 million in 1967 to $11.4 million in 1970 and $9.8 million in 1972. Between 1955 and 1963, U.S. aid for public administration had totaled $187 million. In the early 1970s the annual rate was less than half the average for the earlier period[33].

Finalmente –simplificando aquí un análisis más detallado–, consideraba que “quite a few efforts to transfer technologies out of American public administration into the governmental apparatus of developing countries have failed, entirely or substantially, initially and sometimes permanently, through suboptimization and irrelevance[34].

Desde América Latina, una temprana intervención crítica es la de Oscar Oszlak (1978), quien denunció el sesgo etnocentrista y la tendencia a la exposición de decálogos normativos con carácter militante. Invitamos a quien esté más interesado en estos temas a consultar esta visión crítica desde América Latina, que incluye un aspecto menos considerado en otros análisis, que es cómo la saturación del campo del cambio organizacional en los países centrales también motivó a algunos de los especialistas a generar el campo de la “administración para el desarrollo” o el de la algo más tardía “administración comparada”, espacios que, como vimos, proporcionaron no los únicos pero sí influyentes o dominantes fundamentos teóricos y normativos para la mayoría de los esquemas de reforma administrativa propuestos por las fundaciones norteamericanas u organismos de asistencia técnica en estos años[35].

Cristalizaciones institucionales de la AP en la Argentina: un breve esbozo[36]

En la Argentina, los investigadores de la AP proponen que, en el país, esta se consolidó en los años cincuenta. Hemos volcado en el Apéndice 1 algunos hitos importantes de este desarrollo. La reconstrucción de este derrotero nos permite sostener, como otra hipótesis preliminar, que en la Argentina se habrían combinado diversas tradiciones ideológicas en materia de organización de la AP y las cristalizaciones institucionales –a nivel estatal– se visibilizaron más claramente desde mediados del siglo xx[37]. Además, se propondrá que hubo una más tardía, limitada y sui-generis influencia de la ApD, tanto por la influencia de tradiciones previas sobre la AP como por el conflictivo contexto institucional (político-económico) al momento de su desembarco de la mano de asesorías técnicas. Ello al comparar con otros países de la región, como Brasil, pero también con Venezuela, Chile o Costa Rica. Por ejemplo, hasta 1955, la Argentina no había recibido asesoramiento o asistencia técnica internacional por parte de la ONU o de agencias norteamericanas como las mencionadas en la sección anterior. El reporte Bradford mencionaba que “no direct public administration technical assistance has been sought from U.N. or U.S. agencies. Argentine individuals have attended the Brazilian School of Public Administration[38].

La confluencia de distintas tradiciones en el desarrollo de la AP en la Argentina se sustenta en las reflexiones de distintos contemporáneos, tales como el Dr. Julio Rodríguez Arias (1957)[39], Juan Ovidio Zabala (1961) o Jacobo Wainer (1964). En 1964, por ejemplo, Giambruno y Vega (1964) realizaron una descripción de los derroteros institucionales de la AP en la Argentina y afirmaron que, más allá de intentos previos,

… las primeras concreciones orgánicas para encauzar el enfoque de los problemas de la Administración pública y tratar de hallarles solución tuvieron lugar en el año 1951, mediante los Decretos 5291/51 y 13849/51, por los que se crearon, primero, el Consejo Nacional de Racionalización, y luego, la Dirección Nacional de Racionalización[40].

De hecho, si bien parece haber ciertas voces discordantes en la recolección de antecedentes y se citan distintos tipos de iniciativas desde el siglo xix (que se acrecentaron desde los años treinta, en especial en el ámbito académico[41]), habría cierto consenso en la literatura respecto de que mayores avances institucionales se dieron en el contexto del debate sobre planificación y productividad durante el peronismo[42], período donde se buscó un fortalecimiento técnico del Estado, pero que no se considera en esta contribución. Es interesante considerar que estas experiencias son retomadas por estas voces más como una continuidad que como ruptura[43].

En lo que sí hay unanimidad es en considerar que un hito central fue la creación del Servicio de Asesoramiento y Estudios Técnicos en la Administración Pública (SAETAP) en 1957 (Decreto 3577/57). A la luz del creador del proyecto, se dio inicio entonces al “estudio racional de los problemas de la administración”. En este servicio, dependiente de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación, se dictaron los primeros Cursos de Organización y Métodos, a partir del 2 de noviembre de 1957.

Al poco tiempo, se produjo otra reorganización administrativa con la puesta en marcha del Plan de Racionalización y Austeridad (Decreto 10974/58), para cuyo control se estableció el Comité Ejecutivo del Plan de Racionalización y Austeridad (CEPRA), presidido por Juan Ovidio Zavala. Este plan, una vez más, buscó replantear la estructura organizativa y funcional de la administración pública, para ajustarla

… a sus necesidades reales, unificar jerarquías, denominaciones y ubicación presupuestaria; evitar el exceso de personal, prohibiendo nombramientos y posibilitando la redistribución de los agentes actuales; crear una materia de funciones, el sentido de la propia responsabilidad; racionalizar el uso de automotores oficiales; prohibir los gastos superfluos, y por último, capacitar al personal y activar el procedimiento[44].

El plan consistía principalmente en una serie de medidas restrictivas, con foco en los siguientes niveles:

  1. Exceso de empleados[45].
  2. Carrera en la administración pública.
  3. Racionalización de la estructura administrativa del Poder Ejecutivo.
  4. Organización y métodos.

Para su principal impulsor, Ovidio Zavala[46], ello se lograría por la venta o transferencia de la actividad privada de empresas, bienes y servicios estatales y la aplicación de técnicas de ejecución del presupuesto (considerado un instrumento del desarrollo). A principios de 1957, el Gobierno nacional concentró sus esfuerzos en el exceso de personal y en intentar ajustes a nivel de áreas internas mediante las transferencias de servicios. En 1958 inició una campaña para mejorar los sistemas y procedimientos. Más adelante, se anunció un plan general de austeridad y racionalización en toda la rama ejecutiva que lo componía. Por ello, y más allá de la retórica de la eficiencia de la AP, el foco se concentró en la reducción de los gastos gubernamentales, y el número de empleados públicos se convirtió inmediatamente en uno de los objetivos de la racionalización. Ello despertó no solo la resistencia de los sectores sindicales, sino también de otros ministerios y agentes de poder (este aspecto tampoco escapa a las presiones políticas provenientes de las Fuerzas Armadas).

Paradójicamente, en un contexto de fuertes disputas ideológicas y políticas –y de enfrentamientos internos en el gobierno– se evidenciaría un impacto más directo de los eflujos ideológicos de la ApD. Nos referimos a la organización del Instituto Superior de la Administración Pública (ISAP) que en 1958 sustituyó al SAETAP, creado por el decreto-ley número 4027/58.

Esta fue otra importante cristalización institucional, ya que se seguían aquí las recomendaciones de la Guía para modernizar la Administración publicada por la OEA, que pedía asignar un “organismo especial” para contrarrestar el proclamado déficit en la capacidad administrativa del gobierno. Como reconocía el decreto que le dio vida, su fin era el “de mejorar la organización y funcionamiento de la Administración del Estado y elevar el nivel de preparación de sus agentes”[47].

En estos años hubo una frondosa actividad en la que se evidenciarían líneas de continuidad, y en especial hasta 1962, un mayor alineamiento entre los organismos y las áreas dedicadas a la AP. También se detecta una mayor presencia de expertos y asesorías técnicas descriptas, ahora sí, ya en los términos de la ApD. En abril de 1960, mediante el programa de Asistencia Técnica de Naciones Unidas, llegó a la Argentina John Blandford Jr.[48]. Se preveía que asesoraría al gobierno argentino sobre el programa de racionalización administrativa iniciado en diciembre de 1958, y específicamente se le pidió que formulara “críticas y medidas para su mejoramiento”. Entre otros aspectos, este técnico llamó la atención acerca de que la racionalización de la administración pública podía contribuir a reducir un déficit persistente, pero aclaraba que aquella no constituía el único medio para reducirlo. Incluso deslizaba la propuesta de que el déficit nacional parecía “deberse principalmente a las operaciones de las empresas del Estado, más que a los gastos ministeriales del Gobierno”.

Hubo otros expertos que visitaron el país como parte de asesorías técnicas, entre ellos Michael H. H. Louw y John Scoble. Este último dictó varios cursos de Técnicas de Supervisión en su calidad de experto de las Naciones Unidas y colaboró en la preparación del programa para los cursos de Instructores en Técnicas de Supervisión[49], mientras que el Dr. Michel Louw, otro experto de Naciones Unidas, era recibido en el ISAP para preparar cursos y seminarios para el perfeccionamiento, y mantuvo contactos con docentes de la Facultad de Ciencias Económicas y de Derecho de la UBA y de la UNLP.

En el periodo comprendido entre 1958 y 1964, el ISAP desarrolló actividades de capacitación para funcionarios públicos. Su acción se orientó, de acuerdo con las tendencias de la época, hacia la temática de organización y métodos (OyM), que proponía la “racionalización científica” de la administración[50]. En 1961, comenzó la publicación de su revista[51], la que se declaraba continuadora de una muy larga tradición, y organizó el Congreso Nacional de Administración Pública en la ciudad de Buenos Aires (junto con el Consejo Federal de Inversiones). Contó con la participación de sesenta organismos: ministerios e instituciones del Gobierno nacional, provincias, universidades y fundaciones, institutos y colegios profesionales, además de representantes de Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay, de la CEPAL, del Programa de Asistencia Técnica de Naciones Unidas y del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas. El temario se desarrolló alrededor de tres grandes ejes: 1) la administración pública en función del desarrollo económico; 2) entrenamiento de nivel superior en la función pública; y 3) simplificación de estructuras y de trámites[52]. También el organismo recibió una asesoría externa, bajo el auspicio de la UN Technical Assistance Bureau, y algunos de sus miembros obtuvieron becas para viajar al exterior, e incluso los hubo financiados por la Fundación Ford.

En pos de continuar sustentando nuestras hipótesis, el editorial de la Revista de AP (oct.-dic. 1963) mencionaba que los cursos de administración dictados en la Argentina reconocían tres influencias disciplinares, y se destacaba el gran influjo del derecho administrativo. Como se señaló en la introducción, el principal representante de esta escuela en la Argentina fue el Dr. Rafael Bielsa[53], quien impulsó, entre otros campos, la rama del derecho administrativo, enfocando la atención sobre el complejo jurídico de la administración pública. La fuerte influencia del derecho administrativo habría sido una diferencia respecto de la tradición anglosajona, donde “el derecho administrativo fue incorporado más tarde a las disciplinas jurídicas”[54]. O sea que, en la tradición argentina, aparte de la especialización profesional que pudieran exigir determinadas tareas del quehacer administrativo, la preparación general en AP se había dado primero en el marco de las escuelas de Derecho, en las que surgió el estudio del derecho administrativo como un desprendimiento del derecho constitucional[55].

Una segunda vertiente estuvo enfocada más en temas de presupuesto, y podríamos denominarla de tipo contable-financiera, de la mano de profesionales como los contadores públicos, y una tercera línea se enfocó en cursos alrededor de los aspectos económicos y organizativos, enfoque que, si bien contaba con una trayectoria previa inspirada en la organización “científica de la administración” desde los años treinta[56], es donde se verían y fructificarían las más claras influencias ideológicas de la ApD.

La multiplicación de iniciativas de capacitación bajo el ala de la ApD se expandió a todo el territorio nacional, como veremos en la sección siguiente. Las investigaciones y cursos de capacitación se impartieron en cooperación con otras agencias técnicas como el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y el Consejo Federal de Inversiones (CFI). Por ejemplo, ambos organismos contrataron en 1963 a Cano y Mochet (1963)[57] para elaborar un informe preliminar sobre el Programa de Desarrollo Económico y Social de la República Argentina, y en particular sobre los problemas administrativos vinculados con la formulación y ejecución de un programa de desarrollo. ¿Cuáles eran los problemas identificados por ambos expertos? Las fallas superaban los temas del personal, y entre ellos se destacaban:

  1. Falta de coordinación interagencias.
  2. Falta de control de la ejecución o cumplimiento de los programas (que no estaba a cargo de agencia alguna).
  3. Ausencia de coordinación entre distintos niveles gubernamentales (nación, provincias, municipios).

¿La propuesta? Encarar una reforma administrativa, desde la modificación de la ley de organización de ministerios hasta el reagrupamiento de carteras ministeriales, alertando claro de las consecuencias. Estas voces –más que otras– criticaban con dureza a los empleados públicos: “Es que algunos empleados creen que ellos son y no el pueblo en general los dueños de sus respectivas agencias”[58]. ¿El fin declarado o ideal por los autores? Sustraer la tecnificación de la AP del vaivén político, ecos claros del núcleo tácito de acuerdo entre los impulsores de la ApD en cuanto a la necesidad de un aparato administrativo neutral, impulsado por una mano de obra muy competente y basada en técnicas y dispositivos universales.

Por todo lo anterior, nos aventuramos a indicar que en los años sesenta, o fines de los cincuenta, en la Argentina ya circulaban ideas de la ApD, pero estas habrían sido más difusas y adoptadas / resignificadas de forma sui generis, que limitó la visión mecanicista y normativista de esta corriente, tal como la describimos en la sección anterior. Ello no quita desconocer que la cooperación técnica internacional fue el factor más importante para la introducción de las ideas sobre “la modernización administrativa”, en línea además con lo que se observaba en paralelo para la educación y capacitación gerencial (en el sector privado). El ISAP, como dependencia directa de la Presidencia de la Nación, habría usufructuado los influjos de la ApD para entrenar recursos técnicos, pero sus pocas facultades –y el incremento de conflictos políticos (intragubernamentales y externos-políticos)– limitaron el impacto de las reformas.

En lo institucional, al producirse el golpe de Estado que desplazó a Frondizi se redujeron las funciones del ISAP, y se abandonaron las reformas administrativas lideradas hasta entonces por Ovidio Zavala. En unas agrias memorias publicadas en 1963, este reconocía que los intentos de reforma (algunas de las cuales denominaba batallas –del presupuesto, del riel–) no habían avanzado –más allá de algunas iniciativas y logros puntuales– por las múltiples oposiciones políticas (inclusive de los ministros y otros funcionarios del mismo gobierno)[59]. No obstante, se mostraba satisfecho ya que “nunca bajo ningún gobernó se intentó ni se llevó a cabo semejante obra. Redujimos en más de 150.000 agentes la nómina del personal civil de la nación”. En una apasionada defensa de sus proyectos –con foco en la campaña para la reestructuración ferroviaria que lo llevó a ocupar unos pocos meses de 1962 el cargo de ministro de Transporte– reconocía los agudos y crecientes conflictos internos que enfrentó al momento de implementar los objetivos del CEPRA, que había sido creado ilusoriamente como “un organismo ejecutivo con facultades suficientes y separado de las estructuras ministeriales, resistentes a las reformas”[60]. Si se sigue el razonamiento de Sikkink (1993) acerca de que las políticas desarrollistas trataron de eludir las agencias del Estado disponibles al crear agencias o organismos como el CEPRA, su posterior fracaso revelaría otra faceta más de la debilidad del Estado y la inestabilidad de los intentos de reforma, y las diferencias ideológicas internas y crisis de gabinete fueron otro factor explicativo.

De hecho, durante la presidencia provisional de José María Guido (1962-1963) el CEPRA dejó de funcionar y se derogaron algunas medidas (por ejemplo, la proyectada descentralización de la educación y de otros servicios), aunque se mantuvo el congelamiento de vacantes y de sueldos de los agentes públicos. En cuanto al ISAP, en 1963 (Decreto 5829) fue transferido de la oficina de Presidencia al Ministerio de Economía, en la Secretaría de Hacienda, y se subordinó su funcionamiento, aunque mantuvo su autarquía. Desde entonces, se habría orientado más al tratamiento de grandes cuestiones administrativas y gerenciales (Romualdo y Laguado Duca, 2004, p. 140). De acuerdo con Edelberg, ello implicó la transferencia de funciones a otras agencias dentro del Ministerio, como la Oficina de Organización y Métodos a la oficina de Presupuesto, y también que la capacitación de personal medio se trasladara a la Dirección General de Servicio Civil[61]. El ISAP quedó a cargo de personal jerárquico y de la biblioteca, investigación y publicaciones. Para Krieger (2015), en el interregno 1963-1966 se detectaría una mayor centralización organizativa en las funciones vinculadas con las políticas administrativas y un menor énfasis en proyectos de reducción de personal (foco del CEPRA en el periodo previo).

Poco tiempo después, con el golpe de Estado encabezado por Onganía en 1966, se retomaron medidas de “ordenamiento racional de la administración pública” (ley N.º 17614). Pero en este contexto el ISAP fue disuelto, con el argumento de que en el marco del Plan de Ordenamiento y Transformación no se justificaba la existencia de este organismo, pues ya existían instituciones universitarias que se ocupaban de la formación en administración pública (Rizzo, 2015). En este nuevo contexto se produjeron algunos cambios, tales como la reducción del foco en la capacitación y carrera en la administración pública (un punto clave en la visión de la ApD) y una visión de la necesidad de integrar a otros actores en la preparación de los planes, entre ellos, gremiales y sectores industriales. Ante los cambios que implicó el avance del llamado Estado burocrático-autoritario[62], los técnicos y expertos alertaban ahora acerca de la necesidad de evitar “una orientación equivocada en relación con los peligros del absolutismo tecnocrático en la función pública”[63].

Posteriormente, y siempre en el plano institucional, en 1973 se creó el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), que continúa existiendo. Para Krieger (2015, s. p.) “se intentaron introducir técnicas menos rígidas y formales”. En el año 1974, se creó el Consejo Nacional para la Reconstrucción Administrativa, con una breve duración. En 1975 se volvieron a aplicar medidas de reforma de la administración; el proyecto planificado fue denominado “Pautas para un programa de racionalización y austeridad de la administración pública”. Las medidas principales apuntaban a la contención del gasto público, la racionalización del personal y la prohibición de prórrogas de comisiones (Blutman, 1994, p. 59).

Administración para el desarrollo en La Pampa: ¿“aún estamos a tiempo”?

El capítulo propone ahora un análisis de la vinculación entre las propuestas de la ApD revisadas con anterioridad y las discusiones e iniciativas esbozadas en la provincia de La Pampa entre 1958 e inicios de los años setenta. En el análisis se identifican signos de apropiación y reelaboración de las ideologías sintetizadas previamente sobre ApD, que a su vez proveen indicios acerca de los modos en que “viajaron” las ideas a escala regional[64]. Al mirar la experiencia de La Pampa a través del tamiz de los lineamientos de políticas nacionales se observan continuidades y discontinuidades, así como el impacto limitado de dichas regulaciones a nivel institucional. Este último apartado, además, esboza una mirada menos centralista de la ApD y da más peso a la dimensión subnacional en estas discusiones. El caso de esta provincia es relevante además porque su provincialización ocurrió recién en 1951 –y por tanto, la propia construcción de una administración era incipiente, tal como descubren los capítulos de Stella Cornelis, Federico Martocci y Gabriel Gregoire en esta obra–.

Como postulamos en Lluch (2017), a partir de 1958, en La Pampa se produjo una situación peculiar: la relativa continuidad del liderazgo de Ismael Amit (prolongada hasta el año 1966) como interventor y luego como gobernador por dos mandatos (ambos interrumpidos por golpes de Estado). En este período se desplegaron los debates y las problemáticas del desarrollo con mayor grado de continuidad en La Pampa, en tanto existió una mayor estabilidad en el elenco gobernante entre 1958 y 1966 (salvo el interregno de 1962).

A finales del año 1958 se identificó la primera toma de posición identificable por parte del Estado provincial sobre planificación para el desarrollo, al menos desde su enunciación como “cuestión”, con la edición del cuadernillo “Contribución para la formulación y ejecución de Planes de Gobierno en la Provincia de La Pampa”.[65] Esta idea se complementa ahora con la afirmación de que unos meses antes, en agosto de 1958, se había editado el primero de esta serie, dedicado a discutir los lineamientos generales de la “Organización de la Administración Pública”[66]. El documento se hacía eco de los lineamientos difundidos por el ISAP, y proponía –siguiendo uno de los tópicos introducidos por la ApD– la creación de oficinas permanentes de Organización y Método (OyM). No extraña entonces que el documento definiera los elementos clave con los que debía contar “toda organización administrativa adecuada a las exigencias del Estado moderno”. De acuerdo con la publicación de Naciones Unidas “Sistemas y sus Normas de la Administración pública” estos elementos eran:

  • un inventario de recursos naturales;
  • análisis de tendencias del pasado y previsión de las futuras;
  • selección de proyectos que podrían contribuir a una rápida iniciación del programa;
  • asignación de prioridades;
  • coordinación de los proyectos;
  • creación o selección de las dependencias administrativas más convenientes para la ejecución eficaz de los planes;
  • administración fiscal (presupuesto, contabilidad, recaudación de rentas, distribución de los cargos impositivos y auditoría), tema al cual le dedica un apartado relevante;
  • un sistema de personal (métodos de selección y reclutamiento, escalafón y remuneraciones adecuadas, clasificación anual de los empleados y cursos de capacitación, oportunidades para el ascenso y sistema de jubilación);
  • funcionamiento de organismos técnicos.

Ambos documentos, el dedicado a la administración y el que se centra en la planificación, fueron redactados por Ezequiel Ander Egg[67], quien ocupaba el cargo de asesor técnico del gobierno de La Pampa[68], y que fue un vector de transmisión de los influjos desarrollistas en dicha provincia. En su texto reconocía enrolarse bajo ideas de diferentes autores[69]. El listado refleja cierto eclecticismo y la circulación de diferentes paradigmas enrolados bajo el ala de la ApD –lo cual apoya una hipótesis previa del capítulo–, pero que daban cabida a la coexistencia de enfoques más cercanos a una administración pública en construcción.

En cuanto a la tarea de introducir reformas y mejoras en la administración provincial, se mencionaban las gestiones a cargo de Belisario Olivera y Félix Mariani, y se dividía el campo de acción en tres:

  • El personal (capacitación, organización), priorizándose aquel “personal altamente capacitado, reducido en número cuando sea posible, y con elevadas retribuciones”.
  • El funcionamiento (procedimientos y trámites), “que debería llevar al Estado a tener una administración dinámica, flexible, inteligente, eficaz, que actué con soltura”.
  • La estructura y la organización (organismos), que debían contar “con órganos absolutamente precisos”[70].

La intención era comenzar por el primer eje; es decir, por el personal y la reforma del servicio civil. Como herramienta de acción se proponía la organización de una comisión permanente, y la necesidad de contar en ella con grupos de expertos en OyM. A tono con debates y acciones de la época del Gobierno nacional, el discurso se enrolaba en la necesidad de promover la racionalización administrativa. Ante ello se adoptaba un tono defensivo, al indicarse el equívoco en el entendimiento de la palabra racionalización, en tanto “ninguna reforma administrativa va dirigida contra los empleados”. Por ello, pedían el apoyo de los empleados para darle al Gobierno de La Pampa un “sentido moderno, acorde a las nuevas exigencias” (p. 7). La proclama final estaba reservada para los funcionarios de mayor jerarquía: “Los gobiernos pasan, la administración queda”, y concluía el documento con un mensaje esperanzador: “En la Provincia de La Pampa aún estamos a tiempo”[71].

Con ello dejaban traslucir que en La Pampa no se abriría una batalla de racionalización administrativa de similar tono ni confrontación como en la escala nacional, a la cual ya hemos hecho referencia en las páginas previas. Tampoco hubo, de acuerdo con los vestigios localizados, importantes cristalizaciones institucionales sobre reformas administrativas. Los temas de personal se mantuvieron bajo la órbita de la Secretaría General de la Gobernación, y el paso más concreto fue poner en marcha la Dirección de Personal. Ello no quita desconocer que el esfuerzo se dirigió a adquirir mayores capacidades burocráticas y humanas para enfrentar la batalla del desarrollo.

Desde fines de los años cincuenta comenzó una estrategia sostenida de contratar recursos humanos –que podrían englobarse bajo la categoría de expertos o técnicos– para desarrollar tareas puntuales y para las cuales se carecía de personal capacitado en la administración pública[72]. Los contratos –más que nombramientos de cargos públicos– se orientaron a cubrir variadas áreas, con foco en estudios o sistematización de información, y tenían una duración de entre 90 días y un año. Un listado parcial de los contratos más relevantes se presenta en el Apéndice 2.

Que se trataba de la sistematización de tareas para una organización sistemática de la AP provincial lo ilustran bien dos casos tempranos. El primero, la contratación de un especialista para la organización y puesta en funcionamiento de una biblioteca en Casa de Gobierno y la creación de la Oficina de Informaciones, Publicaciones y Biblioteca de la Casa de Gobierno. El segundo, un contrato para el Dr. Daniel León Héctor Casey para proveer asesoramiento jurídico “en todas las cuestiones y asuntos que plantee el gobernador, vice y los ministros y secretarios para proyectar leyes, decretos, resoluciones y convenios”[73].

Desde 1963-1964 se destacan los esfuerzos por sumar expertos –muchos de ellos foráneos que apoyaran las gestiones del Gobierno provincial–. Por ejemplo, la contratación de Ezequiel Romera Edmundo (Decreto 316/64) para que fuera delegado y representante del Gobierno provincial ante los ministerios de la nación, a modo de funcionario de enlace. Asimismo, se le asignaba la labor de investigar sobre planes o sugerir al gobierno la adopción de nuevos sistemas o planes de estudio. En esos años se dio un incremento en el número de contratos como una herramienta para acelerar la implementación de distintos planes de desarrollo, y en particular el armado e implementación del Plan de Desarrollo Económico-Social lanzado en 1965[74].

Por ejemplo, bajo la órbita del Ministerio de Economía y Asuntos Agrarios de La Pampa a cargo de Javier Buthet llegaron una serie de técnicos, algunos nombrados para cargos específicos y otros designados como funcionarios. Un caso que ha recibido una mayor atención fue el del ingeniero agrónomo Andrés Ringuelet, quien en 1964 (para el armado) y en 1965 (para la implementación) fue contratado como coordinador general del Plan de Promoción Agropecuaria[75]. Este caso, de acuerdo con Martocci (2020, p. 22), ilustra que algunos de los expertos alternaron la función técnica en el Estado (fuera en instituciones específicas o como funcionarios) y la docencia (en escuelas con orientación agropecuaria o en el ámbito universitario), pero al mismo tiempo algunos se desempeñaban en el sector privado[76]. Y tampoco es un ejemplo aislado o único. Por ejemplo, en mayo de 1965, se contrató al Dr. Carlos A. Coloma, con el cargo de secretario del Consejo Provincial de Desarrollo (CoProDe), con la idea de darle “la estructuración funcional que le permitirá realizar eficazmente las finalidades que dieran lugar a su creación”. Otros técnicos se sumaron –por ejemplo, el ingeniero industrial Horacio Eduardo Forni– para desarrollar “tareas de programador industrial en el CoProDe y para que actualizara los planes de industrialización de la Provincia” (Decreto 1650, agosto de 1965). También se contrató como asesor docente a Eduardo Eugenio Olaberroa, para realizar tareas de difusión a nivel educativo (Decreto 1505/65).

En cuanto a administración pública, un único contrato, de 1965, estipula el reclutamiento de especialistas del Centro de Productividad de la Argentina, el ingeniero Salvador del Carril y el director, doctor Favio Capra, destinados a la puesta en marcha de un equipo permanente de OyM y al servicio de capacitación. Esto deja traslucir que, hasta 1965, este objetivo –ya esbozado por Ander Egg en su publicación de 1958– no se había concretado, y tampoco vale indicar que lo haría en los años siguientes.

Sin poder detenernos en toda la información que se desprende de la nómina de contratos, se confirma que los influjos de la ApD se toparon con una administración joven y con una imperiosa necesidad de contar con recursos humanos, en tanto la cantidad, calidad y distribución del personal administrativo eran aspectos que definitivamente condicionaban la puesta en marcha del Plan de Desarrollo Económico Social de La Pampa lanzado en 1965.

Con la imposición de la dictadura de Onganía en La Pampa habíamos constatado ya que se paralizó el proceso de planificación, en especial a nivel de aplicación del plan de desarrollo del año 1965. Solo en 1968 se retomaron, al menos discursivamente, las buenas intenciones, cuando se dispuso la adecuación del CoProDe, al que se le atribuyeron entonces las funciones de “establecer los objetivos, políticas y estrategias que hagan al desarrollo, debiendo confeccionar el Plan de Acción Provincial para el Desarrollo” compatible con los respectivos planes regionales y nacionales. Para ello se redefinieron las atribuciones y responsabilidades de las autoridades provinciales y se modificó la estructura de la Secretaría Técnica de la Gobernación[77]. La discusión sobre la administración pública parece haber ocupado un rol poco relevante, aunque volvía a mencionarse la búsqueda de racionalización administrativa y una mayor eficacia. También se detecta, aunque es un aspecto que debe ser profundizado, una menor contratación de elencos técnicos foráneos, una mayor tendencia a incorporar a estudiantes o graduados recientes de las carreras de la Universidad de La Pampa (ingenieros agrónomos y, en especial, contadores públicos nacionales) y, finalmente, un renovado apoyo en asesorías del CFI, tal como veremos a continuación.

En 1971, y en un contexto cada vez más conflictivo y de aumento de la movilización política ante la apertura del juego electoral por parte del gobierno militar, se produjo lo que algunos autores consideran fue un “despertar de las conciencias” en La Pampa (Asquini, 2005, p. 18)[78]. En lo institucional, tuvo lugar un nuevo cambio de autoridades provinciales. El hasta entonces gobernador de La Pampa, el contraalmirante Guozden, fue enviado a Córdoba en reemplazo del funcionario militar que había provocado el Viborazo. La Pampa tuvo un gobernador interino durante un mes hasta que el gobierno militar designó, en mayo de 1971, a uno nuevo, esta vez un civil: Ángel Benjamín Santos Trapaglia, quien antes había ocupado la presidencia del Banco de La Pampa.

En este inestable contexto se dibujó con más claridad el rol del CFI en materia de asesoramiento para el mejoramiento de la AP. El Consejo, por su parte –como se mencionó antes en este capítulo– había colaborado en el dictado de cursos sobre el tema desde 1960. Desde entonces, se organizaron programas de capacitación para mejorar las competencias “de funcionarios de alto nivel de las provincias en las ciencias administrativas y para buscar la posterior constitución en ellas de Centros de Organización y Racionalización”. El propósito inicial, con estas asesorías, era que las provincias cumplieran con el máximo de tecnicismo y economicidad los servicios a su cargo (CFI y Martínez, 1966), por lo cual el foco de estos programas de asistencia se dirigió en especial a reformar las reparticiones vinculadas con recaudación, finanzas y contabilidad, tal como veremos en el caso de La Pampa.

EL CFI ya para 1966 había formulado un duro documento sobre los problemas de personal a nivel de las provincias, en el que enumeraba como problemáticos los siguientes puntos:

  1. estabilidad de la carrera administrativa;
  2. reclutamiento y selección de personal que no respondía a un sistema de méritos;
  3. exceso de personalismo;
  4. temor a la pérdida de autoridad por parte de jefaturas;
  5. falta de hábito en la manipulación de técnicas más complejas;
  6. falta de regulación de la capacitación y entrenamiento en servicio;
  7. ausencia de una ética de honestidad y eficiencia.

Este diagnóstico era muy similar al que ofrecía el informe citado de la CEPAL y los de otros organismos internacionales. Fuera de esto, la acción del CFI, tanto en este plano como en otros, estuvo afectada por los propios vaivenes institucionales de las políticas de planificación en la Argentina, y en particular por las reformas durante el onganiato. En este periodo, al CFI se le “asignó la tarea de asistir técnicamente a las provincias en todas las áreas relacionadas con su desarrollo económico y social”[79]. En esta reforma se reconoció explícitamente como uno de los principios del Consejo el de “promover el perfeccionamiento y la capacitación de los funcionarios provinciales de nivel directivo y técnico”. Ello implicó, entre otras cosas, que desde 1969 aquel se convirtiera en un demandante más activo en el mercado consultor y de profesionales sobre administración. Se mencionaba además que el plan de ese año incluía 173 estudios y proyectos que habían sido atendidos a través de la contratación de personal externo, si bien luego esta cifra se reduce en lo concreto a 154[80]. Fue este este marco que la provincia de la Pampa firmó un convenio con el CFI para el análisis de su AP. El reporte, a cargo del Adolfo Rinaldi, se entregó en 1971 bajo el título Análisis de las áreas de planificación y administración financiera de la Provincia de La Pampa[81]. Este informe es un buen escaparate para ver los avances en materia de reforma administrativa y capacitación de recursos humanos.

Un primer punto diferenciador respecto del discurso de 1958 es que hay menos tomas de posición a nivel teórico sobre la ApD y un diagnóstico más duro que cuestiona el optimismo vertido entonces. Por el contrario, se concluía que “en la provincia de La Pampa no existe un sistema de planeamiento coordinado como así tampoco de control de gestión”. Este análisis no se refería a toda la administración provincial, sino a las áreas dedicadas a la planificación y administración financiera, constituidas por tres dependencias:

  1. Consejo Provincial de Desarrollo o CoProDe (Ley 488).
  2. Oficina Provincial de Presupuesto.
  3. Contaduría General (Tesorería General y Departamento de Compras y Suministros).

El CoProDe había surgido al lanzarse el ya mencionado Plan de Desarrollo del año 1965, con el rol de ordenar la ejecución del plan, y coordinar y enmarcar los programas y proyectos sectoriales dentro del Plan Nacional de Desarrollo (Decreto-Acuerdo N.º 603/65). Luego de más de seis años de funcionamiento, el diagnóstico del CFI era duro, en tanto señalaba que la estructura no era la adecuada para las tareas que le asignaba la ley de ministerios. Entre los factores enumerados se encontraban la inexistencia de un proceso estandarizado de planificación, una absoluta falta de coordinación entre el CoProDe y la Oficina Provincial de Presupuesto y la falta de normas sobre el control del rediseño, gestión o supervisión de los planes de desarrollo. Por otro lado, se señalaba como punto particularmente crítico la escasez de personal. Los frecuentes cambios de autoridades provocaron por más de un año la acefalía en el cargo de asesor de desarrollo, lo que se sumó a la escasez en número y en capacidades del personal para cumplir con las tareas asignadas. Además del mencionado cargo, la oficina contaba con cinco empleados, tres de ellos con títulos universitarios y dos administrativos, uno con secundario completo y el otro con secundario incompleto. Los universitarios eran un contador público nacional y un ingeniero, por lo cual el informe recomendaba la contratación de profesionales capacitados en ciencias económicas, y que conocieran a fondo las tareas que debían realizar[82].

En cuanto al área de Presupuestos, como se indicó en la sección previa, la necesidad de aplicar nuevas técnicas presupuestarias fue un tema clave dentro de la literatura de la ApD. Este informe indicaba los sucesivos reajustes internos de la oficina en el organigrama y la escasa capacidad para cumplir sus funciones, ya que carecía de los elementos humanos necesarios, y se recomendaba su jerarquización[83]. El informe también dejaba ver las dificultades ante las constantes reestructuraciones presupuestarias, y destacaba que esta oficina no evaluaba ni controlaba la ejecución del presupuesto, ni se vinculaba con el plan anual de gobierno, ni estaba en coordinación con el CoProDe[84]. A nivel de recursos humanos, si bien consideraba que los cuatro empleados eran voluntariosos y estaban deseosos de ser capacitados, se inclinaba por recomendar la contratación de personal con estudios universitarios.

Finalmente, el área de Contaduría General y Tesorería General contaba con una mayor dotación de personal, y había sufrido diversas modificaciones en cuanto a su estructura y sus reglamentaciones.

Su dotación de personal era de 73 empleados: ocho contadores públicos, incluyendo el contador general y la subcontadora general; seis estudiantes para contador público nacional; nueve peritos mercantiles; 17 con otros estudios secundarios, 12 con el secundario incompleto y 21 con estudios primarios (casi el 29 % del total de empleados). En esta área se detecta la realización de cursos de capacitación, que incluye aquella para los operadores de las primeras computadoras IBM de la administración provincial. En esta área el diagnóstico del informe no era tan crítico, y consideraba que el sistema centralizado era ágil y útil, más allá de realizar una serie de sugerencias. De todos modos, se reiteraba la importancia de contar con mayor capacitación al personal en todas las áreas y alertaba de la inexistencia de una legislación referente al régimen que lo regulaba.

En pocas palabras, y a pesar de las disposiciones y leyes vigentes, se constata a partir de este informe la distancia entre dichas regulaciones y las prácticas y el perfil de los RR. HH. de la AP en una visión que, como el mismo informe aclaraba, “era compartida por los entonces responsables de cada una de las áreas mencionadas”. Este análisis complementa algo que esbozamos brevemente en el estudio previo (Lluch, 2017), en el sentido de que ya para los años setenta se detecta no solo cierto desencanto con la concreción de ambiciosos planes de promoción, sino también la dificultad para generar estructuras burocráticas endógenas en áreas de planificación y desarrollo; ahora agregamos irregularidades con respecto a la dotación de personal calificado y capacitado en las tareas que demandaban algunas funciones (más allá de la continuidad en el tiempo de algunas oficinas o consejos en el organigrama). En esta línea, en dicha etapa tuvo lugar un cierto cambio en el perfil de los técnicos, caracterizados al final del período por ser más endógenos (incluyendo ya a egresados de la carrera de Contador Público Nacional) y por una menor cercanía con los elencos burocráticos y técnicos de los organismos de planeamiento a nivel nacional, una diferencia con lo que habría sucedido durante las gestiones de Amit.

Un breve comentario merece la etapa que se abre durante el “segundo” peronismo pampeano, es decir, entre 1973 y 1976. Este periodo debe ser materia de otro trabajo, pero una novedad fue la sanción del Estatuto para los Agentes de la Administración Pública Provincial (ley 643) en 1974, el cual creaba la Escuela Provincial de Administración Pública (EPAP) en jurisdicción de la Secretaría General de la Gobernación. A pesar de este paso institucional, no hemos hallado programas de gran escala en capacitación de RR. HH. ni discusiones sobre reformas administrativas, lo cual confirma la marcada indefinición que reinaba en este complejo contexto político y económico nacional y provincial, y el paulatino abandono para entonces de un sistema de planeamiento, más allá del caudal de leyes y decretos acumulados a dos décadas de su provincialización.

Una última pregunta se impone para cerrar estas reflexiones: pero entonces, ¿qué era el Estado pampeano luego de dos décadas de discusión sobre su administración? Algunos indicios los provee el Producto Bruto Geográfico (PBG), donde el peso del sector público (gobierno) a inicios de los años cincuenta era del 6,3 %, uno de los más bajos del país (el promedio era de 9,6 %), junto con Santa Cruz (5,7 %), Río Negro (5,8 %) y Chaco (5,9 %)[85]. A partir de 1970 no bajaba del 10 %, y fluctuó hasta 1983 hasta alcanzar el 14,57 %[86]. Ahora bien, si se intenta responder brevemente esta pregunta desde los guarismos de la evolución del personal, se detecta también que hubo un crecimiento hasta 1959-1960, con tendencia estable desde entonces, e incluso, en algunos años, leves descensos[87]. Es más, parte del incremento puede explicarse por la creación de organismos descentralizados, en particular de la Universidad de La Pampa (creada en 1958)[88], y de la Dirección Provincial de Vialidad (del año 1953)[89]. Será desde 1970 en adelante cuando se incremente el personal, para dar un salto importante en 1972 (cuando se superan los 4000 agentes) y ya esbozar desde entonces una tendencia creciente. Se observa también un mayor incremento de la dotación de personal del Poder Judicial y el escaso peso del Poder Legislativo, que era nulo en tiempos dictatoriales. De todos modos, se confirmaría por qué no hubo un debate a tono con otras jurisdicciones sobre la empleomanía, aunque esta información queda aquí apenas esbozada para retomarla en la secuela de este capítulo.

Nómina de personal, La Pampa, 1959-1978, años 1959-1978

Elaboración propia con base en Presupuestos de la provincia de La Pampa, años 1959-1978.

Breve epílogo

Las distintas escalas analizadas alertan acerca de la importancia de estudiar las transferencias y reformulaciones de las ideologías en materia de ApD, pero también las cristalizaciones institucionales, en tanto el propio proceso de configuración de las capacidades humanas de gestión condicionó la aptitud para resolver los distintos objetivos propuestos (Evans, 1985; Isuani, 2012).

Siguiendo planteos de autores que han estudiado estos temas para otros contextos, se constató que los problemas para avanzar en la “batalla del desarrollo” surgieron desde varios frentes, pero uno no menor radicó en la propia capacidad burocrática y en las prácticas administrativas estatales, nacionales y provinciales. En cuanto al auge de la influencia de la ApD, esperamos haber expuesto cómo no se condice con una visión coercitiva de la circulación de estas ideas sino, por el contrario, su tamización a partir de tradiciones preexistentes y la adaptación a los complejos y cambiantes contextos institucionales de la Argentina posperonista. Como los casos de la Argentina y La Pampa ilustraron, las tensiones, marchas y contramarchas y visiones en pugna aggiornaron los eflujos de la corriente de la ApD, la cual además habría chocado –en un contexto institucional convulsionado– contra sus propios límites formalistas y normativos. Esto no es un planteo original, sino que ilustra bien la complejidad de la dinámica intraburocrática y los límites impuestos por el contexto político en la implementación de reformas o políticas públicas (Oszlak, 2006).

Asimismo, quedó expuesto que en La Pampa la carencia de recursos humanos parece haber sido más aguda, y de allí que el foco del debate no haya estado ubicado alrededor de su “racionalización”, ya que también fue menor la capacidad de instrumentalizar herramientas específicas de capacitación de su personal administrativo, mientras que un factor compartido por ambas escalas es el diagnóstico de la escasa jerarquización de las áreas de planificación y presupuesto, así como la escasa coordinación entre distintas esferas estatales.

En suma, estas páginas han pretendido mostrar cómo la necesidad de reforzar el aparato burocrático en los procesos de desarrollo y planificación económica fue materia de un frondoso debate internacional con numerosas ramificaciones y que dio lugar a un activo proceso de circulación de ideas, acciones de capacitación y de intentos de reformas administrativas, limitados en la Argentina y en La Pampa por una creciente inestabilidad política.

Fuentes primarias centrales (otras se referencian en el texto)

Ander Egg, E. (1958a). Sobre el planeamiento integral y la programación del desarrollo futuro. Contribución para la formulación y ejecución de planes de gobierno en la Prov. de La Pampa. Santa Rosa: Asesoría Técnica, Imprenta Oficial de La Pampa.

Ander-Egg, E. (1958b). Organización de la administración pública. Santa Rosa: Asesoría Técnica, Imprenta Oficial de La Pampa.

Consejo Federal de Inversiones (autor institucional), Martínez, R. (autor personal) (1966). La capacitación en el ámbito de las administraciones públicas provinciales. Buenos Aires: CFI. https://bit.ly/3LBvgkO

Consejo Federal de Inversiones (autor institucional), Guerrini, J. (autor personal) (1971a). Recursos humanos a nivel profesional: la experiencia del CFI. Buenos Aires: CFI.

Consejo Federal de Inversiones. Producto Bruto Interno de la Provincia de La Pampa de 1953 a 1959, Buenos Aires, 1962.

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Apéndice 1

Línea de tiempo

  • 1932: Instituto de Administración Pública en la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA.
  • 1938: I Congreso Argentino de Racionalización Administrativa, con los auspicios del Museo Social Argentino.
  • 1942: II Congreso Argentino de Racionalización Administrativa (en Córdoba).
  • 1944: Decreto 33827 del “Estatuto del Personal Civil de la Administración Nacional” que crea el Servicio Civil de la Nación.
  • 1945: el decreto 10196 dejó sin efecto el derecho a la estabilidad.
  • 1950: el decreto 28584 revocó los efectos de las disposiciones que concedían el derecho a indemnización por despido.
  • 1951: se crea la Dirección Nacional de Racionalización con el objetivo de mejorar la eficiencia de la Administración Pública Nacional.
  • 1954: I Congreso Nacional de Administración Pública en la Argentina (Mendoza).
  • 1956: se constituyó la Comisión Interministerial de Racionalización, que actuó hasta mediados de 1957 (Decreto 23652/56).
  • 1957: decreto ley 6666/57, convalidado por la Ley 14467/57, que aprueba el Estatuto del Personal Civil de la Administración Nacional.
  • 1957: decreto 3577 que crea el Servicio de Asesoramiento y Estudios Técnicos en Administración Pública (SAETAP), que planteaba como objetivos institucionales el mejoramiento de la organización, de los métodos y de los recursos humanos de la administración. A ojos de varios expertos contemporáneos, es en este año cuando se inicia verdaderamente el estudio racional de los problemas de esa Administración.
  • 1958: decreto 4027, que crea el Instituto Superior de Administración Pública (ISAP) (abril, Gobierno de facto del general Aramburu). Le impone la misión de capacitar y perfeccionar técnicamente al agente civil del Estado.
  • 1958: decreto 860/58, que crea la Dirección del Servicio Civil de la Nación.
  • 1958: decreto 10974, que crea el Plan de Racionalización y Austeridad y su Comité Ejecutivo (CEPRA) (presidencia de Frondizi).
  • 1958: Informe Organización de la Administración Pública. Ezequiel Ander Egg: asesor técnico, provincia de La Pampa.
  • 1959: se establece escala uniforme para los niveles jerárquicos de la administración nacional.
  • 1959: decreto 10976, creación de Comisiones de Organización y Métodos, presidencia de la Nación, Ministerios, Secretarías de Estado, Tribunal de cuenteas y Empresas del Estado.
  • 1960: el 18/6/1960, a tres meses y medio de la llegada a Buenos Aires del jefe del Proyecto, David Moushine, comenzó a funcionar el Centro de Productividad de la Argentina, el CPA.
  • 1960: asesoría técnica. John Blandford Jr.
  • 1960: Curso de Racionalidad Administrativa, CFI, UNT, en San Miguel de Tucumán. Luego se organizó otra capacitación con 43 becarios del CFI, provincias de Catamarca, Chaco, Jujuy, La Rioja, Salta, Santiago del Estero y Tucumán.
  • 1961: primera edición de la Revista de Administración Pública editada por el ISAP.
  • 1961: decreto 2351/61, por el que se encarga al Comité Ejecutivo del Plan de Racionalización Administrativa (CEPRA) a llevar a cabo dichas funciones y establece un plan de trabajo.
  • 1961: decreto 4651/61, que dispone la creación de servicios de Organización y Métodos en distintos organismos.
  • 1961: el ISAP junto con el Consejo Federal de Inversiones y la Universidad Nacional de La Plata organizó el Primer Congreso Nacional de Administración Publica.
  • 1961: Ediciones de Administración y Desarrollo Regional, Guillermo J. Cano Asesor CFI.
  • 1962: disolución del CEPRA (Comité Ejecutivo del Plan de Racionalización y Austeridad).
  • 1962: Servicio Central de Analistas de Medición del Trabajo en el ámbito del ISAP.
  • 1962-1963: edición Curso de Administración Científica, CFI-UNT.
  • 1964: el ISAP se subordinó funcionalmente a la Secretaría de Hacienda de la Nación.
  • 1965: lanzamiento del primer Plan Nacional de Desarrollo.
  • 1966: el Instituto incorporó a la Oficina Nacional del Presupuesto para colaborar en la ejecución de un programa de reforma de los sistemas presupuestarios y contables de la administración pública.
  • 1966: decreto-ley 17614 de ordenamiento racional de la AP.
  • 1966: CFI: se inicia un ciclo de capacitaciones en el ámbito de las administraciones provinciales.
  • 1967: publicación del Estudio de la Estructuración Orgánico Funcional de la Administración Pública de la Provincia de Chubut, Área Asistencia Técnica, CFI.
  • 1968: Programa de racionalización administrativa: Consejo Federal de Inversiones.
  • 1968: decreto-acuerdo 488. Creación grupo de trabajo. Organismo asesor del Poder Ejecutivo en materia de adaptar la administración provincial “dentro de los principios de máxima eficacia”.
  • 1969: publicación de Innovación y Burocracia. Análisis de los problemas peculiares del Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires. CFI, Autor: Adolfo Critto.
  • 1970: supresión del ISAP por la dictadura del Gral. Onganía.
  • 1970: entrega de informe, contrato para la Racionalización Funcional de la Administración Pública, Provincia del Chubut. Lic. Pedro Andrieu. CFI.
  • 1970: diagnóstico para la racionalización administrativa en el área de obras públicas de la provincia de Catamarca, Consejo Federal de Inversiones, Jorge E. Roulet.
  • 1970: racionalización administrativa en el Consejo Federal de Inversiones, Consejo Federal de Inversiones, Libia Bekerman.
  • 1971: informe asesoría de Adolfo Rinaldi, Análisis de áreas de planificación y administración financiera de La Pampa, CFI.
  • 1971/1972: informe Programa de Desarrollo de Recursos Humanos, capacitación a nivel medio provincia del Neuquén, CFI (Consultores: Osorio y Asociados).
  • 1971: curso intensivo de capacitación en administración pública, provincia de La Rioja, Consejo Federal de Inversiones, Ricardo Gutiérrez.
  • 1972: Primeras Jornadas de Presupuesto por Programas, auspiciadas por el gobierno de La Pampa, CFI. Participaron expertos del ILPES, de la ONU y el Dr. Alfredo Le Pera como invitados especiales.
  • 1973: nuevo estatuto para el personal civil de la AP. Ley 20172.
  • 1973 (presidencia de Cámpora): se creó el INAP (Instituto Nacional de la Administración Pública) por el decreto-ley 20173 del 22 de febrero de 1973. Nació como un organismo descentralizado dependiente de la secretaría general de la Presidencia de la Nación.
  • 1973-1974 (presidencia de Perón): se creó el Consejo Nacional para la reconstrucción administrativa CONARA. Decreto 574.
  • 1974: ley N.° 643 – Estatuto para los Agentes de la Administración Pública Provincial.
  • 1974: decreto-acuerdo 4180 de aprobación reglamento general de la Escuela Provincial de Administración Pública, creada por la Ley 643.
  • 1974: el INAP fortaleció́ su posición al ser definido como contraparte nacional en dos convenios con organismos internacionales: el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Organización de Estados Americanos (OEA).
  • 1975: el INAP retornó al ámbito de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación al organizar en noviembre el Primer Encuentro de responsables de Unidades de Capacitación del Sector Publico.
  • 1975: Informe Plan de hipótesis para una política nacional y regional de recursos humanos, Lic. Daniel Hopen. CFI.
  • 1974-1976 (Presidencia de María E. de Perón): Programa de Racionalización y Austeridad de la AN.
  • 1976: Comisión Permanente de Racionalización Administrativa (COPRA).
  • 1976: se creó la Subsecretaría de la Función Pública, en el ámbito de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación, de la que dependen la Dirección de Políticas Administrativas, la Dirección de Servicio Civil y el INAP como organismo descentralizado.
  • 1976: se creó el Sistema Nacional de Capacitación (SNC).

Apéndice 2

Nómina de contratos, año 1965. Relevados del Boletín Oficial de la Provincia de La Pampa

Decreto

Ministerio

Contratado

Título

Funciones

862/65

Economía y Asuntos Agrarios (E. y A. A.)

Coloma, Carlos

Doctor

Secretario Técnico del Consejo Provincial de Desarrollo (creado en 1965)

2625/65

Ministro de Gobierno y Obras Públicas

Mejoras, Divas

Sr.

Obras de rectificación del canal de desagüe relacionado con el mejoramiento y la parquizacion de la Laguna Don Tomás.

2579/65

Ministro de Gobierno y Obras Públicas

González Cremona, Juan Manuel

Sr.

Asesoramiento técnico y colaboración para el cumplimiento del Plan Cultural trazado por el gobierno provincial por intemedio de la Dirección de Cultura.

2574/65

E. y A. A.

Molina Martos, Juan

Técnico Electricista

Mantenimiento y conservación de instalaciones electromecánicas de la Casa de Gobierno.

2497/65

Asesoría de Gobierno

Contard, María Sara

Srta.

Inventariar, depurar, modificar, anotar y comentar las leyes de fondo y forma provinciales, efectuar el ordenamiento codificado de la Legislación Provincial Original y moficatorias, etc.

2423/65

E. y A. A.

Poduje, Luka

Sr.

Asesoramiento para la realización de obras de parquización de los terrenos adyacentes a la Laguna Don Tomás.

226/65

E. y A. A.

Cuenca, Rodolfo

Sr.

Encargado de Infomaciones del M E y AA (promoción de planes y programas)

2085/65

E. y A. A.

Salim, Abraham

Sr.

Presidente de la Comisión de Promoción del Valle Argentino. Art. 5, Decreto-Acuerdo 1856/65. Asiento de sus funciones en General Acha.

1988/65

E. y A. A.

Montemerlo, Juan Carlos

Lic. En Ciencias Administrativas

Asesor. Protección de los recursos renovables en la provincia de La Pampa. Proyectar modificaciones de la legislación, estudios e investigación. Visitas regulares a La Pampa.

1913/65

E. y A. A.

Sighel, Rubén Roberto

Geólogo

Técnico de la Dirección de Minas.

1912/65

Dirección General de Catastro

Creevy, René

Sr.

Asesor del Registro de Catastro.

1872/65

Secretario General de la Gobernación

Editorial Patagonia

 

La editorial se compromete a incluir a la provincia en el ciclo de audiciones de promoción patagónica que irradia por LR1 radio El Mundo de la Capital Federal en el programa “En las riquezas del suelo patagónico está la clave del porvenir argentino”. La Pampa integra el ente patagónico.

1742/65

E. y A. A.

Sola, Emilio Oscar

Ayudante Técnico Inseminador

Ayudante fulltime en el Laboratorio de Inseminación Artificial de la Dirección de Ganadería.

1724/65

E. y A. A.

Centro de Productividad de la Argentina, Ing. Salvador del Carril y el director, Dr. Fabio Capra

 

Formación y puesta en marcha de un equipo permanente de Organización y Métodos y un servicio de capacitación.

1675/65

E. y A. A.

Ringuelet, Andrés

Ing. Agrónomo

Asesor de Promoción Agropecuaria y supervisión técnica del Plan en desarrollo. Visitas regulares a La Pampa.

1674/65

E. y A. A.

Cuenya, Abel Baltazar

Licenciado en Cinematografía

Servicio Audiovisual de Extensión. Intensificar la obra de extensión del Plan de Promoción Agropecuaria.

1650/65

E. y A. A.

Forni, Horacio

Ingeniero Industrial

Programador Industrial en el Consejo Provincial de Desarrollo. Estudios de corrección y actualización de los planes de industrialización de la provincia, efectuando análisis económicos relacionados con el Plan de Desarrollo.

1634/65

E. y A. A.

Pena, Eduardo Horacio

Sr.

Encargado de Informaciones del Ministerio de Economía y Asuntos Agrarios

1613/65

Dirección General de Estadísticas

González Pedraza, Oscar

Sr.

Inspector de la Dirección General de Estadísticas.

1505/65

E. y A. A.

Olaberría, Eduardo Eugenio

Profesor

Asesor Docente del Consejo Provincial de Desarrollo. Actualización del Plan y ocuparse de los aspectos educacionales de este, y en particular de la enseñanza técnica en la Provincia de La Pampa con vistas a una mayor y eficaz realización de los planes de desarrollo industrial.

1362/65

E. y A. A.

Bensusan, Juan Víctor

Sr.

Actualización del Programa de Desarrollo Económico y Social de La Pampa, en los aspectos institucionales de desarrollo.

1151/65

E. y A. A.

González, Eduardo

Ing. Agronomo

Secretario Técnico de la Comisión de Promoción Agropecuaria.

1140/65

E. y A. A.

San Cristóbal, Jorge Orlando

Estudiante del último año de Doctorado en Cs Naturales en la UNLP

Estudios y prospección minera y explotación salinera. Dirección de Minas.

1139/65

E. y A. A.

Lazarini, Armando

Dr. Lic en Bioquímica

Jefe de Laboratorio Bacteriológico de la Dirección de Ganadería.

1138/65

E. y A. A.

Centro de Investigaciones de Tecnología Agropecuaria (CITA): Molina, Jorge; Fuentes Godoy, Pedro y Lundberg, Gustavo

Ing. Agrónomo

Asesoramiento técnico e investigación (varios temas todos vinculados a temas agropecuarios). Visitas periódicas, permanencia superior a ocho días continuados o alternados como promedio por mes.

 

Comisión Coordinadora de la Vivienda

Candia, Francisco Luis

Ingeniero Civil

Técnico-Asesor de la Comisión Coordinadora de la Vivienda.

 

E. y A. A.

Buccella, Roberto José

Ing. Agrónomo

Tareas de divulgación. Programa integral de extensión encaminado a aumentar los niveles de rentabilidad de los tambos en la zona noreste de la Proncia mediante la aplicación de técnicas adecuadas.

 

E. y A. A.

Ranchero Fuentes, José Miguel

Contador Público

Lo contratan por 3 h diarias más en el cargo que desempeña.

 

E. y A. A.

Calamari, Norberto José

Farmacéutico

Servicios Técnicos y Análisis de Suelo y aguas en el Laboratorio de la Subsecretaría de AA.

 

Sub Director General de Rentas

Barneix, Pedro René

Sr.

Auxiliar de Inspección en la Dirección General de Rentas.



  1. A modo de ilustración de lo expuesto, mencionamos que Orlansky (2006, p. 48) divide los idearios de la AP en estas etapas: 1943-1955 (legalista); 1956-1975, la de administración para el desarrollo; 1976-1983, la de la teoría sistémica; 1983-1989, la del enfoque ecológico-culturalista; 1989-1995, del enfoque del public choice y adaptaciones del gerencialismo; 1995-1999, de introducción de aplicaciones del neoinstitucionalismo en materia de fiscalización y control y flexibilización laboral.
  2. Ver también Kliksberg (2005). Un racconto detallado sobre los estudios sobre la AP en la argentina contemporánea, aunque también bucea en literatura internacional, en Gantus (2016).
  3. Sobre derecho administrativo en la Argentina, la referencia ineludible es la extensa obra y labor docente de Rafael Bielsa (1937 y ediciones posteriores). Una semblanza en Bacolla (2017).
  4. Ver al respecto Negri Malbrán (2015). Un estudio para el caso de México, en Torres Espinosa (1997).
  5. Pueden citarse múltiples aportes, entre ellos, Berrotarán (2002), Biernat y Ramacciotti (2012), Bohoslavsky y Soprano (2010), Plotkin y Zimmermann (2012), Palermo y Silva (2016), Bacolla y Caravaca (2017), entre otros.
  6. Por otra parte, el estudio de las burocracias estimuló la indagación de la conformación de élites técnicas y el desarrollo de grupos socioprofesionales.
  7. La introducción del libro de Di Liscia y Soprano (2017) es una excelente síntesis de la literatura en cuanto a la burocracia estatal en la teoría social y algunos aportes para el estudio de la administración pública. Remitimos al lector a esta obra para profundizar en antecedentes teóricos y otras referencias bibliográficas.
  8. Ver Jáuregui (2014) y Tereschuk (2008). En Lluch (2017) se analiza en detalle la literatura sobre el tema. Es imposible sintetizar aquí la literatura más nueva, pero dos referencias recientes desde la economía son Odisio y Rougier (2016) o desde burocracias y planteles técnicos Pereyra y González Bollo (2020), o Daniel (2018).
  9. Una excepción, aunque no es su foco principal y se centra en el servicio diplomático, en los trabajos de Natalia Rizzo (2015, 2018).
  10. Otra área que aquí no se incluye es la capacitación y educación para la administración privada y la educación ejecutiva en el mundo de los negocios. Un avance preliminar para el campo en la Argentina, en Lluch (2019).
  11. Gant (1979), quien trabajó para la Ford Foundation entre 1955 y 1971 en la implementación de programas de desarrollo, indica que, junto con Egbert de Vries –economista holandés–, descubrieron que habían empezado a usar este término en discusiones entre ambos, y lo data alrededor de 1955 o 1956.
  12. Swerdlow hacía una fuerte defensa del término y lo adscribía –para diferenciarlo de otras vertientes de la administración pública– a la realidad de los países en vías de desarrollo y los problemas del desarrollo económico. Swerdlow, I. (1963). Development administration: concepts and problems. Syracuse: Syracuse University Press. Otras referencias contemporáneas en Roberts, R. (1962). Economic development, human skills, and technical assistance; a study of I. L. O. technical assistance in the field of productivity and management development. Ginebra: Librairie E. Droz.
  13. Eduardo Zimmerman propone analizar este tipo de transferencias como una “hibridación”, en reemplazo del “difusionismo” unidireccional, lo que permite dar cuenta de la tensión, cooperación y negociaciones entre fuerzas globales y circunstancias locales. Como señalan Bacolla y Caravaca (2017), los procesos de circulación de ideas deberían evitar sostenerse sobre una noción subyacente de espacios homogéneos y de actores preexistentes.
  14. Las referencias provienen del documento Los aspectos administrativos de la planificación en los países en vías de desarrollo, por Francois Perroux. Seminario de la Administración del Desarrollo Económico organizada por la UNESCO, París, Mayo de 1964”. Traducido y publicado por Revista INEP, enero-marzo de 1966.
  15. Sobre provincias y administración pública, ver Cao (2002).
  16. Perroux, F. (1966). Los aspectos administrativos de la planificación en los países en vías de desarrollo, Francois Perroux y Asociados. Seminario de la Administración del Desarrollo Económico organizada por la UNESCO, París, Mayo de 1964. Traducido y publicado por Revista INAP enero-marzo 1966, p. 42.
  17. Reconocemos, en tal sentido, que la emergencia de este debate en el periodo de entreguerras no partió solo de Estados Unidos, sino que estuvo conectada con la experiencia europea. Sobre las tradiciones de la AP en Europa, ver síntesis en Rizzo (2015).
  18. Las cifras están mencionadas en Gant, G. F. (1979). Development administration: concepts, goals, methods. Madison: University of Wisconsin Press, p. 297.
  19. Ver InterAmerican Economic Social Council (1956). Public administration in Latin America: opportunities for progress through technical cooperation; a report to the Inter-American Economic and Social Council in accordance with Resolution 49/53, submitted August 31, 1955. Public Administration Clearing House. Washington, Inter-American Economic and Social Council, Pan American Union (1956). Este reporte fue precedido por otro texto, Bibliography on public administration in Latin America, publicado en 1954 por la Pan American Union, Department of Cultural Affairs, Washington DC, 1954.
  20. Las entrevistas se dividieron así: 428 a funcionarios del gobierno central (incluidos 10 presidentes, 26 funcionarios presidenciales y 40 de planificación económica), gobiernos provinciales y locales (44), universidades (66), misiones de cooperación técnica (108), delegados de conferencias internacionales (27), ciudadanos, estudiantes y otros (106).
  21. Public administration in Latin America: opportunities for progress through technical cooperation; a report to the Inter-American Economic and Social Council in accordance with Resolution 49/53, submitted August 31, 1955. Pan American Union (1956). Public administration in Latin America: Opportunities for progress through technical cooperation. Washington: Inter-American Economic and Social Council, Pan American Union, p. 16.
  22. Documento E/CN 89, División de Administración Pública de las Naciones Unidas. 1958. El Fondo Especial fue creado en 1958 por Resolución NA/3947. Ver revista ISAP julio-sep., n.° 2, 1961. Mientras que la OEA, a mediados de los años 50, no tenía un programa especial en AP, aunque algunos de sus programas en estadística, vivienda y bienestar social están estrechamente relacionados. John M. Blandford Jr., Informe de la Misión Blanford realizada y dirigida en 1954-55 por la Public Administration Clearing House de Chicago, publicado por la Unión Panamericana en 1955 bajo el número 350/S/447.
  23. Ver el estudio de Dezalay y Garth (2002) para las transformaciones en el Estado y en la economía, con el foco en los procesos que condujeron de los Estados desarrollistas o activos en el desarrollo económico de los años 60 a las democracias neoliberales en América Latina (Argentina, Brasil, Chile y México).
  24. Manual de Administración Pública. Conceptos y prácticas modernas especialmente en relación con los países en desarrollo. Departamento de Estudios Económicos y Sociales. Naciones Unidas. Nueva York, 1962 (ST/TAO/M-16).
  25. Pan American Union (1965). Public administration in Latin America. Washington: Dept. of Economic Affairs, Pan American Union, p. 2.
  26. Pan American Union (1965). Public administration, op. cit., p. 36.
  27. Información extraída de la Resumen de la publicación OEA/Ser. H/X4 – CIES/348/español, 27 de setiembre de 1963, del Consejo Interamericano Económico y Social de la Unión Panamericana. Washington, D.C., EE. UU. Reproducido en Revista de Administración Pública, 12, enero-marzo 1964, ISAP. Buenos Aires, p. 80-118.
  28. Escuela Superior de Administración Pública (1963). La administración pública en los países en desarrollo. Documentos de la I Conferencia Latino-americana. Escuela Superior de Administración Pública, Instituto de Administración General.
  29. Siffin, W. J. (1976). “Two decades of public administration in developing countries”. Public Administration Review, 36(1), 66.
  30. Hopkins, J. W. (1974). “Contemporary Research on Public Administration and Bureaucracies in Latin America”. Latin American Research Review, 9(1) (primavera), 109-139.
  31. Pan American Union (1965). Public administration… op. cit.
  32. Siffin, W. J. (1976). “Two decades of public…”, op. cit., p. 63.
  33. Siffin, W. J. (1976). “Two decades of public…”, op. cit., p. 66.
  34. Siffin, W. J. (1976). “Two decades of public…”, op. cit., p. 67.
  35. Como el autor reconocía, este trabajo contó con el apoyo de la Fundación Tinker y de la Universidad de Texas, y fue realizado como parte de una serie de análisis del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) dentro del grupo de trabajo sobre el Estado del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO). Para una excelente reconstrucción del perfil del autor, sugerimos ver Camou y Soprano Manzo (2007).
  36. Véase Romualdo y Laguado (2014) para una síntesis del desarrollo del campo de la AP en la Argentina, en especial alrededor del rol del Instituto Superior de la Administración Pública (ISAP) (1958-1970). Otras referencias en Furlong (2000).
  37. En la contribución de Juan Ovidio Zavala también se hacía hincapié en los antecedentes, en particular en las discusiones sobre burocracia y agentes públicos. Se remontaba hasta 1855, e indicaba que el Poder Legislativo había tratado el tema o problema de la organización administrativa en distintas ocasiones (desde 1877 hasta 1950). Como reconocía Juan Ovidio Zavala, en su rol de secretario técnico de la presidencia, “factores de índole política, circunstancias económicas o exigencias sociales actuaron en contra de la formulación integral de una real reforma administrativa en nuestro país”. Ovidio Zavala, J. (1961). “La reforma administrativa en la Argentina”. Revista de la Administración Pública, 1 (abril-junio), 12. Otras influencias previas, del campo del derecho y las que aquí por una cuestión de espacio no pueden sumarse, podrían encontrarse en referentes como Vedia.
  38. Pan American Union (1956). Public administration…, op. cit., p. 64.
  39. Julio C. Rodríguez Arias, doctor en Ciencias Económicas egresado de la Universidad del Litoral, había hecho su tesis con el Dr. Rafael Bielsa (Coria López, s. f., p. 6). Fue funcionario a cargo de la Racionalización Administrativa del Estado en el Ministerio de Asuntos Técnicos, y en 1955 fue consultor internacional de la ONU y de la OEA en temas de planificación y organización del Estado.
  40. Rodríguez Arias, por su parte, refería a otros antecedentes previos, entre ellos los trabajos de la Comisión de Racionalización de la Administración Nacional (1933-1935), dirigidos por H. Beccar Varela y Pedro d’Hers; las deliberaciones del I Congreso Argentino de Racionalización Administrativa Pública y Privada, dirigidas por J. López Zavaleta y Jacobo Wainer, y la labor de la Dirección Nacional de Racionalización (1951-1956) y del I Congreso Nacional de Administración Pública (1954), en el que participaron 150 funcionarios técnicos del Gobierno federal, de provincias y de algunos municipios del país. Este congreso dividió sus tareas en cuatro comisiones: de organización; de economía administrativa; de administración de personal y de administración municipal. Rodríguez Arias, J. C. (1957). “Experiencia Argentina en Organización y Métodos para el mejoramiento de la Administración Pública”. International Review of Administrative Sciences, 23, 185. También aporta otros antecedentes Ovidio Zavala, J. (1961). “La reforma administrativa…”, op. cit.
  41. En estos años –y en la década siguiente– fue muy activo el rol de Jacobo Wainer, quien en 1932 promovió la creación del primer Instituto de Administración Pública en la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA. En 1937, en el ámbito del Museo Social Argentino, se creó un centro de Estudios Administrativos. La mesa directiva estuvo integrada por Juan Bayetto como presidente, Jacobo Wainer como vicepresidente y Emilio Buttinni como secretario (Revista de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires, Año XXII, N.° 160, noviembre de 1934). En 1937, editó un folleto que da cuenta de las influencias de la administración científica. Luego, se volcó más a la formación para la administración para empresas (Lluch, 2019). Consultar Wainer, J. (1937). Principios generales de la organización científica de la administración, pública y privada. Buenos Aires: Instituto de la Administración Pública de la Facultad de Ciencias Económicas.
  42. La racionalización era definida como la “supresión de lo que no sea necesario, simplificación y adecuación de lo que deba continuar existiendo y mejora de los distintos aspectos de la acción gubernamental” (Giambruno y Vega, 1964, p. 96).
  43. Las referencias al tema de burocracias y Estado en el peronismo son abundantes. Algunas de ellas, en Berrotarán (2008), Rougier y Stawski (2014), Pereyra y González Bollo (2020); para Santa Fe, Bacolla (2003), entre muchas otras posibles.
  44. Artículo publicado en el número inaugural de la Revista de la Administración Pública, Nro. 1, abril-junio, 1961, 11-15, Buenos Aires, Argentina, bajo el título “La reforma administrativa en la Argentina”.
  45. En diciembre de 1959, el Gobierno comunicó que había disminuido su planta en unos 60.000 empleados. Sobre la evolución histórica del personal del Estado nacional, ver López y Zeller (2014). Otras referencias de interés en Orlansky (1994).
  46. Ovidio Zavala, J. (1963). Desarrollo y racionalización. Buenos Aires: Arayú, p. 128.
  47. Decreto N.º 6343, art. 19, del 29 de abril de 1958. Sobre el Instituto Superior de la Administración Pública (ISAP) (1958-1970) e historia de la AP en la Argentina, ver Romualdo y Laguado (2014).
  48. Uno de los especialistas norteamericanos de mayor renombre. A la fecha de su visita, algunos de sus antecedentes incluían: oct. 1958-abril 1959: experto de alto nivel en Organización de Gobierno, en Caracas (Venezuela). 1957/1958: Misión en Irán en la Dirección y Aprovechamiento del River Valley, en carácter de miembro de la Development and Resource Corporation (Corporación de Desarrollo y Explotación). 1954/1955: jefe de la Misión de Estudios e Información sobre “Administración Pública en América Latina”, patrocinada por la Unión Panamericana, Washington D. C. y por la Public Administration Clearing House, Chicago. 1953: Puerto Rico Development Bank. Miembro de la comisión de tres personas para el estudio de la estructura interna del banco, por invitación del Gobierno. 1951/1953: Director de la Oficina de Obras y Asistencia de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina. 1948/1950: embajador y representante de los Estados Unidos en la Comisión Asesora de la Oficina de Obras y Asistencia de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina. 1942/1950: subjefe de la Misión Económica de loa Estados Unidos en Grecia. 1947/1948: consultor en Relaciones de Gobierno. 1946/1947: asesor del Gobierno de China. Activo desde los años 1923/22; miembro del Instituto de Administración Pública (Nueva York); y además, ocupó distintos cargos en agencias gubernamentales en Estados Unidos.
  49. Para información de los cursos dictados, véase Giambruno y Vega (1964). “Las técnicas de organización científica en la administración pública argentina”. Documentación Administrativa, 83.
  50. Hasta 1960, Horacio Jorge Solari fue el delegado reorganizador del ISAP, y luego de su renuncia en febrero de dicho año, Carlos Young pasó a ser el director de la institución (anteriormente asesor de la Secretaría Técnica de la Presidencia).
  51. Revista Nro. 2 (julio-septiembre), 1961. Los antecedentes que rescataba la publicación son: Revista de Administración (La Plata, 1892); Revista de la Federación de Empleados Públicos de Entre Ríos (Paraná, 1919); Revista Administrativa (Buenos Aires, 1925); Administración Nacional (Buenos Aires, 1933); Paginas Administrativas (Santiago del Estero, 1942).
  52. Wainer, J. (1964). “Las técnicas de organización científica en la República Argentina”. Revista de la Administración Pública, 13 (abril-junio), 66.
  53. Rafael Bielsa fue director de la Sección Argentina del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (hasta su renuncia, luego de la cual asumió en su reemplazo el Dr. Carlos Alberto Young, presidente por entonces del ISAP). Además de Bielsa, otro especialista en el tema fue el ya mencionado Juan Bayetto.
  54. Rodríguez Arias, J. C. (1957). Experiencia Argentina…, op. cit., p. 187.
  55. Luego, como novedad, de acuerdo con este racconto se sumaron –o adquirieron autonomía– cursos que brindaban conocimientos instrumentales, contabilidad, estadística y finanzas. En este capítulo no se consideran las escuelas o institutos terciarios o universitarios públicos o privados dedicados al campo de la AP.
  56. Sobre circulación de conocimientos en administración, con foco en empresa privada más que en AP, ver Gantman y Fernández Rodríguez (2008). El rol de la revista de Ciencias Económicas de la UBA debería ser profundizado, y también el de algunas figuras como Jacobo Wainer, quien fue el director, desde su fundación en 1940, de la Editorial Argentina de Finanzas y Administración, que publicó la primera traducción al español de las siguientes obras: Administración General e Industrial, de Henri Fayol; Principios de Administración Científica, de Federico W. Taylor; El Presupuesto en las Empresas Particulares, por J. E. Spinosa Cattela; La Dirección de Empresas Industriales y Comerciales por los Gráficos de Gantt, por Wallace Clark; y La Intervención del Estado y la Industria, por Adolfo Dorfman.
  57. Artículo de síntesis sobre el informe elaborado por Guillermo Cano y Carlos Mouchet, “Introducción al estudio de los aspectos institucionales y legales del desarrollo económico y social de la Argentina”, en la Revista Administración Pública, 11, octubre-diciembre de 1963, Buenos Aires, Argentina. Recuperado de https://bit.ly/3yVitCB.
  58. Guillermo Cano y Carlos Mouchet, op. cit., p. 24.
  59. Sikkink (1993) propone que la administración de Frondizi se vio obligada a crear estructuras institucionales paralelas para llevar adelante su programa dadas las dificultades para controlar las agencias del Estado encargadas de la formulación e implementación de las políticas gubernamentales. Uno de los organismos que menciona es el CEPRA.
  60. Ovidio Zavala, J. (1963). Desarrollo y racionalización, op. cit., p. 132.
  61. Edelberg, G. S. (1966). Managerial resource development in Argentina. Buenos Aires: Instituto para el Desarrollo de Ejecutivos en la Argentina, División de Investigaciones.
  62. Ver O’Donnell (1977).
  63. Editorial, Revista INAP, enero-marzo, 1966, p. 8.
  64. Esta postura estaba avalada por la ONU (Seminario de la ONU sobre Planificación Regional, desarrollado en Tokio en 1958) y en 1962 en América Latina, en el IV Congreso Internacional de Planificación organizado por el ISAP y la Sociedad Chilena de Planificación (Santiago de Chile, diciembre de 1962), en donde se consideró que “al nivel regional se da la mayor posibilidad de integración de los campos de acción de la planificación y en este nivel las consideraciones están determinadas por la ubicación de los recursos y las estructuras demográficas”.
  65. Ander Egg, E. (1958a). Sobre el planeamiento integral y la programación del desarrollo futuro. Contribución para la formulación y ejecución de planes de gobierno en la Prov. de La Pampa. Santa Rosa: Asesoría Técnica, Imprenta Oficial de La Pampa.
  66. Ander-Egg, E. (1958b). Organización de la administración pública. Santa Rosa: Asesoría Técnica, Imprenta Oficial de La Pampa.
  67. Ezequiel Ander Egg nació en Bernardo Larroude (provincia de La Pampa) y realizó estudios de Sociología, Ciencias Políticas, Economía, Planificación Económica, Planificación Social y Pedagogía. Alcanzó el grado de doctor en Ciencias Políticas y Económicas. Luego de su breve paso por la Secretaría General de la Gobernación de La Pampa, asumió distintos cargos y fue consultor de las Naciones Unidas en planificación nacional y local, de la UNICEF en Política Social y de la UNESCO para América Latina en el campo de la Política Cultural.
  68. De acuerdo con su testimonio, indica que el 30 de septiembre de 1953 comenzó la carrera y el 31 de agosto de 1955, en un año y once meses, se graduó en Ciencias Políticas y Sociales. Luego se fue a España y se doctoró en Ciencias Políticas y Económicas. Mientras realizaba tareas de docencia, tuvo el mencionado cargo en el Gobierno de La Pampa. Referencia en https://bit.ly/3tAuXiV.
  69. Los libros que menciona son: Administración del personal en el servicio público (de William Mosher, J. Dondald Kingsley y Glenn Stahl), informe de las Naciones Unidas; Capacitación y administración del personal público, Seminario de Administración Pública (Montevideo, 1955); Manual de sistemas de organización y métodos (Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, Bruselas, 1955); Documentación de la I Semana de Estudios sobre la reforma administrativa (Santander, España, julio de 1957); Los cursos de la SAETAP, a cargo del experto de Naciones Unidas John Foster y del director Capital Carlos Juvenal (Buenos Aires, septiembre de 1957); Guía para establecer un estatuto de personal de las administraciones civiles del estado (obra de H. Simón, D. Smithburg y V. Thompson). Menciona en general las obras de Bielsa y Villegas Basavilbaso.
  70. Ander-Egg, E. (1958b). Organización de la administración…, op. cit., p. 27.
  71. Ander-Egg, E. (1958b). Organización de la administración…, op. cit.
  72. Como indica Martocci, el interés por cubrir la falta de “técnicos” y “expertos” estaba presente en el discurso de Ismael Amit. En ese entonces, el gobernador argumentaba que se habían creado las Facultades de Agronomía y Ciencias Económicas en la Universidad de La Pampa, cuyos planes de enseñanza debían, en su opinión, “propender al más pronto aumento de los rendimientos en los campos de la agricultura y la ganadería y de la economía pampeana”. En este sentido, la puesta en marcha del Plan de Promoción Agropecuaria contribuiría, según planteaba, a “promover y orientar una racional explotación de la tierra y consecuentemente un mayor ingreso en la economía provincial”. La dirección del plan estaba a cargo de Ringuelet, “un técnico de reconocida competencia”, en palabras de Amit (1964a, p. 25). Citado en Martocci (2020, p. 54).
  73. Ver Apéndice 2.
  74. El Plan para La Pampa estuvo compuesto por un informe general y 12 anexos. El equipo técnico a cargo de su elaboración estuvo coordinado por el economista Aldo Ferrer, secundado por Alberto Amigo y Horacio Giberti. El secretario técnico fue Santiago Lebedinsky, con la colaboración de dos técnicos pampeanos: Héctor Bortolotto (enlace) y Juan Delfino (encargado de elaborar las estadísticas y director general de Estadística, Censos, Promoción Económica y Finanzas). Otros 24 expertos participaron del relevamiento, distribuidos en áreas tales como sector agropecuario, industrial, minería, infraestructura, servicios sociales, presupuesto y finanzas, aspectos macroeconómicos y proyectos, demografía y aspectos jurídicos-institucionales (Lluch, 2017).
  75. Un análisis detallado sobre la trayectoria de Ringuelet, en Graciano y Martocci (2021).
  76. Por ejemplo, puede referirse al contrato para visitas breves de especialistas del Centro de Investigaciones de Tecnología Agropecuaria (CITA) para que brindaran asesoramiento técnico e investigación vinculados con temas agropecuarios.
  77. El CoProDe desde entonces sería presidido por el gobernador, y sesionaría una vez al mes (Decreto 2746/68). Por esta nueva reglamentación, todos los subsecretarios se convertían en delegados sectoriales de desarrollo, junto con las autoridades de la Administración del Río Colorado, Vialidad Provincial, Banco de la Pampa, rector de la Universidad de La Pampa, directores de la Caja de Previsión Social y de Trabajo de la provincia. Además, la Asesoría de Desarrollo adquirió rango de Secretaría de Estado.
  78. Para complementar estos procesos con la dinámica política y, en particular, movilizaciones sociales álgidas en La Pampa, ver Asquini (2005).
  79. Consejo Federal de Inversiones (autor institucional), Guerrini, J. (autor personal) (1971a). Recursos humanos a nivel profesional: la experiencia del CFI. Buenos Aires: CFI.
  80. Consejo Federal de Inversiones (autor institucional), Guerrini, J. (autor personal) (1971a)…, op. cit.
  81. Consejo Federal de Inversiones (CFI) (autor institucional), Rinaldi, A. (autor personal) (1971b). Análisis de las áreas de planificación y administración financiera, provincia de La Pampa. Buenos Aires: CFI.
  82. Consejo Federal de Inversiones (CFI) (autor institucional), Rinaldi, A. (autor personal) (1971b). Análisis de las…, op. cit., p. 14.
  83. El capítulo de Gabriel Gregoire introduce una síntesis del entramado legal sobre el tema fiscal en La Pampa.
  84. Para una discusión particular sobre la capacidad fiscal estatal durante el proceso de construcción del Estado provincial pampeano (1946-1966), ver la contribución de Gabriel Gregoire en este mismo volumen.
  85. CFI, Producto Bruto Interno de la Provincia de La Pampa de 1953 a 1959, Buenos Aires, 1962.
  86. CFI, Producto Bruto Geográfico, La Pampa, Buenos Aires, 1988.
  87. Este análisis además no implica considerar las erogaciones en sueldos, afectados por un creciente proceso inflacionario.
  88. Véase el reciente libro editado por Martocci y Lanzillota (2021) sobre las universidades en clave regional. El capítulo de Bonacci (2021) brinda indicios sobre la trayectoria de la Facultad de Ciencias Económicas entre 1958 y 1973.
  89. En 1962, los organismos centralizados representaron un 15 % (Dirección Provincial de Vialidad –DPV–, Caja de Previsión Social y Universidad de La Pampa); en 1972 representaban un porcentaje similar, pero se habían agregado la Administración Provincial del Río Colorado y el Servicio Médico Provincial. Para entonces, la Universidad de la Pampa, en vísperas de su nacionalización, representaba un total de 365 agentes, por sobre los 125 de la DPV.


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