Otras publicaciones:

12-3802t

Otras publicaciones:

12-4430t

Book cover

Introducción

Andrea Lluch y Stella Cornelis

Esta obra sintetiza algunos de los resultados alcanzados en el marco del proyecto “Desarrollo y capacidades estatales: empresas, instituciones y políticas públicas en el largo plazo” (PIO-CONICET-UNLPam). En su formulación, dicho proyecto se nutrió de distintos campos y debates. Uno de ellos ha sido el del desenvolvimiento económico-social en el largo plazo y desde el estudio de las llamadas capacidades estatales, aspecto que la literatura ha asociado con componentes internos y externos (Evans, 1995). Desde hace varios años, se ha puesto de manifiesto que cualquier estudio sobre el desarrollo, las políticas públicas, las instituciones y los actores se asocia con el carácter históricamente determinado del aparato estatal y de la estructura social y política donde se inserta. Su análisis requiere entonces de un enfoque de largo plazo y un diálogo con los diferentes paradigmas teóricos y articulados en distintas escalas, como la internacional, la nacional y la regional. Más allá de las especificidades que cada lector encontrará en los diferentes capítulos, un eje común y un primer aporte de esta obra ha sido el de pensar críticamente la conformación de las llamadas capacidades estatales, es decir, las facultades que posee el Estado para poner en práctica sus políticas con efectividad y sostenibilidad (Skocpol, 1989; Alonso, 2007 y 2008; Isuani, 2011 y 2012; Cárdenas, 2015).

La obra también se nutre y es parte de la potente renovación de los estudios de la historia del Estado en la Argentina. Este campo ha avanzado desde distintos e interrelacionados frentes, como la cuestión de los vínculos entre los expertos e intelectuales, las burocracias, las agencias estatales, los conflictos y las disputas que atraviesan el diseño e implementación de políticas públicas (Soprano, 2007; Bohoslavsky y Soprano, 2010; Morresi y Vommaro, 2011; Plotkin y Zimmermann, 2012a y 2012b; Rodríguez y Soprano, 2018).

Como se menciona en uno de los capítulos, y siguiendo lo señalado por Lvovich (2017), una segunda contribución colectiva del libro es aportar evidencias para pensar al Estado como un espacio polifónico en el que se expresan grupos, personas, localizaciones y presiones / tensiones alrededor de las diversas esferas que lo componen. No es de extrañar entonces que varios de sus autores se hayan propuesto considerar las relaciones y tensiones intraestatales y “descentrar” al Estado, con foco en la experiencia de La Pampa y en diversos ámbitos y temáticas de la acción pública. En tal sentido, un punto en común en casi todos los textos de este libro es la invitación a aplicar un “doble foco”, es decir, a mirar instituciones y actores y las relaciones dinámicas y cambiantes entre ambos. Una derivación de este enfoque relacional sobre el Estado es observar ya no solo a los actores estatales, sino a otros agentes y agencias.

Un tercer aporte colectivo del presente volumen es discutir históricamente la estatidad en unidades subnacionales, en particular en los territorios nacionales, estatus jurídico de la actual provincia de La Pampa hasta inicios de los años cincuenta. Desde este enfoque, adquieren otros significados los debates sobre la estatidad y sobre sus agencias y actores –estatales y no estatales– que desplegaron estrategias para materializar institucionalmente el Estado y poner en marcha sus políticas (Di Liscia, 2007 y 2010; Bandieri, 2013; Bohoslavsky, 2015).

Esta discusión se despliega en los dos primeros capítulos, y también, por el recorte temporal, se vislumbra en el cuarto. La contribución de Leonardo Ledesma, titulada “Políticas públicas para el control alimentario: reglamentaciones y consumo de bienes básicos en el territorio nacional de La Pampa durante la primera mitad del siglo xx”, brinda una mirada novedosa al pensar al Estado desde las regulaciones en el consumo alimentario de tres bienes básicos: la harina y el pan, la carne y la leche luego de los años 30. El recorte temporal que propone el autor es interesante en tanto se visualiza un aumento de la injerencia estatal, suscitado por la crítica coyuntura iniciada en los años treinta, pero asentado sobre una estructura previa de contralor actualizada y complementada al calor de las demandas del período. De todos modos, el principal aporte de su trabajo es rediscutir los eflujos hacia una mayor regulación y control, por ejemplo, de tipo bromatológico, en un territorio nacional. Ledesma demuestra que, si bien era un espacio de aplicación de la reglamentación nacional, los alcances de las políticas y de la capacidad de instrumentalización de la gobernación eran muy limitados, mientras que, por la normativa vigente, los gobiernos municipales eran los principales vectores de cambios y aplicación de regulaciones en este nivel.

El análisis de las capacidades estatales es retomado en el siguiente capítulo, de Alexis Arrese, Julián Martín y Karen Pereyra. En este caso, la atención se centra en el uso de un recurso fundamental –el agua– en el oeste de La Pampa, a partir del caso del río Atuel, entre las décadas de 1920 y 1960; es decir, antes y después de la construcción de la represa El Nihuil por parte de la provincia de Mendoza. El capítulo entrecruza los distintos niveles de estatidad en un caso aún vigente de disputa socioambiental. Para ello, no solo se recrean las variadas y disímiles consecuencias e impactos demográficos, económicos y ecológicos desde los primeros cortes del Atuel hasta el definitivo, a mediados del siglo xx, sino también los tempranos reclamos y posicionamientos de actores locales y agencias estatales ante la situación. En tal sentido, el enfoque del estudio de las capacidades estatales con relación a la cuestión hídrica del Atuel es un aporte a la literatura previa sobre el tema. Para ello, los autores proponen entender la dinámica temporal de los reclamos por el corte de dicho río y la conformación a su alrededor, poco a poco y desde múltiples voces, de una cuestión socialmente problematizada.

En este punto, también merece rescatarse que otra contribución, de este y otros capítulos, es debatir críticamente las necesidades y demandas sociales a partir de las denominadas “cuestiones” (Oszlak y O’Donnell, 1995, p. 564). Esto es, considerar cómo se conforman demandas o necesidades problematizadas socialmente, lo que sucede, por un lado, cuando ciertas clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos o incluso individuos estratégicamente situados creen que puede y debe hacerse “algo” respecto de aquellas y están en condiciones de promover su incorporación a la agenda de problemas socialmente vigentes; y por el otro, analizar cómo y cuándo el Estado (en sus diferentes niveles, y reconociendo su carácter poroso, complejo y contradictorio) toma partido o posición ante esas cuestiones.

Ahora bien, pensar el Estado y sus políticas es inherente al proceso de desarrollo de su capacidad –o incapacidad– fiscal. Este tema es el que aporta en el tercer capítulo Gabriel Grégoire. Su análisis, además, permite zanjar la transición en su estatus de territorio nacional a nueva provincia argentina desde mediados de los años cincuenta. El trabajo discute las acciones de las administraciones provinciales del período 1946-1966, de distintas orientaciones políticas, para definir un sistema tributario que, junto con los aportes de la coparticipación federal, proveyeran los recursos necesarios para la construcción y consolidación del Estado provincial. Con ello contribuye a la discusión del desarrollo histórico de la capacidad fiscal en las provincias argentinas.

El tema de la construcción de capacidades estatales en los nuevos Estados surgidos a mediados del siglo xx es retomado en el capítulo siguiente, por Stella Cornelis. En este caso, el ángulo se vuelca hacia el estudio de las políticas públicas para el desarrollo del turismo en La Pampa entre 1940 y 1980. La autora se posiciona dentro de las investigaciones sobre el Estado desde una perspectiva “desde adentro” y descentrándolo; es decir, la escala de análisis se desplaza desde el centro hacia la periferia. A partir de este andamiaje teórico –y tomando como base los estudios previos sobre el turismo en la Argentina– el capítulo indaga sobre la presencia en la agenda estatal, desde los años cuarenta, en la cuestión del turismo en una provincia no turística, la implementación de políticas para impulsar la actividad, la conformación de agencias estatales y el andamiaje legal para ponerlas en marcha. La autora, luego de un detallado recorrido, propone que, si bien se mantuvieron las intenciones y declaraciones públicas sobre la promoción del turismo, durante todo el período las agencias encargadas tuvieron una actuación fugaz y discontinua y fueron mudando bajo la dependencia de diferentes organismos públicos.

Pensar el Estado, desde adentro o desde fuera, centrado o descentrado, sus políticas, agencias y capacidades, sin verlo desde ya como algo estático o meramente normativo, nos lleva al debate paralelo sobre la administración pública y la formación de recursos humanos. Alrededor de este debate se concentra el quinto capítulo, titulado “Administración para el desarrollo: escalas y debates en la formación de recursos humanos en el sector estatal (1955-1976)”, escrito por Andrea Lluch. Estas páginas intentan sumar a los ejes teóricos previos para pensar el Estado y sus capacidades con otros campos, en particular el de la administración pública y sus intentos de reforma. El análisis se concentra en un contexto muy específico como fue el de la génesis, las reformulaciones y cristalizaciones institucionales de la llamada administración para el desarrollo (ApD). Por ello, este texto discute los alcances de la ApD –con foco en las asesorías y asistencias técnicas provistas por organismos internacionales y en las cristalizaciones institucionales más básicas en la Argentina– para luego vincularlos con la experiencia de la provincia de La Pampa entre 1955 y hasta inicios de los años setenta. Un aporte de este trabajo es agregar una capa complementaria a los estudios históricos sobre el Estado en la Argentina en tanto estos casi no se han imbricado con debates paralelos de las llamadas ciencias de la administración.

Los dos capítulos que siguen retoman el estudio de políticas públicas y comparten otra particularidad: avanzan sobre un período menos transitado aún en la historiografía regional, que se abre con el retorno a la democracia en 1983. Se trata de otro aporte novedoso de este libro, ya que, salvo para temas políticos, no existían reflexiones sobre la gestión económica de esta etapa para la experiencia de La Pampa. Para iniciar esta discusión, en el capítulo de Federico Martocci, titulado “La política pública orientada al agro: iniciativas estatales y actores productivos en La Pampa durante el primer marinismo (1983-1987)”, el autor analiza las políticas y “capacidades técnico‑administrativas” de las agencias estatales dedicadas al sector agropecuario. Con este objetivo, discute al Estado y sus agencias en relación con otros actores, e identifica luces y sombras, alcances y limitaciones. Martocci explicita que su interés en las políticas públicas –siguiendo aportes de Oscar Oszlak y O’Donnell– responde a que “permiten una visión del Estado ‘en acción’, desagregado y descongelado como estructura global y ‘puesto’ en un proceso social”, y en este sentido se alinea con las contribuciones previas del libro. Una propuesta central del capítulo es inscribir el estudio de las políticas públicas de la década del ochenta dentro de una lógica analítica que contemple el largo plazo y dimensione las continuidades y rupturas con las décadas anteriores y con los años noventa.

El último capítulo complementa la propuesta previa al moverse del sector agropecuario al industrial. Para ello, Silvia Cantera analiza las políticas públicas para ese sector y su aplicación en La Pampa, desde la vuelta de la democracia hasta la década del noventa. Su contribución no solo describe la dinámica y las limitaciones de la normativa referida a la política industrial en La Pampa, sino que indaga sobre sus resultados. Con ello evalúa las discusiones y alcances de los intentos desplegados para generar una matriz productiva provincial sustentable con foco en la promoción industrial. Su mirada es algo crítica al argumentar que el andamiaje normativo no se ajustó a las necesidades reales y quedó limitado al plano de las aspiraciones.

En suma, los siete capítulos que integran este volumen analizan distintos procesos económico‑sociales y las políticas públicas implementadas en la actual provincia de La Pampa, así como su vinculación con distintos agentes, actores y agencias. Desde una mirada calidoscópica de temáticas como políticas agrarias y de regulación del control alimentario, de promoción industrial y turística, la construcción de la fiscalidad y de la administración pública, así como la dinámica de la primera etapa del conflicto socioambiental por el río Atuel, estas páginas buscan profundizar en el debate sobre las denominadas capacidades de programación, articulación y regulación por parte de los ámbitos estatales provinciales en el siglo xx. Con ello pretenden enriquecer el inacabado y renovado debate sobre la dinámica del proceso de construcción de las capacidades estatales en la Argentina desde una mirada de largo plazo.

Las últimas palabras son para agradecer a todas las personas e instituciones que, en distintos espacios y de diferentes maneras, contribuyeron a concretar la realización de este libro: a los evaluadores externos, a la directora e integrantes del Consejo Académico Editorial de la Colección Teseo del Instituto de Estudios Históricos y Sociales de La Pampa (IEHSOLP) y al Instituto de Estudios Socio-Históricos de la Facultad de Ciencias Humanas. Agradecemos el apoyo financiero del proyecto PIO-CONICET-Universidad Nacional de La Pampa y al Proyecto “Instituciones, actores y políticas en La Pampa: procesos, escalas, temporalidades y espacialidades en debate (siglos xix al xxi)” (resol. N.° 2020-1672-APN-DIR-CONICET), en tanto posibilitaron que el lector tenga en sus manos esta obra.

                         

Mayo de 2022



Deja un comentario