Otras publicaciones:

Book cover

tapa_estrada_final

Otras publicaciones:

DT_Roudinesco_Dagfal_13x20_OK

9789871867332_frontcover2

3 Ejecutores de la política exterior argentina entre revoluciones

La diplomacia como profesión para el Estado y como militancia para la nación

Beatriz Figallo y Juan Pablo Rodríguez Jabalera

Introducción

Desde la organización constitucional de la Argentina, algunos sectores dirigentes manifestaron una preocupación, sostenida en el tiempo, en torno a la necesidad de establecer un marco legal que regulara y diera amparo al personal diplomático y consular que servía a la República. No existía un régimen de ingreso, un sistema de rotación en los cargos, de licencias, ni una enumeración específica de los derechos y las obligaciones del personal. Aquellos que desempeñaban funciones y cargos destinados a atender los nexos del país con el mundo se encontraban a merced de los constantes cambios políticos y sujetos a una normativa dispersa, no siempre coherente y de escasa aplicación. Si recientes abordajes biográficos sobre diplomáticos sobre todo enfocados en el período de entre fines del siglo xix y principios del xx– enfatizan en la ligazón de esos personajes con la vida cultural de sus épocas (Niño, 2009: 55-57),[1] en 1879, en los considerandos de la presentación de un proyecto legislativo, el entonces diputado Norberto Quirno Costa –dos veces canciller y vicepresidente de la nación– afirmaba:

Nuestro personal civil del servicio exterior era designado por actos vinculados a la exclusiva arbitrariedad del jefe del departamento exterior, cuando no era reclutado mediante el señalamiento y la indicación de casas de comercio del país que mantenían vinculaciones de tipo económico-financiero con países extranjeros (Cámara de Senadores de la Nación, Reunión 12, 25 de junio de 1964: 283).

A remolque de la realidad del país, los vacíos existentes en las leyes fueron cubiertos con distintos decretos del PEN, que fueron construyendo un marco normativo básico. Beatriz Solveira (1997) ha señalado que, en torno a 1930, el Ministerio de Relaciones Exteriores estaba constituido por un cuerpo diplomático reducido pero organizado y profesional, concentrado en un número pequeño de legaciones, cuyos mecanismos de reclutamiento apuntaban a garantizar la existencia de una carrera diplomática con funcionarios preparados para la representación exterior, seleccionados de círculos ilustrados. Más allá de lo prescripto por la legislación, la lectura de legajos en el archivo de la Cancillería, las memorias de protagonistas y algunas biografías y valiosas pero dispersas investigaciones muestran diversidad de situaciones que no daban aún la idea de un ordenamiento administrativo articulado. Un principio de conciliación para alcanzar mayores dosis de profesionalización en la acción exterior argentina arribó más de tres décadas después, en la fecha precisa de 1963, cuando se creó el Instituto del Servicio Exterior de la Nación (ISEN), pensado como organismo de selección, formación e incorporación de personal diplomático. Dicho proceso de construcción institucional ha sido estudiado, desde distintas perspectivas, por Natalia Rizzo (2012; 2015; 2016), Miguel de Marco (h) (2013; 2015), Hugo Dalbosco (2015; 2017; 2019) y Marisa Deciancio (2017).

Es dable enmarcar este capítulo en argumentaciones teóricas transdisciplinarias. Se inscribe en el campo de la historia de las relaciones internacionales, pues en gran parte estas dependen de los actores que las diligencian, para hacer ocupar a los Estados un lugar en la escena mundial. En ese sentido, los diplomáticos representan a su propio Estado, a su sociedad, a su pueblo, siendo reflejo y encarnación de su país en el exterior (Bély, 2012: 111). No queremos caer en la boutade de considerar que individualmente son principio y fin de la política exterior nacional, pero sí estimarlos como parte de un entramado operativo, por sus acciones o por sus falencias. El capítulo responde también al auge que han ido ganando los estudios sobre los Estados y sus actores, a través de la relación entre la política y la conformación de la administración y la burocracia, perspectiva que cuenta con destacados cultores en el panorama de las ciencias sociales. Dichas indagaciones en torno a la construcción del Estado nacional, desde los albores mismos de su organización, han concedido preferente lugar a los grupos dirigentes y a las elites de entonces y de parte del siglo xx, otorgándoles un rol central en su estructuración, aunque el proceso se devele también portador de una heterodoxia que no siempre se considera, compuesta de singularidades, disrupciones y conexiones que sobrepasan el ámbito de la estricta administración pública.[2] Asimismo, consideramos necesaria la conexión con una perspectiva sociojurídica, cooperación disciplinar que busca reconstruir el vínculo necesario entre lo histórico y la aplicación del derecho administrativo para reconstruir el proceso de organización del Servicio Exterior argentino.

Entre la Revolución del 43 y la “revolución peronista”

Tras los años de entreguerras, la crisis de los 30 y la Segunda Guerra Mundial, convulso período internacional que muchos de los militares argentinos que lideraron el régimen instaurado en junio de 1943 habían vivenciado de forma directa –a través de agregadurías, misiones, viajes de formación, compras de armamentos–, parecía indispensable encarar cambios en la política exterior, con órganos ejecutores capaces de actuar en el nuevo sistema internacional que se oteaba. Mientras hombres de la Marina y el Ejército ocupaban la titularidad de la Cancillería y distintas embajadas, surgían pulsiones regeneracionistas, como el opúsculo del profesor de la Universidad de Buenos Aires Juan Carlos Rodríguez, titulado El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. El Servicio Exterior de la República Argentina: desorganización y graves irregularidades (1944).[3] El hombre fuerte de la revolución militar, el coronel Juan Perón, intervino tanto planificando las acciones de posguerra, como seleccionando colaboradores para su naciente proyecto político.

El Estado peronista iniciado en junio de 1946 – la “revolución peronista”, en expresión de Juan Manuel Palacio (1983)– requería de organización y conducción, siendo la Secretaría Técnica de la Presidencia la que preparó una amplia reforma. Así, el Primer Plan Quinquenal fue presentado ante los legisladores por el presidente Juan Perón y el secretario técnico de presidencia José Figuerola Trasols el 21 de octubre. Señalan Falivene y Dalbosco (2018: 34) que la planificación contemplaba tres secciones: gobernación del Estado, donde, entre otros temas como modificaciones a la administración pública y al régimen electoral, junto con salud, educación, justicia y cultura, se abordó lo referido al Servicio Exterior de la Nación; la segunda sección, que se dedicaba a la defensa nacional; y la tercera, que se encargaba de lo concerniente a la economía.

Tres días después, el PEN envió al Congreso el proyecto de reforma del Servicio Exterior de la Nación, organismo que mostraba una “falta de reglamentación completa y unificada” (Rodríguez Jabalera, 2021). Los cambios se planteaban en materia de recursos humanos, “postulando un servicio civil profesional y un cuerpo diplomático especializado”. La sanción en febrero de 1947 de la ley n.° 12.951 –considerada la primera organización integral del Servicio Exterior– propició la ampliación de la identidad profesional y sociocultural de los diplomáticos, al establecerse un sistema de ingreso, las aptitudes que cumplir por los aspirantes, la conformación de una Junta Calificadora con el objetivo de sustanciar el concurso de ingreso y de evaluar anualmente al personal para los ascensos, traslados, retiros, sanciones, etc. (Anales de Legislación Argentina. Ley 12.951, Art. 18 y 19).

La nueva legislación consignaba los derechos y las obligaciones de los funcionarios y establecía el “estado diplomático” a semejanza del estado militar, régimen de licencias, rotaciones y retiros. El decreto reglamentario 5.182/48 prescribió un sistema de ingreso por concurso de antecedentes y oposición al establecer la necesidad de aprobar un examen escrito y oral, público, de nivel universitario sobre historia argentina, americana y universal, geografía, derecho, economía, idiomas, entre otros campos del saber significativos. Se encontraban exentos de rendir las evaluaciones aquellos postulantes que acreditaran, además del conocimiento de idiomas, el título de doctor en Jurisprudencia, Ciencias Económicas, Diplomacia o Abogacía u otros antecedentes relevantes ( Anales de Legislación Argentina, ley 12.951, Art. 10). Se detalló cómo sería el procedimiento tanto para los exámenes de ingreso como para la calificación del personal, agregando para el primer caso la conformación de un Tribunal Examinador, integrado por dos subsecretarios y dos embajadores o ministros de primera clase (Anales de Legislación Argentina. Decreto Reglamentario 5.182/48, Art. 13). Pero, en la práctica, la implementación de exámenes no fue inmediata.

Perón mismo se lamentaba de la escasez de recursos humanos para acompañar sus planes de gobierno. El 27 de septiembre de 1947, durante un almuerzo ofrecido por el embajador español José María de Areilza, manifestó al representante del régimen franquista:

Su deseo es ir seleccionando personal, tanto en el Servicio Exterior como en la administración interna, pero se encuentra absolutamente falto de elementos adecuados y de cuadros suficientes para encauzar el inmenso torrente de la obra revolucionaria por él emprendida. El general me manifestó una cierta ansiedad por encontrar elementos de valía y de confianza que le sirvieran en los puestos clave (AMAEE, Buenos Aires, 30-09-1947, de Areilza a ministro).

Tal vez la novedad más rompedora para el mundo diplomático argentino tradicional fue la instauración del cargo de agregado obrero. Aquella ambiciosa estrategia exterior incluyó incluso la designación por decreto 3.370/49 de cuatro mujeres que por breve lapso ocuparon destinos en el exterior (Martínez, 2019: 73). En enero de 1949, Perón le señalaría a un novel grupo en la Casa de Gobierno que, empeñado su movimiento político en transformar el régimen jurídico e institucional de la Argentina, desde una democracia liberal a una democracia social, el acceso a la función pública no podía estar solo en manos de la clase política dirigente (Perón, 2016: 114), sino que también cabía la representación de “las fuerzas del trabajo”. A pesar de sus exhortaciones a persistir en su formación y capacitación, la eficacia de los agregados obreros fue muy irregular.

En la línea con la reforma en marcha, el 31 de diciembre de 1948, se creó la Escuela de Diplomacia, destinada a la capacitación de los funcionarios del Servicio Exterior. Pocos meses después, el 5 de abril, comenzó el funcionamiento de sus cursos teórico-prácticos, en dependencias del Palacio San Martín. Al acto de inauguración, asistió Perón, así como el canciller Juan Atilio Bramuglia, el general Juan Humberto Sosa Molina, ministro de Defensa Nacional, además de diplomáticos argentinos y extranjeros. En su discurso –transmitido por la Red Argentina de Radiodifusión–, Perón señaló con hincapié:

Ha sido costumbre destinar al cuerpo diplomático de este país a personas de representación o de abolengo y, a veces, a algunos que era conveniente alejar para que cumplieran medianamente su función en el extranjero. Debemos terminar con eso […]. No debe haber otra razón para que se designe a un diplomático que no reúna taxativamente esas dos condiciones: ser un hombre moral y ser un hombre capaz.

Demandaba de los diplomáticos argentinos un apego total a las órdenes políticas de sus superiores: “Si hay un cuerpo que necesita absoluta disciplina, es el diplomático. La disciplina es de fondo y más necesaria que la del ejército, de la marina o de la aviación” (Perón, 2016: 231).

En opinión de Félix Luna, el Servicio Exterior no presentaba entonces remuneraciones atrayentes (Luna, 1984). En consecuencia, la diplomacia peronista debió valerse de un plantel que venía de antes y que contaba con experiencia, muchos de apellidos de “abolengo”. Hubo quienes habían accedido al Servicio Exterior por vinculaciones con los cancilleres; por ejemplo, Máximo Etchecopar, proveniente del mundo cultural y del nacionalismo católico, ingresó al Ministerio como cónsul, cuando era canciller el general Orlando Peluffo a fines de 1944, y no siendo peronista, por amistad con el canciller Hipólito Jesús Paz, fue nombrado embajador ante el Vaticano, con 37 años (Sánchez de Loria Parodi, 2015). Otras personalidades que podían considerarse de familias distinguidas, hijos de diplomáticos, ya vinculadas a la Cancillería, adhirieron al peronismo, como Lucio Moreno Quintana, funcionario público y profesor de la Universidad de Buenos Aires –nacido en la embajada argentina en París, donde su padre Hilarión Moreno Montes de Oca estaba acreditado– o Jorge Blanco Villalta. Destacados graduados y doctores en Diplomacia provenientes de la Universidad Nacional del Litoral postularon sus ingresos entonces, como Juan Carlos Beltramino. Tras estudiar abogacía, señala Carlos Ortiz de Rozas, descendiente del brigadier Juan Manuel de Rosas, teniendo en cuenta la “natural inclinación de la familia Ortiz de Rozas por dedicarse al servicio del Estado”:

Prácticamente ya con el diploma bajo el brazo y habiendo alcanzado el límite de 22 años de edad requerido por la Ley 12.951, pude concretar mi ferviente anhelo de ingresar al Servicio Exterior de la Nación. Por decreto de agosto de 1948, con las firmas de Perón y del canciller Juan Atilio Bramuglia, fui designado con el rango más bajo del escalafón, que era el de Agregado de Embajada y Vicecónsul. Lleno de entusiasmo, me presenté al director de Personal, quien me comunicó que empezaría a desempeñarme en la dirección de Investigaciones y Biblioteca (Ortiz de Rozas, 2011).

Aquel afán ordenancista convivió con las disrupciones que generaba el ejercicio del poder. La comisión de Relaciones Exteriores del Senado, presidida por Diego Luis Molinari, objetó diferentes nombramientos propuestos por Bramuglia. Las razones: “…defender el principio de que el actual gobierno no es heredero de los ‘de ipso’ que se sucedieron desde el 4 de junio de 1943”, motivo por el cual rechazaba “los nombramientos de aquellas personas” que no eran de su agrado”. Ello se tradujo en una “ verdadera poda en esta Cancillería, cuyos principales jefes han sido declarados cesantes, causando ello el desconcierto consiguiente y un verdadero desbarajuste en la marcha administrativa de sus Direcciones y Secciones”. Tras el amago de dimisión de Bramuglia, Perón intervino para que no se repitiera “este hecho insólito” (Archivo del Ministerio de Asuntos Exteriores de España-AMAEE, Buenos Aires, 5-06-1946, de Bulnes a Martín Artajo). Con todo, la gestión Bramuglia se pudo conformar con un grupo de funcionarios de distinta procedencia política: el subsecretario político fue su amigo de extracción radical, el abogado laboralista Carlos Raúl Desmarás, mientras que el embajador Luis H. Irigoyen, hijo del expresidente Yrigoyen, era subsecretario técnico y administrativo. Era jefe superior de ceremonial del Estado el abogado Alberto J. Vignes, futuro canciller de Perón en 1973[4] (Boletín del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la Nación Argentina, marzo de 1947, Año ii, 15).

En agosto de 1949, Bramuglia dimitió, y fue sustituido por el doctor Paz. El nuevo titular contaba con apenas 32 años, estaba casado con una joven del patriciado argentino, pertenecía al nacionalismo, y era muy hispanófilo y religioso (AMAEE, Buenos Aires, 15-08-1949, de Zulueta a ministro). Durante su gestión, en 1950, se cambió el nombre de la Escuela de Diplomacia por Escuela de Política Internacional, organizando un plan de estudios dividido en tres cursos. Por Resolución n.º 173, del 23 de marzo, la Cancillería señalaba que ello comportaba una adecuación “al contenido político de la enseñanza a impartirse”, incluyéndose el estudio de la doctrina justicialista ( Santa Pinter, 1958: 121-122).

La Revolución Libertadora: quiebre de un orden diplomático

Con la Revolución Libertadora que desplazó a Perón del gobierno en 1955, se produjo una importante depuración del cuerpo diplomático, que afectó la estructura y el funcionamiento del Servicio Exterior. Mientras que en Cancillería se recibieron renuncias de embajadores designados durante el peronismo y se nombraban militares al frente de importantes representaciones, distintas disposiciones modificarían la ley 12.951, en especial respecto al ingreso a la carrera diplomática. El contexto externo se caracterizaba por constantes situaciones de tirantez con numerosos países, al adoptarse una política agresiva contra los gobiernos amigables con el exilio peronista y de desmantelamiento de probables focos de resistencia peronista en Sudamérica, actitudes que generaron serios incidentes diplomáticos, incluso con Paraguay y Bolivia, que afectaron el comercio con esos dos mercados. A la par, el gobierno militar se acercó a los Estados Unidos ingresando en organismos internacionales, como el FMI y el Banco Mundial, para ser “parte integrante del ‘mundo libre” (Rouquié, 2017: 102).

Para mediados de 1957, Aramburu y su canciller Alfonso de Laferrère firmaron el decreto 7.259 modificatorio de la estructura orgánica de la Cancillería, con el propósito de “ concordar normas y reestructurar los organismos” que componían “la Cancillería, a los efectos de obtener una más ajustada coordinación entre los mismos, para mayor eficacia de las funciones que competen al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto”. Se establecía un organigrama que daba cuenta de un funcionamiento, dividido en tres áreas principales:

  1. el despacho del ministro, que incluía su gabinete, la Secretaría y el área de Ceremonial;
  2. la Subsecretaría de Relaciones Exteriores, subdividida en distintos departamentos, como la Dirección General de Política, que agrupaba direcciones de América del Norte y Central, América del Sur, Europa Occidental, Europa Oriental y Cercano Oriente, Comunidad Británica, Irlanda, Asia y África y Organismos Internacionales y Tratados, como así también la Dirección Económico-Social, la Dirección General de Relaciones Culturales, Consejería Legal y Personal, Soberanía Territorial, Biblioteca, Archivo General, entre las principales reparticiones; y
  3. la Subsecretaría de Culto.

Así como las funciones de todos los organismos se establecerían “por resolución del Canciller”, el decreto daba cuenta también de la existencia de una Comisión de Política, integrada por distintos directores y presidida por el director general de Política (Boletín Oficial, 3-07-1957).

Ahondando en los cambios, el régimen del general Pedro Aramburu decretó que los ingresos serían “ordinariamente” por la categoría inferior, de forma que abrió la puerta a que nuevas incorporaciones pudieran iniciar su carrera diplomática en una posición superior del escalafón. La Junta Calificadora adquirió mayor margen de acción y discrecionalidad, asesorando en esos casos respecto de los antecedentes profesionales o la actuación pública del candidato, y además constituyéndose en mesa examinadora de los ingresantes, con la facultad de tomar todos los recaudos administrativos para la evaluación. Con ese decreto n.º 15.862 del 2 de diciembre de 1957, se permitieron ingresos excepcionales en categorías superiores del escalafón, circunstancia que terminó convirtiéndose en regla de aplicación general[5].

Proscripto el peronismo, censurado su ejercicio del poder, objetadas sus políticas y su ordenamiento jurídico-administrativo, y sometida a comisiones investigadoras una ingente cantidad de sus funcionarios, hubo que buscar la mayor renovación posible del Servicio Exterior en ámbitos que aseguraran su funcionamiento. No alcanzaba con reintegrar antiguos diplomáticos apartados durante el peronismo ni nombrar militares, sino que se precisó del concurso de una serie de personalidades del mundo académico, que podían ofrecer experticia profesional, formación universitaria y versación cultural, y que, claramente, no eran peronistas. Puede decirse que tanto las principales facultades de derecho sobre todo la de Buenos Aires–, como las Academias Nacionales, la de Derecho y Ciencias Sociales fundada en 1908, las constituidas en 1938 por impulso del general Agustín Justo, de Ciencias Morales y Políticas y de Historia –originada en la Junta de Numismática fundada por Bartolomé Mitre en 1890– nutrieron con sus miembros al Servicio Exterior de la Nación en esta nueva etapa de su andadura.

En la primera sesión de la Academia Nacional de la Historia realizada en diciembre de 1955 –tras la intervención y el cierre dispuesto por el peronismo–, se propusieron varias candidaturas de académicos de número para superar la paralización vivida, entre ellas las del diplomático Roberto Levillier, quien se incorporó en julio de 1956 en la vacante dejada por el fallecimiento del Dr. Octavio R. Amadeo, que había sido embajador en Brasil entre 1939 y 1940. Consejero en Madrid, ministro plenipotenciario en Perú, Portugal, Checoslovaquia, Polonia y Finlandia, secretario de la delegación argentina a la Sociedad de las Naciones en 1920, delegado a la asamblea de ese organismo en 1934 y embajador en México y Uruguay, Levillier tenía una larga carrera diplomática. Su obra historiográfica era también vastísima, con la edición de 39 volúmenes de documentos históricos, numerosos libros propios, dos tomos de estudios geográficos y gran cantidad de trabajos literarios. Aunque retirado desde 1942, al requerir el canciller de Laferrère en agosto de 1957 la colaboración de la Academia en la nueva organización que se daría al Archivo Histórico del Ministerio de Relaciones Exteriores para clasificar y publicar la documentación de carácter histórico existente, Levillier asumió la representación de la Cancillería para encarar el plan proyectado, mientras que la Academia nombraba delegado al académico de número Dr. Raúl A. Molina (Boletín de la Academia Nacional de la Historia, 1956, Volumen xxvii: 31-32).[6]

Considerado un “diplomático de la cultura”, si Levillier sería un interlocutor privilegiado entre la Cancillería y la Academia de Historia, hubo otros personajes notables que fueron reclutados para diferentes responsabilidades en el Palacio San Martín, sobre todo en el período 1955-1963, incluidos tres cancilleres. Decano de aquel vínculo desde 1924 fue el académico Miguel Ángel Cárcano –hijo del también diplomático e historiador Ramón J. Cárcano–, miembro de la misión presidida por el vicepresidente Julio A. Roca, que viajó a Londres a negociar el Pacto Roca-Runciman, embajador en Francia al producirse la invasión de Hitler, en Londres cuando comenzaron a organizarse las Naciones Unidas, y jefe de la delegación en la Conferencia de San Francisco.[7] Roberto Etchepareborda, nacido en Italia cuando su padre se desempeñaba como cónsul en Milán, educado en disímiles ambientes culturales europeos, afiliado desde sus tiempos de estudiante de Derecho a la Unión Cívica Radical, y elegido miembro de la Academia en 1960 por sus aportes en historia política argentina e historia diplomática, fue ministro de Relaciones Exteriores en los días finales de la presidencia de Frondizi.[8] Director del Archivo General de la Nación entre 1958 y 1961, se sumó a la Comisión reorganizadora del Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores. Entonces la Biblioteca de la Cancillería se enriqueció con compras encargadas por los diplomáticos-académicos a la embajada argentina en España de diversas publicaciones, entre ellas la Revista Española de Derecho Internacional, Política Internacional, Revista de Estudios Políticos y Cuadernos Africanos y Orientales. Igualmente, Bonifacio del Carril, electo también académico de número en 1960, sería canciller durante la gestión de José María Guido entre abril y octubre de 1962. Su conocimiento sobre la historia de las Islas Malvinas lo llevaría a integrar la delegación argentina como embajador extraordinario ante las Naciones Unidas en 1965, para el debate que culminó con la resolución n.º 2.065.

La gestión de Frondizi y la modernización del Servicio Exterior

Desde el momento de asumir el poder el 1 de mayo de 1958, Arturo Frondizi procuró encarar una profunda reforma del aparato estatal, que alcanzó al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. A pocos días de su asunción, se promulgó la Ley 14.439 de Organización de los Ministerios del Poder Ejecutivo Nacional, que fijaba sus competencias (Boletín Oficial, 17/06/1958), en consonancia con un declarado impulso a la modernización de la administración pública y a la profesionalización del funcionariado.

Determinada a lograr la normalización de las relaciones económicas de la Argentina con el mundo y con la región, la política exterior de Frondizi prestaría apoyo a la constitución de una zona de libre comercio latinoamericana, fundado en la existencia de un potencial mercado consumidor, para emparejar la región con integraciones similares operadas en otras partes del mundo. En 1960, el viaje de Frondizi por ocho países de Europa Occidental expandió ese propósito de defender el mercado argentino de las dificultades que planteaba el proteccionismo europeo y que afectaba a todas las economías latinoamericanas (Pita Romero [h], 1961: 183).

A pesar de los planes externos, el frente interno condicionaba la institucionalidad del gobierno de Frondizi. Casi cuatro años de presidencia vieron desfilar cinco ministros de Relaciones Exteriores –Carlos Florit, Diógenes Taboada, Adolfo Mugica, Cárcano y Etchepareborda, más dos breves interinatos del ministro del Interior Alfredo R. Vítolo–. No obstante, en la Cancillería emergía con determinación la idea de que era necesario contar con un Servicio Exterior acorde con los cambios notorios en la política internacional, caracterizado por la intensificación del sistema multilateral y por la acelerada descolonización de buena parte del mundo de posguerra. Las resoluciones de las Naciones Unidas –en particular, la “Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales” del 14 de diciembre de 1960– ponían la cuestión de los reclamos de soberanía por las Islas Malvinas en el horizonte de posibilidades de la política internacional de Argentina (Lanús, 1984: 181). Para todo ello, resultaba necesario y urgente contar con herramientas de ejecución eficaces que, en cualquier caso, no supeditaran la continuidad de la política exterior a los vaivenes internos.

Fue dentro de la Dirección General de Política donde fueron tomando forma aquellos propósitos. El 5 de mayo de 1958, Luis Santiago Sanz,[9] con la categoría de embajador extraordinario y plenipotenciario, fue designado director general de Política y miembro de la Junta Calificadora, cargo que desempeñó hasta enero de 1961, en que sería nombrado embajador en Dinamarca (Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores de la Argentina. AMREA, Letra S, Legajo 201, Foja de servicios).[10]

El 4 de mayo de 1960, Sanz elevó al canciller Taboada un extenso memorándum, el número 17, donde presentaba un anteproyecto de reforma del Servicio Exterior de la Nación acompañado de una exposición de motivos. El documento contenía un estudio sobre cómo se había estructurado la carrera diplomática desde la organización constitucional argentina hasta ese momento, reconociendo las carencias del andamiaje jurídico vigente a 1960, marcando las diferencias entre la letra de la ley y lo que acontecía en la práctica. Desde la primera norma de 1906, que podía ser aceptable entonces, habían transcurrido convulsiones mundiales que planteaban “la absoluta necesidad de tecnificar la carrera”, hasta ese momento “plagada de vicios”, “favoritismo”, “amistad personal o política”. Los traslados eran considerados como premios, atestando embajadas, consulados y legaciones de lugares que se estimaban “de vida agradable” con funcionarios que no cumplían servicios, mientras que destinos “no tan cotizados pero estratégicos” languidecían por falta de personal. Para ese año –según el diario La Nación del 5 de marzo–, la carencia de un criterio racional en la selección del personal había provocado que el cuerpo diplomático presentara deficiencias notables, y se señalaba que solo el 33 % (227 agentes) del personal poseía estudios universitarios completos, y apenas algo más de la mitad eran títulos vinculados a la diplomacia.[11] Sanz afirmaba que, sin un parámetro selectivo y de equidad en las promociones, funcionarios incompetentes ocupaban mandos medios, lo que generaba un espíritu de frustración y desánimo en los agentes más capacitados, que veían vedadas sus posibilidades de ascenso. No obstante, el director de Política exceptuaba a un conjunto de funcionarios “de alta capacidad técnica, experimentado y con magníficas condiciones naturales para el ejercicio de tareas diplomáticas”, sobre quienes recaía tanto en la Cancillería como en los puestos en el extranjero “el mayor volumen de trabajo” que cumplía el Ministerio de Relaciones Exteriores (Sanz, 1999: 64).

Todo ello había acontecido aun en desmedro de “proyectos de ley de buen nivel que buscaron establecer criterios de selección, equidad y buen funcionamiento”, primando prácticas “de improvisación que han caracterizado al manejo de los negocios extranjeros a lo largo de nuestra historia” (Sanz, 1999: 48). Aunque reconocía que la ley 12.951 del peronismo comportó una mejora significativa

al seguir un criterio moderno y terminar con la separación entre las carreras diplomáticas y consular, promoviendo la rotación de los funcionarios y el cumplimiento de funciones en Cancillería, como así también el ingreso vía concurso y por la categoría inferior,

al ser escaso su cumplimiento en la práctica, el Servicio Exterior se había seguido caracterizando por un “margen de discrecionalidad importante” (Sanz, 1999: 41).

La experiencia al frente de la Dirección General había persuadido a Sanz de que era “imprescindible y urgente introducir cambios substanciales en el régimen” que regulaba la constitución del cuerpo diplomático (Sanz, 1999: 11). Resultaba necesario “desterrar de nuestro país la idea desgraciadamente tan arraigada de que la función diplomática no requiere conocimientos especializados ni aptitudes naturales en quien la desempeña”. Su propuesta de reforma no tenía como finalidad constituir un régimen totalmente nuevo, sino mejorarlo, “sustituir la inorgánica estructura” del cuerpo diplomático “por un régimen consolidado bajo el signo de la especialidad y el profesionalismo” (Sanz, 1999: 73). En el anteproyecto se reconocía la importancia de contar con una Escuela de Estudios Diplomáticos, “destinada a ser el eje sobre el cual” se asentara “la nueva organización del personal del Servicio Exterior”. Sus funciones serían la selección de los futuros diplomáticos, su preparación, y el dictado de cursos de perfeccionamiento para el personal a fin de lograr una actualización constante. Dichos cursos se concebían con carácter obligatorio para poder ascender a categorías superiores, constituyendo un incentivo para que el personal continuara capacitándose, sin ser una duplicación de esfuerzos con los estudios universitarios, sino más bien posgrados, con “acentuado sentido práctico”.

La preocupación de Sanz de restringir al máximo las prácticas de discrecionalidad reinantes en el organismo quedó plasmada en dos previsiones de su iniciativa. Por un lado, se estableció la creación de un escalafón público del personal ordenado por antigüedad y méritos, y todos los ascensos debían realizarse según dicho orden a fin de generar un control por parte de todos los funcionarios. Correlativamente, se consignó que el Tribunal de Cuentas de la Nación debiera observar toda liquidación de sueldos de personal cuyo nombramiento no se efectuara de acuerdo con las normas descriptas (Sanz, 1999: 74).

En ese mismo mes de mayo, mediante el decreto 5.187/60, se dispusieron criterios objetivos para reglar la rotación de los funcionarios tanto en Cancillería como en las distintas oficinas diplomáticas en el extranjero con el objetivo de lograr “normas más precisas y adecuadas que reflejen la experiencia recogida y al mismo tiempo, armonicen con el espíritu de la ley de referencia [12.951]” (Boletín Oficial, 14-05-1960). La norma buscaba dar estabilidad a los funcionarios en sus destinos a fin de lograr un mejor desempeño de sus funciones, del cual un factor clave era el conocimiento de idiomas acorde al destino dispuesto. Cada diplomático, desde los agregados hasta los ministros consejeros, debía rotar alternadamente dos años como mínimo en Cancillería tanto para complementar la formación, como para no perder contacto con la realidad nacional– y cuatro en el exterior, y se habían establecido la segunda quincena de junio y la de diciembre como momentos del año para ser destacados a otro país. Teniendo en cuenta que “se había operado la incorporación de un extraordinario número de personal en el servicio exterior”, y con el objetivo de “reemplazar las disposiciones reglamentarias […] vigentes por otras más orgánicas, destinadas a establecer en forma precisa el ingreso a la carrera diplomática”, a fin de que fuera “un instrumento adecuado y eficiente” de la política internacional argentina, se dictó el decreto 6.435/60 (Boletín Oficial, 11-06-1960). Dentro de los fundamentos, se indicaba que debía establecerse un sistema de concurso riguroso sobre la base de una mayor capacitación y que, “para lograr esta estructura orgánica”, era necesario que el ingreso se hiciera “exclusivamente por la categoría ‘I’, Agregado y Vicecónsul”, para estimular “el esfuerzo y el estudio de aquellos” que aspiraban “a entrar al Servicio Exterior”. La norma recuperó distintos elementos del Decreto Reglamentario 5.182/48 del peronismo, al determinar que el ingreso del personal a la carrera diplomática sería exclusivamente por la categoría inferior, “excepto aquellos que requirieran acuerdo del Senado de la Nación”.

Es también de autoría de Sanz otro documento interno fechado el 9 de agosto, titulado “Capacidad y habilidad del cuerpo diplomático para dirigir la política exterior hacia los objetivos” (AMREA, Gobierno Frondizi, 1960, Paquete 12), que situaba la complejidad del momento internacional en las tensiones y divisiones en bloques generadas por la Guerra Fría. Para Sanz, se había puesto a los Estados en la situación, ya por obligación o por seguridad, de realizar una conducción política cooperativa y de ayuda mutua con otros países orientados en intereses afines, que se venía realizando sobre la base de una profusa red de acuerdos y convenios bilaterales o multilaterales que cubrían la más amplia gama de aspectos políticos, militares, económicos y sociales. Esa búsqueda de fórmulas de convivencia internacional había dado lugar a la creación de numerosos centros que cumplían variadas tareas, multiplicando foros y reuniones diplomáticas en los más altos niveles gubernamentales, donde se reflejaba la diversidad ideológica que separaba a los Estados modernos. Como consecuencia de aquella interdependencia creciente, existía una vinculación cada vez mayor entre los asuntos internacionales y los internos, debido a la repercusión profunda y sustancial de lo mundial en la vida cotidiana de los pueblos. Por ese motivo:

[…] los Ministerios de Relaciones Exteriores tienen hoy en la mayoría de los países una importantísima relevancia dentro de su organización institucional, justificada por la delicadez de los aspectos que maneja y por la característica, muchas veces histórica, de los actos que ejecuta.

Para afrontar los cambios en el contexto internacional, los cuadros diplomáticos profesionales debían ser capaces de defender los intereses permanentes del Estado nacional, y ello no podía quedar en manos de diletantes, que desconocían matices que no podían abordarse sin la indispensable formación. Advertía Sanz:

[…] la apreciación completa de un determinado panorama político solo puede lograrse si se parte del conocimiento preciso de sus antecedentes históricos, del estudio de los orígenes donde se preforman los hechos que en sus desarrollos futuros configuran la realidad internacional. El conocimiento de los principios de la ciencia del derecho son imprescindibles para formular la exégesis de los documentos que dan estructura jurídica a los acuerdos o convenios entre los Estados (AMREA, Gobierno Frondizi, 1960, Paquete 12).

Según el texto preparado por Sanz, la inserción de la Argentina en el mundo estaba condicionada:

[…] el cuerpo diplomático argentino carece en su gran mayoría de los atributos necesarios de idoneidad y capacidad y se nota en forma frecuente fallas en su accionar. Ello se debe fundamentalmente a la falta de un régimen estricto que lo gobierne y solo se ha regido hasta ahora por la idea tan arraigada en nuestro país de que para la función diplomática no se requieren conocimientos específicos ni aptitudes especiales en quienes han de cumplirla (AMREA, Gobierno Frondizi, 1960, Paquete 12).

En tiempos de la Convención de Viena, propiciada por las Naciones Unidas, que buscaba garantizar el mejor funcionamiento de las misiones diplomáticas,[12] las ideas expuestas por Sanz de que la eficacia del cuerpo diplomático dependía de un régimen administrativo estructurado, que se mantuviera de manera estable, encontraron continuadores dentro de la Cancillería. A mediados de 1961, se creó un Instituto de Especialización Diplomática, destinado a capacitar al personal del Servicio Exterior y a colaborar con la selección de los funcionarios de categoría superior, como etapa posterior al régimen de ingreso dispuesto por el decreto 6.435/60. Se estableció un plan de estudios compuesto por cursos de carácter obligatorio, programados por los tres departamentos que lo formaban: Política Internacional, Derecho Internacional y Economía Internacional, los cuales estaba previsto que fueran dictados por profesores de prestigio en cada una de las materias (De Villalobos, 1962: 135). En septiembre, por decreto 7.955, se dispuso que se conformara dentro del organigrama de la Cancillería una nueva dirección general con funciones técnico-administrativas, que centralizara en un solo organismo las dependencias dedicadas a suministrar información bibliográfica y documental, unificación establecida para poder lograr una “máxima eficiencia en sus tareas y servicios”, coordinando Biblioteca, Archivo y Publicaciones a fin de evitar “superposición de funciones”.

En noviembre el canciller Cárcano y una importante comitiva de funcionarios civiles y militares acompañaron la gira del presidente Frondizi para ganar nuevos mercados para los productos argentinos visitando Canadá, Grecia, India, Filipinas, Tailandia y Japón. Sin embargo, la experiencia y trayectoria de Cárcano no resistió el embate de los militares que censuraron la posición argentina en la viii Reunión de Consulta de Cancilleres de la OEA, realizada en Punta del Este en enero de 1962. Recibidas instrucciones precisas del presidente Frondizi de no votar declaraciones que importaran aplicar sanciones a Cuba (García, 1964: 62), no fue suficiente que, como jefe de la delegación, condenara la orientación marxista del régimen de Castro (Mazzei, 2012) si, por otro lado, convalidó el derecho cubano a determinar su forma de gobierno.

El gobierno Guido, entre transformaciones y retrocesos

El 29 de marzo de 1962, fue derrocado Frondizi. La demora de los militares permitió que la Corte Suprema de Justicia tomara juramento al presidente del Senado, José María Guido, que ejerció el poder ejecutivo hasta la asunción de Arturo Illia el 12 de octubre de 1963, candidato por la Unión Cívica Radical del Pueblo, triunfador en las elecciones generales de julio.

Durante el largo año del gobierno provisorio de Guido, la tensión política y militar tuvo momentos de dramatismo. Dentro de un gabinete sin una línea definida, las breves gestiones al frente de la Cancillería de Etchepareborda y Mariano José Drago, los más de cinco meses de Bonifacio del Carril, los seis meses de Carlos Manuel Muñiz y los cinco del general Juan Carlos Cordini –además del interinato de Tiburcio Padilla– no presagiaban la estabilidad que se estuvo buscando para profesionalizar el Servicio Exterior. De hecho, la designación para los distintos cargos siguió los antiguos métodos.

Aupado al cargo de canciller por sectores de la Marina, doctor en Derecho por la UBA, con una tesis titulada “Las Relaciones Internacionales en el Derecho Constitucional Argentino”, y profesor universitario, Bonifacio del Carril era miembro de las Academias Nacionales de Derecho y Ciencias Sociales, de Ciencias Morales y Políticas y, desde 1960, de Historia en 1965 fue también recibido en la de Bellas Artes, de la que fue tres veces presidente–.[13] Al necesitar llenar la vacante producida en la embajada en Lima, Del Carril requirió la colaboración de su colega Humberto F. Burzio, académico desde 1946, capitán de navío y director del Museo Histórico Naval, pero sin experiencia diplomática,[14] como tampoco la tenía el designado subsecretario de Relaciones Exteriores Alejandro Shaw. Según informaba a Madrid la embajada española, era

[…] hijo de un conocido financiero, financiero él a su vez y aficionado al arte nuevo, principalmente a la pintura y la poesía. Ajeno en absoluto al quehacer diplomático, su designación para la subsecretaria obedece a su personal y política vinculación con el ministro Bonifacio del Carril (AMAEE, Buenos Aires, 8/5/62, de Alfaro a Castiella).

Con la reestructuración ministerial que Guido realizó tras el enfrentamiento militar entre azules y colorados, el 5 de octubre de 1962 Carlos Manuel Muñiz fue designado canciller. Subsecretario de Interior de Aramburu, luego embajador en Bolivia, Frondizi lo había nombrado para ocupar la embajada en Brasil. Durante abril de 1961, formó parte de la comitiva que acompañó al presidente argentino en sus encuentros con Jânio Quadros, y gestó una buena sintonía con el canciller Santiago Dantas. Aunque al ser nombrado Muñiz encarnaba “el espíritu de Uruguayana”, con la tutela militar controlando, aquella afinidad pareció menguar. El peso de la crisis de los misiles soviéticos en Cuba y el creciente sentido de competencia con Chile y Brasil empujaron a la Argentina a acercarse a los Estados Unidos, con el propósito de obtener para el Ejército armamento para enfrentar la amenaza de la insurgencia, ya sea comunista o peronista (AMAEE, Buenos Aires, 9-10-62; 27-12-62, de Alfaro a ministro). Mientras que Muñiz consultaba a los altos mandos militares si estarían dispuestos a “respaldar incondicionalmente al gobierno” que surgiera de las elecciones próximas (AMAEE, Buenos Aires, 11-01-63, de Beladiez a ministro), Raúl Matera, secretario del Consejo Coordinador del Justicialismo, publicaba una carta abierta a las Fuerzas Armadas Argentinas, en la que les pedía que “depusieran” su arrogancia armada”.

El 27 de marzo, Guido utilizó la cadena nacional de radiotelevisión para pedir la “concordia nacional” frente a la grave emergencia que se vivía, lo que no evitó un nuevo enfrentamiento entre facciones militares, la guerra de los Cuatro Días. En las mismas jornadas, el canciller Muñiz concretaba la constitución del Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Los decretos-ley 2.707 y 2.708 dispusieron su creación y reglamentaron su funcionamiento, basado en la necesidad de darle ejecución a la profesionalización a través de exámenes de admisión rigurosos y cursos de capacitación académica y técnica para el desempeño de las funciones diplomáticas y consulares. Este organismo se ocupó de “la difusión de conocimientos relativos a problemas nacionales” (Boletín Oficial, 18-04-1963). Postulado por muchos, impulsado por otros, los encargados de ejecutar la política exterior argentina habían recogido un “clima de época”, tanto internacional como de la institución misma. Con demora, la Argentina se acompasaba con similares experiencias formativas.

Propuesto por Muñiz al considerarlo el diplomático de más relevante trayectoria, el primer director del ISEN fue el embajador Roberto Levillier. Como vicedirector fue designado el consejero Enrique Ros –que había ingresado por concurso en 1954 en el Servicio Exterior, y venía de prestar servicios en las representaciones ante la OEA, España y Naciones Unidas–. Sobre la designación de Levillier, rememoró Luis Santiago Sanz –nombrado académico de la historia en 1977–:

… en la tarde de sus días aceptó organizar el Instituto del Servicio Exterior de la Nación […]. Aportó el prestigio de su nombre al organismo incipiente y el depurado criterio de su experiencia en la programación de los estudios técnicos (Boletín de la Academia Nacional de la Historia, Volumen li, 1978: 156).

Desde la dirección del flamante organismo, Levillier planteó la necesidad de que un diplomático no solo fuera un técnico o un profesional, sino un hombre culto, preparación que según él debía “ser comprobada en un coloquio determinante de su ingreso al Instituto”, en el que en especial se exploraran también las condiciones personales innatas que debe poseer todo diplomático” (Katzenstein, 1993: 22).

En mayo tuvo lugar la conferencia inaugural que impartió el premio nobel y fundador del Conicet Dr. Bernardo Houssay, seguida de disertaciones de una serie de exponentes de la cultura. Para entonces, Muñiz ya no era el canciller: a mediados de mes, una nueva crisis lo había dejado fuera del gabinete. Según supo el embajador español Alfaro, el ministro del Interior, general Enrique Rauch, le reprochó:

[…] conducir la política exterior de un modo equivoco, como correspondía a un hombre que tuvo participación directa en la reunión de los presidentes de Argentina y Brasil en Uruguayana –donde se dibujó el esquema de la tercera posición en el continente– y en la conferencia de Punta del Este –donde Argentina mantuvo una vacilante postura frente a la Cuba de Fidel Castro– (AMAEE, 15-5-1963, de Alfaro a ministro).

Un Servicio Exterior, entre lo profesional y lo político

En los meses que transcurrieron desde la elección y la asunción presidencial, Illia dio muestras de querer manejar la política exterior a su modo. El grupo más cercano de colaboradores comentaron en círculos periodísticos que quería crear en su equipo privado el cargo de asesor diplomático; así había designado a dos de sus hombres de confianza para cumplir algunos encargos: a Arturo Mor Roig, presidente de la Cámara de Diputados, lo había puesto a estudiar la organización y los problemas de la Cancillería, mientras que al publicista Ricardo Pueyrredón –hijo del canciller de Yrigoyen, que había estudiado en Estados Unidos– le encargó visitar al presidente John F. Kennedy, con el propósito de conversar sobre los contratos petroleros, el Fondo Monetario Internacional y el protocolo de garantía de inversiones firmados en Washington por el excanciller Muñiz (Primera Plana, 27-08-1963).

Las objeciones realizadas por algunas universidades y colegios profesionales “a petición de los estudiantes” habían determinado por decreto 8.712, del 3 de octubre de 1963, que, para poder ingresar al ISEN, además de los requisitos previstos en la ley 12.951 y los decretos 2.707 y 2.708, no bastaba con tener culminados los estudios secundarios, sino que al menos se debía tener aprobado el segundo año y estar inscripto en el tercero de alguna carrera como Derecho, Ciencias Económicas, Diplomacia o Filosofía de una universidad o un instituto de enseñanza superior. Aquellos que contaran con el título habilitante de las carreras mencionadas quedaban exentos de rendir los exámenes, salvo los de idiomas y el coloquio de cultura general (Dalbosco, 2019: 14). Se introducía la novedad de que, durante los cursos, los alumnos recibirían una beca o un subsidio, cuyo monto sería fijado anualmente por el Ministerio de Economía.

Pero Illia fue más allá: el 24 de febrero de 1964, remitió al Senado un proyecto de ley que modificaba las funciones del ISEN, materializado en la ley 16.486, modificatoria del decreto 2.708/63. El mensaje presidencial tomaba en cuenta la preocupación manifestada por la Facultad de Ciencias Económicas de Rosario, que pertenecía a la Universidad Nacional del Litoral, y por la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA en razón de que desconocían la eficacia de acreditadas carreras universitarias sobre diplomacia y asuntos consulares a los efectos de la selección de aspirantes a ingresar al Servicio Exterior, equiparando la situación de quienes poseían sus títulos con la de quienes no contaban con dicha instrucción. También señalaba que, de las funciones instituidas por el decreto 2.707/63, solo la de “realización de cursos y exámenes de ingreso” había sido encarada, “sin perjuicio de que también se dictó una serie de conferencias de índole preferentemente cultural”. Pero más que ello:

[…] el reglamentarismo impuesto por el decreto ley en cuestión, cercena la facultad reconocida al Poder Ejecutivo por el artículo 86, inciso 10, de la Constitución Nacional, máxime teniendo en cuenta que la responsabilidad que asigna la ley fundamenta al presidente de la Nación en lo concerniente a la ejecución de la política internacional de la República.

El 25 de junio, la Cámara de Senadores trató el dictamen de la Comisión de Relaciones Exteriores. El senador Ramón Edgardo Acuña (UCRP), miembro informante, se refirió al problema de la organización eficiente del servicio exterior, diplomático y consular como “larga, vieja y casi angustiosa preocupación del país”, manifestado frente a “formas venalizadas de la incorporación de personal civil al servicio exterior”. Acuña señaló la precipitación del decreto 2.707, por la urgencia que lo rodeó, prestándose a “calificaciones maliciosas”: “porque resulta inconcebible que una ley de la enjundia y de la jerarquía de la 12.951 haya sido derogada parcialmente y basándose en considerandos que yo considero agraviantes”.[15] Para el radical del pueblo Acuña:

La diplomacia es una suerte de militancia en el más alto nivel de los ideales de un país, de los objetivos nacionales en su quehacer mundial. De allí que podamos afirmar categóricamente, en contra de quienes piensan que sólo una promoción estrictamente universitaria puede satisfacer los niveles exigibles por la naturaleza de los problemas, que quien tenga capacidad para comprender esos ideales y esos objetivos, pero no posea pasión para sentirlos, no ha de ser seguramente el mejor ejecutor de la política exterior de la República (Cámara de Senadores de la Nación, Reunión 12, 25 de junio de 1964: 285).[16]

Aprobado el dictamen de la comisión, pasó a la Cámara de Diputados. Aunque la ley saldría casi por unanimidad, la mayoría de los bloques políticos (UCRI, Justicialismo, Democracia Cristiana, etc.) expresaron sus objeciones, pero las quejas universitarias incidieron en su sanción.

La norma sancionada el 30 de septiembre permitía que, excepcionalmente y sin concurso, pudieran ingresar funcionarios al Servicio Exterior de la Nación en las categorías de secretarios y cónsules de tercera clase a consejeros y cónsules generales de primera clase, en un porcentaje no mayor al cuarenta por ciento de las vacantes (artículo 3.°), para lo cual debían acreditar título universitario o trabajos publicados en materias vinculadas con la diplomacia, conocimiento de idiomas, de cultura general, aptitud literaria, entre otras. Con estas disposiciones en vigencia, el PEN podía designar personal en todas las categorías del escalafón de forma discrecional, ya que los funcionarios pertenecientes a las categorías de embajadores, enviados extraordinarios y ministros consejeros eran nombrados por el presidente con acuerdo del Senado de la Nación. El único límite que operaba era no superar el cuarenta por cierto de las vacantes y acreditar los requisitos exigidos, que, si bien apuntaban a contar con título universitario, podían suplirse con acreditar idoneidad.

El gobierno de Illia argumentó que, con la nueva legislación, se apuntaba a “una evolución” que perfeccionara “la personalidad, intelecto y el entusiasmo constructor” del Servicio Exterior. Respecto a los ingresos excepcionales, se sostenía que eran moderados –“muy razonables”– y que en parte correspondían a la facultad del presidente de la nación de nombrar a los funcionarios y a los preceptos constitucionales que delegaban en él las responsabilidades de la conducción de los negocios extranjeros.

Durante la gestión Illia, las excepciones en las designaciones siguieron siendo numerosas. Canciller durante todo el período, Miguel Ángel Zavala Ortiz, los ofrecimientos de cargos diplomáticos iban de cierta voluntad de armarse un “campo de operaciones propio”, al non placet presidencial, mediante el “simple expediente” de cajonear listas de candidatos a embajadores, pues “siguiendo la tradición de Yrigoyen, el ministro de Relaciones Exteriores será el mismo presidente” (Primera Plana, 14-01-64). Se daban también morosas cavilaciones para intentar recompensar agrupaciones políticas que apuntalaran la acción del gobierno. El diplomático Lucio García del Solar afirmaría que, de algún modo, “los radicales inventaron los diplomáticos políticos” (Simonoff, 2006: 39). A aquel recurso algo errático, se le sumarían mediando 1965 nuevos planes de reestructuración del Servicio Exterior: la fundación de un cuerpo colegiado, el Consejo Nacional de Seguridad y Política Exterior, integrado por el canciller, el ministro del Interior y secretarios militares; la creación del Servicio de Inteligencia del Estado, que sugeriría mecanismos, actitudes y posiciones internacionales a asumir por el presidente; y la inauguración de un Instituto Superior de Política, que propondría un régimen de estudios y exámenes para miembros del Servicio Exterior, para ponerlos en condiciones de afrontar misiones diplomáticas (Primera Plana, 2-08-1965). Eduardo Augusto García, un “opositor pertinaz” al gobierno de Perón, preso en numerosas ocasiones por desacato, periodista y profesor de Derecho en la UBA en la cátedra de Derecho Internacional, y designado embajador ante la OEA por Aramburu, había recibido en la segunda mitad de 1962 el encargo de estudiar los antecedentes reunidos para modificar la ley 12.591 del Servicio Exterior. Propuso también crear y organizar un Consejo Asesor Permanente del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, así como formar una Junta de Disciplina para el juzgamiento del personal del Ministerio incurso en infracciones, mediante un procedimiento expeditivo, rodeado de las debidas garantías para la defensa (García, 1964: 63). El Consejo Asesor que proponía García debía estar compuesto por dos especialistas en derecho internacional, dos en derecho constitucional y dos en economía y ciencias sociales, y por un representante de cada arma de las Fuerzas Armadas, de grado no inferior a general, almirante y brigadier, designados por decreto del PEN, con acuerdo del Senado. Su misión sería estudiar los problemas derivados de las competencias atribuidas al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto por la Ley de Organización de los Ministerios y asesorar al ministro dentro de la Cancillería o en las conferencias internacionales para la correcta solución de problemas y la “apropiada conducción de la política internacional de la República”, así como preparar las instrucciones que impartir a los embajadores, encargados de negocios y jefes de delegaciones o misiones especiales a organismos o conferencias internacionales (García, 1964: 111-112). En julio de 1963, García había entregado su trabajo al Ministerio.

A modo de conclusión

Las propuestas, los proyectos, las rectificaciones y las concreciones para la organización del Servicio Exterior cruzan las singularidades políticas e ideológicas de los protagonistas en el contexto de la crisis institucional desatada en la Argentina por la proscripción del peronismo y la efervescencia por hacer una reingeniería administrativa del país, en tanto el panorama internacional de la Guerra Fría y sus réplicas hemisféricas atravesaban, condicionaban y demandaban vías expeditivas y mecanismos eficaces de actuación externa. De alguna manera, aquella generación que buscaba replantear el Estado y que se sumó al quehacer diplomático pudo avanzar en la planificación y concreción de un Servicio Exterior administrativamente ajustado, técnicamente apto y socialmente ampliado, donde convivieron regla y excepción, zigzagueante proceso gestionado con los obstáculos y las dificultades propias de diferentes y contrapuestas visiones de grupos y de partidos.

Aunque el régimen del Servicio Exterior sería objeto de marchas y contramarchas, varias de las normas que se sancionarían desde el 58 hasta el 66 buscaron regular aspectos de la carrera diplomática y consular que quedaron sin un amparo legal, producto de los decretos-ley de la Revolución Libertadora, que modificaron o derogaron disposiciones del gobierno justicialista. Se recuperaron así parte de los preceptos del ordenamiento peronista, e incluso se los amplió. La ley 12.951 de 1947 seguiría vigente, siendo la norma marco del cuerpo diplomático hasta el advenimiento de la Revolución argentina en 1966.

Referencias

Anales de Legislación Argentina.

Archivo del Ministerio de Asuntos Exteriores de España (AMAEE), Madrid, 1946-1966.

Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (AMREA), Buenos Aires, 1960-Legajos personales.

Archivo de la Academia Nacional de la Historia, Buenos Aires. Legajos de académicos.

Argentina, Boletín de la Academia Nacional de la Historia, 1955-1966.

Argentina, Boletín del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la Nación Argentina, marzo de 1947, año ii, n.° 15.

Argentina. Diario de Sesiones. Cámara de Diputados de la Nación.

Argentina. Diario de Sesiones. Cámara de Senadores de la Nación.

Bély, L. (2012). “L’invention de la diplomatie”, en Robert Frank (dir.). Pour l¨histoire des relations internationales. París: Presses Universitaires de France.

Dalbosco, H. L. (2015). “Lecciones de la carrera diplomática para la formación de la burocracia argentina”, Revista Cultura Económica, vol. 33, n.° 90.

Dalbosco, H. L. (2017). Los diplomáticos profesionales y la formación de la política exterior 1983-2007. Buenos Aires: Educa.

Dalbosco, H. L. (2019). La trayectoria formativa y organizacional del Instituto del Servicio Exterior de la Nación 1963-2016. Buenos Aires: Instituto del Servicio Exterior de la Nación.

Deciancio, M. (2017). “La formación diplomática en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires: aportes al desarrollo de las Relaciones Internacionales argentinas”, en Tulio Ortiz (coord.). Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, protagonista de la historia argentina, Buenos Aires, Departamento de Publicaciones de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UBA.

De Marco (h), M. Á. (2013). “Universidad y política exterior: La formación de expertos diplomáticos en la Facultad de Ciencias Económicas, Comerciales y Políticas de Rosario 1920-1968”, Cuadernos de Política Exterior Argentina, n.° 112.

De Marco (h), M. Á. (2015). “Universidad y política exterior. La formación de expertos y diplomáticos en la Universidad Nacional del Litoral, sede Rosario, 1920-1968”, en Mario Rapoport, Historia oral de la política exterior argentina (1930- 2016). Buenos Aires: Editorial Octubre.

De Villalobos, J. A. C. B. (1962). “La enseñanza de la Administración Pública en la Argentina”, Revista de Administración Pública, Vol. 23, n.º 5, abril-junio.

Elissalde, R. L. (28-05-2019). “El día que Kennedy celebró su cumpleaños en Argentina”. Gaceta Mercantil.

Falivene, G. M. y Dalbosco, H. L. (2018). El Estado peronista: los planes quinquenales del peronismo: la primera experiencia argentina de planificación integral. José C. Paz, Edunpaz.

García, E. A. (1964). La política internacional de la República. Buenos Aires, Emecé.

Jessop, B. (2014). “El Estado y el poder”, Utopía y Praxis Latinoamericana, 19, 66.

Luna, Félix (1984). Perón y su tiempo (Tomo 1). La Argentina era una fiesta (1946-1949). Buenos Aires: Sudamericana.

Katzenstein, J. C. (1993). Roberto Levillier. Buenos Aires: CARI.

Lanús, J. A. (1984). De Chapultepec al Beagle. ii. Buenos Aires: Emecé.

Martínez, H. (2018). Malditos. Los agregados obreros y la diplomacia del trabajo en el primer peronismo, Buenos Aires, Instituto de Estudios Municipales y Sociales (IDEMS), Secretaría de Capacitación, Estadística y Formación Profesional de la Federación de Sindicatos Municipales Bonaerense. En bit.ly/3Hse8LN.

Mazzei, D. H. (2012), Bajo el poder de la caballería: el ejército argentino 1962-1973. Buenos Aires: Eudeba.

Ministerio del Interior. Boletín Oficial de la República Argentina. Argentina.

Niño, A. (2009). “Uso y abuso de las relaciones culturales en la política internacional”, Ayer, 75.

Palacio, J. M. (1983). La Revolución peronista. Buenos Aires: Ediciones Temática.

Ortiz de Rozas, C. (2011). Confidencias diplomáticas. Buenos Aires: Aguilar.

Perón, J. D. (2016). Perón 1949. Discursos, mensajes, correspondencia y escritos: 1949. I. JDP, los trabajos y los días. Período político, Tomo 10, volumen 2 y 3. Buenos Aires: Biblioteca del Congreso de la Nación.

Pita Romero (h), L. (1961). Argentina 1930-1960. Buenos Aires: Sur.

Rayes, A. y Scarensi, J. (2011). “El Archivo Central de la Cancillería Argentina. Un gigante en expansión”, Revista Electrónica de Fuentes y Archivos, n.º 2, 189-194.

Rizzo, N. (2012). “Los profesionales de Estado en Argentina: el caso del Instituto del Servicio Exterior de la Nación (ISEN)”, Cuadernos de Política Exterior, n.° 107.

Rizzo, N. (2015). Los diplomáticos, profesionales de Estado: El complejo recorrido de su profesionalización en Argentina desde la creación del ISEN hasta 2003. Tesis doctoral, Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Sociales.

Rizzo, N. (2016). “Itinerario del reclutamiento diplomático (profesional) en Argentina. Afinidades y diferencias con Brasil y Chile”. Documentos y aportes en administración pública y gestión estatal, 27.

Rodríguez Jabalera, J. P. (2021). “Profesionalización del Servicio Exterior de la Nación de Argentina: el peronismo y la primera regulación integral de la carrera”, Res Gesta, n.° 57.

Rouquié, A. (2017). El siglo de Perón. Ensayo sobre las democracias hegemónicas. Buenos Aires: Edhasa.

Sánchez de Loria Parodi, H. M. (2015). Máximo Etchecopar, un pensador tucumano olvidado. Buenos Aires: Torres de Hércules.

Santa Pinter, J. J. (1958). Teoría y práctica de la diplomacia. Buenos Aires: Depalma.

Sanz, L. S. (1999). Memorándum N° 17. Necesidad de modificar la ley del servicio exterior. Córdoba, Centro de Estudios Históricos “Prof. Carlos S. A. Segreti”.

Simonoff, A. (2006). Los dilemas de la autonomía: la política exterior de Arturo Illia (1963-1966). Tesis de doctorado. Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales.

Solveira de Báez, B. (1997). La evolución del Servicio Exterior Argentino entre 1852 y 1930. Córdoba: Centro de Estudios Históricos.

Zuleta Álvarez, E. (1975). El nacionalismo argentino. Tomo i y ii. Buenos Aires: Ediciones La Bastilla.


  1. Atención a lo cultural que, según Antonio Niño, sigue instalada en la lógica clásica del estudio de las fuerzas profundas definidas por Pierre Renouvin y Jean-Baptiste Duroselle en la segunda mitad del siglo xx, surgida de la insatisfacción de algunos investigadores por las limitaciones de la historia de las relaciones internacionales centradas en el análisis de estrategias político-diplomáticas y condicionamientos económicos.
  2. Las referencias son muy numerosas y figuran en decenas de compilaciones, obras y trabajos que marcan el rumbo historiográfico, alegando sólidas fundamentaciones. Sin ser escrito para el tiempo y lugar argentino, nos interesa el planteo que Bob Jessop desarrolla en “El Estado y el poder” (2014) sobre el ejercicio del poder en el Estado, poderes “siempre en plural”, que remite a la actuación de políticos y funcionarios que “activan los poderes y las capacidades específicas del Estado, inscriptos en instituciones y organismos particulares”.
  3. El Archivo General de la Nación ha publicado un catálogo con la Biblioteca de Juan D. Perón, colección que incluye las obras adquiridas por el expresidente y las que recibió como obsequio, muchas de ellas depositadas en la Casa de Gobierno hasta el golpe de septiembre de 1955. Entre los más de 3.000 títulos, figura la obra de Juan Carlos Rodríguez.
  4. Tanto Luis Irigoyen, de forma póstuma, como Vignes fueron posteriormente señalados por inconducta administrativa en la concesión de visados cuando se desempeñaron como diplomáticos en Europa Central y del Este durante la Segunda Guerra Mundial.
  5. En 1964, el diputado Palmiro B. Bogliano, UCRI, durante la discusión en el Congreso de la Nación en torno a una nueva ley modificatoria del Servicio Exterior, la 16.486/64, que volvió a establecer pautas similares a las dictadas por la Revolución Libertadora, afirmó que el decreto 15.862 había abierto “el camino a la arbitrariedad” (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación Argentina, Sesión del 23-IX-1964, p. 3524).
  6. El Archivo Histórico del Ministerio de Relaciones Exteriores de la Argentina tuvo diferentes locaciones. Refieren Rayes y Scarensi (2011) que en 1940 fue trasladado de la Aduana de calle Defensa a avenida Maipú 934, en 1964 de San Juan 1126 a Venezuela 155, y en 1978, a las precarias instalaciones de Vélez Sarsfield y Zepita. Actualmente está ubicado en Puerto Nuevo, Terminal 5, Dársena F.
  7. La familia Cárcano fue gran amiga de los Kennedy, a los que frecuentaron en Europa y, en particular, en Londres, donde Joseph y Miguel Ángel coincidieron al frente de sus respectivas embajadas (Elissalde, 2019).
  8. En 1967 escribió “Sugerencias sobre la capacitación del Servicio Exterior”, en la Revista de Administración Militar y Logística (Archivo de la Academia Nacional de la Historia, “Roberto Etchepareborda. Historiador y académico”, por Luis Santiago Sanz).
  9. Durante el peronismo, bajo el decanato del ingeniero Justo Pascali, Sanz fue profesor titular de Historia de la Civilización en la Facultad de Ciencias Económicas, dentro del curso preparatorio. Se desempeñó también como profesor adjunto asistente de la cátedra de Juan Pablo Oliver, Historia Económica.
  10. Tucumano de nacimiento, el legajo de Sanz consigna que ingresó a la Cancillería el 30 de septiembre de 1955, pocos días después de ocurrida la Revolución Libertadora, con la categoría de ministro plenipotenciario de primera clase, donde se le asignaron funciones en el gabinete del ministro Mario Amadeo. En octubre fue designado al frente de la dirección de América del Sur, pero en diciembre renunció. Volvió a presentar su dimisión tras el derrocamiento de Frondizi, pero le fue rechazada por el gobierno de Guido. Después de algunos destinos en el exterior, en 1965 se reintegró al Palacio San Martín para ocupar distintas responsabilidades. Cesó en 1973.
  11. Del total de 227 agentes con estudios universitarios completos, 117 eran abogados, 16 doctores en Diplomacia, 16 doctores en Jurisprudencia, 8 procuradores, 3 escribanos y 3 licenciados en Diplomacia. Los 64 agentes restantes poseían títulos que iban desde Medicina, Veterinaria, Arquitectura, profesor en Ciencias Psicológicas, hasta Odontología.
  12. Argentina ratificó la Convención, por decreto-ley n.° 7.672 del 13 de septiembre de 1963.
  13. Ubicado desde los años ´40 “en una línea próxima a la de los Nacionalistas que criticaban la democracia liberal y exigían reformas institucionales” (Zuleta Álvarez, 1975: 490), en 1944 había sido subsecretario del Interior cuando era ministro el general Luis César Perlinger. Devenido éste enemigo personal de Perón, del Carril compartirá dicha animadversión. Desde 1947, dirigió la editorial Emecé.
  14. Burzio quedó vinculado a la Cancillería: con su auspicio organizó en 1964, una importante exposición histórica sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur. Se sumaba así al accionar de la Academia de reivindicar la soberanía sobre las Malvinas que incluyeron la publicación de obras de Enrique Ruiz Guiñazú, Enrique de Gandía, Ricardo R. Caillet-Bois, Ricardo Zorraquín Becú, culminando en 1964 con la publicación de 90 páginas del Dictamen de la Academia Nacional de la Historia.
  15. Senador nacional por Catamarca, en septiembre de 1965 Acuña se opuso a la ampliación de la cuota al Fondo Monetario Internacional, y renunció al bloque.
  16. Aduciendo que la selección de personal no podía ser solo académico-profesional, sino “profundamente humana”, Acuña se refirió a la propuesta de Sanz: “El personal del servicio exterior vive en el mundo de las tensiones intelectuales permanentes, en el mundo de los conflictos y de los cotejos de fuerza, en el mundo de los enfrentamientos ideológicos o de las coincidencias, por cuya causa debe tener, fundamentalmente, intrepidez, agudeza mental, imaginación, amplitud de criterio, reciedumbre de carácter, flexibilidad de comportamiento”.


Deja un comentario