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1 El Estado, la burocracia
y la dirigencia política: los hacedores de la política exterior

María Cecilia Míguez y Graciela Inda

1. Introducción

Este capítulo tiene por objetivo reflexionar sobre el comportamiento de los hacedores de la política exterior en la tensión del binomio burocracia y política, en el marco de una teoría del Estado, de la burocracia y de la dirigencia política tributaria de las corrientes críticas. Para ello, pone en diálogo los debates sobre la burocracia pública con el análisis de la política internacional. Los debates acerca del Estado y la burocracia tienen una larga trayectoria desde corrientes bien diversas. Algo similar sucede con los enfoques sobre el análisis de política exterior (APE), es decir, aquellos referidos al estudio del proceso de formulación e implementación de la política exterior, y, por lo tanto, del comportamiento de los agentes públicos.

En los últimos años, en nuestra región, varios trabajos en el ámbito de las relaciones internacionales han reivindicado la importancia de la política exterior como política pública, porque se trataba –y se trata– de un ámbito poco estudiado en el área de la administración pública. Entre esos trabajos se destacan los de Lima (2013), Belém Lopes (2013), Busso (2019) y Tokatlian y Merke (2014). Allí aparece la importancia de localizar la política exterior en el complejo entramado de factores internos y externos y en el plano del sistema político y del funcionamiento institucional del Estado. Se abre el espacio así a nuevos actores y a nuevas problemáticas, donde el rol de los hacedores, de los gestores cobra relevancia. Partimos entonces aquí de que la política exterior es una política pública, pero ¿qué queremos decir con esto? Para ello nos remitimos a la que consideramos una pregunta fundante: ¿qué Estado?, y, en consecuencia, ¿qué burocracias?, ¿qué dirigencias políticas?

Comenzaremos la estructura de este capítulo realizando un breve recorrido por la trayectoria del conocido binomio entre burocracia y política como punto de partida más amplio. Luego, haremos una puntualización de los aportes del APE para poder marcar allí cuál es nuestro punto central de análisis: la necesidad de inscribir los comportamientos de los gestores del Estado en el ámbito de la política internacional, sea en su rol burocrático o político, en una concepción del Estado como relación social.

Nuestra hipótesis de trabajo es que los hacedores de política exterior –y entre ellos incluimos tanto a la burocracia pública especializada, como a la dirigencia política– toman decisiones por acción u omisión en el ámbito de un Estado que es la condensación de relaciones sociales complejas. Atendiendo a ello, sus posiciones y acciones pueden ser leídas como parte del entramado que expresa, por un lado, fuerzas sociales subyacentes e intereses de la sociedad civil y, por otro, la necesidad de dar coherencia relativa a las acciones del Estado. Este enfoque nos permite estudiar y analizar no solo las trayectorias de acción individual de los hacedores, sino también los procesos institucionales y estructurales que las condicionan, posibilitan y limitan. Para sostener esta afirmación, utilizamos la teoría del Estado de Nikos Poulantzas y en especial los aportes más recientes de Bob Jessop.

2. El binomio burocracia y política

La tarea emprendida por Weber (1969a: 173-179; 1969b: 716-752) para identificar mediante una serie de rasgos precisos el tipo ideal de dominación legal racional con administración burocrática (racionalidad y formalidad del derecho, jerarquía administrativa, salarización, formación profesional, separación plena entre el cuadro administrativo y sus medios, principio de atenerse al expediente, competencias objetivas rigurosamente fijadas y separadas de la vida privada, selección de los funcionarios según su calificación, vigencia de la disciplina y la vigilancia administrativa) sigue siendo, más de cien años después, el punto de partida de gran parte de los enfoques que pretenden abordar la burocracia como objeto de estudio en el campo de las ciencias sociales.

Es bien conocida su obstinación por señalar que, por su precisión, continuidad, disciplina, rigor y calculabilidad, la administración mediante un cuadro burocrático legal constituye la forma más racional y técnicamente superior de ejercicio cotidiano de la dominación y, por ello, inseparable de toda sociedad de masas, cualquiera sea la forma de su gobierno. Pero esta insistencia no comporta, como pudiera parecer a primera vista, una mirada idílica sobre la expansión de la burocracia legal racional en la era capitalista. De hecho, en las páginas de sus ensayos políticos, preocupado por problemas que no son tratados en su obra sociológica, Weber (1983; 2003) distingue claramente entre, por una parte, el proceso inevitable de burocratización que hace que en el Estado moderno el ejercicio diario de la administración esté en manos de una burocracia legal racional y, por otra, el fenómeno “patológico” del despo­tismo o absolutismo burocrático.

Desde su perspectiva, el despotismo burocrático tiene lugar cuando los funcionarios, en virtud de la concentración del saber y de la eficiencia administrativa, usurpan el terreno de la política, convirtiéndose en un cuerpo que toma decisiones en lugar de instrumentarlas. La célebre diferenciación que realiza entre el funcionario y el político se encuentra precisamente animada por el objetivo de un control político de la burocracia, cuya tendencia a establecer el dominio de la impersonalidad formalista, “sin odio y sin pasión”, “sin amor y sin entusiasmo”, sometida tan solo a la presión del deber estricto (Weber, 1969a: 179), le parece temible.

A un verdadero funcionario, no le corresponde hacer política, sino administrar con imparcialidad y ejecutar con eficiencia las órdenes de su autoridad superior, sin importar qué piense de ellas. Esta práctica de la disciplina y de la imparcialidad es vital para sostener el aparato administrativo y las jerarquías que implica. Al político, en cambio, no lo define la obediencia, sino la vocación, la capacidad de luchar por sus convicciones y el uso de la oratoria para ganar seguidores y para la negociación. Sus formas de reclutamiento también son distintas: si el burócrata accede a su función por concurso y por sus calificaciones, la selección del líder político se hace de manera pública, sometido al escrutinio de la opinión de todos (Weber, 1983).

Las figuras del político y del burócrata, tal como las plantea, no son antagónicas o excluyentes. Mantienen entre sí lo que podríamos llamar un “vínculo complementario en tensión permanente”. Si a los políticos les cabe decidir los objetivos e imponerlos en la arena política, en la que se despliega la lucha por el poder, a los funcionarios o burócratas les corresponde llevarlos a cabo, sin ponerlos en discusión ni buscar convencer a otros, apelando a su saber específico y guiándose por cánones de orden técnico.

La burocracia legal-racional conforma para la acción política, o, mejor, para los liderazgos políticos surgidos de las luchas partidarias y armados de cualidades carismáticas con los que se entusiasma Weber, una compañera de ruta invaluable porque se encuentra dotada de una capacidad técnica y una disciplina que la torna prácticamente inquebrantable. Entendida como lucha por la conservación, el reparto o el traspaso del poder político, la política tiene como meta producir un control parlamentario fuerte y los liderazgos adecuados para dirigir, controlar y dotar de objetivos al aparato burocrático, para luego confiar en su precisión y eficacia. Una democracia, ejemplifica Weber, no puede encontrarse dirigida por una máquina, no puede consistir en el dominio de unos profesionales sin vocación alguna, sin cualidades carismáticas, no puede carecer de líderes, aunque haya que pagar el precio en algunos casos del “poder de las camarillas” (Weber, 1983: 129-130). El ejercicio del poder político reside entonces en una minoría compuesta por políticos con cualidades carismáticas y por burócratas expertos, en una combinación o coexistencia no carente de contradicciones.

Convertida en clásica, esa fórmula weberiana despierta, como anticipamos, una cadena abigarrada de reinterpretaciones y respuestas teóricas que llega hasta nuestros días. Sin pretender abarcarla de manera exhaustiva, creemos que es posible identificar cinco tendencias o direcciones teóricas de gran impacto en los análisis empíricos y en las discusiones conceptuales que han tomado por objeto la burocracia estatal en las últimas décadas[1].

La primera de ellas se muestra interesada por colocar en primer plano la cuestión de la permeabilidad política de la burocracia estatal, poniendo así en duda el principio típico ideal de su neutralidad político-partidaria. Enrolado en el estructural funcionalismo, Bendix (1960) no solo hace suya la sospecha weberiana que ve en la burocracia un monopolio potencial capaz de acaparar para sí misma las decisiones políticas, sino que además se muestra preocupado por la falta de neutralidad política de los funcionarios, siempre proclives a realizar concesiones a los grupos políticos más poderosos. Merton (1965), en la misma línea, tampoco cuestiona la dinámica que propone Weber entre políticos y funcionarios (en efecto, reafirma que los primeros toman las decisiones estratégicas mientras que los segundos proporcionan la experticia instrumental para concretarlas), pero entiende que está lejos de funcionar de manera aceitada, porque la burocracia está sometida a disfunciones típicas, tales como el excesivo apego a las reglas, que ralentiza o bloquea la adaptación a los cambios situacionales, o el exacerbamiento del espíritu de cuerpo, que conduce a priorizar los intereses propios por encima de las directivas que provienen del mundo de la política. En esta corriente, en suma, se señala con insistencia que la burocracia estatal no funciona solamente según los principios de la disciplina formal, sino que también contempla lógicas informales o desviadas de lealtad política con ciertos grupos o factores de poder.

Crozier (1969) va más allá que los autores estructural-funcionalistas al sostener que el espíritu de casta y la obstaculización de las decisiones políticas no son meras disfunciones o patologías, sino rasgos permanentes de las burocracias estatales. Sus agentes, indica este autor, no se vinculan exclusivamente por las reglas formales propias de su actividad, sino que también se involucran en relaciones conflictivas, en negociaciones por el poder y por el control de áreas de incertidumbre, siguiendo sus propios intereses o metas. Si la dinámica interna de toda burocracia es así de conflictiva, entonces los mandatos del poder político no tienen asegurada la obediencia fluida que reclama la teoría weberiana.

Esta primera dirección teórica, resumimos, enfatiza, más allá de los matices, que la burocracia estatal, por encima o por debajo de su ordenación jerárquica formal, se encuentra atravesada por la diversidad de intereses de sus agentes y grupos y por conflictos de poder. Sin cuestionar la primacía de los mandatos políticos, llama la atención sobre las eventuales resistencias y los intereses encontrados de los funcionarios que integran el aparato administrativo llamado a implementarlos.

La segunda tendencia teórica que identificamos se propone examinar el problema de la capacidad de la burocracia para actuar como una fuerza con peso propio en las luchas políticas. No son pocos los estudios (Niskanen, 1971; Jackson, 1982; Rudolph y Rudolph, 1984; Peters, 1999, entre otros tantos) que, desde ángulos diferentes, plantean que la burocracia tiende a maximizar sus intereses empleando recurrentemente su monopolio de la información, sus conocimientos técnicos y la estabilidad de sus funcionarios para imponer decisiones al poder político, por ejemplo, presupuestos inflados o legislaciones complejas que la favorecen. Si bien no tiene el camino despejado, porque su gran tamaño y sus luchas internas por el poder impiden que tenga garantizada una dirección política unificada, su ambición de supervivencia y su papel político cada vez más importante hacen preciso, desde esta perspectiva, plantear la cuestión de los mecanismos de control que pueden ejecutar los líderes políticos para moderar sus excesos (pedidos de informes, asesores políticos en cargos claves, etc.).

La consigna del creciente dominio en las sociedades contemporáneas de una tecnocracia altamente calificada comanda la tercera línea de producción teórica que nos interesa localizar. Meynaud (1968) sostiene que la tecnocracia, esto es, el ejercicio del poder por parte de una élite racionalista y cientificista, conduce a un preocupante desplazamiento de los políticos y de los burócratas. Touraine (1973) entiende que, con el paso de las sociedades industriales a las posindustriales, el poder de propiedad o poder económico cede su lugar preminente al poder de decisión. La tecnocracia, formada por una capa de la administra­ción del Estado y por los directivos de las grandes empresas, se convierte cada día más, indica, en una clase dominante en ascenso, poseedora de conocimiento e información. Bell (1976) también hace referencia a la emergencia de una nueva clase dirigente que basa su poder en el conocimiento científico y técnico.

Este diagnóstico de una forma de dominio encabezada por una minoría altamente calificada y de reclutamiento selectivo, que desplaza a segundos o terceros lugares, o sustituye tanto a los burócratas tradicionales como a los políticos, es visto por algunos estudios como una seria amenaza a las instituciones deliberativas y representativas propias de las democracias liberales ( García Pelayo, 1974; Fischer, 1989; Rouban, 1998; Radaelli, 1999), mientras que otras aproximaciones, claramente inscriptas en la tópica neoliberal que se torna preponderante en los noventa, la consideran necesaria para frenar los conflictos políticos y sus incertidumbres en favor de la aplicación de unos saberes y unos principios supuestamente universales de eficacia, eficiencia y productividad.

Una cuarta tendencia teórica concerniente al binomio burocracia y política surgió en la década de 1970, en pleno auge del Estado de bienestar, prosperó en los ochenta y llega hasta nuestros días. Esta línea de investigación se interesa por mostrar que no es posible trazar una clara división entre poder político y administración ni tampoco sustentar premisas teóricas con pretensión de generalidad sobre la supremacía de una de ellas. Solo se pueden estudiar fehacientemente las formas variables que adopta este vínculo, por ejemplo, entre funcionarios de mayor jerarquía y altos cargos políticos. Además, y esto es central en este enfoque, los políticos y los funcionarios son actores interdependientes, cuyas fronteras de acción son difusas.

Putnam (1973) entiende que, en las altas esferas, el rol burocrático puede oscilar entre dos polos. El burócrata clásico que actúa según sus incumbencias siguiendo criterios técnicos objetivos y considera las acciones políticas como una obstrucción irracional de las medidas basadas en el mérito y en la experticia. Y el burócrata político que antepone la negociación al reglamento y considera legítima la influencia política en las decisiones administrativas. En el primer caso, acecha el peligro de una burocracia alejada de la ciudadanía, y en el segundo las prebendas y los patronazgos son los riesgos latentes. Rescatando esta distinción, Jamil (1998) asevera que un momento relevante del estudio del vínculo entre administración pública y control político pasa por investigar si los funcionarios son activos o pasivos, es decir, si tienen iniciativa respecto de las propuestas políticas o si esperan y siguen las instrucciones.

En la senda marcada por esas indagaciones que desconfían de las nociones generales, se multiplican los estudios con base empírica, localizados espacial e históricamente, que se abocan a tratar la relación entre política y administración prestando atención al modo de ocupación de los cargos, al grado de filiación partidaria de los burócratas, a la percepción que tienen políticos y funcionarios en cuanto a sus respectivos roles, a los vínculos entre los puestos más altos de la burocracia y los titulares de cargos políticos, a las diferencias de comportamiento y actitudes entre las élites burocráticas y políticas, etc. A modo de ejemplo, podemos mencionar el trabajo de Van der Wal (2013) que analiza, sobre la base de entrevistas, las diferencias de motivaciones laborales entre las élites administrativas y las élites políticas en los Países Bajos, la Unión Europea y Estados Unidos.

La última dirección teórica que nos sirve para entender el mapa de las teorías sobre el binomio burocracia y política es la que entiende a los burócratas como gerentes o gestores públicos. La perspectiva de la nueva gestión pública, cabeza de proa de los esquemas que proponen los organismos internacionales de crédito en los noventa privatizadores, tiene como supuesto básico que las grandes burocracias centralizadas, producidas bajo los auspicios del Estado de bienestar, con sus cadenas de mando verticales y sus culturas regidas por reglas, son lentas, costosas e incapaces de adaptarse al mundo actual caracterizado por los cambios acelerados, las tecnologías de la información, la competencia global por la atracción de capitales y la presencia de demandas sociales cada vez más exigentes. Su objetivo declarado apunta a transformar esas viejas estructuras y culturas burocráticas mediante su sustitución por organizaciones más pequeñas, flexibles y orientadas al cliente, con sistemas de gestión basados en incentivos y en la producción de resultados (Aberbach y Rockman, 1999). Los impulsores de la nueva gestión pública incentivan el reemplazo del sustantivo compuesto “funcionario público” por el de “gerente público” o “gestor estatal” para referirse a un profesional dotado de mayor responsabilidad que, más que recibir órdenes y acatar reglamentos, diseña estrategias y alcanza metas. Apuntan, en suma, a la transformación del paradigma burocrático weberiano en una burocracia orientada al cliente, en el contexto del auge del neoliberalismo.

En cuanto al abordaje de la dicotomía política/administración, hay que decir que, si bien encontramos posiciones que pregonan una gestión administrativa eficiente e inmune a los vaivenes políticos (Overeem, 2005, 2006; Aguilar, 2010), son mayoría en este paradigma de la nueva gestión pública las posturas que abonan una relación fluida, e incluso una acción articulada, entre gestores públicos y políticos.

Identificadas las principales tendencias teóricas que suscita la fórmula weberiana en el campo académico, estamos en condiciones de señalar que, a pesar de su heterogeneidad, o por encima de ella, tienen un común denominador, que ciertamente comparten con Weber, un supuesto que las atraviesa de lado a lado: la práctica estatal mantiene una relación contingente y exterior con los conflictos de clase que caracterizan el orden económico y social. Los poderes de clase aparecen como influjos de presión, como limitaciones externas, como variables contextuales, pero de ningún modo se los piensa como inscriptos en la naturaleza misma del aparato burocrático.

Aquí consideramos central ir en sentido contrario. Como bien dice Holloway (1982: 43),

a pesar de toda la literatura que pretende tratar a la administración pública como una cuestión de eficiencia ajena a la política y a las luchas, hay que advertir que trata todo el tiempo problemas políticos, aunque de una forma mistificada.

Los procesos de ascenso del poder burocrático, como así también los de intensificación del control político de la administración por el vértice del ejecutivo, allí donde tienen lugar, ¿no serían mejor abordados como mutaciones institucionales que responden a cambios en las relaciones de fuerza tal como se condensan de manera específica en el Estado, más que como problemas de vocaciones o pasiones encontradas? La tendencia al centralismo burocrático y al reforzamiento del ejecutivo en desmedro de otros órganos estatales ¿no constituye, al menos en parte, una respuesta a la exacerbación de las contradicciones internas del bloque en el poder (que suscitan contradicciones acrecentadas en el seno del Estado) y al cimbronazo que producen las luchas populares en su campo estratégico? ¿Acaso no resulta igualmente relevante pensar los efectos precisos que tiene el desplazamiento del centro de gravedad hacia la burocracia estatal, por ejemplo, la tendencia a la transformación del secreto de Estado en una forma permanente de razón de Estado, la profundización de un dispositivo administrativo que amplía la distancia entre dirigentes y dirigidos, la opacidad de las acciones administrativas frente a un control democrático?

Además, la cuestión de si el aparato administrativo presenta mayor o menor resistencia a ocuparse de la política gubernamental ¿no es secundaria o suplementaria respecto del problema relativo a qué tipo de política estatal labora y aplica y de qué forma lo hace? Coincidimos con Oscar Oszlak (2006) cuando propone mirar la burocracia no como una institución con funciones predestinadas, sino como una organización compleja que se encuentra determinada por la naturaleza y el contenido de las políticas públicas que implementa. Una burocracia, subraya, es lo que hace y, por tanto, debe estudiarse en cada momento histórico y en cada contexto según su involucramiento en la política y en la implementación de políticas públicas.

Por eso consideramos necesario retomar otras concepciones sobre el Estado y la política pública que nos permitan inscribir el accionar de burócratas y políticos en el contexto más amplio de las tensiones sociales, así como recuperar la importancia de los sectores subalternos en los análisis.

3. Burocracias y política exterior: el análisis de la política exterior (APE) y la importancia de una nueva inscripción teórica

El enfoque del análisis de la política exterior (APE) surgido en la década de 1950 en los Estados Unidos fue el primero en poner de manifiesto la importancia relativa del proceso de toma de decisiones de política internacional en el ámbito estatal, considerando los factores que influyen en quienes toman la decisión e incluso en la decisión transformada en política. Es un campo de estudios que se ubica a medio camino entre las relaciones internacionales y la política comparada, constituido por enfoques que buscaron construir modelos para interpretar el comportamiento del Estado y la formulación de su política exterior ( Hudson, 2005). En sus inicios, estos abordajes se erigieron como respuesta a las tradiciones corrientes realistas, alrededor de un principal aporte: evitar la visión monolítica del Estado como actor racional unitario. Por esa razón, aparecieron en escena múltiples actores, intereses y grupos que afectaban tanto la formulación como la implementación de la política exterior de un país y, en efecto, tuvieron la virtud de proponerse como teorías intermedias explicativas, incluir los aportes de otras ciencias sociales –como la sociología, la psicología y la psicología social– y buscar así explicaciones multicausales no solamente de la implementación de la política exterior, sino también del proceso de formulación.

De acuerdo con el trabajo de Valerie Hudson y Christopher Vore (1995), existen tres líneas de investigación que pueden ser incluidas dentro de los estudios APE:

  1. La política exterior comparada, cuyo trabajo fundacional fue el de James Rosenau (1966) y donde el principal aporte fue la consideración de las características de cada Estado para vincularlas con su política exterior. Este autor construyó tipologías del comportamiento de los Estados en política internacional. Los primeros estudios de Rosenau –de larguísima y prolífica trayectoria en las relaciones internacionales– tuvieron una fuerte impronta positivista y sistémica. Elaboró un modelo donde se identifican tres fases básicas del proceso político de formulación de la política exterior: variables independientes (inputs), variables propias del policy-making (intervinientes), y variables dependientes o de resultado y efecto (outputs) (Rosenau, 1968: 311-314). Esto le permitía evidenciar un conjunto de cadenas de decisión, lo que tenía la virtud de confrontar con las visiones que identificaban un único momento de selección de alternativas (Rosenau, 1968: 312, 315).
  2. Los análisis de toma de decisiones. El trabajo inicial de esta corriente fue el de Snyder, Bruck y Sapin (1963), y gira alrededor de la importancia de los grupos y actores a la hora de tomar decisiones en el ámbito internacional.
  3. Los estudios sobre el contexto de la política exterior. Este enfoque tiene su origen en los trabajos de Harold y Margaret Sprout (1956), donde se ponderan los distintos factores que influyen en los tomadores de decisiones, determinando así un escenario político, institucional, económico, geográfico e ideológico. En este tipo de corrientes, las variables ponderadas para el estudio son el clima de ideas, las expectativas sociales, los tipos de regímenes políticos, entre otras. La personalidad de los participantes pasó a ser una variable importante en la toma de decisiones.

Algunas de estas corrientes, en su afán de enfrentarse a las interpretaciones sistémicas de la política internacional –como el clásico trabajo de Kenneth Waltz (1979)[2]–, ponderaron de tal modo el comportamiento subjetivo de los actores en la formulación de la política exterior que los transformaron en equivalentes a los intereses del Estado. Así, el reduccionismo subjetivista llevó a la exagerada ponderación de las percepciones de funcionarios, sin ningún tipo de explicación de carácter socioeconómico o estructural ( Hazleton, 1988: 13-14). Posteriormente, y abrevando en estas corrientes, aparecieron modelos más completos para comprender la política exterior. Los de Graham Allison (1971) y el de Robert Putnam (1988) fueron quizás los más elaborados.

El de Allison (1971), que parte extensamente de un análisis histórico, tuvo la particularidad de vincular la cuestión burocrática con el proceso de toma de decisiones en política internacional. Ello abrió la posibilidad de comprender que las decisiones políticas se toman en un determinado contexto organizacional y que los agentes individuales actúan bajo la influencia de las lógicas que rigen las oficinas burocráticas a las que pertenecen y donde se desenvuelven. A partir del estudio del caso de la crisis de los misiles en Cuba, Allison quiere demostrar que la aparente incoherencia de la política exterior tiene relación con las diferencias entre la Casa Blanca, el Departamento de Estado, el Pentágono y el sector de inteligencia. Así, construye distintos modelos de comportamiento burocrático y su impacto en la formulación de la política exterior. En esos modelos, o el Estado es un ente racional maximizador de beneficios –modelo racional–, o el conflicto burocrático explica las diferencias y contradicciones a la hora de la toma de decisiones –modelo burocrático–, o existe una organización tal que puede establecer respuestas estandarizadas para cualquier tipo de situación –modelo organizacional–. Estudios más recientes profundizan respecto de la política burocrática, poniendo énfasis en que la decisión no es solamente una elección racional, sino un proceso de pulling and hauling ( Alden y Aran, 2012), y en las diversas características y estrategias dentro de esas oficinas ( Kaarbo y Grunfeld, 1998; Preston y ‘t Hart, 1999).

El enfoque de Robert Putnam (1988) fue denominado “de doble nivel”, por incorporar la noción de que los factores internos influyen en la política internacional y viceversa. Incluye la influencia de los intereses de grupos internos que presionan al gobierno. Tiene la gran virtud de mostrar el carácter difuso de la frontera entro lo interno y lo externo, y en línea similar se expresaron los trabajos de Volgy y Schwarz (1991), señalando que muchas actividades gubernamentales tienen cada vez más una dimensión externa. Sin embargo, el enfoque de doble nivel continúa explicando el accionar del Estado a partir de la maximización de beneficios, que pretenden equilibrar acontecimientos internos y externos[3]. Hacia fines de la década de 1970, Eduard Milenky (1978) elaboró un modelo para interpretar el proceso de toma de decisiones a partir de una serie de círculos concéntricos, con diferentes niveles decisorios (el íntimo, el próximo y el periférico), donde incluye diversos actores como el presidente y sus consejeros, los comandantes de las Fuerzas Armadas, los grupos económicos favorecidos, los desfavorecidos, el parlamento, los partidos políticos y el Congreso Nacional.[4] Profundizando esquemas interpretativos multinivel, encontramos la obra de Kegley y Wittkopf (1995), que señaló tres niveles analíticos: el individual, el nacional, donde se aborda la política exterior de los Estados y sus condicionantes, y el nivel sistémico. Asimismo, entre los aportes al campo del APE, se destaca el análisis de las tres dimensiones de Carlsnaes, estructural, posicional e intencional (1992), y el trabajo de Hill, que profundiza la importancia de la vinculación dinámica entre actores y estructuras (2003).

Como se anticipaba en la introducción, partimos aquí de considerar que la política exterior es una política pública, con sus particularidades, pero que debe ser entendida como tal. Varios trabajos han avanzado en esta línea, y acordamos con Milani y Pinheiro (2013) en que la política exterior necesita de parámetros de investigación que incorporen los distintos actores presentes en su proceso decisorio, en sus más diversas formas de participación, tomando en cuenta los distintos modelos de interacción política (Milani y Pinheiro, 2013: 12). El citado trabajo de Tokatlian y Merke (2014) es muy relevante en cuanto toma la decisión de poner en diálogo las relaciones internacionales con la política pública. Recupera la importancia de la agencia en el ámbito de la decisión política y afirma acertadamente que “las variables domésticas son cruciales para entender las opciones y los límites de la política exterior” (Tokatlian y Merke, 2014: 247). Eso lleva a los autores a estudiar actores que influyen en el diseño y la implementación de la política exterior: el poder ejecutivo, los gabinetes y burocracias, las provincias, el poder legislativo y los partidos políticos, y finalmente las élites, la opinión pública y las minorías. Busso (2019) hace un exhaustivo análisis de la política exterior argentina desde la recuperación de la democracia en 1983, que reivindica la importancia de la política exterior como política pública y, por lo tanto, la vinculación entre factores internos y externos para poder comprenderla. La autora destaca muy acertadamente que este no ha sido el enfoque mayoritario en la literatura de las relaciones internacionales en la Argentina (Busso, 2019: 11). En un trabajo anterior (Míguez, 2020), se han analizado los factores domésticos que influyen en la política internacional desde una perspectiva crítica e histórica, incluyendo allí el rol de los gestores del Estado, así como de sus cosmovisiones y su pertenencia a comunidades epistémicas.

Ahora bien, ¿cuál es el aporte de este capítulo? Consideramos que algunos de los modelos interpretativos del APE son profundamente Estado-céntricos, otros sistémicos, algunos construyen tipos ideales ahistóricos, y otros se basan en el individualismo metodológico, o en enfoques racionalistas o utilitaristas. La cuestión más importante aquí, y subyacente, tal como lo afirmamos en la introducción, es cómo interpretar los comportamientos de las burocracias públicas en cuanto expresión material del Estado (Thwaites Rey, 2005). Y ello nos lleva a la pregunta “¿Qué Estado?”. Es decir, creemos necesario inscribir el análisis de la política exterior en una profunda concepción del Estado como relación social y de la política pública como expresión compleja resultante de esa relación. Eso nos permitirá analizar de modo más certero el rol de los hacedores de la política exterior.

4. Una concepción crítica sobre el Estado y sus agentes. Los “hacedores” en la burocracia

Si la política exterior es una política pública, partimos aquí de la clásica definición de Oszlak y O’Donnell. Es la toma de posición de los organismos estatales ante cuestiones socialmente problematizadas (2007):

… un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores en la sociedad civil. De dicha intervención puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientación normativa, que previsiblemente afectará el futuro curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión (Oszlak y O’Donnell, 1981: 6).

Esa política es el “Estado en movimiento”, y, por lo tanto, partir de una teoría del Estado es ineludible para comprender el accionar de quienes inciden en la toma de decisiones y en la implementación de las políticas. Poulantzas, en sus importantes aportes a la teoría marxista del Estado, lo ha definido como “la condensación material de una relación de fuerza entre clases y fracciones de clase” (Poulantzas, 1978: 154-159) que tiene resistencias propias, y un grado de autonomía relativa. Es también una materialidad, un conjunto de aparatos o instituciones que delinean una morfología concreta donde se expresa no solamente ese carácter de clase, sino también la influencia más amplia de la lucha de clases y el balance de fuerzas políticas. Por estas razones, el Estado no puede ser visto como instrumento desprovisto de valoración y contenido al servicio del sector social que detenta su control. No es una arena neutral ni un árbitro imparcial, ya que, en su propia estructura institucional, se expresan tanto las conquistas de las clases subalternas resultantes de la lucha de clases, como los conflictos entre los sectores dominantes. Si bien es muy relevante conocer las formas organizacionales de las distintas oficinas burocráticas, así como las características individuales de los hacedores de política, estas no pueden por sí solas explicar un proceso de toma de decisiones en forma completa y total. Esta concepción teórica nos permite distanciarnos de los enfoques en el área de estudio de las relaciones internacionales que no suelen interpretar de este modo las disputas y contradicciones en la definición de la política exterior, o bien negando su carácter conflictivo y contradictorio, o bien remitiéndolo únicamente a cuestiones de poder personal o conflictos burocráticos (Míguez, 2020).

La autonomía relativa del Estado es la garantía del papel de organización y unificación de las distintas fracciones en el bloque en el poder, la relativa separación entre lo político y lo económico. La función estatal se cumple cuando el Estado logra crear la apariencia de encontrarse por encima de las clases sociales, y eso se profundiza cuando en la arena política aparecen las contradicciones entre los distintos sectores y sus intereses particulares (Poulantzas, 1973: 152). El Estado no traduce al nivel político los intereses de las clases dominantes, sino la relación de esos intereses con los de las clases dominadas (Inda, 2021b: 17).

Asimismo, Poulantzas (1973) ha formulado el concepto de “bloque en el poder” para denominar a esa unidad contradictoria en el Estado capitalista conformada por las clases y fracciones de clase de una formación económico-social específica (Poulantzas, 1973: 303). Las clases y fracciones de clase logran unidad en el Estado bajo la égida de una de esas clases o fracciones que se constituye en hegemónica arrogándose para sí el “interés general” del Estado nación. Partiendo de la noción de “hegemonía” de Antonio Gramsci[5], y en relación con la función de “cohesión” que cumple el Estado, Poulantzas amplía el uso del término, utilizándolo también para explicar el predominio de una clase o fracción de clase dominante respecto de las demás. Aparece entonces un doble ejercicio de la hegemonía:

La clase hegemónica es la que concentra en sí, en el nivel político, la doble función de representar el interés general del pueblo-nación [constituirse en hegemónica respecto de las clases subalternas] y de detentar un dominio específico entre las clases y fracciones dominantes (Poulantzas, 1973: 175).

Trabajos relativamente recientes han explorado la política exterior desde esta perspectiva, como es el caso de Oswaldo Amaral (2007) y Tatiana Berringer (2014; 2015).

Lejos de visiones estructuralistas estáticas, nuestra recuperación de la literatura sobre la teoría del Estado se relaciona con la búsqueda de espacios de acción para los países periféricos en el contexto de la asimetría de poder global. Tal como afirma Thwaites Rey:

Lo que se quiere destacar aquí es que, no obstante el imperativo global, la modalidad de inserción de cada país en el sistema internacional implica opciones políticas construidas en el interior de tal Estado, que ponen en juego sus capacidades relativas para definir cursos de acción con grados variables de autonomía y soberanía. Tales cursos de acción […] devienen de la capacidad de los actores sociales (de la organización y voluntad de acción de las clases fundamentales) para ubicarse en cada coyuntura para favorecer tales o cuales intereses y demandas. La forma de insertarse en el mundo, es decir, en la economía mundial constituida, no supone un camino inexorable (Thwaites Rey, 2010: 33).

Desde esta perspectiva, podemos comprender el devenir de la política exterior, sus vaivenes y giros en el marco de la conflictividad social que se expresa también en el Estado. Al mismo tiempo, la política pública en general –y la política exterior en particular– es resultado de relaciones de fuerza dentro del bloque dominante, pero en el marco de la vinculación con las clases subalternas.

Esta concepción sobre el Estado es el punto de partida –pero no el de llegada– para la compresión del rol de los hacedores de política exterior en la tensión del binomio burocracia y política. Disconformes con el uso que tiene en la geografía neoliberal que apuntala en definitiva a una reducción de la política a una actividad de gestión orientada al cumplimiento óptimo de objetivos con el menor coste posible, encontramos en la propuesta teórica de Bob Jessop una justificación más valiosa para una terminología que reivindica el rol de la agencia en el Estado. Este autor, retomando a Poulantzas, y con este gesto inscribiéndose de alguna manera heterodoxa en el enorme campo de las teorías críticas y marxistas sobre el Estado y la burocracia, propone un enfoque que él denomina “estratégico-relacional”, el cual parte de definir al Estado, y con él, a la burocracia, como una relación social, esto es, como la condensación mediada institucionalmente de un equilibrio cambiante de fuerzas políticas.

Jessop, referente crucial en los debates actuales sobre el Estado, retoma, entre otros aportes teóricos, algunos planteos de Poulantzas para criticar las teorías marxistas que, en su obsesión por encontrar el carácter capitalista o de clase de la burocracia estatal en factores externos, descuidan el problema de su organización institucional contradictoria.

La organización interna del Estado no siempre funciona sirviendo los intereses del capital, pues “la lucha de clases no está confinada a la sociedad civil, sino que es reproducida dentro del corazón mismo del aparato estatal” (Jessop, 1977/1980: 191). Necesariamente, bajo formas históricamente cambiantes y específicas, expresa estas contradicciones sin poder eliminarlas. Asimismo, hay que tener en cuenta otras clases y fuerzas sociales además del capital y el proletariado, pues, en las formaciones sociales, la estructura de clases adopta formas complejas.

Jessop intenta captar el aparato estatal también como expresión contingente de un equilibrio inestable de fuerzas. Queremos destacar aquí la validez de un concepto central que propone este autor: el de “selectividad estratégica”. Para definirlo, podríamos decir que hay una selectividad del sistema burocrático que se encuentra estructuralmente inscrita, que propicia ciertas acciones, ciertas estrategias, ciertos agentes por encima de otros. Es la inclinación que tiene el aparato administrativo para satisfacer unas demandas más fácilmente que otras, y es el resultado, para Jessop, de las victorias históricas de unas fuerzas políticas, de unos sectores, de unas alianzas de clase sobre otros. Que ciertas tendencias se realicen, que ciertas innovaciones tengan lugar, cómo y hasta qué punto lo hagan depende entonces del equilibrio variable de las fuerzas, de sus estrategias, de sus tácticas. Lejos de ser un instrumento, y en la medida en que tiene un papel crucial en la reproducción del capital (como señalan los teóricos de la escuela lógica del capital), el Estado está dotado de la capacidad de intervenir tanto contra la clase trabajadora como contra el capital. En conclusión, el ejercicio de los poderes del Estado supone una contradicción determinada por el equilibrio cambiante de las relaciones de fuerza, mediado por el aparato estatal con su selectividad estratégica inscripta estructuralmente (Jessop, 2002/2008). El Estado es el sitio de la estrategia, y se puede estudiar a partir del principio de la selectividad estratégica, esto es, como un sistema y modus operandi que es más abierto a ciertas estrategias de clase y a ciertas fuerzas políticas que a otras. A partir de estas consideraciones, Jessop ofrece una definición que apunta a perfeccionar la aportada por Poulantzas: “El poder del Estado es una condensación institucionalmente mediada del equilibrio cambiante de fuerzas políticas” (Jessop, 2009/2014: 35).

Captar la burocracia, incluido el campo de la política exterior, como una relación social abre caminos para la investigación, porque nos demuestra las limitaciones de entenderla como un instrumento o de cosificarla, como un conjunto institucional monolítico que puede ser utilizado por cualquier coalición política en cualquier momento. Nos evita también pensarla como un sujeto, con mayúsculas, dotado de racionalidad y voluntad unívoca: nos permite, en cambio, pensarla como un campo estratégico con contradicciones internas y con una tendencia estructural.

5. Los políticos “hacedores”: la categoría de dirigencia política

Entre los hacedores de la política exterior, encontramos funcionarios que tienen relevancia en el proceso de toma de decisiones y que no son estrictamente parte de una burocracia pública. En ocasiones, su influencia y gravitación no se relaciona con un determinado cargo político. Por eso, decidimos avanzar en una definición sobre la dirigencia política.

Existe un interesante debate respecto de cómo considerar la especificidad de quienes se desempeñan en cargos políticos en el Estado, es decir, de los actores de la escena política. El aspecto que comparten y que los distingue es la función que ocupan en esas estructuras, es decir, en las relaciones políticas e ideológicas. Por lo tanto, no se trata de un sector diferenciable a partir de un lugar ocupado en las relaciones sociales de producción, como son las diversas clases, fracciones o capas de clase, y no es ajustado referirse a ellos como “clase política”, concepto en cierta medida cuestionable, en cuanto desvanece la relación de los políticos con las clases sociales, y por otorgarle un carácter corporativo homogéneo.

Dentro del análisis marxista, esta discusión ha sido abordada utilizando distintas denominaciones. Poulantzas, retomando a Gramsci, se refiere a estos funcionarios políticos como una “categoría social”, distinguiéndolos de lo que pudiera ser una fracción de clase o capa de clase, porque dicha categoría “se encuentra delimitada principalmente por su lugar en las relaciones políticas e ideológicas” (Poulantzas, 1998: 23).

Poulantzas reflexiona acerca de la identificación de las clases y fracciones de clase en una formación económico-social específica y sostiene que

una clase no puede ser considerada como clase diferente y autónoma –como fuerza social– en el seno de una formación social, más que cuando su relación con las relaciones de producción, su existencia económica, se refleja en los otros niveles por una presencia específica (Poulantzas, 1973: 89-90).

¿Cómo se refleja? A través de lo que este autor denomina “efectos pertinentes”, que no necesariamente implican una organización política propia, aunque sí tienen consecuencias sobre su participación en la escena política. Partiendo de esta definición, Poulantzas precisa:

a) Por categorías sociales puede entenderse, más particularmente, conjuntos sociales con “efectos pertinentes”–que pueden llegar a ser, como demostró Lenin, fuerzas sociales–, cuyo rasgo distintivo reposa sobre su relación específica y sobredeterminante con estructuras distintas de las económicas: éste es sobre todo el caso de la burocracia en sus relaciones con el Estado y de los “intelectuales” en sus relaciones con lo ideológico […].
b) Por fracciones autónomas de clase se designan las que constituyen el sustrato de fuerzas sociales eventuales, y por fracciones conjuntos sociales susceptibles de convertirse en fracciones autónomas: y esto en el sentido de los “efectos pertinentes” (Poulantzas, 1973: 98).

Ralph Miliband, por su parte, considera a los actores de la escena política como una “élite estatal”. Para ello utiliza, desde un enfoque marxista, variables provenientes de las teorías de las élites. A grandes rasgos, estas teorías –desde perspectivas diversas y contrapuestas–, por un lado, han puesto en cuestión la identidad entre clase dominante y clase políticamente dominante; por otro, han llamado la atención respecto de la participación de individuos de otras clases en el ejercicio práctico del poder político. Estas discusiones se sitúan entre importantes tensiones, como la atribución a la burocracia de un poder político autónomo paralelo al dominio económico o político, en el caso de Weber, o la absoluta subordinación y control de las élites por parte de las clases económicamente dominantes.

El autor pone especial énfasis en destacar los intereses comunes de la “élite política” en cuestiones elementales que hacen al sostenimiento de su propia función, y, por lo tanto, de su especificidad. Así, afirma:

A primera vista se nos ofrece un cuadro de interminable diversidad entre los sucesivos gobiernos […]. Los presidentes, primeros ministros y sus colegas han llevado pegadas múltiples y diferentes etiquetas políticas (a menudo tremendamente engañosas) y han pertenecido a muchos partidos diferentes, o a veces a ninguno. Esta diversidad de concepciones, actitudes, programas y políticas, sobre infinidad de materias, es, por cierto, muy notable y da ocasión a un debate y a una competencia política vívidos. Esta impresión de diversidad y conflicto queda realzada todavía más por la insistencia de los líderes de los partidos, sobre todo en tiempo de elecciones […]. Sin embargo, de hecho, esta imagen que se nos presenta es […] superficial y engañadora. Pues uno de los aspectos más importantes de la vida política del capitalismo avanzado es, precisamente, que los desacuerdos entre los dirigentes políticos que, en general han logrado alcanzar cargos elevados muy rara vez han sido tan fundamentales como estos dirigentes y otras personas lo afirman. Lo realmente notable de estos dirigentes políticos y de los tenedores de cargos políticos, en relación de unos con otros, no son sus múltiples diferencias sino el grado de acuerdo en cuestiones verdaderamente fundamentales ( Miliband, 1992: 68-69).

Es necesario inscribir este planteo en la controversia referida a la tensión entre la unidad de las élites políticas y la pluralidad de estas. Quienes remarcan la unidad incluso han llegado a referirse a las élites políticas como “clase política”, como los casos paradigmáticos de Mosca (1939) y Michels (2000). En el caso de Miliband, otorgarles una especificidad o un interés particular no implica disociar su condición de especificidad de la función que cumplen en el marco de los intereses generales de la clase dominante. Justamente, uno de los objetivos del trabajo de Miliband fue comprobar que los intereses específicos de la “élite estatal” no afectan la protección de los de la clase dominante, en el mayor nivel de abstracción. Esa protección quedaría asegurada por dos aspectos fundamentales: en principio, por el hecho de que el personal del Estado se recluta de entre las clases medias y la superior, de modo que, desde el inicio y en la mayor parte de los casos, habría intereses e ideología comunes (el autor encuentra un origen de clase común entre la élite económica y la élite estatal); y asimismo, porque la clase económicamente dominante posee recursos para imponer su voluntad en el nivel político (Miliband, 1992).

Tal como se ha desarrollado en otro trabajo (Míguez, 2011), la categoría de dirigencia política incluye entonces:

  1. a aquellos sujetos que detentan el poder de gobierno y se sitúan en el nivel de la sociedad política, siendo parte de la élite estatal –política y burocrática– que cuenta con capacidad de influir en la formulación –y en menor medida, también en la implementación– de políticas públicas;
  2. a líderes de los partidos políticos, situados en un nivel de mediación entre la sociedad política y la sociedad civil, que, sin ocupar necesariamente cargos políticos públicos, sí tienen injerencia en la escena política.

Respecto del primer grupo, el campo delimitado excluye a quienes ocupan cargos en el Estado, es decir que son parte de la burocracia estatal, pero no influyen en el proceso de toma de decisiones, o su influencia no es significativa. En cuanto al segundo grupo, incluye a individuos que, si bien no se desempeñan como funcionarios públicos, son dirigentes de partidos o corrientes políticas definidas que sí poseen capacidad de influir en la formulación de políticas públicas.

La dirigencia política tiene una vinculación estructural con las clases dirigentes porque, en el mayor nivel de abstracción, y como hemos definido, su función, por el lugar que ocupa, se relaciona directamente con el carácter del Estado en el sistema capitalista. A esto debe agregarse:

  1. tiene una especificidad y, por tanto, ciertos intereses comunes;
  2. se encuentra atravesada por las características y los conflictos propios de la dinámica política que no pueden ser entendidos como mero reflejo de las relaciones sociales de producción;
  3. el hecho de que en el Estado también se reflejen a través de oficinas y políticas las conquistas resultantes de la lucha de clases permite afirmar que la dirigencia política no es en todas las coyunturas un instrumento –ni mecánico ni lineal– de las clases dominantes.

6. Conclusiones: hacedores de la política exterior

En este capítulo hemos intentado avanzar en una caracterización teórica que nos permita abordar los gestores del Estado, tanto en su función burocrática como política, desde una perspectiva crítica. Lo consideramos el inicio de una trayectoria para reflexionar en especial sobre los hacedores de política exterior. Entre ellos contamos tanto a

  1. los diplomáticos de carrera, como a los provenientes del ámbito político;
  2. funcionarios públicos involucrados en la formulación de la política exterior en sentido amplio, es decir, tanto en su dimensión político-diplomática, estratégico-militar, como económica, lo que implica incluir otras áreas del Estado cuyas decisiones tienen impacto internacional;
  3. la dirigencia política en el sentido arriba definido.

Luego de hacer un recorrido por las tradiciones del binomio burocracia y política y por las corrientes que en el análisis de la política exterior “abrieron” el Estado desde distintas perspectivas, decidimos inscribir la función de estos hacedores en una determinada teoría del Estado. Partiendo aquí de los aportes más recientes de Jessop, consideramos que el Estado es también el sitio en el que se elaboran las estrategias. Contra la idea del marxismo clásico de que el Estado tiene una unidad institucional o de clase (y no es que el autor niegue el carácter de clase del Estado), Jessop sostiene que es el lugar de las contradicciones y las luchas de clase relevantes, como así también de las rivalidades entre diferentes ramas e instituciones. ¿Cómo es que puede actuar como una fuerza política unificada?

Es aquí donde el papel de los gestores estatales (tanto políticos como funcionarios) resulta crucial para comprender cómo una unidad relativa se impone a las diversas (in)actividades del Estado y cómo estas actividades adquieren una autonomía relativa respecto de las presiones conflictivas que emanan de la sociedad civil (Jessop, 2009/2014: 34).

Son los gestores estatales, en modos específicos, los que elaboran medidas que dan coherencia (relativa) a las acciones del Estado. Pero decir que ejercen poder es una ficción conveniente que enmascara todo un juego de relaciones sociales. Si bien las constituciones y las leyes permiten atribuir responsabilidades formales a los gestores estatales,

esto no debería llevarnos a fetichizar la imputación de la responsabilidad política en lugares o personajes concretos. Deberemos siempre tratar de seguirle la pista a la circulación del poder a través de juegos de relaciones sociales más amplios y más complejos, tanto dentro del Estado como más allá del mismo (Jessop, 2002/2008: 47).

Eso sí, no hay que menospreciar que el repertorio de prácticas expertas y discursivas de la burocracia afecta los proyectos del Estado y los intentos de ejercer el poder estatal. La importancia de otros actores no estatales en las relaciones internacionales es una evidencia histórica en América Latina, que la globalización neoliberal ha profundizado. En efecto, hay ejercicio de las políticas públicas más allá del aparato estatal propiamente dicho. Sin embargo, esto no significa, como creen algunos, que el Estado haya dejado de ser un actor central.

Para comprender el comportamiento, el proceso de toma de decisiones, el carácter de dichas decisiones y las consecuencias que implican, hemos destacado en estas páginas la necesidad de recuperar la noción del Estado como relación social y de los hacedores de la política en este mismo marco, porque es lo que nos permite no perder de vista la vinculación con intereses, sectores y demandas en el seno de la sociedad civil. Incluso en el ámbito de la política exterior.

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  1. Estas tendencias o itinerarios se encuentran desarrollados en detalle en Inda (2021). Aquí retomamos algunos de sus principales planteos y conclusiones.
  2. Los postulados de Waltz fueron derivando hacia la formulación del neorrealismo como corriente de las RI. Según sus postulados, el comportamiento de las unidades del sistema (estados) se explica más por constreñimientos estructurales del sistema que por los atributos o las características de cada una de ellas (Waltz: 1979: 88-97).
  3. Para un análisis pormenorizado de los aportes de los análisis de política exterior desde perspectivas liberales, realistas, neoclásicas y constructivistas, ver Kaarbo (2015).
  4. La teoría de la decisión tuvo un lugar preponderante en la constitución de los estudios de política exterior en el mundo anglosajón, al calor del llamado Segundo Debate de las Relaciones Internacionales en los años sesenta ( Simonoff, 2018: 1).
  5. La hegemonía –combinando la coerción con el consenso– presupone que los intereses y las tendencias de los grupos sobre los cuales ella se ejerce sean tomados en cuenta, formando un cierto “equilibrio de compromisos”, es decir que, logrando imponer cuestiones sustanciales, el grupo dirigente haga sacrificios y concesiones, pero que estos no afecten lo que es esencial en la relación hegemónica ( Gramsci, 1999: 138).


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