Tradiciones desbordadas

En el desarrollo que hicimos hasta aquí, analizamos la emergencia de la informalidad laboral como una cuestión nuclear en los diagnósticos sociales producidos desde fines de la década de 1990, proceso que acompañó un creciente extrañamiento del registro laboral. La salida de la crisis de los años 2001 y 2002 constituyó un proceso político por el cual los problemas de la vida en común (especialmente, los problemas sociales) fueron sometidos a revisión, alumbrando un nuevo campo de reforma que puso en el centro la calidad del trabajo como problema para la integración social, descentrando la relación unívoca entre desempleo y pobreza. La reflexión sobre la informalidad laboral instaló en la discusión especializada y política la problemática coincidencia entre trabajo y pobreza, materializada en la figura de las y los trabajadores pobres o working poor. En los Capítulos 3 y 4 reconstruimos dos problematizaciones en conflicto sobre el carácter de la informalidad laboral. Una que, definiéndola como un asunto de regulación del trabajo y de protección de su sujeto, estructuró el campo de reforma entre los años 2002 a 2015. Y otra que, tratándola como una cuestión eminentemente productiva, fue vector de crítica hacia las políticas sociolaborales del ciclo en análisis. En el Capítulo 5 nos detuvimos en otra dimensión de la problematización del trabajo informal: su delimitación respecto de un espacio ideal de no trabajo, objeto de intervenciones y protecciones irreductibles a las nucleadas en los programas de formalización. Así, recorrimos las visiones estratégicas sobre la formalidad a constituir, entre utopías sobre la restitución del rol integrador del empleo y distopías sobre el advenimiento del trabajo flexible.

En los capítulos antecedentes, reconstruimos la trama que anudó las discusiones expertas sobre la informalidad laboral con aquellas relativas a las formas de reorganizar la política social, cuestionadas las estrategias de asistencia neoliberal de la década de 1990. Es que la interrogación de la coincidencia entre trabajo y pobreza desnaturalizó, al mismo tiempo, los contornos del sujeto de trabajo y de los sujetos de protección (ya fuesen asegurados o asistidos). Analizamos los interrogantes que la cuestión de la informalidad laboral movilizó acerca de las expectativas en torno al trabajo como fuente de seguridad y de autonomía, que pusieron en cuestión su vigencia como fundamento organizador del campo de la protección. El aporte de este capítulo en la reconstrucción de la problematización de la informalidad laboral radica en el análisis de una serie distintiva de saberes, cuyo objeto directo fueron las políticas sociales. El abordaje de esta serie documental nos permitió observar que, aun cuando las imaginaciones políticas sobre el trabajo y aquellas sobre la protección se encuentran profundamente entrelazadas, las relaciones entre problemas, visiones estratégicas y propuestas de intervención no se presentan de forma inmediata ni lineal. En esta secuencia se interponen saberes particulares sobre los sentidos y las finalidades de la protección social (¿qué es proteger y estar protegido?), por los fundamentos y las razones de la protección (¿por qué y para qué proteger?), por los criterios de justicia subyacentes de una buena protección (¿qué demandas de protección son justas y quiénes pueden invocar legítimamente la prerrogativa de ser protegido?), y finalmente por los dispositivos institucionales para materializar las protecciones y sus resultados. Estos elementos complejizan la relación entre problemas y alternativas.

Las discusiones especializadas, tanto en la escena local como internacional, tuvieron como núcleo la dupla “trabajo/protecciones”, innovación institucional que había definido a los Estados de Bienestar al consagrar mediante regulaciones y garantías jurídicas una relación inédita entre trabajo, seguridad y derecho (Castel, 1997: 301- 302). En el nuevo siglo, especialistas, referentes políticos y sociales se preguntaron por la deseabilidad y viabilidad de que el empleo continuase siendo el principal fundamento de la protección social y de los estatutos que rigen la pertenencia a la comunidad política. La constatación de que trabajar no permitía escapar de la pobreza interpeló tanto a los enfoques bienestaristas, para los que el empleo constituye el principal vector de participación en la sociedad, como a los neoliberales, para los que aquel conforma el núcleo de la autosuficiencia. ¿Era preciso restituir aquella dupla en su forma clásica, reorganizarla o desarmarla, dando a las protecciones un fundamento alternativo? Las formas de responder esta disyuntiva, de intervenir sobre este cuadro, “hacen sociedad” -parafraseando la expresión de Danani (2004)- pues no se trata solamente de qué lugar asumiría el trabajo en los procesos de integración social, sino de qué concepto de trabajo, bueno y aceptable, resultara de ellas. El proceso de reforma social que analizamos se caracterizó por el despliegue de respuestas que combinaron fundamentos heterogéneos, produciendo un desborde de la tradición bienestarista.

A menudo, al reconstruirse los debates que tuvieron lugar en estos años, en el campo de la política social, suele plantearse la oposición entre dos enfoques: uno que postularía la integración por el empleo y se orientaría a la preservación de la dupla trabajo/protecciones, revalorizando la seguridad social clásica; y otro que promovería su desacople, en virtud de imaginaciones políticas sobre la integración por el ingreso, que impulsarían la universalización de la seguridad social. Sin embargo, esa dicotomía no trasluce con justeza las posiciones en la discusión local. Como adelantamos en el Capítulo 2, las propuestas congregadas en el imperativo de universalización han sido sumamente heterogéneas y no necesariamente se fundaron en la búsqueda de descentrar el trabajo como fundamento de las protecciones ni tampoco de la integración social. Ciertos argumentos a favor de las rentas ciudadanas apelaron a un universalismo “de todos/as los/as trabajadores/as”, alentando la reformulación de la seguridad social para alcanzar los circuitos informales de ocupación. Por su parte, los programas de transferencia condicionada de ingresos apelaron a la extensión de las redes de asistencia y se propusieron el objetivo de reinserción de las poblaciones usuarias en el mercado, con lo que no puede pensarse que tendieran a un corrimiento del trabajo como vector de la participación en la comunidad política. Con la reorientación de las políticas sociolaborales tras la crisis de 2001 y 2002, las perspectivas de desacople de la dupla trabajo/protecciones perdieron gravitación en el debate local, al reposicionarse el “trabajo decente” como vía legítima de integración, proceso que movilizó una búsqueda de recentramiento de la seguridad social. Sin embargo, la problematización del trabajo informal y los procesos de reconocimiento político hacia su sujeto movilizaron una interrogación de las viejas y nuevas exclusiones de la seguridad social, generándose un desborde de la tradición local de aseguramiento, así como un continuo cuestionamiento del estatuto de la asistencia. De manera que si el campo reformador constituido entre 2003 y 2015 alimentó la expectativa de reconstituir la dupla trabajo/protecciones, al mismo tiempo la reorganizó. La idea de “desborde” nos permite captar las actualizaciones y desplazamientos en las memorias del Estado Social local y la heterogeneidad en los fundamentos de las intervenciones sociales dispuestas. El reconocimiento hacia los y las trabajadoras informales como sujetos de aseguramiento inauguró intensas controversias sobre qué puede considerarse trabajo en sentido genuino, las condiciones que deben cumplir los individuos para ser protegidos y sobre sus aportes al conjunto social.

El capítulo se desarrolla en tres partes principales. Primero, nos adentramos en las variaciones producidas en el campo de discusión sobre las alternativas para reorganizar la política social durante el proceso de salida de la crisis de los años 2001 y 2002. Identificamos la alteración de un elemento central, que reavivó las visiones estratégicas sobre la reconstitución de la dupla trabajo/protecciones sentando un quiebre con los años previos: la expectativa de recuperación del pleno empleo. En un segundo momento, nos ocupamos del recentramiento de la seguridad social que, desde 2003, acompañó la prioridad dada a la condición protegida como núcleo del trabajo a constituir. Aquí nos detenemos en dos hitos de la reforma del sector para poner de relieve los desbordes en la tradición local de aseguramiento: la moratoria previsional y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. En el debate sobre estas modalidades de ampliación de la seguridad social emergió la contributividad como una cuestión espinosa, un problema insoslayable frente a las transformaciones del mundo del trabajo, a la vez que objeto de reivindicación y jerarquización. En un tercer momento del desarrollo, examinamos la revitalización de los saberes de la asistencia y la pobreza en el tratamiento del no trabajo, particularizado como una problemática irreductible al par informalidad/formalización. Aquí el aseguramiento se perfiló como una alternativa imposible, puesto que el sujeto de la protección se representó como relativamente ajeno al registro laboral. Sin embargo, el despliegue desde el MDS de una “estrategia productiva” reinscribió a estas poblaciones en un circuito económico particular, de base comunitaria, lo que supuso su recategorización como trabajadoras, movilizando yuxtaposiciones inéditas con el campo de la seguridad social. En la búsqueda de reconstituir un Estado Social y una alternativa protectoria para el siglo XXI, ninguna tradición permaneció igual a sí misma. Finalmente, el recorrido nos permite seguir el ascenso de una crítica hacia el modelo de política social que revitalizó el debate sobre qué hacer con la dupla trabajo/protecciones hacia fines del período.

“Crear Empleo”. Revitalizaciones de la dupla trabajo/protección en la transición a un nuevo ciclo de reforma social

Siguiendo lo desarrollado en el Capítulo 2, desde finales de la década de 1990 hasta el estallido de la crisis de los años 2001 y 2002, las propuestas de “desacople” de la dupla trabajo/protección registraron una importante gravitación en la discusión especializada local. Las rentas ciudadanas y los programas de transferencia de ingresos parecían delimitar los grandes caminos para trascender la situación de emergencia social y dejar planteadas orientaciones de largo plazo para el futuro. Sin embargo, las intervenciones elaboradas en el proceso de salida de la crisis presentaron notables disonancias frente a dichas alternativas, reinstalando el trabajo como fundamento de las protecciones sociales. A contrapelo de los diagnósticos pesimistas sobre el futuro del trabajo en los que se habían inspirado los llamados a independizar las protecciones respecto de la inserción laboral, germinó en el discurso político una renovada expectativa en la factibilidad de impulsar la creación de empleo como llave de salida de la crisis social. De allí que las propuestas de desacople de la dupla trabajo/protección fuese puesta en tensión. En lo que sigue nos detenemos en este proceso de alteración de las coordenadas del debate político y experto en la coyuntura transicional de salida de la crisis, que prefiguró el nuevo campo de reforma social, orientado a recuperar el “trabajo decente”. Pese a que las intervenciones sociales desplegadas en esos años fueron múltiples y diversas, nos centramos en el Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJJHD) porque condensó la apuesta oficial por renovar el modelo de política social heredado, sentando una transformación de relevancia en el campo. Según el entonces presidente, Eduardo Duhalde, el PJJHD había encarnado “una clara señal política de que el país no volvería a aferrarse a los fracasados lugares comunes” de la ortodoxia neoliberal y había puesto en juego “una mirada propia acerca de los remedios que nuestra crisis necesitaba” (2007: 182).^[1] Simultáneamente, mediante decreto presidencial (N° 1934/2002), se abrió un proceso de diagnóstico y discusión a propósito del sistema previsional, de cara a una futura reforma tendiente a ampliar su capacidad protectoria.^[2]Tomar ambas intervenciones de conjunto nos permite captar las revisiones ejercidas sobre los fundamentos de la protección y seguir la relación establecida entre la asistencia y la seguridad social.

Al igual que las propuestas de renta ciudadana y de transferencia condicionada de ingresos, también el PJJHD apeló al horizonte de masificación y universalización de la protección. Sus fundamentos y atributos parecen haber combinado elementos de unos y otros dispositivos, lo cual es previsible considerando el carácter concertado que pretendía mostrar la iniciativa.^[3] Concretamente, consistió en una transferencia de ingresos dirigida a jefes y jefas de hogar desempleadas,^[4] condicionada al cumplimiento de una contraprestación laboral y de controles de salud y educación de sus hijos e hijas menores. La masividad de su cobertura fue rápidamente advertida por especialistas en la materia como una clara discontinuidad respecto de los programas asistenciales hasta entonces vigentes. Para mayo de 2002, alcanzó alrededor de 2 millones de usuarios y usuarias, duplicando las previsiones oficiales al momento de su anuncio. En línea con el renovado debate público sobre la desigualdad, los discursos oficiales sobre el programa destacaron su rol en la distribución de la riqueza, conectando la exclusión de las poblaciones usuarias con los procesos de concentración del ingreso de los años previos.^[5] También se apeló al fomento del consumo popular como fundamento de la política, como base para reorientar el modelo de desarrollo hacia una mayor progresividad: se presentó como un factor impulsor de la economía real y la producción nacional, así como un medio para canalizar las demandas de democratización social tras la crisis. La distribución de ingresos se reivindicó como un espacio legítimo para la intervención social del Estado, actualizándose las memorias del justicialismo.^[6] Pero, a diferencia de la época del consagrado fifty- fifty entre trabajo y capital, los acuerdos en el mundo productivo no parecían suficientes para alcanzar al espectro de trabajadores y trabajadoras pobres. La distribución secundaria del ingreso se volvió un espacio crucial.

Otra serie de argumentos que disputaron la legitimidad del PJHHD hicieron énfasis en la producción como el ámbito de la economía en el que los problemas sociolaborales se gestan y, en consecuencia, como espacio privilegiado para desplegar una intervención de largo plazo orientada a superar la pobreza. En el anuncio presidencial del programa podemos observar la activación de este supuesto, en una aclaración de Duhalde que parecía anticiparse a posibles críticas. “Sé que el camino para desterrar definitivamente la pobreza no es otro que reindustrializar el país y el fomento de todas las actividades productivas” y destacaba: “ésa es nuestra meta y hacia allá vamos, en medio de un mar de dificultades”.^[7] El señalamiento respondía a la necesidad de reforzar que la fuerte inversión pública para la transferencia directa de ingresos no iba en detrimento del fortalecimiento de las verdaderas palancas del desarrollo social: el impulso de la actividad económica y del empleo. “No hay país en el mundo que haya salido de crisis como la nuestra que no sea produciendo más”, explicaba Duhalde en otra de sus alocuciones.^[8] En este sentido, adquirió una fuerte gravitación la idea de que la crisis debía tener una salida productiva que comprendiera la reactivación de esos capitales definidos como obsoletos de acuerdo con la primacía del capital financiero: el tejido industrial nacional y las poblaciones trabajadoras excluidas. A diferencia del horizonte de escasez de empleo, que había impregnado los diagnósticos sociales hacia finales de los años noventa, se afirmaba la capacidad de la economía de producir más y la capacidad de la política de distribuir de otro modo.^[9]

Claro que si la actividad económica se definió como la “savia vivificadora”^[10] de la sociedad era porque, además de adjudicársele la capacidad de reconstruir materialmente el mundo productivo, se le asignó la tarea de recomponer moralmente la comunidad política, revitalizando aquellos valores que hacían a la “cultura del trabajo” (responsabilidad individual, esfuerzo personal, compromiso nacional). Crear trabajo se presentó como la intervención predilecta en los procesos económicos, productivos y sociales que constituían los procesos de pauperización: en su progresión, la misma necesidad de asistencia podría licuarse, por la extensión de los ingresos, las protecciones y la dignidad derivados del empleo. Se proyectaba la imagen del sujeto de trabajo reconstituido como sujeto de la buena protección. De este modo, observamos la reposición del pleno empleo en las imaginaciones políticas de una buena sociedad, produciéndose un importante desplazamiento de las coordenadas del debate sobre las alternativas para reorganizar la política social de los años previos. La reinstalación del trabajo como vector de seguridad socio-económica incluyó una incipiente interrogación de las condiciones necesarias para, efectivamente, poder “vivir del propio trabajo”. La cuantía del salario, la precariedad y la informalidad laborales, las exclusiones y la capacidad protectoria del sistema de seguridad social, progresivamente se presentaron como ejes de la agenda gubernamental.

Dado que la transformación del corazón (productivo) del modelo de desarrollo implicaba un proceso de mediano y largo plazo, la intervención directa en la distribución del ingreso se planteó como un imperativo. Los discursos oficiales retomaron el objetivo de ampliar las protecciones, que atravesaba el campo especializado en esos años, y apostaron por conjurar la sospecha de asistencialismo poniendo en el centro la creación de trabajo, tanto como la reconfiguración de la política asistencial. En este sentido, el PJJHD apeló a un discurso de derechos, sobre el que pretendió dejar sentada una distancia simbólica con las estrategias de lucha contra la pobreza. Resulta sugerente el modo en que Duhalde, en su libro Memorias del incendio, reconstruyó años más tarde la formulación del programa. Su punto de partida había sido el reconocimiento de las dificultades para concretar, en el corto plazo, la meta prometida de un millón de nuevos puestos de trabajo, por lo que se instó a reconvertir “los planes Trabajar”, hasta entonces en marcha, en “un subsidio universal” para la población desocupada (2007: 182). Entonces se produjo una particular combinación entre el trabajo como fundamento de la protección y el principio de universalidad. De acuerdo con los técnicos del MTEySS, el programa delineaba un “nuevo paradigma de distribución” basado en el “derecho a la inclusión social” de toda la ciudadanía que, en un primer momento y por razones presupuestarias, priorizaba la población desocupada, pero perfilaba “una tendencia incremental hacia la universalidad” (MTEySS, 2003a: 22).^[11] El trabajo como fundamento de las protecciones atravesó el diseño del PJJHD: la definición de su población objetivo y la disposición de una contraprestación laboral hacían a un supuesto pasaje de la asistencia al trabajo, formulación recurrente en los discursos políticos, imagen que se reforzaba al definirse al MTEySS como autoridad de gestión y a la ANSES como soporte técnico. Pero este pasaje no configuró una vía de acceso a la seguridad social.

La articulación entre “universalismo” y “trabajo” estaba presente en la plataforma del FRENAPO que, como apuntamos en el Capítulo 2, encarnó un universalismo de todos/as los/as trabajadores/as. Aunque Duhalde destacó la inspiración del PJJHD en el “Seguro de Empleo y Formación”, propuesto por dicho espacio político,^[12] el programa no se inscribió en el universo institucional y simbólico de la seguridad social. Ningún trazo de su formulación y fundamentación apeló al objetivo de universalizar el seguro de desempleo contributivo, que continuó teniendo bajísima cobertura. Más que universalizar los seguros, el PJJHD pareció orientarse por la pretensión de reformular las coordenadas heredadas del sector asistencial. En la exploración de distintas vías para ampliar las protecciones dirigidas a las y los trabajadores pobres, su exterioridad respecto del criterio de contributividad sentó un límite para su aseguramiento. La alternativa disponible continuó siendo la asistencia, ejerciéndose una revisión de su estatuto de derechos, en línea con las reflexiones producidas en los años previos por el campo especializado. Ante la falta de contribución, la contraprestación laboral del PJJHD parece haber funcionado como una condición de legitimidad para la transferencia de dinero público, reinstalando la valía moral de los y las usuarias del programa. Aunque no había estado en el diseño original del programa, sino que fue producto de la negociación con actores locales e internacionales,^[13] una vez introducida fue destacada en los discursos oficiales como vehículo para revitalizar la “cultura del trabajo” y superar lo que se entendía como una “crisis moral”. Claro que la contraprestación laboral del PJJHD también se sustentó en razones prácticas. En el campo de la política no se dejaba de advertir que generaba, al menos inicialmente, mayor adhesión de la sociedad hacia las transferencias de ingresos que cuando se presentaban como incondicionales.^[14] También funcionó como mecanismo de “autofocalizacion”, al introducir ciertos desincentivos para la inscripción al programa.

En el anuncio oficial del programa podemos observar el emplazamiento del trabajo como núcleo del aporte y de las obligaciones del individuo para con la sociedad que le brinda amparo. En esa ocasión, Duhalde destacó que el PJJHD “no es un regalo, es un derecho” y eso significaba que “quienes reúnan los requisitos y perciban este ingreso, como contraprestación deberán capacitarse e integrarse paulatinamente a actividades laborales o actividades comunitarias”. En la misma línea, una propaganda oficial sintetizaba, dirigiéndose a potenciales beneficiarios y beneficiarias: “con la contraprestación usted trabaja, estudia, se capacita y colabora con el país [y así] su beneficio vuelve a la comunidad” (en Arcidiácono, 2007: 4). Las condicionalidades en materia de salud y educación de los niños no cobraron un peso semejante entre los discursos oficiales, ni tampoco en la discusión especializada. Lo que las diferenciaba de la laboral era el valor moral asignado al trabajo. A diferencia de las modalidades previas de tipo workfare, ese valor moral no apuntó a reforzar el carácter vergonzante y transitorio de la asistencia, con el objetivo de mover hacia el trabajo cualquiera fuese su condición.^[15] Se trató de un proceso ambivalente, porque la norma laboral estaba siendo apenas interrogada en lo relativo a la calidad del buen empleo y, por ende, de las protecciones destinadas a sostener a los sujetos mientras no pudieran acceder a él.

Al revisar las discusiones desplegadas a propósito de la seguridad social, encontramos la falta de aportes como un límite en la reflexión sobre el proceso de ampliación de las protecciones sociales. El diagnóstico de las y los especialistas de la Comisión Especial para la Reforma del Régimen Previsional, convocada por el gobierno, se centró en dos problemas relativos a su capacidad protectoria: las exclusiones registradas, que sustentaban la idea de universalizar las prestaciones; y las inequidades surgidas del relajamiento de la relación entre aportes y beneficios, en base a lo que se recomendaba estrechar la correspondencia entre ambos (MTEySS, 2003a: 70).^[16] Ambos problemas referían a la contributividad: el primero, a la ausencia de aportes, que ya no podía explicarse como resultado de una opción individual de las y los trabajadores y, por ende, visibilizaba una situación de desprotección injusta; el segundo, a la injusticia derivada de la inobservancia de esta norma en la determinación del cuantum de las protecciones dirigidas a quienes sí aportaban. Mientras que el primero demandaba sobrepasar la contributividad, el otro exigía su restablecimiento. La propuesta más extendida en el Libro Blanco de la Previsión Social para dar respuestas a sendas demandas era adoptar regímenes multipilares (MTEySS, 2003a: 128), conformados por un componente “asistencial- no contributivo”, uno “contributivo obligatorio” y finalmente uno de tipo voluntario, que permitiera ampliar los aportes al sistema y los retornos futuros.

La inferioridad de las prestaciones no contributivas resulta insoslayable en este esquema, razón por la que se las calificó como asistenciales. Primero, se destacaba que “la cuantía de los beneficios no contributivos deberá ser razonablemente inferior a los mínimos correspondientes a las prestaciones contributivas, para incentivar la ética del trabajo y el cumplimiento de la contribución” (MTEySS, 2003a: 72). Además, se apuntaba que dicho componente debía “considerar un estricto control de falta de medios de subsistencia” (ídem). Finalmente, para las jubilaciones, se agregaba que la edad de acceso debía ser más elevada para las prestaciones no contributivas. En cambio, para el pilar contributivo se sugería la adopción de “fórmulas de base actuarial” y de movilidad de los haberes que estrechasen la relación entre aportes y prestaciones. Estos elementos señalan la reafirmación de la contributividad como principio ordenador de las condiciones de acceso al sistema y de los beneficios obtenidos. De manera que la incorporación de un componente “asistencial” no contributivo actualizó la relación histórica de oposición entre las lógicas de ambos sectores, una vinculada con la necesidad y la otra con los derechos sociales. Lejos de ser únicamente un principio operativo de organización, la contribución condensaba un principio de justicia para la distribución.

Observando de conjunto los debates y las intervenciones desplegados en el campo de la política social podemos constatar los desplazamientos en las orientaciones de la reforma. Las demandas por el desacople de la dupla trabajo/protección comenzaron a ceder lugar, desplazadas por la centralidad que asumió la creación de empleo como vector principal de la recomposición de la estructura social argentina. Con ello, emergieron una serie de problemas relativos a la coincidencia entre “trabajo” y “pobreza” que serían cruciales en los años siguientes. Si la frontera históricamente establecida entre la lógica de la asistencia y la de la seguridad social fue interrogada, lo cierto es que el problema de la (no) contributividad fijó un límite en su potencial reelaboración en los años de la transición. Sin embargo, las tensiones quedaron instaladas: sobre la condición del sujeto de la protección, en la medida en que las y los trabajadores pobres se definían por su vulnerabilidad, pero también por la desprotección laboral; sobre el estatuto de derecho de las protecciones; y sobre sus alcances y contenidos. Durante los primeros años del gobierno presidido por Néstor Kirchner, se produjeron reformulaciones del PJJHD en virtud de una serie de críticas hacia el programa que, provenientes de diferentes locus del campo político y especializado, coincidieron en su agotamiento una vez superada la etapa de emergencia. Desde la cartera social se afirmó el diagnóstico, generalizándose la idea de que era preciso particularizar los servicios según los perfiles poblacionales, atendiendo al hecho de que las poblaciones asistidas ya no eran, necesariamente, desocupadas. Los cambios introducidos estabilizaron ciertas orientaciones que marcarían los años siguientes, especialmente en lo relativo a la asistencia. Las voces que bregaban por la universalización de los seguros fueron crecientemente desplazadas.

Para mapear de forma sintética el universo de críticas que movilizó el PJJHD distinguimos las que hicieron eje en sus fundamentos, de las que se enfocaron en sus efectos prácticos. Entre las primeras se inscribieron los análisis producidos por las redes de saber vinculadas con las propuestas de renta ciudadana, que cuestionaron el estatuto de derecho del PJJHD y su pretensión de universalidad. Una expresión contundente de esta perspectiva crítica fue la publicación, en el año 2004, del documento Plan Jefes y Jefas ¿Derecho social o beneficio sin derechos?, elaborado por especialistas del CELS y del CIEPP. Tres elementos marcaban la persistencia de la lógica focalizadora según la investigación.^[17] Primero, se señaló que el discurso de derechos no se había acompañado de mecanismos concretos de exigibilidad del beneficio, lo que lo reducía a una retórica sin correlato práctico (Pautassi, Rossi y Campos, 2004: 22). En segundo lugar, se destacó la desnaturalización del principio de universalidad porque la exigencia de contraprestación quebraba el carácter incondicional de las transferencias y por las exclusiones de hecho para el acceso de toda la población desocupada, sin discriminación.^[18] Finalmente, se cuestionó el bajo monto del subsidio, “que no alcanza a cubrir las necesidades mínimas de la población” (ibíd.: 19). También la CTA denunció el establecimiento de un piso salarial inferior al mínimo, lo que marcaba la distancia política entre el PJJHD y las propuestas de seguro de la Central^[19] (Lozano, 2002). Por sus efectos en la economía y por la debilidad de su estatuto de derecho, se concluyó que el PJJHD continuaba bajo la órbita del asistencialismo, renovando las demandas por una efectiva universalización del seguro de desempleo y de otras prestaciones de la seguridad social.

La red de expertise nucleada en las propuestas de transferencia condicionada de ingresos emprendió una discusión más pragmática, centrada en los efectos de la contraprestación laboral. Por un lado, se le planteó una objeción de tinte moral, que resaltaba supuestos hechos de discrecionalidad y de corrupción en la implementación local. Aunque el MTEySS difundió informes que daban cuenta de la mínima incidencia de irregularidades, las denuncias adquirieron una importante presencia mediática, a partir de lo que la contraprestación laboral comenzó a ser sospechada como espacio de desmoralización y de malversación de fondos públicos, entre la corrupción de “punteros” y de los y las usuarias. En una declaración al diario La Nación, un referente de Cáritas explicaba que “los planes no crean una cultura del trabajo, porque los hijos crecen al amparo de jefes de familia con subsidios eternos, lejos de una real contraprestación, lo que supone un mal ejemplo”.^[20] Así, el valor moral de la contraprestación se invertía. Estas denuncias se vincularon con el rechazo que infundía el movimiento piquetero como parte de la gestión local del PJJHD: en la misma nota periodística, este referente apuntaba que el programa había perdido credibilidad por su relación con el “clientelismo político y grupos de presión como los piqueteros”. La respuesta parecía estar en una “selección más estricta” en el acceso al beneficio y en el “efectivo control del cumplimiento de los compromisos que deben asumir los beneficiarios” (La Nación, 22/08/2002)^[21]. Otro argumento, sostenido en la novedosa economía del comportamiento, resaltó el potencial desincentivo del PJJHD hacia la formalidad laboral, debido a la falta de controles en la contraprestación laboral. Sobre esta base, los informes del CEDLAS propusieron diferenciar las iniciativas dirigidas a la reinserción laboral de aquellas orientadas a reducir la pobreza y la vulnerabilidad. Otros centros de expertise coincidieron con la necesidad de un viraje más claro hacia las transferencias condicionadas de ingresos, priorizando las condicionalidades educativas y sanitarias por sobre las de tipo laboral.

En 2004, el Decreto N° 1.506 estableció la migración de los y las usuarias del PJJHD hacia dos nuevos programas, de acuerdo con sus condiciones de empleabilidad: el Seguro de Capacitación y Empleo, en el MTEySS, una política “activa” de empleo, no articulada con el seguro contributivo de desempleo; y el Plan Familia Argentina, en el MDS, que seguía el diseño de los programas de transferencia condicionada de ingresos implementados en la región. La puesta en marcha en el año 2004 del Plan Manos a la Obra fue una anomalía en este proceso, porque reinstaló la relación entre trabajo y asistencia, que parecía haberse descentrado al reformular el PJJHD. Las transferencias no contributivas de ingresos se inscribieron en un registro asistencial que, aunque revalorizado en los discursos oficiales, se figuraba como transitorio respecto del empleo e inferior a los seguros sociales. En los años siguientes las reformas de la seguridad social reinstalaron los dilemas respecto al estatuto de las protecciones dirigidas a las y los trabajadores pobres, poniendo nuevamente en tensión su frontera y relación con el campo asistencial. A ello nos dedicamos en lo que sigue.

Centramiento y actualizaciones de la seguridad social: el principio contributivo en tensión

De acuerdo con lo ya analizado en distintos tramos, el campo de reforma social que comenzó a configurarse desde 2003 situó a la calidad del empleo como un problema nodal. A diferencia del momento de salida de la crisis, no se trataba únicamente de crear trabajo, sino de extender el trabajo decente, objetivos entre los no hubo pura continuidad. Mientras que la primera premisa enfatizó la reactivación de la producción nacional y del consumo, la segunda –sin desentenderse de lo anterior– dio centralidad a las formas de desprotección existentes en el mundo del trabajo y, en ese sentido, a las regulaciones estatales sobre él. No era cuestión de dinamizar el mercado laboral únicamente, sino de recrear su “capacidad integradora” que, de acuerdo con los saberes estatales, se definía por las protecciones colectivas que hacían a un estatuto del trabajo (MTEySS, 2004a; Novick, 2011).^[22] Una expresión del ministro de la cartera laboral, Carlos Tomada, lo sintetizó con claridad: era preciso “recuperar el trabajo” tanto como “sus instituciones rectoras” (2007: 73). La afirmación del trabajo como “la mejor política social”, recurrente en el discurso político,^[23] expresaba la relevancia del empleo en las imaginaciones políticas sobre la integración social. Pero vale insistir en el hecho de que ella se acompañó de una interrogación permanente sobre los arreglos protectorios que hacían del trabajo una condición valorada, lo que dio un nuevo impulso a la problematización de las exclusiones de la seguridad social. De manera que, junto con la centralidad del trabajo, el aseguramiento fue repuesto como matriz de la buena protección y de la pertenencia a la comunidad política.

La segunda nota distintiva en la reorientación de la reforma social tiene que ver con la reposición de los contenidos colectivos del aseguramiento, lo que movilizó una recuperación de la tradición del Estado Social local. Sentando una distancia con aquellas reformulaciones de los contenidos de la protección en clave de inversión en capacidades humanas y de activación individual, los saberes estatales recuperaron el concepto de seguridad, entendido como neutralización de la incertidumbre y previsión del riesgo (MDS, 2010), así como el objetivo de redistribución en el interior del mundo productivo. Los saberes estatales se entramaron con redes internacionales de expertise en la confrontación entablada con las perspectivas que promovían la individualización de la seguridad social. En un informe actuarial del sistema previsional, publicado en 2005 por el MTEySS con apoyo de la OIT, Tomada citaba al entonces director del organismo, Juan Somavía, para afirmar que vivir sin seguridad social significaba vivir permanentemente con miedo (MTEySS, 2005: 8). El aseguramiento se postuló como un “elemento liberador” de los individuos, que al mismo tiempo permitía la realización del conjunto social (MDS, 2010: 44). Su capacidad protectoria era crucial en el rescate del valor social y moral del trabajo.

La seguridad es el estado ideal de ausencia de riesgo, por lo que la inseguridad resulta algo natural a la esencia finita del hombre. La seguridad social cobra forma cuando la comunidad bajo alguna forma de organización asegura la plena realización, generando las condiciones para el logro de la satisfacción de las necesidades materiales e inmateriales, colectivas e individuales. (MDS, 2007: 264; destacado propio)

La problematización de la informalidad laboral supuso una ampliación del trabajo reconocido que desnaturalizó, también, la fisonomía del sujeto de la seguridad social y, con ello, el estatuto de las protecciones fue nuevamente interrogado. Tras la salida de la crisis de 2001 y 2002, la intervención sobre las exclusiones de los sistemas protectorios se inscribió en un proceso político de reconocimiento de los y las trabajadoras informales como sujetos de derechos laborales, por lo que la búsqueda de reparar su condición desprotegida se asentó en su inclusión en los esquemas de seguro social. El proceso debió lidiar con el hecho de que el empleo y el sujeto trabajador para los que estos habían sido ideados ya no eran los mismos. En este marco, afloró el problema de la contributividad, con aguda crudeza. Luego de haber sido descentrada, la discusión sobre la vigencia de la dupla trabajo/protección volvió a emerger en relación con dicho problema, hacia finales del ciclo.

La problematización del trabajo informal interpeló profundamente los supuestos sobre los que, históricamente, se asentó el principio contributivo como organizador de la seguridad social en Argentina: tanto en lo relativo a la concepción de los riesgos a prever, como en lo referente al pacto de solidaridad para afrontarlos. Coincidimos con aquellos análisis que destacaron la dimensión civilizatoria de la creación de estos sistemas, en la medida en que crearon un nuevo tipo de propiedad, “social” en los términos de Castel (1997), “de transferencia” según De Swaan (1992), que estabilizó a las clases no propietarias inscribiendo al trabajo en un estatuto de derechos que trascendió la relación puramente contractual. De este modo, se sobreimprimió a la relación liberal entre seguridad y patrimonio, aquella entre seguridad, trabajo y derecho social. La condición de posibilidad de esta innovación institucional fue la búsqueda de neutralizar la amenaza de caída en la pobreza y de destitución social por las contingencias asociadas al trabajo asalariado, reconocidas como riesgos que anidaban en las relaciones sociales de interdependencia y, por ende, objeto de previsión colectiva (Donzelot, 2007). En Argentina, la consolidación de los seguros consagró al principio contributivo como organizador y a la solidaridad de grupo, definida por el colectivo de trabajo de pertenencia, como referencia inmediata de la protección. Ahora bien, una vez que en el debate local perdieron gravitación las interpretaciones de la informalidad laboral como resultado de una elección personal, el fenómeno evidenció el deterioro –cuando no la ruptura– de esos compromisos entre trabajo y capital sobre los que había yacido el aseguramiento, así como también de las relaciones distributivas existentes entre los distintos colectivos ocupacionales, que le daban unidad al sistema. El trabajo informal supone la exterioridad respecto de estos arreglos, no solo la falta de contribución. ¿Podía, entonces, apelarse a la solidaridad contributiva para intervenir en la desprotección de estas poblaciones? Así se planteaba en un documento del MTEySS:

El cúmulo de interrogantes sobre cómo afrontar el nuevo escenario en el que se conjugan múltiples factores -aumento de la pobreza, reducción de puestos de trabajo, cambios demográficos, migraciones, junto a las opciones de crecimiento económico- provocan interpretaciones y respuestas que alimentan un debate abierto sobre las causas que motivaron los cambios y el futuro de la protección, en particular en lo que se refiere al área laboral, en la cual hacen centro la mayoría de las argumentaciones. (…) ¿Es posible en momentos de estrechez y mayor fragmentación apelar a la solidaridad contributiva? (2012: 47)

En este apartado recorremos los saberes y las intervenciones gestadas alrededor de la ampliación de las protecciones desde la seguridad social. Si los saberes estatales pusieron en juego la perspectiva de recuperar la tradición del aseguramiento, lo cierto es que las respuestas al problema de la contributividad movilizaron su desborde y su actualización. Con ello, el campo de la reforma social del período 2003- 2015 pivoteó entre la restauración y la reorganización de la dupla trabajo/protecciones. A continuación, reconstruimos las formas en que el principio contributivo fue puesto en tensión, tomando como analizadores la implementación de la moratoria en el campo previsional (en sus dos ediciones, la de 2005 y 2014) y la sanción de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH) y la Asignación Universal por Embarazo (en 2009 y 2011 respectivamente). Unidas por el desborde de la tradición, estas políticas participaron de la “contra-reforma” del sistema de seguridad social (Danani y Hintze, 2011),^[24] orientada por la reposición de un sentido colectivo del aseguramiento. También nos dedicamos a rastrear las formas de crítica política y especializada hacia las respuestas gestadas durante el período para ampliar las protecciones.

Las “moratorias”: una reinterpretación del principio contributivo en el campo previsional

Aunque el debate sobre una posible reforma previsional se había iniciado en 2002, no fue sino hasta fines de la presidencia de Néstor Kirchner que comenzaron a plasmarse medidas dirigidas a alterar de forma estructural el sistema heredado. Primero, la Ley N° 26.222, sancionada en 2007, invirtió la prioridad entre el régimen de capitalización privada y el de reparto público, sancionando la adhesión automática a este último para nuevos afiliados y afiliadas y habilitando la migración a él sin restricciones.^[25] Durante la primera presidencia de Cristina Fernández, la Ley N° 26.425 unificó el sistema previsional bajo el régimen de reparto, eliminando la capitalización individual, y la Ley N° 26.417 estableció un mecanismo automático de movilidad jubilatoria. Pero, antes de estas reformas, se habían puesto en juego intervenciones que anticiparon la búsqueda de reponer el carácter colectivo de la seguridad social, simbólicamente encarnado en la estatización de las aseguradoras privadas. El “Plan de Inclusión Previsional” o “Régimen de Regulación de Deudas”, iniciado en 2005, constituyó una intervención medular en esta dirección. De hecho, su definición estuvo estrechamente vinculada con las discusiones sobre las futuras reformas. La “moratoria”, como se conoció popularmente a esta política, fue el núcleo del proceso de ampliación de las protecciones en el campo previsional. En lo que sigue, argumentamos que ella repuso, tanto como actualizó, los sentidos clásicos del aseguramiento, al expresar e impulsar una revisión de los sentidos del trabajo y de la contribución.

Desde 2003, los diagnósticos sobre el sistema previsional elaborados por el MTEySS dieron continuidad a los sistematizados en el Libro Blanco de la Previsión Social: se identificaba que la tendencia al deterioro de la capacidad de protección del sistema proseguía, lo que aparejaba una inminente crisis financiera debido a la reducción sostenida de la masa de aportes. Los procesos de precarización e informalización laboral entrañaban el crecimiento de las exclusiones,^[26] en general ligadas a un manifiesto problema de densidad de los aportes computados durante la vida activa, que afectaba a buena parte de los y las afiliadas. Un informe actuarial, realizado por la cartera laboral con apoyo de la OIT en el año 2005, calculaba que en ese entonces solo un 20% de las y los afiliados contaba con una densidad de aportes mayor al 80%, mientras que un 49% se encontraba inactivo^[27] (MTEySS y OIT, 2005). De seguir así, la proporción de personas en edad de jubilarse, pero sin aportes suficientes, continuaría creciendo y conduciría a un mayor esfuerzo fiscal, por la previsible expansión de las pensiones no contributivas por vejez y por la carga de los complementos monetarios a cargo del Estado de las prestaciones provistas por las AFJP, receptoras de los aportes de los y las trabajadoras.^[28] En virtud de estos diagnósticos, la expertise ministerial y de la OIT sugería adoptar medidas para fortalecer el régimen de reparto. El mismo año en que se publicaba ese informe, se dispuso la primera moratoria previsional.

La moratoria produjo un salto inmediato en la cobertura del sistema, inédito por su amplitud:^[29] ascendió desde el 69% de los y las adultas mayores de 65 años en 2003, al 91% en 2010 (Danani y Beccaria, 2011). Para ese año, había sido la vía de acceso de un 38,4% del total de jubilados y jubiladas (MTEySS, 2014).^[30] Cuando sus efectos comenzaron a agotarse, se reeditó una nueva moratoria en 2014,^[31] con la que pudo alcanzarse un nivel de 95% de cobertura previsional (MDS, 2015). La política consistió en el establecimiento de un plan de pagos –de largo plazo y cero interés– de lo que se definió como la “deuda previsional” contraída por quienes contaban con la edad para jubilarse, pero no reunían los treinta años de aportes requeridos por la normativa. Al adherirse al régimen, percibían inmediatamente la jubilación, de la que se descontaba un monto en concepto de “cuota” por la deuda. Si, desde 2003, la expansión de la cobertura social para la vejez se había sostenido en el extraordinario aumento de las pensiones asistenciales, con la moratoria se abrió una puerta de entrada a la previsión bajo el régimen ordinario, mediante una reinterpretación del principio contributivo.^[32] En la revisión de las exclusiones, la política no puso en cuestión los parámetros de acceso al sistema, pero flexibilizó de forma extraordinaria las condiciones para el cumplimiento de las obligaciones contributivas de las y los trabajadores informales y precarios. Con ello, se buscaba adecuar las condiciones de acceso a la real capacidad de contribución de esos colectivos laborales, armonizando “las normas impositivas y previsionales” con el trabajo realmente existente (Tomada, 2007: 90).

En este punto se expresa la distancia del curso de acción seguido respecto de las alternativas barajadas en los años previos para ampliar las protecciones, rechazándose la institucionalización de un pilar no contributivo en el sistema previsional, ya fuera universal o de tipo asistencial. De lo que se trataba era de reafirmar la vigencia de la contributividad, aun cuando ello supuso una actualización de sus contenidos. El proceso encontró su fuerza de tracción en el reconocimiento del trabajo informal y precario como soporte de derechos sociales para su sujeto. Al respecto, Tomada explicaba que se buscaba “compensar los desajustes que el mercado de trabajo había venido sufriendo al generar desempleo y precariedad, dejando a muchísimos mayores sin posibilidades de acceder a una jubilación” (2014: 73). De modo que la moratoria parece haber seguido aquel principio de justicia transicional que describimos en el Capítulo 3, según el cual el objetivo de restauración del empleo regular y protegido debía acompañarse por la reparación de los daños producidos por el régimen de precariedad del empleo que, según los saberes estatales, pese a estar siendo revertido, registraba efectos duraderos en las condiciones de vida. De la expectativa de recomposición de la institucionalidad laboral y protectoria se derivó, por otro lado, el carácter excepcional de la moratoria.

El ingreso “respetable” de las y los trabajadores informales en la seguridad social, en la misma institucionalidad y categoría derecho que sus pares formales, apeló a los derechos del trabajo y a la contributividad como fundamento de legitimidad. La inclusión fue en condiciones ventajosas, que motorizaron procesos de igualación con el resto de las y los jubilados: el haber mínimo, tramo en el que mayoritariamente se incorporaron quienes adhirieron a la moratoria,^[33] fue objeto de jerarquización hasta el año 2008, cuando comenzó a regir una fórmula automática de movilidad para todos los estratos sancionada por ley.^[34] Si la disputa por la legitimidad del acceso de los colectivos de trabajadores y trabajadoras excluidas de la buena protección se realizaba en nombre del trabajo y de la contribución, lo cierto es que, en ese acto, la moratoria impulsó un proceso político-cultural de revisión de los sentidos asignados a ambos términos. Enfocándonos en lo primero, es preciso recordar que inicialmente la moratoria se presentó como un régimen de regulación de deudas previsionales para trabajadoras y trabajadores autónomos pero, debido a la flexibilización de los procedimientos administrativos, esta categoría fue claramente desbordada. Como apunta Danani (2017), el sujeto al que se dirigió la intervención fue tan amplio como los vastos contornos de la desprotección previsional y, así, abarcó historias laborales muy disímiles, coadyuvando a una ampliación extraordinaria del trabajo reconocido como fundamento de protección. Según datos de la ENAPROS (MTEySS, 2014), alrededor de la mitad de quienes se jubilaron vía moratoria habían tenido trayectorias plenamente informales, mientras que otro cuarto había alternado entre la formalidad y la informalidad.

El punto límite en la ampliación del concepto de trabajo estuvo dado por el reconocimiento del trabajo doméstico como objeto de protección, históricamente anclado en el espacio ideal de lo meramente reproductivo. La moratoria se popularizó como la “jubilación de las amas de casa”, lo que comprendía a las trabajadoras domésticas remuneradas, como a aquellas que habían realizado ese trabajo en su propio hogar. Entre un 73 y 80% de los beneficios por moratoria se dirigieron a adultas mayores, sentando una reducción de la brecha de género típica de los regímenes contributivos, como no se había producido antes en la historia argentina (Arza, 2012: 186). Mientras que el fundamento de la moratoria había sido la reversión de las injusticias producidas entre las fronteras entre la formalidad y la informalidad laboral en lo relativo al acceso a la protección, el proceso político abierto llegó hasta los confines mismos de lo considerado trabajo. En suma, por la vía de un universalismo “de todos/as los/as trabajadores”, se llegó a un notable desborde de la categoría de trabajo. Claro que ése no había sido el punto de partida ni tampoco el horizonte de la moratoria. Más bien fue parte de una serie de efectos políticos contingentes, suscitados en el proceso de revisión de las exclusiones de la seguridad social, frente a los que los propios saberes estatales experimentaron ambigüedades y tensiones. Por ejemplo, en el informe de la ENAPROS (2014) encontramos un gesto argumental que cuestionó el mote que le valió popularidad a la política, el de “jubilación de amas de casa”, al destacar que la mayor parte de las mujeres jubiladas por moratoria habían sido laboralmente activas en el pasado, con trayectorias mucho más marcadas por la informalidad que por la inactividad: más de la mitad habían trabajado durante 25 años o más y un 79% habían estado insertas en el mercado hasta el cobro del primer haber. La defensa de la moratoria apelando al trabajo como su fundamento llevó a retomar imágenes consagradas de él, aun cuando no se desconociera expresamente el valor del trabajo doméstico en los hogares. Este tipo de tensión acaso nos hable del carácter abierto y sinuoso del proceso político-cultural de redefinición del trabajo legítimo.

La moratoria también ejerció una reinterpretación del principio contributivo, que revirtió en una potencial ampliación de los sentidos atribuidos a la “contribución” como condición de acceso al sistema previsional y de estratificación en su interior. Al reconocerse a las y los trabajadores informales como sujetos legítimos de aseguramiento, los saberes estatales tendieron a visibilizar la contribución productiva hecha en el pasado por la población acogida a la moratoria, aun cuando de ella no se hubieran derivado aportes monetarios al sistema.^[35] En estos casos, la ausencia de aportes se presentó como un signo de injusticia y de la desprotección sufrida por ese espectro difuso del mundo del trabajo: a esos sujetos la moratoria no los trató como evasores sino, por el contrario, como víctimas de la evasión empresarial, cuyos daños procuraban repararse (MTEySS, 2011; ANSES, 2011). Aun así, la “deuda previsional” se presentó como individual y fue solventada por cada individuo adherido. La inversión estatal se presentó como un subsidio a las cotizaciones adeudadas, mucho más que como una forma de socialización de los costos de la evasión empresarial en los sistemas de protección. En esta línea, podemos detectar otro sentido asignado a la contribución, como aporte monetario personal. La fundamentación y el funcionamiento de la moratoria asignaron un lugar central al pago individual de la deuda contraída, aun cuando la informalidad se considerase un proceso social, cuya dinámica se encontraba por fuera del control de las y los trabajadores. Ello nos habla de la perdurable gravitación de los sentidos sobre la protección y el trabajo vehiculizado por las reformas previsionales de la década de 1990. La creación de un régimen de capitalización individual había procurado restablecer el “derecho de propiedad” sobre los “aportes personales”, en palabras del entonces ministro de Economía, Domingo Cavallo,^[36] lo que reforzó la inscripción del trabajo como asunto de los particulares. Estas concepciones lograron consolidar, en pocos años, el aspecto contributivo del sistema previsional, quebrando las formas de solidaridad intergeneracional hasta entonces vigentes, así como los mecanismos de redistribución en su interior, incrementando la asociación entre los beneficios y la capacidad individual de ahorro y la historia laboral.

Las reinterpretaciones del principio contributivo para ampliar el acceso a la protección supusieron, pues, un problema político-cultural relativo a las definiciones del trabajo y de la contribución. En este punto también es posible rastrear interpretaciones disímiles entre los saberes estatales. A pesar de que se reconocía que el principio contributivo estaba “orientado a lograr una estrecha relación entre los aportes realizados (…) y las prestaciones obtenidas”, se colocó por encima de éste la obligación estatal de “prever los casos de aquellas personas que registren una escasa cantidad de cotizaciones” y hacer valer un “principio de solidaridad” para establecer “condiciones de acceso flexibles” a prestaciones elementales (ANSES, 2011: 17). Para justificar el ingreso de las y los trabajadores informales al sistema previsional, en la misma categoría de derecho que sus pares formales, se argumentaba que estos aportaban a su financiamiento a través de impuestos generales, rubro de creciente peso entre los ingresos de la ANSES. Se trataba de una réplica frente a críticas hacia la moratoria, en la que nos detenemos luego, que resaltaron el aporte monetario indirecto de quienes se encontraban por fuera de las protecciones y que, como correlato, pusieron en cuestión la concepción meramente contributiva de la protección. En la misma línea, un estudio del MTEySS (2007) sobre el colectivo de trabajadores y trabajadoras independientes graficaba que las contribuciones realizadas a lo largo de la vida laboral no cubrían más que alrededor de cinco años de jubilaciones percibidas.^[37] En otros documentos, en cambio, encontramos una reafirmación de la vigencia de la contributividad no tanto para el acceso a la protección, sino para determinar el cuantum que los individuos tienen derecho a exigir, la relación entre los “años de aporte” y los beneficios. Un informe de la ANSES validaba a la moratoria por su observancia del principio contributivo en ese aspecto: la quita mensual de una parte del haber hacía que “el haber medio de los jubilados por moratoria [fuese] menor al de las jubilaciones y pensiones ordinarias”. Así, se concluía que se lograba conciliar “dos objetivos de la previsión social”: el “aumento de la tasa de cobertura” y “una mayor tasa de reemplazo para las y los jubilados y pensionados que habían realizado aportes” (ANSES 2011: 11).

Críticas hacia la moratoria, defensas de la contributividad

A diferencia de las alternativas barajadas desde la crisis de 2001 y 2002, la moratoria pretendió dar respuesta al problema de las exclusiones de la seguridad social permaneciendo en el terreno contributivo, a costa de una insoslayable ampliación del trabajo reconocido como soporte de protección, así como de la puesta en tensión de los sentidos de la contribución misma. Las redes de expertise que venían proponiendo una salida no contributiva al problema de la desprotección vieron en la moratoria una oportunidad perdida para llevar a cabo una reforma estructural de la seguridad social, que trazara lineamientos de largo plazo frente a lo que se consideraban alteraciones estructurales y definitivas del mundo del trabajo. Readecuar la seguridad social a esas nuevas realidades exigía desenganchar la protección respecto de la inserción laboral e institucionalizar un componente no contributivo que formara parte de un régimen multipilar para la previsión. Pese a sus diferencias, frente a la perspectiva de una reforma previsional, estos enfoques convergieron en el diagnóstico de la inviabilidad de “volver al viejo sistema de reparto” en virtud de la profunda heterogeneidad del mercado laboral (Lo Vuolo y Goldberg, 2005). La moratoria se visualizó, entonces, como un gesto anacrónico.

Desde las redes de saber aglutinadas en la universalización de los seguros, se proyectaba una reforma del sistema previsional que estableciera un “régimen de reparto asistido” (Claudio Lozano en La Nación, 16/06/2009),^[38] cuyo punto de partida sería una asignación universal financiada por el Estado. Ese “ingreso universal para la población pasiva”, “tan elevado como el objetivo de prevención de la pobreza” (Lo Vuolo, 2008: 10), se complementaría con los beneficios provenientes de un pilar contributivo único y obligatorio, administrado estatalmente, que vincularía las prestaciones con los aportes realizados durante la vida activa.^[39] Por su parte, las redes de expertise que venían trabajando sobre la plataforma de transferencias condicionadas de ingresos propusieron la institucionalización de un pilar asistencial no contributivo en la seguridad social, supletorio respecto de las protecciones fundadas en contribuciones personales, que contemplaría a quienes carecieran de cobertura. Una serie de componentes resguardarían el ajuste entre aportes y beneficios: uno obligatorio, bajo un sistema de reparto público; otro de contribuciones definidas, gestionado por asociaciones privadas; y, finalmente, uno de carácter voluntario con el mismo tipo de administración privada. Tres elementos articularon las principales críticas hacia la moratoria previsional: su condición excepcional que, desde el punto de vista de estos saberes, redundaba en un débil estatuto de derecho y expresaba la superficialidad de la reforma operada; el problema financiero que aparejaba; y las injusticias distributivas entre los y las adultas mayores en las que se incurría con la desnaturalización del principio contributivo. Analizamos cada uno de ellos a continuación, pues tales críticas –aun con sus heterogeneidades– perfilaron una demanda de reorientar el curso de la reforma de la seguridad social.

El estatuto de derechos de la moratoria previsional fue especialmente tematizado por las redes de expertise que venían impulsando las propuestas de ingreso ciudadano. Aunque se reconocía la impronta incluyente de la medida, se cuestionó que continuara supeditando “el derecho a la seguridad social a la incorporación de todos los trabajadores al mercado de trabajo formal”, ante la insoslayable persistencia de la informalidad laboral (CTA, 2009: 43). Desde la ruptura de la CTA en dos fracciones, una alineada con el oficialismo y otra opositora al gobierno nacional, encontramos críticas más contundentes hacia la política por parte de los saberes sindicales, que la trataron como una expresión de la “negativa [oficial] a universalizar el derecho a la jubilación” y del erróneo diagnóstico estatal del funcionamiento del mercado laboral (ídem). De allí que se concluyera que “la flexibilización de las condiciones de acceso a la jubilación” no era más que “un parche transitorio” que, pese “a posibilitar un mayor acceso a un derecho social altamente vulnerado”, era “de carácter temporario” y privaba a las “futuras generaciones de adultos mayores de una reforma que pueda garantizar el acceso universal a la jubilación para todos” (ibíd.: 49). En contraste con un ingreso universal, se advertía que la moratoria no fundaba un derecho exigible a futuro. De allí que se asociara con el vicio de la discrecionalidad política: desde el CIEPP se concluyó, con severidad, que la medida colocaba a las futuras generaciones de jubilados como “rehenes de funcionarios [para] que otorguen o no nuevas moratorias, programas asistenciales y medidas discrecionales” (Lo Vuolo y Goldberg, 2005). Tal era el costo político de “seguir forzando la figura del ‘cobro de beneficio a cambio de aporte’” (Lo Vuolo, 2009: 20).

En una línea similar, aunque no impulsada en la preocupación por el estatuto de derecho de la moratoria, otros saberes resaltaron su “efecto sólo temporal”, tratándola como una nueva postergación de una “solución de fondo a la problemática asociada a la informalidad”, como declaraba para La Nación Jorge Colina,^[40] director de la Escuela de Economía de la UCA. Desde allí se produjeron informes de gran impacto mediático sobre el alto costo financiero de una política que, según estas agencias, no era más que un parche. Según economistas de la misma casa de estudios, las moratorias representaban “un desafío hacia el futuro, sobre todo porque antes de la inclusión de esas poco más de 2,6 millones de personas no se hicieron estimaciones de cuáles serían los costos por afrontar” (Colina y Giordano, 2012: 1). En este sentido, el incremento de la cobertura previsional se había realizado “sobre la base de agravar desequilibrios [financieros] de mediano plazo” (ídem), punto en el que coincidieron otros diagnósticos. Por ejemplo, en un informe de la oficina regional del Banco Mundial, se llegaba a una conclusión similar comparando las reformas chilena y argentina en materia previsional: mientras que en el primer caso se había optado por expandir la cobertura a través de una pensión no contributiva de tipo asistencial, de bajo impacto fiscal, se señalaba que en Argentina la moratoria había generado efectos preocupantes en el gasto público, agravados por la estatización de las AFJP (Rofman, Fajnzylber y Herrera, 2008).^[41] El impacto de la medida en la sustentabilidad financiera del régimen previsional fue una crítica que progresivamente ocupó un lugar central en el debate público y especializado. En los documentos oficiales pueden rastrearse réplicas a estos cuestionamientos en base a información sobre las erogaciones comprometidas en estas prestaciones y su sustentabilidad futura, lo que señala el alcance que registró la polémica (ANSES, 2011).

El debate fiscal a propósito de la moratoria se entrelazó con una discusión acerca de las injusticias distributivas en las que se incurría bajo la reinterpretación del principio contributivo. Desde distintos locus del campo especializado se cuestionó que los recursos para solventar la política hubieran provenido de la ANSES: según estos argumentos, sobre esa base se habían generado una serie de desequilibrios financieros que habían afectado la tasa de sustitución de las jubilaciones netamente contributivas y explicaban, en parte, su inadecuación respecto de los aportes realizados por sus titulares. A diferencia de lo planteado por los saberes estatales, estas lecturas subrayaron la tensión existente entre la moratoria y la contributividad, bajo el argumento de que la primera ponía en riesgo los recursos para garantizar la correspondencia entre aportes y beneficios. La crítica se hacía en el marco del diagnóstico de un “achatamiento extremo de la pirámide” previsional (Lozano, Rameri y Raffo, 2007: 4), resultado del otorgamiento de mayores porcentajes de aumento para los haberes mínimos en comparación con los recibidos por el resto de las categorías desde 2002 y hasta la sanción de la ley de movilidad jubilatoria, en 2008. Las discusiones especializadas al respecto se desplegaron al compás de un conflicto político-sindical por la demanda de vigencia del histórico “82% móvil” ^[42] como medida de la tasa de sustitución de los haberes previsionales. Iniciado en 2010, el conflicto permaneció abierto hasta final del ciclo, articulando acciones sindicales, protagonizadas por fracciones no oficialistas de la CTA y la CGT, con proyectos de ley elaborados por fuerzas opositoras. La demanda fue parte de la convocatoria a una serie de paros generales, desarrollados entre 2014 y 2015, centrados en la eliminación del impuesto a las ganancias para las y los trabajadores. Bajo el diagnóstico de una eventual crisis financiera del sistema, afloraron las preguntas sobre qué sectores de la sociedad lo solventaban económicamente y qué estaban recibiendo de él como retorno. Así, la discusión se desplazó hacia las concepciones de justicia que la previsión social debía plasmar.

Por su presencia en la escena pública y su estratégica posición en el campo de la reforma social del período, los saberes sindicales fueron protagonistas del debate. Pese a las heterogeneidades en su interior, agudizadas con las fracturas de las centrales sindicales, parecen haber convergido en un diagnóstico: no podían ser las y los trabajadores formales sobre quienes cayera el peso financiero de la expansión de la cobertura previsional. Con ello se expresaban, progresivamente, los límites del proceso de reinterpretación del principio contributivo frente a las solidaridades corporativas. Éstas eran la base de la preocupación por las tasas de sustitución salarial de los haberes, “una de las asignaturas pendientes del actual sistema” (CGT, 2013: 7). Un documento de la CGT (s/f) sintetizaba el problema en términos de una tensión entre las medidas dispuestas para ampliar la “cobertura horizontal” del sistema previsional y su “equidad vertical”, que hacía referencia a la relación entre salarios, aportes y beneficios. Según el informe, la expansión de la cobertura había sido a costa de un incremento de la presión tributaria sobre las y los trabajadores activos, principalmente, a través del impuesto a las ganancias. Si bien los saberes sindicales respaldaban la ampliación de la seguridad social, reafirmando su solidaridad con los y las trabajadoras informales, cuestionaban sobre qué sectores de la sociedad recaía la carga económica por estas prestaciones. Al respecto, un documento de la CTA concluía:

Los haberes más altos financiaron la recomposición del haber mínimo ratificando que la distribución de fondos en curso es de carácter plenamente regresivo. [La estrategia oficial] financia la recuperación del mínimo con recursos que provienen de haberes que si bien son mayores al mínimo resultan absolutamente bajos. (…) Mientras la política de recuperación del haber mínimo alcanza a recomponer el poder adquisitivo del 2001, el haber promedio está 17 puntos debajo del nivel del citado año y la inversión total en Jubilaciones y Pensiones es casi un 8% inferior a la que se efectuaba en el 2001. (…) De este modo el 62,7% de los beneficiarios del sistema quedan ubicados en el mínimo. (Lozano, Rameri y Raffo, 2005: 1)

El extracto grafica una suerte de transferencia intrageneracional al interior del sistema previsional, desde las y los pasivos con haberes superiores –pero no necesariamente de altos ingresos– hacia quienes percibían el mínimo. Más allá de la veracidad de estos diagnósticos,^[43] nos interesa resaltar lo presupuesto en ellos: la idea de que la justicia previsional debiera garantizar la correspondencia entre aportes pasados y beneficios presentes, y entre los haberes de las y los trabajadores pasivos y los salarios vigentes en las actividades donde se habían insertado. En este punto, observamos la gravitación de sentidos del principio contributivo menos ligados a la realización de un trabajo socialmente útil, y más anclados en la participación en una red de intercambios y solidaridades restringida, delineada por el colectivo laboral de pertenencia y al aporte monetario personal. Esta compleja trama nos invita a pensar en la problematicidad del proceso de ampliación de las protecciones y una condición elemental para su legitimidad: las solidaridades y los sentidos sobre la pertenencia a la comunidad política que le sirven de base. Al respecto, entre los saberes sindicales encontramos una serie de argumentos cuya composición revistió suma complejidad.

Ante el diagnóstico de que la expansión de la cobertura horizontal de la seguridad social no podría sostenerse a futuro en el principio contributivo, debido a la persistencia y magnitud de la informalidad laboral (CGT, 2011), los saberes sindicales formularon diversas propuestas para ampliar la base fiscal y dotar a la previsión social de una mayor progresividad en la distribución de ingresos. La CTA y la CGT coincidieron en la idea de excluir del Impuesto al Valor Agregado a los bienes básicos, para reducir su impacto en los sectores de bajos ingresos, gravar las transacciones de divisas y rediseñar el impuesto a las ganancias. Una de las demandas más relevantes en la conflictividad sindical hacia fines del período de análisis, fue la eliminación de dicho impuesto para las y los trabajadores. En ocasiones, la problematización de quiénes eran los sectores de la sociedad sobre los que recaía la mayor carga tributaria llevó a visibilizar una figura relativamente descentrada de los arreglos institucionales dispuestos para ampliar las protecciones, al menos en comparación con los compromisos asumidos durante el bienestarismo: el capital. Recordemos que, ya desde la experiencia del FRENAPO, la CTA había dado centralidad al establecimiento de un gravamen a la renta financiera y los grandes capitales como condición de posibilidad (y progresividad) de la universalización de los seguros, así como la restitución de los aportes patronales a sus valores históricos (CTA, 2009). La puesta en agenda de la cuestión tributaria en los años 2000 fue el marco para la búsqueda de “vías de financiamiento adicionales a la contributiva para construir prestaciones básicas”, de tipo no contributivo. Desde esta óptica, se trataba de distinguir las fuentes de financiamiento para preservar la contributividad.

Otras redes de saber, que gravitaron en torno a la jerarquización del principio contributivo, tendieron a presentar la moratoria como una vía lisa y llanamente no contributiva de acceso a la previsión social.^[44] Esta definición reducía la heterogeneidad de las trayectorias laborales que políticas como la moratoria tenían como objeto, más caracterizadas por la informalidad y la insuficiencia de aportes que por la falta de trabajo y la totalidad ajenidad con los sistemas de protección. Siguiendo los datos de la ENAPROS, un 52,8% de los jubilados por moratoria no registraban ningún año de aporte, mientras que el porcentaje restante había estado afiliado al sistema previsional y registraban cómputos de aportes de muy diverso nivel.^[45] En suma, la definición de la moratoria como una política no contributiva ejerció un desconocimiento de los aportes monetarios realizados por la población adherida, e incluso de su trabajo pasado, elementos centrales en los discursos oficiales para la disputa por la legitimidad de la política. Estas clasificaciones no fueron inocuas en la formación de representaciones sociales sobre los fundamentos de los actos distributivos y el estatuto de los sujetos a los que estos se dirigieron. De hecho, tuvieron una importante gravitación en la prensa escrita, en la que registramos una recurrente caracterización de las y los “jubilados por moratoria” como jubilados/as “sin aportes”. Al momento de su puesta en práctica, La Nación anunciaba en titulares que “Podrán jubilarse aun quienes nunca hayan hecho aportes” (3/04/2006). En aquella nota se explicaba que la política era una “vía para que pueda acceder a su jubilación cualquier persona a la que hoy le falten años de aportes”, pero el “rasgo controvertido” era que “el plan llega aún más allá”, habilitando “la obtención del beneficio a quienes nunca se hayan inscripto ni hayan aportado a la seguridad social”.

Esta reducción de sentido presentaba una tensión más radical entre la moratoria y el principio contributivo. En otra nota periodística^[46] se argumentaba que la incorporación de “personas sin aportes” al sistema previsional se había hecho “sin planificar de dónde saldrían los recursos y, por lo tanto, la carga está puesta sobre los propios jubilados que estaban en el sistema”, cuyos haberes se habían reducido al mínimo, debido a la postergación de los aumentos. Las jubilaciones vía moratoria parecían “fuera de lugar”: resaltándose su naturaleza no contributiva, su unificación institucional con las prestaciones “netamente” contributivas se presentaba como una desnaturalización de dicho principio y del sistema previsional en sí mismo, pues de aquel proviene su legitimidad. Como se deja ver, la trasmutación del problema de la insuficiente densidad de aportes al de la pura carencia de estos también simplificó la complejidad que había adquirido el régimen contributivo que, desde la década de 1990, comenzó a depender de forma creciente de recursos impositivos (Dvoskin, 2011; Arza, 2012; Costa, Curcio y Grushka, 2014).

En respuesta a estas críticas, los saberes estatales desarrollaron los argumentos más contundentes respecto del descentramiento del principio contributivo en la dinámica previsional y la necesidad de su reinterpretación. Según la ANSES, “durante el período 2000-2009 los ingresos por aportes y contribuciones fueron en promedio el 46,7% de los recursos totales del organismo, mientras que los que provienen de impuestos con afectación específica y de la masa coparticipable bruta representaron el 50,8%” (2011: 11). De modo que las fronteras entre lo contributivo y lo no contributivo eran más lábiles de lo que se suponía, en la medida en que las jubilaciones ordinarias “se encuentran fuertemente subsidiadas” por el Estado (MTEySS, 2011: 120), a través de recursos fiscales generales. La puesta de relieve de la participación estatal en el financiamiento del régimen previsional hacía visible la deuda entablada con quienes “no recibían un beneficio por no haber realizado aportes contributivos, pero que, sin embargo, financiaban de forma indirecta el sistema previsional” (ídem). Respaldando las políticas sociolaborales oficiales y la expectativa de restauración del “trabajo decente”, los saberes estatales resaltaron que entre 2003 y 2011 el porcentaje de aportes y contribuciones había crecido en la masa de recursos que financiaban la ANSES, producto de la evolución del empleo.^[47]

Pese a las transformaciones experimentadas en los modos de organización y financiamiento de la previsión social en las últimas décadas, las redes de expertise que cuestionaron la desnaturalización de la contributividad reinstalaron la frontera entre la figura de “aportantes al sistema”, como sus legítimos derecho-habitantes, y la de “no aportantes”. Este sujeto requería protección, pero se entendía que debía ser vehiculizada por otros sistemas institucionales, no fundados en la contribución ni en el trabajo. El informe de la Escuela de Economía Política de la UCA antes citado lo sintetizaba de este modo:

Mientras que a lo largo de la última década la cantidad de beneficios con aportes se reduce, el crecimiento en el pago de beneficios sin aportes ha sido intenso. Así se llega a una situación en la cual los beneficios contributivos, es decir de personas que cumplieron con todos los requisitos que fijan las normas previsionales, son ahora una minoría. (Colina y Giordano, 2012: 9)

Estos saberes impulsaron la constitución de un pilar no contributivo en la previsión social, con la finalidad de separar tales protecciones de aquellas contributivas en relación con las fuentes de financiamiento y los estatutos de derecho instituidos. En esa separación se encontraba la clave para preservar el estatuto y la calidad de los beneficios originados en el empleo “genuino”, aquel que, realizado en el ámbito mercantil, sostenía la capacidad de aporte monetario a los sistemas de seguro. La demanda de jerarquización de las protecciones derivadas del empleo formal apeló tanto a solidaridades corporativas como a concepciones individualistas de la protección, poniéndose en cuestión la ampliación de los sentidos de la contribución que la moratoria había movilizado, así como también qué tipo de trabajo era soporte de derechos previsionales en sentido estricto. Durante el año 2010, se conformó una alianza entre distintas fuerzas de la oposición (como la UCR, la Coalición Cívica, Proyecto Sur), con sectores minoritarios del oficialismo, para la presentación de un proyecto legislativo que sancionara el 82% móvil para las jubilaciones. El proyecto, aprobado en ambas cámaras legislativas, fijaba el haber mínimo en un 82% del salario mínimo, vital y móvil, e introducía cambios en la fórmula de movilidad orientados a revertir el achatamiento de la pirámide previsional. Con ello, la iniciativa buscaba reparar la injusticia derivada de la inobservancia de la adecuada retribución al “esfuerzo contributivo”.^[48] Un veto presidencial en el año 2010 interrumpió el camino de la ley hacia su puesta en práctica, alegando razones presupuestarias, pero el conflicto permaneció abierto, entre iniciativas sindicales, parlamentarias y litigios en el terreno judicial. El ascenso de críticas sociales y políticas hacia las medidas adoptadas por el gobierno en el campo previsional generó condiciones para una gravitación más intensa de aquellas voces expertas que bregaban por una nueva reforma previsional, que resolviera de manera más estructural y definitiva los problemas de desprotección.

Las alternativas que apelaban a desacoplar la dupla trabajo/protección adquirieron, entonces, una renovada presencia en el debate público. A diferencia del debate de inicios de siglo, la idea de establecer un pilar no contributivo en la seguridad social se asoció más con el principio de necesidad, que con una inspiración universalista: se trataba de instituir un canal de acceso a la protección para quienes, previsiblemente, no estarían comprendidos en la institucionalidad contributiva. Precisamente, una falencia que se le asignó a la moratoria fue el hecho de haber contemplado a poblaciones en condiciones de pobreza, tanto como a las de ingresos medios.^[49] Se consideraba necesario corregir esos desajustes, organizando el sistema según la capacidad de aporte.

Mientras que en el régimen contributivo debe prevalecer la proporcionalidad del monto del beneficio en relación a los aportes realizados, en el régimen no contributivo opera la redistribución solidaria entre la generación activa y la pasiva. El régimen no contributivo tendría que garantizar una prestación básica a todas las personas que superen determinada edad (por ejemplo, los 65 años sin distinción de sexo) y no cuenten con rentas que hagan innecesaria esta prestación. Este haber debería ser financiado con impuestos generales y sería sustitutivo de las moratorias y las pensiones no contributivas que se aplica en la actualidad. (…) Para la determinación del monto habría que considerar las necesidades básicas que tiene que cubrir un adulto mayor y las disponibilidades financieras de los impuestos con los que se va a financiar el régimen no contributivo. (Colina y Giordano, 2012: 4)

Desde CIPPEC se elaboraron una serie de propuestas para “una revisión amplia del sistema jubilatorio” (La Nación, 13/10/2010)^[50], con gran circulación mediática. El equipo responsable del manuscrito explicó que el veto presidencial de la aplicación del 82% móvil para los haberes los había impulsado a la reflexión, pues su efectiva inviabilidad abría la oportunidad de debatir más ampliamente la sustentabilidad y los objetivos del sistema previsional, considerando “la evolución demográfica adversa y el nivel de precariedad laboral que inevitablemente sumará más moratorias en el futuro” (Cohan et al., 2010: 4). Como sus colegas de la Escuela de Economía Política de la UCA, las y los especialistas de CIPPEC propusieron un pilar no contributivo destinado a quienes no cumplieran con los 30 años de aportes requeridos por la normativa, a fin de superar las “moratorias circunstanciales” que no habían instituido “un derecho social permanente, aun cuando la fragilidad laboral que expulsa a muchos del sistema es un grave problema sin solucionar”. La “Asignación Universal para la Tercera Edad”, como la nominaban, era “una prestación básica para los adultos mayores que no hicieron aportes previsionales, de menor valor respecto del haber de quienes sí contribuyeron”. La frase condensa la jerarquía asignada al aporte monetario, obliterando otros sentidos de la contribución, como puede ser la realización de trabajos útiles para el conjunto social, aunque con escaso o nulo valor mercantil. Por otro lado, el cálculo del monto de dicha asignación no tomaba como referencia a los salarios, sino los umbrales estadísticos de la pobreza y una canasta alimentaria para adultos y adultas mayores. También se proponía contemplar en la determinación de los beneficios los aportes realizados al sistema, sumando a la asignación montos proporcionales, teniendo a la jubilación mínima como tope. La histórica relación de oposición entre asistencia y seguridad social parecía reeditarse en la búsqueda de separar las protecciones fundadas en aportes de aquellas financiadas con recursos generales y en la jerarquía asignada a las primeras. De modo que el trabajo y la contribución tuvieron en estas propuestas una presencia indiscutida, pero sus contenidos eran distintos a los que asumieron en las políticas sociolaborales del período.

Desde entonces, y hasta fines del ciclo en análisis, la prensa escrita alertó, retomando estas redes de expertise, sobre la inminente crisis financiera del régimen previsional, explicándola por la extensión improvisada y desmedida de “beneficios sin aportes previos”. Un estudio hecho en esos años, por dos economistas de la Gerencia Estudios de la Seguridad Social de la ANSES, señaló que la población jubilada de los primeros siete deciles –sobre un total de diez- recibía del sistema previsional más de lo que había aportado (Calabria y Rottenschweiler, 2015). Sin embargo, el creciente protagonismo del Estado en la garantía de los seguros fue menos percibido que la inversión pública destinada a ampliar las protecciones hacia el trabajo informal. En la circulación mediática de los diagnósticos especializados, el problema del sostenimiento financiero del sistema se simplificó y aludió principalmente al sostenimiento de los individuos “sin aportes”. Según estas voces, la situación era la expresión de un cuadro más generalizado de déficit público, prolongado a costas del incremento de la presión tributaria.^[51] Se auguraba que la “abusiva presión tributaria” con la que se sustentaba “un gasto público desmesurado” induciría a un futuro “desaliento de la producción”, llevando a un círculo vicioso de caída económica (La Nación, 13/02/2012).^[52] La reorganización de las intervenciones sociales del Estado parecía crucial para atender a una cuestión fiscal que, de forma progresiva, se volvió central en los diagnósticos, enlazándose con un debate insoslayable sobre concepciones de justicia distributiva.

El principio no contributivo como vía complementaria de protección. La Asignación Universal por Hijo

En octubre de 2009, la sanción de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH) supuso una innovación en el proceso de ampliación de las protecciones que venimos analizando, al asignarle al principio no contributivo un lugar central en la seguridad social. Ya desde los inicios del ciclo, éste había registrado gran relevancia entre las intervenciones dispuestas para ampliar la cobertura social, punto en el que la experiencia argentina convergió con la de otros países latinoamericanos. Desde 2003,^[53] las pensiones asistenciales siguieron una tendencia claramente expansiva: tanto en su cobertura horizontal, flexibilizándose las condiciones para acceder a ellas; como en el alcance cualitativo de las prestaciones, siendo una de las transferencias monetarias del Estado que más preservó su poder adquisitivo durante todo el período.^[54]Aun cuando el acceso se amplió extraordinariamente, y pese a la mayor generosidad de las transferencias, lo cierto es que las pensiones no contributivas preservaron una impronta asistencial, gravitando sobre su sujeto la idea de carencia e impedimento.^[55] En cambio, con la AUH, la pretensión de extender las protecciones desde la seguridad social supuso validar el principio no contributivo más allá de las figuras de la falla y la excepción, descentrando su referencia unívoca al registro asistencial y abriendo una puerta de entrada no residual al sistema. El Decreto N° 1.602, que le dio sanción, instituyó al interior del sistema de Asignaciones Familiares (AAFF) un nuevo componente que se añadió a los ya existentes (de tipo contributivo y de crédito fiscal en el impuesto a las ganancias para quienes superasen el tope de ingresos).^[56] Con su implementación, el 74,5% de la niñez y la adolescencia pasó a estar protegida, siendo la AUH responsable por el 25% de este espectro.^[57] Rápidamente, los campos experto y académico registraron la novedad que portaba esta intervención, al actualizar las tradiciones asistencial y de la seguridad social de manera simultánea (Arcidiácono, Barrenechea y Straschnoy, 2011; Hintze y Costa, 2011; Grassi, 2012).

Más allá de sus diferencias, la moratoria y la AUH pueden pensarse como dos compases diferentes de una misma lógica de extensión de las protecciones sociales. En ambos casos, la imagen corresponde a la un desplazamiento desde la asistencia hacia la seguridad social. Desde la implementación de la moratoria, las pensiones asistenciales para la vejez se vieron descentradas en la cobertura de adultos mayores; mientras que la instalación de la AUH desplazó programas de transferencia condicionada de ingresos para familias en condición de vulnerabilidad, como el Plan “Familia Argentina” y el viejo “Jefas y Jefes de Hogar Desocupados”. En ambos casos, la pretensión de expandir las protecciones sociales desde lo que se consideraba su matriz, la seguridad social, se fundó en el reconocimiento del trabajo informal como soporte del derecho a la buena protección, lo que condujo a una búsqueda de equiparación con los derechos a la seguridad social de las y los trabajadores formales. De acuerdo con un proyecto legislativo elaborado por el oficialismo antes de la sanción de la AUH,^[58] resultaba “imperioso remediar la desigualdad de trato, considerando que el trabajador no registrado es víctima de su empleador y no puede ser privado de derechos por una decisión que, además de ilegal, le es ajena” (citado en Hintze y Costa, 2011: 168). De este modo, la seguridad social se constituyó, a través de diversos movimientos, en el campo institucional desde el cual distribuir ingresos y reconocer a los y las trabajadoras informales como sujetos legítimos de protección social, unificando al sujeto de trabajo en una misma institucionalidad protectoria.

Los saberes estatales remarcaron la continuidad entre la AUH y las medidas dispuestas en el campo previsional, reafirmando la coherencia del campo de reforma. La AUH se presentó en los discursos oficiales como “una extensión de los derechos que gozan los hijos de los trabajadores registrados” hacia el trabajo informal (MTEySS, 2014: 21).^[59]La innovación que entrañaba la instalación del principio no contributivo en la seguridad social se explicó como un elemento necesario del proceso de reconstrucción de la institucionalidad laboral, que requería profundizarse y enfocarse en la inclusión de los colectivos más vulnerables del mundo de trabajo, aún no integrados en las regulaciones y protecciones propias del “trabajo decente” (Tomada, 2014: 78).

La premisa fundamental sigue siendo, desde el Gobierno Nacional, que la mejor política social es la generación de empleos de calidad, es decir empleos decentes según el concepto de la OIT. Pero lo cierto es que ese empleo de calidad es el empleo conocido, hasta mediados de los años setenta, como trabajo asalariado con cobertura social, con salarios dignos, con regulaciones laborales (…). La idea es que la extensión de las asignaciones familiares se oriente en el mismo sentido que la decisión, también tomada por el Gobierno Nacional, de aumentar la cobertura de las jubilaciones. Atrás de esto hay una idea que es la de fortalecer a la Seguridad Social como eje de la inclusión social. Es decir, establecer un nuevo estándar de protección social de aquí a futuro con un enfoque de derechos, basado en los derechos de la de Seguridad Social. (Roca, en Neri et al., 2010: 18)

Ahora bien, la opción por expandir las protecciones de la seguridad social a partir del principio no contributivo planteó nuevos dilemas para los saberes estatales. ¿Hasta qué punto la redefinición de las vías de acceso a la seguridad social, en aras de contemplar al sujeto del trabajo informal, no ponía en cuestión la pretensión estratégica de restaurar el “empleo normal” y sus protecciones? ¿En qué medida este reconocimiento no ejercía una revisión estructural del sistema de seguridad social, que iba más allá de introducir formas de reparar, transitoriamente, la desprotección asociada a la informalidad laboral? En suma, al procurar reponer la seguridad social como matriz de la protección para el conjunto de trabajadores y trabajadoras ¿no se ejercía una actualización en la tradición del aseguramiento? Traccionado por estos interrogantes, el debate sobre la viabilidad y la deseabilidad de preservar la dupla trabajo/protección se reactivó en los últimos años del período en análisis. No fue, por cierto, una polémica privativa de Argentina. En la escena internacional encontramos una revitalización del debate sobre la alternativa de universalizar la protección social tras la crisis global de 2008, que imponía una preocupación generalizada por los problemas de empleo y las políticas contra-cíclicas a desplegar. Fue el momento de mayor circulación de la propuesta del sistema de Naciones Unidas de instituir un “piso de protección social”, retomada inclusive por organismos de la banca internacional, como el BM y el BID. Sin embargo, este aparente consenso general dio lugar a una intensa polémica sobre la institucionalidad para vehiculizar tales actos distributivos.^[60] Para el caso argentino, basta con observar la superficie de emergencia de la AUH para constatar la heterogeneidad de propuestas que apelaban al desacople entre trabajo y protección: establecer un ingreso universal para la niñez y la adolescencia,^[61] universalizar el régimen de asignaciones familiares,^[62]y ampliar los programas de transferencias condicionadas de ingresos, haciendo del Plan Familias la base de “un sistema de protección social integral para toda la población [vulnerable]”, “con una mayor cobertura y una focalización más cuidadosa” (CEDLAS, 2008: 24).^[63]La AUH intervino sobre este campo de discusión.^[64]

Las redes de expertise que habían bregado por el establecimiento de protecciones independientes de la inserción laboral veían en la sanción de la AUH el reconocimiento del carácter estructural de la informalidad laboral por parte del gobierno nacional, así como un avance parcial en la orientación que venían sosteniendo desde hacía más de una década. De acuerdo con un documento del CEDLAS, la AUH marcaba un “giro” en la política social nacional, basada “en la relevancia del empleo”, en función de las resistencias y los reclamos de “distintos sectores de la sociedad y la academia” por la implementación de “un programa masivo de transferencias monetarias” (Gasparini y Cruces, 2010: 15). En la misma línea, otros expertos resaltaron que, por primera vez, llegaba “un tema al ámbito político impulsado desde el ámbito académico, a partir del reclamo de movimientos sociales y de organizaciones independientes” (Lo Vuolo, en Neri et al., 2010: 10). Sin embargo, los saberes estatales rechazaron expresamente que del reconocimiento del trabajo informal se derivara una negación de la visión estratégica orientada a restaurar el empleo regular y protegido. Por el contrario, la reparación de la condición de desprotección asociada con la informalidad se concibió como un objetivo conciliable con dicho horizonte. En el decreto de sanción de la AUH es posible rastrear este argumento. Mientras se admitía que, pese a la “mejora en la situación económica y financiera del país” y al “incremento del nivel ocupacional”, “subsisten situaciones de exclusión que resulta necesario atender”, se reafirmaba que la “solución estructural de la pobreza” radicaba en la expansión del empleo decente, vector predilecto para la “articulación del tejido social”.

De allí que la vía no contributiva de acceso a las asignaciones familiares no se instalara en nombre del mentado “desenganche” entre trabajo y protecciones, sino del reconocimiento del trabajo realmente existente en su conjunto, bajo el supuesto del tránsito futuro hacia la formalidad laboral y la seguridad social contributiva. Lo que sí se advertía en la fundamentación de la AUH era el carácter complejo de un proceso de formalización masivo como el propuesto, sus múltiples temporalidades y los heterogéneos dispositivos institucionales implicados, tema que abordamos en el Capítulo 3. La desprotección laboral que la AUH pretendía reparar continuó asociándose con una “injusticia pasada”,^[65] en tanto la persistencia de la informalidad laboral se explicó en gran medida como resultado de los efectos “de larga duración” del régimen de precariedad del empleo consolidado en los años noventa. Aunque el sujeto de la AUH se definió en términos amplios, en su fundamentación encontramos un particular énfasis en los segmentos de la economía informal de difícil reconversión, aquellos contingentes poblacionales que “habían quedado fuera de la dinámica del mercado de trabajo en los años noventa” y, más tarde, habían quedado expuestos a “una alta rotación e inestabilidad laboral”, comprometiendo sus capacidades laborales (MTEySS, 2010: 19).^[66] El acceso a la seguridad social de estas poblaciones no solo se presentó como una forma de reparación social, sino que también se constituyó en una estrategia del proceso de formalización, protegiendo sus ingresos económicos y resguardando sus capacidades humanas como una precondición para el mentado pasaje. Los saberes estatales advirtieron que el desmantelamiento del régimen de precariedad del empleo exigía tanto la reconstrucción de la institucionalidad laboral, como la renovación de sus objetivos y dispositivos.

Esto nos lleva a atender al tipo de revisión ejercida sobre la tradición del aseguramiento, entre la restauración y la innovación. Según los modos de concebir sus actualizaciones se asignaron distintos sentidos al principio no contributivo, ya como una estrategia complementaria al proceso de formalización, ya como un ensayo en aras de la invención de nuevas modalidades de protección social de cara al futuro. La AUH movilizó esta tensión en la medida en que –a diferencia de la moratoria en el campo previsional– sí implicó una reformulación de los parámetros de acceso al sistema de seguridad social, abriendo una nueva puerta de entrada por la vía no contributiva, de manera permanente, no excepcional. Nuestro trabajo de archivo sugiere que los saberes estatales estuvieron atravesados por heterogeneidades insoslayables en cuanto al horizonte de restauración o renovación de la seguridad social. Como enfatizaba Emilia Roca en las jornadas sobre la AUH organizadas por la AAPS y la Red Argentina de Ingreso Ciudadano, hemos de considerar que “la política surge de discusiones dentro de otros grupos de la sociedad pero también de discusiones al interior del Estado” (2010: 19). Se trató de un punto crítico para los saberes estatales, pues remitía de forma directa al lugar y los contenidos del trabajo como “referente indiscutido de la seguridad social” (MTEySS, 2014: 9). “La principal pregunta a responder”, apuntaba un libro de divulgación del MTEySS, “es si la protección podrá seguir siendo producto del vínculo trabajo–beneficios sociales (ingresos, supervivencia, ciudadanía, estatus), si debe disociarse y ser independiente, o bien, si existen alternativas intermedias” (Roca, Golbert y Lanari, 2012: 21). De la jerarquización del trabajo como fundamento de la protección no se derivaron respuestas unificadas a estos interrogantes en el interior del Estado.

La expertise ministerial cuestionó las propuestas de universalización de las protecciones en virtud del “determinismo” de los diagnósticos que las sostenían y por sus potenciales efectos regresivos en las regulaciones laborales. En un documento del MDS (2007), se señalaba que asignar un carácter irreversible a la tendencia hacia la flexibilización del empleo reducía el carácter político de las dinámicas rectoras del mundo productivo, desestimando las posibilidades de regularlas. En esta línea, se advertía la posibilidad de que tales propuestas fuesen capitalizadas por orientaciones políticas tendientes a la precarización de las normas de seguridad del trabajo (Roca, 2010a). Según el ministro Tomada, mientras los debates sobre universalización eran sumamente relevantes para los países europeos, en el contexto local “por responsabilidad de gestión y por convicciones” era un imperativo recuperar la institucionalidad laboral (2007: 80). Un documento del MDS sintetizaba estos argumentos de forma severa: “subsidiar la pobreza en forma universal y extendida” sería “absolutamente funcional a un modelo exógeno, que necesita que los pobres sean menos pobres para seguir medrando con los clientes del sistema” (2010: 58). Ello introducía un interrogante relevante, también presente en el debate internacional, respecto del riesgo de dualización social subyacente en la institucionalización de las protecciones no contributivas, lo que llevó a un cuestionamiento de las propuestas que las concebían como una red última de contención para conjurar las caídas en la pobreza extrema.

Se debería discutir que la universalización de las prestaciones de la seguridad (…) no conlleve la pérdida de derechos, y la distribución de los mismos recursos entre un número mayor de beneficiarios. Muchos economistas y cientistas sociales cuyo origen podría encuadrarse en el neoliberalismo o que apoyaron las políticas de los años noventa ahora descubren los beneficios de la universalización, cuando en realidad están proponiendo distribuir los escasos recursos entre un número mayor de beneficiarios disminuyendo las prestaciones a niveles que resultan claramente insuficientes e inadecuados para mantener un razonable nivel de vida, sin caer en la indigencia y la pobreza. Otro camino sería profundizar la estrategia de crecimiento del empleo en condiciones de protección, y bajo las normas legales (es decir, “trabajo decente”, en la conceptualización de la OIT) que le permitan al trabajador y a su familia, tanto en la vida activa como en la vejez, acceder a prestaciones dignas basadas en derechos laborales y de la seguridad social. (Roca, 2005: 156)

Estos análisis cimentaron una activa recepción de las propuestas internacionales sobre los “pisos mínimos de protección social”, cuya difusión se expandió localmente a través de los centros de expertise vinculados con redes globales de saber, como CIPPEC. En el libro de divulgación ¿Piso o Sistema Integrado de Protección Social? Una mirada desde la experiencia argentina, publicado por el MTEySS, Emilia Roca, Laura Golbert y María Estela Lanari se interrogaban por “el riesgo” que dicha plataforma entrañaba “de devaluar los estándares obtenidos en términos de protección social en los países en desarrollo (…)”, al introducir una posible “homogeneización a la baja de los derechos sociales” (2012: 9). Junto con estos análisis, la valoración moral y social del trabajo fundó un marcado escepticismo sobre la progresividad del desacople de las protecciones respecto del empleo. “No es lo mismo tener trabajo que sobrevivir con una renta precaria”, concluía un documento del MDS y agregaba: “es mucho más que un simple problema de distribución con justicia; se trata de la identidad de las personas, del compromiso con uno mismo y con la sociedad” (2007: 22). Este complejo de diagnósticos y prospectivas reforzaba la visión estratégica de recuperación del “trabajo decente” y de las protecciones típicas del empleo, lo que colocaba a la renovación de las normas de acceso y de distribución de la seguridad social en un momento propiamente transicional del proceso de integración social.

Sin embargo, en nuestro corpus documental encontramos otra serie de argumentos, principalmente en producciones del MTEySS, que problematizaron ciertos rasgos de la tradición local de aseguramiento y reconocieron la necesidad ya no de reconstituirla, sino de renovarla. Desde esta lectura, la superación del paradigma neoliberal no yacía en el retorno al Estado Social del primer peronismo. Roca, Golbert y Lanari señalaban que, en aquellos años, la consolidación de la seguridad social había consagrado la diferenciación entre la asistencia, dirigida a los “humildes y vulnerables” y mediada por la Fundación Eva Perón, y la protección destinada a “los trabajadores”. “Hoy”, argumentaban, “la propuesta de un sistema integrado de protección social abarca al conjunto de la población y no solo a los trabajadores cubiertos por la seguridad social (que participan en el mercado formal de trabajo)” (ibíd.: 17). Las autoras visualizaban una serie de “alternativas intermedias” entre dos extremos, el desenganche y la restauración de la dupla trabajo/protección. Según esta lectura, era preciso reorganizarla. Tal convocatoria no fue necesariamente compartida entre el conjunto de saberes estatales, por el contrario, es una marca de su heterogeneidad.

La perspectiva de elaborar “alternativas intermedias” suponía un grado insoslayable de invención político-institucional, que desbordaba la tradición clásica del aseguramiento. La reconsideración del sujeto de la protección impulsaba, de forma concomitante, una redefinición de sus contenidos y de los dispositivos para vehiculizarlos. En palabras de Roca, Golbert y Lanari, “la heterogeneidad del mapa social de nuestro país exige soluciones diferentes” (2012: 17): conciliar las políticas pasivas, típicas del welfare, con las de activación; las selectivas y las universales; el principio no contributivo y el no contributivo (ibíd.: 61). Esta mixtura puede observarse en la AUH, aun cuando su vocación fue la extensión del régimen de AAFF hacia un espectro del mundo del trabajo históricamente desconocido. A diferencia del cuadro que, en el pasado, había motorizado la creación de dicho régimen, la AUH se fundaba en que, para parte del mundo del trabajo, no era posible suponer la existencia de un salario regular al cual complementar según la cantidad de miembros dependientes del hogar. La AUH perseguía la finalidad de generar, por sí misma, una cierta regularidad socio- económica que el trabajo no brindaba,^[67]un piso de ingresos “con monto certero, seguro y estable” para aquellos “trabajadores vulnerables”, afectados por la intermitencia y la inestabilidad laboral (MTEySS, 2014: 111). En este orden, es posible advertir un mismo terreno de preocupaciones con las propuestas de rentas ciudadanas y de transferencia condicionada de ingresos, respecto de la importancia de la distribución secundaria ante la lesión del trabajo como fuente de seguridad socio-económica.

De manera que en la AUH convergieron saberes heterogéneos y fue objeto de interpretaciones disímiles, incluso al interior del campo reformador. La tendencia hacia la renovación de la seguridad social estuvo tan presente entre los fundamentos de la AUH, como la apuesta por su reposicionamiento como matriz de protección. Esa heterogeneidad es la que nos permite relevar y comprender un rasgo distintivo de la política: aun definiéndose como una “estrategia complementaria” a la seguridad social contributiva (MTEySS, 2010: 51),^[68] una especie de anomalía necesaria en el proceso de ampliación de las protecciones y de formalización del empleo, la AUH adquirió un estatuto permanente y se sancionó como un nuevo derecho a la seguridad social. Así, no se trató de una complementariedad en la residualidad respecto de la seguridad social contributiva. La AUH tomó de ella la lógica del derecho social y se imbuyó de un ideario de igualación de todos/as los/as trabajadores/as, pretendiendo correr las ideas de falla e inferioridad de las prestaciones no contributivas.

La preocupación de los saberes estatales por la posible devaluación de los derechos sociales en “pisos mínimos de bienestar” y por el consecuente riesgo de dualización social movilizó un impulso constante por equiparar la AUH con las asignaciones familiares contributivas, lo que al cabo de los años fortaleció su capacidad protectoria y su estatuto de derecho.^[69] De hecho, los discursos oficiales resaltaron que los y las trabajadoras informales y desocupadas ingresaban al sistema en la misma institucionalidad que sus pares formales y en condiciones ventajosas en términos monetarios.^[70] Modificaciones al decreto original estrecharon la relación entre la AUH y las asignaciones contributivas: en 2011 se instituyó la Asignación Universal por Embarazo; en 2015, la ayuda anual por escolaridad; y, ese mismo año, todas las transferencias comenzaron a regirse por la ley de movilidad previsional. Además, se revisaron incompatibilidades originalmente establecidas con programas sociales, lo que supuso un mayor reconocimiento del derecho a la AUH, independientemente de la percepción de otros ingresos por parte del Estado. La relación de complementariedad no residual entre los componentes contributivo y no contributivo nos advierte sobre una reconfiguración de los límites entre la seguridad social y la asistencia, que acompañó al proceso de redefinición del sujeto de la protección.

Las condicionalidades en salud y educación, estipuladas para continuar percibiendo la AUH, sentaron la principal distancia con las asignaciones familiares contributivas. En el marco del movimiento permanente hacia la equiparación entre ellas y la unificación del sujeto de derecho en una misma institucionalidad, cabe preguntarse por los fundamentos que sustentaron su introducción, atendiendo a las tensiones antes abordadas entre la reposición y la renovación de la tradición local del aseguramiento. La dificultad en el análisis de las condicionalidades está dada por la heterogeneidad de sentidos que condensaron, de disímil temporalidad y filiación conceptual. De hecho, todas las alternativas que estaban en discusión para ampliar las protecciones previo a la sanción de la AUH incluyeron un contenido promocional, en salud y educación, al que se condicionaba la transferencia monetaria. No solo las propuestas de programas de transferencia condicionada de ingresos, que apelaban a un criterio de selectividad, sino que también se contempló en las distintas plataformas de ingreso universal, como las del FRENAPO. Incluso entre quienes impulsaban las rentas ciudadanas se admitió la posibilidad de incorporar “co-responsabilidades promocionales”, no punitivas (Lo Vuolo, 2010: 5). Esta convergencia nos señala la extendida presencia en el debate local de la promoción y el desarrollo de capacidades humanas como contenido de la protección, aunque con sentidos heterogéneos. Los fundamentos de la AUH incorporaron la promoción de capacidades entre los objetivos centrales de la política, además de la distribución de ingresos, en particular al desarrollo infantil. En este sentido, las condicionalidades dispuestas se justificaron como un “incentivo para la inversión en el capital humano de los hijos” (ANSES, 2012: 20), visión que se basaba en la idea de que “una mejor educación abre las puertas a mayores oportunidades, ya sea para continuar la formación académica, para adquirir empleos de mayor calificación o para desenvolverse en sociedad de mejor manera” (ibíd.: 19).

En esta definición de las condicionalidades observamos la confluencia de dos sentidos disímiles de la igualdad de oportunidades como principio de justicia. En su acepción más clásica, éste estuvo en la base de la expansión universal de los servicios públicos en Argentina, postulando las capacidades humanas como derechos en sí mismos, cuya realización y expansión debía ser socialmente resguardada. La salud y la educación fueron casos paradigmáticos al respecto. La AUH parece haber retomado esta inspiración, inscribiendo las condicionalidades en una apuesta de articulación intersectorial para garantizar el efectivo acceso a los servicios universales de salud y educación, registrando problemas de oferta en los distintos territorios. Ahora bien, simultáneamente, las condicionalidades retomaron el discurso del “desarrollo humano”, asociado con el problema del “pasaje” de la informalidad a la formalidad laboral y de la seguridad social no contributiva hacia la de tipo contributivo. Siguiendo los fundamentos de la AUH, la política pretendió llegar, prioritariamente, a los segmentos más precarios y vulnerables de la economía informal que, según los diagnósticos, requerían fortalecer tanto sus ingresos como sus condiciones de empleabilidad para avanzar en el proceso de formalización. Aquí, la inversión en capacidades –y, en particular, en capital humano– se retomó como un eslabón estratégico para quebrar el ciclo de reproducción intergeneracional de la pobreza (ANSES, 2012: 2). En este punto, la promoción perdió carácter general (como compromiso de la sociedad con el desarrollo de las capacidades humanas de todos sus miembros), resemantizándose como promoción de los grupos vulnerables. Bajo esta lectura, la igualdad de oportunidades se complementó con un principio de justicia basado en la diferencia, según el cual las poblaciones más perjudicadas por el mercado debían ser aquellas especialmente promovidas para compensar las desigualdades de origen (económico, de género, raza, etc.).^[71] Es sintomático de ello el hecho de que, aun resaltándose los buenos resultados de la implementación de condicionalidades,^[72] no se haya planteado introducirlas al régimen general de AAFF, para contemplar el conjunto de los niños y las niñas.^[73] Las condicionalidades se asentaron en atributos de las poblaciones usuarias de la AUH reconstruidos como diferenciales respecto del sujeto de las asignaciones contributivas, con el que habían tendido a asimilarse.^[74] De este modo, la informalidad laboral se constituyó como una condición a ser reconocida y reparada, así como un estado cuya superación exigía una transformación subjetiva de las poblaciones afectadas. Estos léxicos novedosos sobre la “inversión” conectaron con elementos del modelo de asistencia y promoción (Arias, 2012; Campana, 2014) que, cimentado desde el desarrollismo en Argentina, consagró la transformación subjetiva como un objetivo de la intervención social y a la ayuda material como un vehículo de dicho proceso.

En esta misma línea, es posible rastrear una fundamentación moral de las condicionalidades, como parte de un proceso de reconstrucción de las obligaciones ciudadanas, que debían ser repuestas y renovadas junto con la institucionalización de nuevos beneficios. Las obligaciones relativas al cuidado de las y los hijos se plantearon como “corresponsabilidades” de los y las titulares de la AUH, cuyo cumplimiento cementaba su compromiso con el desarrollo de sí y, por esta vía, de la sociedad en su conjunto. Se trató, pues, de una dimensión subjetiva de los procesos de integración social, que hizo referencia a la pertenencia a un mismo universo de valores morales.^[75] Una precondición de los procesos de reinserción en el mercado laboral. El condicionamiento de la transferencia monetaria al cumplimiento de esas “corresponsabilidades” fue destacado por especialistas y referentes políticos como un elemento que generaba mayor adhesión en la opinión pública hacia las transferencias de ingresos públicos, en comparación con las incondicionales.^[76] En este punto rastreamos la huella del problema de la contributividad que venimos examinando, pues las condicionalidades adquirieron parte de su sentido como respuesta al problema de legitimidad abierto por la percepción de transferencias monetarias sin la contrapartida de aportes a los sistemas de protección. El aporte, tanto como el trabajo, delimitaría una condición moral para el acceso legítimo a la protección, aglutinando valores como la responsabilidad y el esfuerzo. En consecuencia, las protecciones sin un correlato de aportes devendrían legítimas apelando a la “diferencia” de las poblaciones usuarias, más que a la pretensión de su equiparación con quienes se reconocen como aportantes. En este sentido, la lógica de la seguridad social a la que la AUH apeló, asentada en el derecho social y a la invocación del trabajo como su fundamento, fue puesta en tensión por el principio de la necesidad, caro al campo asistencial, según el cual son las condiciones particulares, más que la pertenencia a una categoría general, las que sientan el merecimiento al amparo social.

Consideramos que las resonancias con la tradición asistencial en la fundamentación y el despliegue de la AUH parecen haber emergido en respuesta al novedoso problema de la contributividad, abierto frente a los procesos de redefinición del sujeto de la protección y de los límites históricamente establecidos con la seguridad social. No se trató de una mera reposición o reactualización de esos elementos de saber, pues registramos desplazamientos relevantes en dicho acervo: la definición del sujeto de la AUH por la pertenencia a la categoría de “trabajar”, más que por la condición de vulnerabilidad; la centralidad del objetivo de distribución de ingresos, sin subordinarlo a la promoción; la consideración de las capacidades humanas como un derecho en sí mismo, que supuso el reconocimiento del carácter social de su realización (o bien, de su limitación). Todos estos puntos constituyen problemas que afloraron en la yuxtaposición entre las lógicas de la asistencia y la seguridad social, cuyos modos de reflexión y tratamiento resultaron centrales en la reelaboración de las fronteras entre ambos campos y, por ende, en las formas de integración social. En ese sentido, fueron interrogados en todo el campo especializado local, perfilándose otras modalidades posibles de constituir la relación entre esos sectores.

Estatutos de la protección no contributiva: críticas, evaluaciones y propuestas de reorientación de la AUH

Por la heterogeneidad de saberes en que se fundó, la AUH fue irreductible a las alternativas previamente discutidas para intervenir sobre la extensión de la desprotección social, las transferencias condicionadas de ingresos y las rentas universales. Ello movilizó una serie de disquisiciones sobre la “naturaleza” de la política y su novedad en términos de orientación. ¿Representaba “un cambio de paradigma” o, por el contrario, era solo “un dato más en el proceso de re-estructuración de las políticas [sociales] desatado por la retracción de las tradicionales instituciones del Estado de Bienestar argentino”? (Lo Vuolo, 2009: 6). De las respuestas a estos interrogantes se desprendieron evaluaciones disímiles sobre los resultados y efectos políticos de la AUH, que autorizaron propuestas de distinto alcance para revisar su diseño. De forma esquemática, es posible diferenciar una serie de discusiones sobre los fundamentos de la política de otras que, despejando esa cuestión, asumieron una lógica más pragmática y se enfocaron en sus impactos. Mientras que las primeras registraron mayor difusión con el anuncio y puesta en práctica de la AUH, progresivamente perdieron centralidad en el debate público, pasando a concentrarse en el ámbito académico.^[77] Entonces, las voces expertas más audibles reconocieron la innovación en términos de “paradigma” que entrañó la AUH y destacaron potenciales efectos negativos y exclusiones, que justificaron ciertas revisiones sobre su diseño. Sin centrarse en sus fundamentos, esos argumentos proponían cambios de sentido en la política, como veremos a continuación.

Las redes de expertise nucleadas en la propuesta del ingreso ciudadano concluyeron “la permanencia [de la AUH] dentro del paradigma vigente” (Lo Vuolo, 2009: 6), en línea con la expansión del campo asistencial mediante las transferencias condicionadas de ingresos. Si bien se reconocían diferencias significativas con estos programas, relativas al descentramiento de la pobreza como condición de acceso al beneficio,^[78] se consideraban una expresión de la readecuación de dicha plataforma en función de “las deficiencias de los programas ensayados previamente” en el país (ídem). Desde esta mirada, se rechazaba la idea de que la AUH significara un paso adelante hacia la universalización, como rezaban los discursos oficiales, reforzando la vigencia de la propuesta original del ingreso universal para la niñez. Según Lo Vuolo, intervenciones como la AUH constituían una “alternativa competitiva”, incluso un “obstáculo para el avance del ingreso ciudadano”, pues su legitimidad se basaba en las características que, precisamente, las distanciaban de dicha propuesta: la selectividad, la condicionalidad y la administración independiente del sistema tributario (2010: 7- 8). Basados en la idea de que el impacto distributivo de la AUH sería mayor si se financiaba con impuestos a “los ingresos personales, los patrimonios y el capital” (ídem), especialistas pertenecientes a la fracción opositora de la CTA cuestionaron que los recursos provinieran de la seguridad social, ya que implicaba una “carga excesiva sobre los ingresos del trabajo”, tal como planteaba Lo Vuolo (ibíd.: 23). Estos saberes perfilaron un diagnóstico de preocupante insostenibilidad financiera de la política, surgida de la “deuda flotante” en el interior del sistema previsional con los y las aportantes, cuyos haberes eran inferiores “a lo que establece la ley” (ídem). Como en el caso de la moratoria previsional, la discusión condujo a la puesta en cuestión de la relación entre los beneficios contributivos y los no contributivos, como se expresa en el siguiente extracto de un documento de la CTA:

La asignación la pagamos los trabajadores y los jubilados. Esta asignación se paga con los recursos de la ANSES. ¿Qué significa esto? Que el dinero que aportamos los trabajadores, en lugar de garantizar el 82% móvil para los jubilados termina financiando, entre otras cosas, la nueva asignación. Entonces como siempre los pobres nos bancamos entre nosotros. Sobre todo porque el 80% de los jubilados sigue cobrando un haber mínimo de miseria ($895) mientras que no se cobran impuestos a las rentas mineras, financieras, agropecuarias, a las grandes herencias y patrimonios y otros beneficios de los que gozan los capitales más concentrados de la economía. Una sociedad igualitaria exige que los sectores más acomodados de la misma y con mayor riqueza sean parte del financiamiento de esta medida. (CTA, 2010: 8)

Se concluía, entonces, que la inspiración de la AUH no era universalizante en sentido propio, lo que se traducía en rasgos característicos de su diseño (en términos de su financiamiento, su población objetivo y las exclusiones registradas, y los condicionamientos) y de sus efectos políticos, consistentes en una incidencia distributiva leve –centrada en la reducción de la indigencia–, la reproducción de un sesgo familiarizante (Arcidiácono et al., 2012) y la continuación de un “sistema de transferencia dual” entre componentes contributivos y no contributivos (Salvia, 2011: 8). A diferencia de estos planteos, las redes de expertise que venían elaborando propuestas tendientes a la masificación de las transferencias condicionadas de ingresos, no se dedicaron a la crítica de la AUH en términos de sus “fundamentos”. Si bien se reconocía que ésta no era universal en términos estrictos, se enfatizaba que, en términos prácticos, tendía hacia la universalización, por lo que significaba “un avance en la dirección correcta en términos de política social” (Cruces y Gasparini, 2010: 3), sentando una “oportunidad histórica para garantizar un mínimo de bienestar a las generaciones presentes y futuras” (ibíd.: 30). A diferencia de la moratoria previsional, la institucionalización de un componente no contributivo para ampliar las coberturas sociales parecía trazar una respuesta de largo alcance al problema de la desprotección, dándole a la asistencia un estatuto político-jurídico estable. Así, estos saberes se detuvieron en la evaluación de los impactos y resultados de la política, generando recomendaciones para adecuar su diseño, fortaleciendo su estructura y sustentabilidad financiera.

Se trató de una aproximación eminentemente técnica, que rehuyó de debates filosóficos y sobre concepciones de justicia, distanciándose a la vez de aquellos discursos morales de inspiración conservadora que cuestionaron la AUH al momento de su sanción, por su supuesta afrenta a la ética del trabajo y el esfuerzo. Gasparini y Garganta (2015),^[79] del CEDLAS, observaban con preocupación que “cada vez más opiniones objetan el uso de fondos públicos para transferencias sociales y subrayan los efectos negativos sobre la cultura del trabajo e incluso sobre las decisiones de fecundidad”. Evaluaban que “la discusión suele derivar rápidamente en ideológica”, entre quienes defendían la política y negaban la existencia de esos posibles efectos perniciosos y quienes la descalificaban, ignorando sus impactos positivos. En este punto, desde el CEDLAS y otros centros de expertise, como CIPPEC, se destacó que “la evidencia sobre los efectos de la AUH es exigua en buena parte debido a la escasez de información”, lo que cuestionaba el “hermetismo” en su gestión y monitoreo y explicaba la pérdida de legitimidad “de una política nacional de enorme interés público” (ídem). Bajo esta perspectiva, el debate en torno a la AUH tenía una raíz técnica, más que política. Esta red de expertise insistió en la necesidad de que, desde el gobierno, se convocara “a la sociedad civil y la comunidad académica” en tanto cuerpos de control de la AUH, propuesta en la que yacía la expectativa de una evaluación transparente y abierta que superase los “obstáculos a la evidencia” (ídem). Desde el CEDLAS en particular se encaró una serie de estudios sobre los desincentivos asociados con el diseño de la AUH, pues “solo la evidencia empírica puede arrojar luz sobre la existencia y magnitud de estos potenciales efectos” (ídem).

La cuestión de los (des)incentivos de ciertos comportamientos de los y las usuarias de programas sociales se presentó como una cuestión fáctica, cuando constituye todo un lenguaje para interpretar socialmente la necesidad y conveniencia de su existencia. Progresivamente ganó centralidad en la agenda de estas redes de saber, desplazando otras preocupaciones, como las relativas a los criterios de focalización. En los años previos a la sanción de la AUH, encontramos una serie de documentos dedicados a ensayar distintas combinaciones de mecanismos de focalización y evaluar sus impactos en la cobertura y la reducción de la pobreza (Cafferata et al., 2006; Cruces y Gasparini, 2008). Con la implementación de la AUH estas inquietudes fueron descentradas, en virtud de que se diagnosticó que la inversión pública en ella era aceptable y los criterios fijados correctos, mientras que un avance más definido en la implementación de un programa focalizado masivo se enfrentaba a numerosas limitaciones técnicas y políticas. Según se argumentaba, aunque la amplitud de las condiciones de acceso a la AUH podía introducir ciertas “filtraciones” de hogares de ingresos medios, se trataba de un “costo inevitable” ante la improcedencia para el caso argentino de otras técnicas sencillas de focalización, como las de tipo geográficas, por nivel educativo o indicadores de NBI (Gasparini y Cruces, 2010: 40).^[80] Desde entonces, la cuestión de los efectos comportamentales de la política delimitó un núcleo de estudio imprescindible, pues activaba las fibras más controvertidas del debate público. Aun cuando las investigaciones sobre el impacto de las condicionalidades en la salud y la educación de las familias no fueron del todo concluyentes, debido a la dificultad de aislar los logros explicables por la transferencia monetaria, la valoración de las mismas fue generalizada y las recomendaciones se limitaron a revisar las puniciones frente al incumplimiento. En cambio, los efectos en los comportamientos laborales de los y las adultas titulares fueron objeto de mayor controversia.

Las investigaciones del CEDLAS fueron relevantes en el señalamiento de un “probable desincentivo del programa a la formalización laboral”, con un “impacto relativamente grande”, según el cual “la probabilidad de formalización de los elegibles se reduce alrededor del 33% respecto de lo que hubiera ocurrido en ausencia del programa” (Gasparini y Garganta, 2015). Según los economistas, el efecto no tenía que ver con la informalización de empleados y empleadas formales, sino que consistía en el desaliento al tránsito desde puestos informales hacia otros registrados, tan estratégico para la programática oficial. Aunque los resultados del estudio fueron provisorios y se basaron en muestras limitadas, registraron una considerable circulación mediática.^[81] En una entrevista para La Nación, Cruces señalaba que cuando iniciaron esta línea de investigación había sido “políticamente incorrecto decir que el Jefes tenía ese problema, (…) [pero] ahora hay evidencia de que algo similar puede estar pasando con la AUH y hay maneras de ir ajustando las cosas”.^[82] El desarrollo disciplinar que logró la economía del comportamiento en Argentina, desde inicios de los años 2000, se tradujo propiamente en productividad política con el debate sobre los efectos de la AUH.

Algunos estudios del CEDLAS fueron retomados por el arco opositor al oficialismo para fundamentar propuestas de adecuación de la AUH y, a la inversa, consultados sobre el futuro de estas políticas, sus referentes remitieron a esas propuestas en circulación. El avance más claro en este sentido fue el proyecto de ley presentado por Federico Sturzenegger,^[83] diputado nacional por el Partido Propuesta Republicana y miembro de la Fundación Pensar a él asociada, que establecía la posibilidad de que titulares de la AUH que transitaran al empleo formal pudieran mantenerla por un lapso de tiempo, haciéndola compatible con él. Argumentaba la propuesta^[84] señalando que, según “trabajos de economistas de la Universidad de La Plata”, “la gente no se anima a irse a un trabajo formal, más allá de que pasa a cobrar la asignación familiar” por lo que “habría que discutir que la Asignación no se pierda si conseguís trabajo”. La circulación mediática de estos saberes no visibilizó la controversia experta al respecto.^[85] A contrapelo de las estimaciones del CEDLAS, otros estudios concluyeron que la AUH no registraba desincentivos significativos en el mercado laboral (Maurizio, 2011; Maurizio y Monsalvo, 2017), sino que fijaba un piso salarial mínimo para actividades de suma precariedad, y que de hecho había alentado la activación de miembros de hogares beneficiarios al incrementar los recursos necesarios para la búsqueda de empleo (Groisman, Bossert y Sconfienza, 2011).

Progresivamente, la discusión política y especializada sobre la AUH viró hacia la evaluación de los impactos y las recomendaciones para alterar su diseño, descentrando el debate sobre los fundamentos y a las redes de saber que plantearon un debate respecto del sentido de la universalidad. Pese al desplazamiento del debate desde un terreno político- filosófico hacia otro pragmático, los problemas planteados estuvieron lejos de ser propiamente técnicos, interpelando el estatuto de las protecciones no asentadas en contribuciones monetarias: el financiamiento de la política proveniente de la seguridad social y los “desincentivos” al trabajo y la formalización. Con otros contenidos, también en el caso de la AUH se replicaron los dilemas relativos a la contributividad y los grados de igualdad pasibles de ser construidos en el mundo del trabajo.

Asistir, promover, asegurar. La tradición asistencial reformulada

De acuerdo con lo analizado, aun con disonancias y ambigüedades, el reconocimiento del trabajo informal como soporte de derechos sociales supuso un proceso de desnaturalización de la histórica relación de oposición entre la seguridad social y la asistencia en Argentina. La incorporación de su sujeto en el campo de la seguridad social reconfiguró las “clientelas” típicas de ambos sectores, movilizando un proceso complejo –heterogéneo y, en ocasiones, contradictorio- de reposición, revisión y actualización de la tradición local de aseguramiento. En un proceso simultáneo, el estatuto de la asistencia fue continuamente puesto en tensión (Danani et al, 2018). Las poblaciones otrora interpeladas como pobres por las políticas asistenciales pasaron a ser reconocidas como parte del registro laboral, en ocasiones tensionando procesos históricos de desconocimiento de ciertas labores y de sus sujetos como “productivos”. En este sentido, la problematización de la informalidad laboral supuso la operación, conceptual y operativamente dificultosa, de exclusión de un espacio ideal de no trabajo, de cuyo sujeto se ha ocupado históricamente la asistencia. Este problema fue el terreno de reemergencia y actualización de los saberes asistenciales, punto que abordamos en este apartado, completando nuestro recorrido de los debates especializados sobre la política social y su relación con la cuestión de la informalidad.

Como apuntamos en tramos anteriores, la problematización de la informalidad laboral coincidió con la alteración de las históricas representaciones del espacio ideal del no trabajo, que dejó de asociarse de forma unívoca a la falta de actividad. Antes que inactivo o desempleado, su sujeto se definió por la inempleabilidad para el mercado laboral, condición revestida de sentidos heterogéneos según los saberes que la tematizaron. Durante el período de estudio, el tratamiento del no trabajo involucró una serie de intervenciones orientadas al fortalecimiento de capacidades humanas y a la integración socio-productiva de los individuos, que escaparon de la lógica del aseguramiento, a la que los saberes estatales dieron centralidad. Al posicionarse el trabajo regular como horizonte de la integración, el deber ser de las intervenciones sociales dirigidas hacia las poblaciones inscriptas en ese espacio ideal fue promover su reconversión productiva, asumiendo centralidad en este proceso la rehabilitación de capacidades laborales lesionadas por la exclusión duradera del mercado. En los segmentos más precarios de la economía informal, la formalización demandaba una precondición: una transformación subjetiva, cultural y moral, que sentara las bases para la vuelta a la actividad plena. En ocasiones, se hizo referencia a “la recuperación de la cultura del trabajo”, lo que nos señala que tal transformación trascendía el cultivo de atributos técnicos o saberes escolares y se extendía hacia valores morales y disposiciones culturales en sentido amplio. Acaso la creación del Seguro de Capacitación y Empleo,^[86] en el año 2006, bajo la órbita del MTEySS, ilustre la imposibilidad de aseguramiento de las poblaciones ubicadas en el difuso límite con el no trabajo. Justamente, los saberes estatales presentaron esta política como una nueva modalidad de seguro de desempleo, no contributivo y destinada a trabajadores y trabajadoras informales, cuya prestación monetaria se combinó con acciones de búsqueda laboral, terminalidad educativa y capacitación. Puesto que el problema diagnosticado y el sujeto proyectado eran irreductibles al desempleo clásico, la política se desplazó del aseguramiento hacia la activación.

La dimensión promocional de las intervenciones dispuestas alrededor del no trabajo conectó con el acervo de saberes y de prácticas del campo asistencial. La disposición institucional de este conjunto de acciones nos señala tal conexión. Mientras que se reservó al MTEySS la intervención orientada a sujetos que –se estimaba– podrían retornar al mercado laboral en el corto y el mediano plazo, el MDS se dedicó al tratamiento de las poblaciones definidas por su condición de vulnerabilidad, por una exterioridad más marcada respecto del mercado laboral y por la cercanía con la condición de inempleabilidad. Los discursos oficiales bautizaron como “estrategia productiva” al conjunto de políticas desplegadas desde el MDS para la integración socio-productiva. Podemos datar el inicio de esta estrategia en el año 2004, con la implementación del “Plan Manos a la Obra” (PMO), que otorgaba subsidios individuales y colectivos para el desarrollo de emprendimientos productivos en territorios de “alta vulnerabilidad social y [con] necesidades básicas insatisfechas” (Resolución MDS N° 2458/04).^[87] En 2009, la creación del Programa “Ingreso Social con Trabajo” (PRIST), más conocido como “Argentina Trabaja”, constituyó un punto de inflexión en este curso de acción, pues se presentó como una estrategia de creación directa de puestos de trabajo por parte del Estado en la economía social de base local y comunitaria. Según el decreto de su creación (N° 3182/2009), tenía por objeto “conformar cooperativas de trabajo proveyéndoles capacitación y asistencia técnica permanente”, lo que dio a la economía social una renovada centralidad en los esquemas de inserción socio- productiva.

La “estrategia productiva” del MDS se caracterizó por la combinación de tres elementos: la valoración de la distribución de ingresos, que dio cuerpo a la asistencia material; el impulso estatal del “trabajo digno” (“comunitario” y “organizado”) en la economía social, que materializó la dimensión promocional de la intervención; y la intersección con modalidades de aseguramiento de las poblaciones objetivo que, habiendo ingresado al campo asistencial por su asociación con el no trabajo, al involucrarse en los circuitos de la economía social local pasaron a ser redefinidas por los discursos oficiales como trabajadoras, lo que planteó el problema de la equiparación en materia de derechos laborales. En suma, la “estrategia productiva” del MDS intervino sobre el no trabajo, licuándolo como espacio simbólico, al reinscribir a su sujeto en el registro productivo.

En esta etapa, y en función de la profundización de las políticas instrumentadas desde el MDS, surge como imperiosa la necesidad de gestionar nuevas herramientas e instrumentos específicos que coadyuven a consolidar un mecanismo central de distribución del ingreso, propiciando al empleo como instrumento de integración social (…). El PRIST tendrá por objetivo fundamental la promoción del desarrollo económico y la inclusión social, a través de la generación de nuevos puestos de trabajo genuino, con igualdad de oportunidades, fundado en el trabajo organizado y comunitario, incentivando e impulsando la formación de organizaciones sociales de trabajadores. (…) El trabajo con las cooperativas ayuda a las comunidades a construir una organización social. Se ha avanzado mucho pero es necesario seguir apoyando su consolidación. (MDS, 2010: 147)

Las redes profesionales y de expertise vinculadas con la asistencia reivindicaron para sí la intervención sobre el no trabajo, retomando y actualizando la tradición del campo para encarar su transformación. La relación establecida entre asistencia, promoción y trabajo articuló novedosos enfoques sobre la pobreza y reactivó viejas memorias. Elementos del discurso promocional, vinculado históricamente con el desarrollismo, se actualizaron bajo las conceptualizaciones sobre la multidimensionalidad de la pobreza y el lenguaje del desarrollo humano. Estos saberes fundaron la idea de que la asistencia material debía acompañarse por una acción promocional que fortaleciera los capitales humano y social, cuya distribución se encontraba en la base de la desigualdad. Se trataba de un plano de la intervención social del Estado que solo podía realizarse mediante un abordaje atento a las singularidades territoriales y familiares, que exigía proximidad, marca histórica de la tradición asistencial. La heterogeneidad asignada a los problemas sociolaborales y los sectores populares reforzó la búsqueda de aproximación: antes que cuantificar problemas, era preciso cualificarlos y diferenciarlos, delimitar los perfiles poblacionales afectados y seguir la evolución en el tiempo de los procesos de recomposición social que protagonizaban familias y territorios.^[88]

La gestión del no trabajo convocó y constituyó unos saberes próximos, pues asistir y promover conforman acciones que solo pueden desarrollarse en la cercanía, en los territorios locales y de manera personalizada. Asimismo, la cercanía se presentó como una condición necesaria para tejer un perfil asistencial comprometido con “dar respuesta a la gente”, punto en el que se pretendió establecer una distancia con la asistencia neoliberal, modelo en el que los “teóricos de la pobreza” determinaban líneas programáticas “desde el escritorio”, sin contacto con la realidad local (MDS, 2007: 8). La demanda de “caminar, recorrer, sentir” el territorio (ídem: 305) reactivó memorias de la historia del sector, como la gestión evitista y del catolicismo social, y se combinó con la experiencia contemporánea de la militancia territorial (Perelmiter, 2011). En ese sentido, la tarea asistencial se comprometió con la coproducción con otros saberes, de raigambre popular. El territorio se definió como “la universidad de la calle” (MDS, 2007: 242). Así, la promoción y el desarrollo humano se entramaron con el desarrollo local y la organización de las comunidades.

(…) No concebimos nuestra tarea eludiendo lo territorial, porque hay realidades distintas y las respuestas también tienen que ser diversas. No queremos ser técnicos, profesionales o funcionarios buenos pero híbridos. Nadie opera en el vacío porque hacerse cargo implica exigencias concretas y no eludir responsabilidades; queremos ser buenos militantes sociales, ocuparnos de la realidad y eso es lo que hacemos. Tenemos un compromiso social (…) sin neutralidades valorativas. (Alicia Kircher en MDS, 2007: 10)

Estos saberes próximos, constituidos alrededor de la asistencia y la promoción de los y las trabajadoras vulnerables, participaron de la configuración de una estatalidad próxima para la intervención sobre el espacio ideal del no trabajo.^[89] Esta empresa incluyó el acercamiento entre saberes especializados y populares, lo que produjo cierta disolución de las diferencias entre los fundamentos de cada uno de ellos, solapándose la presencia y los particulares efectos de poder de los primeros.^[90] A pesar de que en la cartera social mantuvieron una importante gravitación los saberes y recursos técnicos implicados en la elaboración de diagnósticos y evaluaciones socio-económicos de gran escala,^[91] lo cierto es que el ethos burocrático del MDS se definió por la referencia a los abordajes cualitativos, conectados con la “experiencia vital de la pobreza” (MDS, 2007: 8), y a la intervención en la cercanía, definida como una “artesanía social” (MDS, 2007, 2010). Resulta significativa la jerarquización del Trabajo Social como disciplina (por primera vez, en la cúspide del MDS con la ministra Alicia Kirchner), pues condensó los atributos técnicos, afectivos y políticos que tal proximidad demandaba (Perelmiter, 2011).

Estos elementos nos llevan a resaltar, nuevamente, la heterogeneidad de los saberes estatales. Los contenidos, los métodos y el ethos burocrático de los saberes de la asistencia revelan una disonancia respecto de aquellos que rigieron el proceso de ampliación de la seguridad social, apoyados en otras redes disciplinares y fundamentos de legitimidad, aun cuando compartieron la afirmación de la politicidad de la labor experta. La diferencia en los perfiles político-institucionales explican, en parte, las heterogéneas reflexiones sobre el proceso de ampliación de las protecciones sociales. Los saberes de la asistencia, por las memorias que reactualizaron y por la intersección con los saberes populares, dieron una relevancia crucial a la promoción del “trabajo digno”, organizado y comunitario, como vehículo de integración social. En este caso, las renovaciones de la tradición asistencial provinieron de la tensión que surgió entre la expectativa de tránsito de las poblaciones asistidas al mercado laboral –como el punto de llegada del proceso de promoción– y el reconocimiento y la institucionalización de la economía social. Un dilema bien distinto a aquellos que examinamos para el proceso de ampliación de la seguridad social, pero que registraban interrogantes comunes: ¿continuaba siendo el trabajo (mercantil) el referente indiscutido de la protección y la contributividad su principal organizador?

La particularidad de las políticas de integración socio-productiva del MDS del período no fue el maridaje entre asistencia material y promoción, sino el hecho de que ésta última se desarrollara a través del trabajo en la economía social comunitaria. La promoción era, ante todo, “promoción de trabajo”, “a través de la puesta en marcha y/o fortalecimiento de emprendimientos pre-cooperativos, mutualistas y cooperativos, (…) con una perspectiva estratégica, regional y nacional, desde la economía social” (Decreto 3182/2009). Sustentaba esta orientación, la idea de que las capacidades humanas a rehabilitar solo podían cultivarse y expandirse trabajando. Lo que producía un giro de relevancia en los discursos del desarrollo humano, al poner de relieve que los capitales personales que se ponen en juego en el ámbito laboral se forman y realizan socialmente.

El “trabajo digno”, como se nominó en los discursos oficiales, se presentó como vector para la recomposición de lazos de proximidad y de cooperación en los territorios. Y ello implicó un juego de reconocimiento y desconocimiento de los saberes populares formados en dichos espacios. Es que la valoración del “trabajo digno” por parte de discursos oficiales y especializados no puede considerarse de forma independiente de la compleja trama de relaciones (de confrontación, negociación e identificación) entre el Estado (en sus diversas jurisdicciones) y un espectro heterogéneo de organizaciones territoriales que lo esgrimían como demanda. Esta trama relacional se había constituido, desde los años noventa, con la implementación local de planes de empleo y era la que, desde 2001, los gobiernos centrales habían procurado ordenar, tejiendo mecanismos de interlocución directa que reconstruyeran la presencia del Estado nacional en los territorios (Merklen, 2005; Svampa y Pereyra, 2009; Kasparian, 2017). De manera que la introducción del “trabajo digno” al léxico oficial y la participación de los movimientos territoriales en la gestión de las políticas nacionales fueron parte de la reconstrucción de ese vínculo que, en definitiva, pretendía reorganizar la trama territorial. En este orden, las políticas de desarrollo de la economía social comunitaria que reconocían este entramado, intervinieron en su reconfiguración.

La definición del trabajo digno como núcleo de la intervención del MDS se hizo eco de las reivindicaciones de las organizaciones territoriales, las cuales rechazaron la asistencia en nombre de su identificación con el mundo del trabajo, como trabajadores y trabajadoras desocupadas y, más tarde, de la economía popular. En una comunicación del año 2013, la CTEP lo sintetizaba con pocas palabras: “no queremos ser objetos de asistencia sino trabajadores con derechos”.^[92] Los discursos oficiales parecen haber retomado y reformulado ese rechazo, al plantear que una asistencia “digna” exigía entrelazar la distribución de ingresos, los principios de promoción y participación popular (MDS, 2007: 27). Sobre esta base, se estableció una polémica con las propuestas de rentas ciudadanas con menos matices que las que encararon otros saberes estatales: incluir socialmente era más que evitar la pobreza de ingresos. Comprendía superar los procesos de descalificación, rescatar saberes denegados, “ganarse el pan por uno mismo”, en palabras de la CTEP. Es decir, no podía prescindir del trabajo. Sin la promoción, sin estar inscripta en un proceso de transformación orientado al trabajo y la autonomía, la asistencia se volvería un “parche” (MDS, 2007: 35). Esa transformación, de solicitantes de ayuda en productores de la propia existencia, constituye para Castel el desafío imposible de la asistencia, pues exige ser tematizado en el registro del trabajo. Desde nuestra perspectiva, ese desafío de conversión (económica, pero también política y moral) plantea a las sociedades el problema del reconocimiento –o desconocimiento- de que la autonomía es una condición que se experimenta, únicamente, bajo relaciones de interdependencia y que el trabajo mercantil está estructuralmente imposibilitado de sostenerla. Las discusiones y enfrentamientos que se desplegaron a propósito de los programas de integración socio-productiva sobrevolaron este problema: ¿dónde estaba el locus institucional gravitatorio para producir tal transformación?, ¿en las políticas laborales, sociales o macroeconómicas? ¿Qué tipo de trabajo se consideraba sostén de la autonomía? ¿Dicha condición era o no conciliable con el soporte estatal de emprendimientos y personas? En la respuesta a estos interrogantes se dirimieron ejes de renovación de la tradición asistencial y, también, críticas hacia tales reformulaciones.

Desde la perspectiva de los saberes estatales, la relación del campo asistencial con la economía social pretendía superar la separación del primero con el mundo productivo, sentando un desplazamiento respecto de los programas previos, de tipo workfare, que no registraban incidencia en las relaciones laborales y, así, tendían a reproducir la condición de pobreza de las poblaciones usuarias. La asistencia, se postulaba, debía ser vehículo de un pasaje hacia la reinserción laboral plena, en un empleo decente, en el mercado. El “trabajo digno” adquiría valor como espacio de formación de capacidades humanas y lazos sociales, precondiciones para el mentado tránsito. Pero además de reconocerle utilidad social, los discursos oficiales tendieron progresivamente a enfatizar su utilidad económica, relevando su aporte al PBI nacional. El reconocimiento de la utilidad del “trabajo digno” descentró la provisoriedad que se le asignaba, como un eslabón dentro del proceso de retorno al mercado, y promovió una intersección de los programas del MDS, como “Argentina Trabaja”, con modalidades de aseguramiento de sus usuarios y usuarias. La utilidad del trabajo realizado en el ámbito comunitario se esgrimió como una contribución a la sociedad de los y las cooperativistas y fue el fundamento para afirmar su legítima pertenencia a la seguridad social, aunque fuera bajo modalidades especiales.

En este sentido, la realización de trabajo se presentó tanto como una contraprestación a realizar para la percepción de ingresos públicos, es decir, una obligación para el sujeto; como un espacio en el que se concretaba el aporte –en sentido amplio– de los individuos asistidos al conjunto social, reafirmando su pertenencia y su derecho a ser sostenidos por él. El trabajo que se exigía como condición de acceso a las transferencias era, al mismo tiempo, núcleo de la disputa por la legitimidad de la protección hacia estas poblaciones válidas pero no “aptas” para incorporarse al mercado laboral. En esta operación (material y discursiva) el “trabajo digno”, propuesto como vehículo de un tránsito (de vuelta) hacia el mercado, fue también reconocido en sus propios términos, visualizándose en él roles y valores asignados al trabajo mercantil, como la utilidad y la contribución productiva a la sociedad. También emergieron valores específicos del trabajo “comunitario y organizado”, como la creatividad, la autogestión o el cultivo de lazos solidarios. En este sentido, el trabajo comunitario, en la economía social, al postularse como una condición para la asistencia legítima, acabó por tensionar este registro, históricamente asentado en el no trabajo. En este desgarramiento, estas actividades permanecieron por fuera del ámbito de la regulación laboral, pero su visibilización fue parte insoslayable de las condiciones para hacer pensable el aseguramiento de su sujeto.

Desde nuestra perspectiva, la intersección entre asistencia, promoción y aseguramiento es uno de los elementos más novedosos de estos programas que, a su vez, sentó una patente diferencia con intervenciones previas en lo relativo a su capacidad protectoria. Aunque la transferencia monetaria a los y las cooperativistas no llegó en todo el ciclo a equiparar el salario mínimo, e incluso sufrió continuas pérdidas de poder adquisitivo, la inscripción en la seguridad social habilitó el cómputo de aportes previsionales, el acceso a coberturas de salud y por riesgos de trabajo, y la percepción de la AUH. El aseguramiento potenció el reconocimiento de las poblaciones de los programas del MDS como “trabajadoras”, aun cuando llevaran la marca del no trabajo, inscripción que había originado la relación asistencial en un inicio. Saberes especializados y populares se fusionaron en la reposición de la contribución de los individuos –y también de los actores colectivos–, como fundamento del sostén público. Así lo expresaba una referente territorial en un libro de divulgación del MDS:

Mi sueño es que este sea un barrio emprendedor, donde todos podamos tener nuestro trabajo. No vamos a darle una vida de lujo a nuestros hijos pero sí una vida digna. No queremos pedir sino también contribuir. No queremos ser un problema del país, queremos ser parte de la solución de sus problemas y que nos tomen en cuenta (2010: 58).

La ambigüedad entre la afirmación del trabajo digno como eslabón de un proceso más amplio de reinserción laboral y su aseguramiento constituyó una importante reformulación de la tradición asistencial. Las reflexiones y diagnósticos sobre el sujeto de la asistencia y sus vínculos con el mundo del trabajo fundaron, también en este campo, una pretensión de equiparación con las protecciones del mundo del trabajo. Sobre esta cuestión se desplegaron debates y polémicas con los saberes populares, que reivindicaron de forma permanente la mejora en la calidad de las protecciones, así como el pleno reconocimiento de las poblaciones asistidas como trabajadoras, lo que debía plasmarse en su efectiva inscripción en la institucionalidad laboral. Entre los movimientos territoriales, principalmente la CTEP instaló esta orientación, al conceptualizar la economía popular como un circuito de actividad definitivo, cuya existencia obedecía a complejos mecanismos estructurales y emergía como límite a la perspectiva de reinserción en el mercado. De manera que la “lucha política” consistía en “agregarle derechos al trabajo popularmente creado” (Grabois y Pérsico, 2014a: 21), cuya referencia eran los del “empleo típico”: “salario social, reconocimiento sindical, paritarias populares, vacaciones, riesgos de accidentes, turismo, todas las asignaciones familiares, jornada máxima, obra social” (ídem).

Otro trabajo, distinto al mercantil, se reivindicaba como objeto de regulación y protección y, a falta de patrón, el Estado se ubicó como el principal receptor de las demandas de aseguramiento. La posición del Estado como responsable de garantizar ciertos derechos laborales hacia los y las trabajadores de la economía popular se reforzaba en la medida en que éste, de hecho, impulsaba el funcionamiento de buena parte de las cooperativas en que estos se desempeñaban. De allí que se rarificara el lazo entre este colectivo de trabajadores/as y el Estado: por un lado, trascendía lo asistencial; por otro, tampoco se constituía como una relación de dependencia, propia del empleo público. En efecto, la visión estratégica de las organizaciones agrupadas bajo la categoría identificatoria de “economía popular” comprendía: el reconocimiento y la garantía de ciertos derechos laborales por parte del Estado, su constitución política “por arriba”, como expresaban Grabois y Pérsico (2014a: 22); y la organización de los procesos de trabajo de manera auto-organizada, resguardando lo autonomía de los movimientos sociales. Ello trascendía el proceso de ampliación de las protecciones sociales desde la seguridad social y remitía a la organización política, entre el Estado y las organizaciones, de ese segmento del trabajo. Estas lecturas y demandas introdujeron otras perspectivas de desarrollo del sector respecto de las que venían siendo elaboradas bajo la idea de la “economía social y solidaria”, reelaborando la relación entre la regulación estatal y la autonomía de las organizaciones, por un lado, y entre la protección pública y la autonomía individual en base al trabajo, no entendida como autosuficiencia. En este sentido, el marco institucional de la asistencia, en el que se habían desplegado los procesos de reconocimiento estatal hacia las economías populares, fue activamente rechazado por estas organizaciones, que lo entendieron como un eje de “deslaborización” de estos circuitos (Grabois, 2016: 17). En diciembre de 2015, la creación del Registro de Efectores de la Economía Popular bajo la órbita del MTEySS fue en la dirección demandada por este espectro de organizaciones.

Siguiendo el desarrollo, es posible observar las dificultades de los saberes estatales, populares y buena parte de la expertise para constituir el aseguramiento como una alternativa posible sin referencia directa al trabajo y a modalidades de contribución. Sobre esa imposibilidad se asentó la “estrategia productiva” del MDS que, al tiempo que convirtió al sujeto del no trabajo en sujeto del “trabajo digno”, habilitó formas especiales de aseguramiento. Para los saberes populares también el aseguramiento del no trabajo fue impensable. Tal propuesta hubiera negado la identidad reivindicada, que sostenía la demanda de reconocimiento de la economía popular como un espacio económico y productivo de peso propio, que exigía ser inscripto en un estatuto de derechos laborales, inaugurando toda una serie de tensiones. También para buena parte de la expertise local asegurar sin trabajo configuraba una imposibilidad. En este caso, una trama de saberes sobre el no trabajo, articulada por centros privados de expertise, cuestionó las políticas de integración socio-productiva, interrogando la utilidad económica y social del “trabajo digno”. Como analizamos en el Capítulo 5, éste fue visualizado como un “trabajo dependiente” del apoyo estatal. En primer término, la idea entrañaba la sospecha sobre su utilidad económica, a tal punto que se evaluaba que las cooperativas creadas no podrían sobrevivir desprovistas de apoyo estatal, prueba de su improductividad. Por otro lado, el trabajo digno se codificó como dependiente por encontrarse inmerso en supuestas relaciones de dependencia política entre los y las cooperativistas, las organizaciones, los gobiernos municipales y el partido gobernante, punta de lanza de denuncias de corrupción por el uso político de los recursos asistenciales. Incluso se retomó la tensión abierta sobre los modos de reconocimiento de la economía social, para señalar que este proceso desnaturalizaba su carácter autodeterminado. Bajo estos sentidos, se puso en discusión que este tipo de trabajo, comunitario y estatalmente subsidiado, pudiera constituirse en vector de autonomía puesto que, en esencia, reproducía relaciones de dependencia económica y política.

Muchos trabajadores de la economía social y solidaria se encuentran en servicios no mercantiles que están sostenidos por fondos públicos. En Argentina, es por ejemplo el caso de las cooperativas de trabajo que se multiplicaron durante los años 2000 bajo el impulso del Gobierno Nacional. Según los datos del INAES, representaban casi un tercio del total de cooperativas registradas en 2008. En otras palabras, su sobrevivencia está directamente relacionada con la disponibilidad de los fondos públicos necesarios para su financiamiento. Además, la dependencia de la ESS hacia el Estado es también problemática porque limita a priori la autonomía que tendría que caracterizarla. (…) Esos dispositivos parapúblicos de economía social de inserción ya no parecen ser la expresión genuina de un movimiento social. (OS, 2015: 8; destacado propio)

Al mismo tiempo, se desplegó una crítica en el campo de la política hacia las estrategias de inserción socio-productiva. Sintetizando estas ideas, el economista Sturzenegger, declaraba para el diario La Nación que “en política social, Cristina [Fernández] combina el paraíso y el infierno”: el primero, se encarnaba en la AUH, que, en definitiva, era “una propuesta de la oposición”; el segundo, en programas “como Argentina Trabaja, que es un ejército de 190.000 militantes políticos”. “Le subsidiás a alguien su permanencia fuera de la economía formal”, agregaba.^[93] Bajo esta crítica, se reponía el lugar del trabajo mercantil como eje de la transformación de las poblaciones asistidas hacia la autonomía: era hacia él que la promoción debía orientarse, generando capitales que permitieran la participación en el mercado; y era él la meta del proceso de transformación. Bajo esta premisa, el aseguramiento del “trabajo asistido” no podía ser otra cosa que la trasmutación de la promoción en un “proceso de inserción sin posibilidad de escape hacia el mercado de trabajo formal” (OS, 2015: 7). Las transferencias de ingresos no contributivas, desvinculadas de contraprestaciones laborales, asociadas en todo caso a condicionalidades para la formación de capital humano, se presentaban como transparentes y modernizantes, desentendidas de formas de dependencia política. Por lo demás, dejaban el registro laboral intacto, preservando la centralidad del mercado en la inclusión laboral. El “trabajo digno”, en cambio, se rechazó como una contribución valorada para la sociedad, cuestionándose con ello su postulación como fundamento del acceso a la seguridad social.

Las críticas elaboradas sobre las transformaciones del campo asistencial fueron, de algún modo, complementarias a las que tuvieron por objeto al proceso de ampliación de la cobertura de la seguridad social. En ambos casos aquello que se puso en cuestión fue el modo en que las intervenciones del período desafiaron la frontera entre las protecciones propias del registro laboral y aquellas otras, ligadas al espacio ideal del no trabajo. En el caso de la seguridad social, el eje fue la desnaturalización del principio contributivo. En el de la asistencia, fue la particular mixtura de las lógicas típicas del sector con el aseguramiento de un sujeto cuya inscripción en el mundo productivo era controversial. Hacia fines del período, las propuestas de establecer la separación y distinción entre las protecciones contributivas y las no contributivas, se enlazaron con la visión de otro tipo de asistencia social, cercana y proactiva, pero no implicada en la organización de formas de trabajo ajenas al mercado y desentendida de las redes territoriales y colectivas que entraman dependencias. Una asistencia “que se acerque a la gente y la acompañe en su difícil vida para poder salir definitivamente de la pobreza”, siguiendo a los niños y niñas desde “el vientre materno” y a la juventud con “tutorías cuerpo a cuerpo” (Amadeo 2015b). Este tipo de crítica y las reorganizaciones propuestas de la política social se orientaron a restablecer las fronteras puestas en tensión durante el período entre la asistencia y la seguridad social y, así, se dirigieron a rehacer de otro modo los procesos de integración social de las y los trabajadores informales.

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