Críticas y torsiones de la reforma social neoliberal en el tránsito al siglo XXI

Hacia mediados de la década de 1990 se produjo un punto de inflexión en las problematizaciones de la cuestión social, en Argentina y la región latinoamericana. Hasta entonces, las lecturas hegemónicas de la pobreza la habían entendido como un costo transitorio del ajuste estructural, disociándola de las transformaciones en curso en el mundo del trabajo. El diagnóstico había dado centralidad a los programas de “lucha contra la pobreza” en el cuadro de intervenciones sociales del Estado, mientras los seguros sociales atravesaban procesos de individualización y mercantilización (Grassi, 2003; Danani y Lidenboim, 2003; Álvarez Leguizamón, 2005; Merklen, 2005; Grondona, 2014a). Episodios de recesión que se multiplicaron desde la llamada “crisis del tequila” y un patente clima de conflictividad social, acompañaron el cuestionamiento hacia las premisas de la reforma social neoliberal y sus resultados. Un elemento central de estos procesos fue la creciente interrogación de los lazos entre los procesos de pauperización y los problemas de empleo. En esos años, comenzó a difundirse en la escena internacional la noción de working poor, señalando el hecho inquietante de que la pobreza no coincidía necesariamente con la falta de trabajo, sino que se extendía entre quienes participaban del mercado laboral. La mirada experta viraba, progresivamente, hacia el registro laboral y los procesos de informalización, precarización y expulsión de mano de obra.

En el tránsito al siglo XXI, la problematización de la relación entre las condiciones de trabajo y de vida movilizó una revisión de las políticas sociolaborales vigentes y la circulación de alternativas para reorientarlas. Éste fue el terreno en el que comenzaron a ser releídos los viejos enfoques de la informalidad laboral, producidos durante los años setenta y ochenta. No se trató del mero retorno o de la visibilización de un antiguo problema, tal como se lo había formulado en el pasado. Antes bien, en aquellos cuerpos teóricos se encontraron interrogantes y argumentos que, actualizados, ofrecían claves de lectura sobre las dificultades a encarar en la nueva coyuntura. En ese sentido, la gravitación del tema en el campo especializado se acompañó de importantes reformulaciones conceptuales, destacándose entre ellas la propuesta por la OIT, en 2002, de relevar la categoría de “sector informal urbano” por la de “economía informal”, pues las modalidades atípicas y desprotegidas de trabajo ya no se circunscribían a un sector específico de actividad, definido por su baja productividad, ni tampoco a las naciones periféricas.^[1] El análisis congregó múltiples críticas, tanto como adhesiones, abriéndose una controversia política y especializada por las definiciones del fenómeno, como analizaremos a lo largo del libro. En el marco de estos movimientos, en el debate experto local comenzó a circular la pregunta sobre la productividad del concepto para analizar las transformaciones del mercado de trabajo argentino. En las décadas previas, la noción había sido desechada porque no parecía corresponderse con las particularidades que lo distinguían entre los países de la región, resaltándose su relativa homogeneidad e integración (Grondona, 2014a; Carpio, Klein y Novacovsky, 2000; Carpio, Beccaria y Orsatti, 2000). Sin embargo, la creciente preocupación por la posible latinoamericanización (sic) del empleo y por la heterogeneidad de las clases populares impulsó la revisión de estos enfoques, en vías de reformulación.

En lo que sigue, argumentamos que el reingreso tardío del concepto en el debate político y especializado local se inscribió en la renovada problematicidad que adquirió la relación entre los problemas de empleo y de pobreza, como parte de los procesos de crítica y reformulación del campo de reforma neoliberal. Durante el último lustro de los años noventa, la cuestión de la informalidad laboral emergió como interrogante en la escena nacional, pero su tratamiento estuvo subordinado a otras problematizaciones que monopolizaron la discusión experta sobre la relación entre las condiciones de trabajo y de vida: la precariedad laboral y la exclusión social. Las interpretaciones del problema social argentino como expresión de la redefinición precaria de la norma laboral dirigieron una crítica expresa a las reformas de la época, bregando por su reversión. Desde estas lecturas, los procesos de pauperización y caída social podrían alterarse en el marco de un cambio estructural de los modelos de desarrollo y de Estado, en dirección de la estabilización del trabajo, la progresividad en la distribución de la riqueza y la reactivación de la economía real. Aunque en el campo académico esta lectura registró una importante circulación, asumió un lugar subordinado en la orientación de las reformas, en virtud de la hegemonía de las visiones neoclásicas de los problemas de empleo y de pobreza. En cambio, la reflexión sobre la exclusión emergió en el interior mismo del campo reformador, pero estableció una distancia con los saberes de inspiración macroeconómica sobre los problemas sociales, rechazando la perspectiva de una resolución espontánea de los mismos en virtud del crecimiento. Por el contrario, estos análisis encontraban en el carácter del crecimiento las razones de la dinámica excluyente. Pese a la estrecha relación establecida entre los problemas de empleo y los procesos de pauperización, estos saberes se distanciaron del enfoque sobre la precariedad al considerar la exclusión como el resultado inevitable de un cambio tecnológico-productivo irreversible. Precariedad y exclusión delimitaron las principales interpretaciones del problema social argentino en la clausura del siglo XX, asignando un peso disímil a la cuestión de la informalidad pero, en definitiva, situándola como una expresión más de aquellos grandes procesos.

Si bien entre estas problematizaciones y redes de expertise existieron intercambios y convergencias, la polémica entre ellas se condensó en el horizonte de la intervención social. Las reflexiones sobre la precariedad laboral reconstruyeron el mundo del trabajo como objeto de deliberación pública y acción política y, así, también reconocieron la politicidad del ejercicio experto. En este sentido, rechazaron activamente aquellos pronósticos de escasez de empleo, que la presentaban como una tendencia “estructural”, previa y exterior a la política. El contrapunto con los saberes más resonantes en el ámbito local acerca de la exclusión fue radical. Estos se articularon en una red de expertise que dio protagonismo a la sociedad civil, cuya proximidad con los problemas sociales se evocaba como garantía de la transparencia y el desinterés necesarios para encarar su estudio e intervención, desplazando la política como fundamento de legitimidad de la actividad técnica. Estos saberes cuestionaron las estrategias de lucha contra la pobreza hasta entonces vigentes pero, al mismo tiempo, desecharon la viabilidad de cambiar el rumbo de la dinámica de la exclusión: entonces, vislumbraron como alternativa la masificación de la asistencia y su orientación hacia la reinserción de los grupos excluidos. En el terreno de las visiones estratégicas, la oposición entre ambas problematizaciones resulta insoslayable.

Lo cierto es que los diagnósticos pesimistas sobre el futuro del trabajo eran lo suficientemente generalizados para dejar a las perspectivas estabilizadoras en un lugar residual entre las alternativas posibles para intervenir sobre lo que se insinuaba como una crisis social de envergadura. El debate se concentró en el campo de la política social y comprendió dos grandes opciones: la de darle un nuevo curso a la asistencia, o bien, la de descentrarla, universalizando la seguridad social mediante distintos formatos de rentas ciudadanas. El proceso de salida de la crisis de los años 2001 y 2002 constituyó un acontecimiento que reconfiguró el campo de expectativas respecto del trabajo. La estructura del campo especializado se alteraría desde entonces, reconfigurándose las relaciones entre las redes de expertise que aquí exploramos y de ellas con la política. Entonces, sí, la informalidad laboral ocuparía un lugar central en los diagnósticos y en las perspectivas de intervención social, constituyéndose en espacio de renovadas controversias sobre la relación entre el trabajo y las condiciones de vida. Ello será materia de los capítulos que siguen. Aquí iniciamos nuestro recorrido.

En busca de una clave interpretativa de las transformaciones del paisaje social argentino: los estudios sobre la precariedad laboral

Desde inicios de los años ochenta, analistas del mundo del trabajo comenzaron a advertir una serie de alteraciones cruciales en el paisaje social argentino, que demandaban nuevas conceptualizaciones. Aunque se detectaban cambios en el empleo desde mediados de la década de 1950,^[2] al término de la dictadura cívico-militar parecían haberse consolidado ciertas dinámicas que alumbraban un nuevo país, cuya dinámica era preciso desentrañar. Durante el alfonsinismo,^[3] distintos grupos de especialistas comenzaron a vincularse de forma estable con las agencias estatales, ingresando en ellas como parte del staff de funcionarios/as, miembros de equipos técnicos o bajo consultorías. Ello expresaba un proceso de reconfiguración de los saberes estatales, que acompañó la búsqueda de reconstruir y modernizar el Estado democrático, empresa que convocó a un amplio y heterogéneo arco de investigadores/as de inspiración heterodoxa en lo académico y progresista en lo político, buena parte de ellos/as retornaban al país tras el exilio. Fueron coordenadas amplias y heterogéneas las que reunieron a estos expertos y expertas en un locus común, marcado por una serie de preocupaciones vinculadas al fortalecimiento democrático, la progresividad distributiva y la afirmación del rol estatal en los modelos de desarrollo.

En la renovación de los saberes estatales, la cuestión social delimitó un objeto prioritario. La pobreza emergió como una insoslayable herencia dictatorial, que se ofrecía al análisis especializado, mientras se instalaba en el campo de la política la urgencia de neutralizarla. En 1988, se radicó en el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) el proyecto “Investigación sobre pobreza en Argentina”, pionero en la postulación del fenómeno como objeto de producción estadística (Vommaro y Daniel, 2013).^[4] El proyecto se orientaba a dar apoyatura técnica a la gestión del Programa Alimentario Nacional (PAN), que tenía un alcance inédito en la historia argentina por su masividad.^[5] Por otro lado, en el Ministerio de Economía funcionó un grupo de estudios sobre política social, dirigido por Juan Carlos Torre y conformado por analistas que, años después, protagonizarían los espacios de consultoría nacional e internacional sobre el tema: Rosalía Cortés, Aldo Isuani, Emilio Tenti Fanfani y Laura Golbert. Como producto de su trabajo, en 1989 se publicó el libro Estado democrático y política social, que desarrollaba ejes problemáticos relativos a su gestión: la discrecionalidad de las estructuras burocráticas; la inequidad anidada en los servicios públicos por el peso de las corporaciones; y la relación entre Estado y sociedad civil. Estas reflexiones hicieron eje en las modalidades de gestión pública para explicar los problemas referidos a la política social y la pobreza, sellando una perdurable mirada técnica en el campo de estudios (Vommaro, 2011).

En el transcurso de la década de 1990, se agudizaron las tendencias de aquellos problemas sociales que se habían pensado como herencia de un ciclo político pasado. Entonces, la certeza de un cambio social de envergadura comenzó a instalarse en esta red de expertise, planteando el desafío analítico de desentrañar su carácter y proyección. Las teorías sobre la precariedad laboral, formuladas en países europeos (en Francia, en particular), aportaron claves conceptuales para abordar el análisis empírico de los problemas de empleo y de pobreza, bajo una comprensión unificada de los mismos, que visibilizaba la íntima relación entre las transformaciones del mundo del trabajo y el deterioro de las condiciones de vida. El intercambio con referentes de la escuela regulacionista, su lectura y traducción fue crucial.^[6] Según ésta los problemas de empleo debían entenderse como resultado del tipo de regulación político-institucional dominante en el mundo del trabajo, más que como una “falla”, afirmación que resonaba en las inquietudes de los y las expertas locales por la reconfiguración del mundo del trabajo desde su núcleo, más que en sus márgenes.

La producción de saberes sobre la precariedad laboral en Argentina entramó locus diversos. La gestión pública tuvo un lugar destacado, aunque bajo el gobierno menemista, la inserción de estos expertos y expertas en las dependencias estatales se alteró, pasando a ocupar posiciones prioritariamente técnicas en organismos y áreas especializados, particularmente el INDEC y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Entonces, el ámbito académico devino fundamental como espacio de inserción y socialización, especialmente en los nuevos posgrados creados en el área de política social, así como también en los centros de estudio privados. Un caso destacado fue el Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP), creado en 1989 y dirigido por el economista Rubén Lo Vuolo. Éste congregó a quienes habían participado del grupo coordinado por Torre en el Ministerio de Economía, tras su salida del ámbito estatal con el cambio de signo político del gobierno nacional. El carácter privado del centro se fundó en el intento de preservar la autonomía científica y, con ella, el ejercicio crítico y comprometido con la misión democrática asignada a las ciencias sociales. Aquí, la legitimidad del ejercicio experto apeló a la rigurosidad científica y el compromiso con el pensamiento crítico, evocando la figura del intelectual (Plotkin y Neiburg, 2004). Similar espíritu guió la fundación de asociaciones profesionales, como la de Especialistas en Estudios del Trabajo (ASET), en cuya formación participaron personalidades académicas reconocidas, como Silvio Feldman, Adriana Marshall, Marta Panaia, Javier Lindendoim, Luis Beccaria, Rosalía Cortés, Cynthia Pok, Héctor Palomino y Julio Neffa, entre otras. Estas experiencias pueden pensarse en continuidad con una tradición de articulación entre teoría y praxis^[7] en el campo académico local que, definiendo la actividad científica como política en sus propios términos, permitió el establecimiento de mediaciones con otros “mundos” sociales, como el sindical o el de la política representantiva.

Bajo el doble rol de académicos/as y expertos/as, se produjo un intercambio con aquellas agencias internacionales de desarrollo que, dentro del sistema multilateral, sostenían posiciones heterodoxas. Esta red fue otra condición de posibilidad para el desarrollo local de la perspectiva de la precariedad: por un lado, porque las consultorías fueron una inserción ocupacional relevante para parte de los y las especialistas, tras el desplazamiento de la arena estatal; por otro, porque el apoyo técnico y financiero permitió el despliegue de experiencias de investigación de suma relevancia para el desarrollo de los estudios laborales. En el marco de un programa de cooperación iniciado en 1986 entre el Centro Interamericano de Administración del Trabajo (CIAT) -perteneciente a la OIT- y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación (MTySS), se realizó la investigación Empleo no registrado y la Administración del Trabajo (a cargo del sociólogo Silvio Feldman) y se publicó en 1988 el libro El empleo precario en Argentina.^[8] El CIAT también se vinculó con el Grupo de Trabajo de CLACSO “Condiciones y Medioambiente de Trabajo”, cuya constitución se motivó en la “profundidad, extensión y gravedad” de la precariedad laboral y sus efectos en una creciente pauperización (Galín y Novick, 1990: 16). En 1990 se editó el libro La precarización del empleo en Argentina como producto de su trabajo, un antecedente todavía vigente para los estudios en la materia. Parte de este grupo de especialistas se insertaba en el INDEC, donde se produjeron avances en la medición de la precariedad, al incluirse en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) un módulo especial para su detección.^[9] Ya en el siglo XXI, este primer ensayo sería de vital importancia para los nuevos saberes estatales.

El “empleo normal” en foco

Los estudios sobre precariedad laboral en el país no constituyeron un cuerpo unificado y homogéneo de saberes, pero ciertas coordenadas comunes le dieron una visible unidad. Una primera afirmación que guió las investigaciones fue que la novedad de los problemas sociolaborales radicaba en la alteración de sus tendencias históricas y de la magnitud e intensidad con las que se presentaban. En palabras de Pedro Galín, existía un “consenso general” sobre la modificación profunda de las “características ocupacionales y sociales argentinas” (1988: 5). Según Luis Beccaria y Néstor López, la “elevada y creciente magnitud” de los problemas de empleo promovía “la difundida opinión de que (…) estamos ante un nuevo fenómeno social en Argentina” (1996: 13). La pregunta era si estas transformaciones expresaban “un corte coyuntural”, o bien, una “ruptura” estructural, “que afecta (…) a la sociedad toda (…)” (Murmis y Feldman, 1996: 1994). Luego, un enfoque común caracterizó a estos estudios, caracterizado por la apuesta de trazar una mirada global y estructural del mercado laboral. En este orden, el concepto de precariedad presentaba la ventaja de proponer una comprensión unificada de problemas de empleo heterogéneos, interpretándolos como manifestación de un mismo proceso: la alteración del empleo regular y protegido, constituido como “norma” hacia mediados del siglo XX. Finalmente, signó estas investigaciones la combinación del interés académico y político por los objetos de estudio: al ser, simultáneamente objeto de continuas y controvertidas reformas, su tratamiento especializado se comprometió en el debate acerca de los fundamentos y efectos de las políticas estatales.

Según Galín y Feldman, la precariedad se definió “por residuo”: comprendía toda modalidad de trabajo que se desviara de la figura del “empleo típico” en una, varias o todas sus dimensiones, construyendo una “imagen gráfica descriptiva”, antes que explicativa (1990: 10). El empleo “normal” se circunscribió por una serie de atributos: ser a tiempo completo; contar con un único empleador y ejercer las tareas en su domicilio; poseer un contrato por tiempo indeterminado; y encontrarse protegido por la legislación laboral y la seguridad social. La definición “por residuo” distinguía, enumeraba y agrupaba distintas “especies” de precariedad en proliferación: el trabajo a plazo fijo, eventual, a domicilio, subcontrataciones, empleo autónomo fraudulento y el empleo clandestino, es decir, no registrado. Así, la precariedad se presentó como un “fenómeno multifacético” (Galín, 1988: 9), una “diversidad compleja” aunque de “naturaleza común” (ibíd.: 7). Su abordaje requería un doble movimiento analítico: relevar su complejidad interna y establecer los rasgos comunes entre sus diferentes expresiones. Al mismo tiempo, la definición por residuo daba sentido a la precariedad en contraste con una imagen nítida y valorada del empleo típico, estable y protegido. Justamente, para Galín, se trataba de una definición “por oposición” a él (1986: 33), lo que resaltaba su orientación regresiva en términos sociales.

La desprotección social, definida como la carencia de uno, varios o todos los beneficios y protecciones asociados con el empleo asalariado, fue una vía de identificación estadística de las modalidades y grados de precariedad (Orsatti et al., 1988). Para 1985, afectaba a un 34% de quienes se habían declarado bajo relación de dependencia en la Encuesta Permanente de Hogares del Gran Buenos Aires. En 1987, en la Reunión sobre Trabajadores Desprotegidos Socialmente,^[10] organizada por el MTySS, se destacó que lo novedoso de las expresiones de desprotección era su incidencia entre los y las jefas de hogar, afectando de igual modo a trabajadores/as con o sin calificaciones. De esta manera, se evidenciaba que la desprotección se extendía en el corazón del mundo del trabajo y no solo en sus márgenes. De hecho, durante la década de 1990, la “precariedad legal” fue un objeto privilegiado de análisis para esta red de especialistas.^[11] Se identificaba que las modalidades precarias de empleo introducidas en la legislación laboral implicaban una vulnerabilidad extrema, porque su condición desprotegida estaba normativamente prevista (Goldín, 1988). Con ello, los estudios visibilizaron el “cuidadoso diseño y encuadre del precario ‘de ley’” (ibíd.: 112) y revelaron la activa intervención estatal en la desestabilización del empleo típico. La incidencia de las nuevas figuras contractuales en el mercado laboral finalmente fue reducida, ya que otras modificaciones de la legislación laboral bastaron para una profunda reconfiguración de las relaciones laborales. Por un lado, al introducirse el período de prueba sin obligaciones para la parte empleadora, el despido se convirtió en una operación de bajo costo, sentando las bases de la inestabilidad laboral (Marshall, 1990). Simultáneamente, el abandono de la inspección dio cauce al crecimiento del empleo clandestino.^[12] Al término de los años noventa, el empleo precario se había convertido en una nueva regla, más que en una excepción: explicaba más del 80% de los nuevos puestos de trabajo (Beccaria, Carpio, Orsatti, 2000: 149).

Respaldada por sólidos análisis empíricos, se formuló una tesis central para interpretar las transformaciones en curso en el mundo de trabajo: éstas no expresaban un proceso de “informalización” de la estructura ocupacional, sino una reestructuración profunda de la relación asalariada, en el núcleo del mundo del trabajo. Esta premisa dio respuesta a los interrogantes que venían gravitando en el campo especializado desde inicios de los años ochenta sobre una posible latinoamericanización del mercado laboral. La inquietud había surgido en relación con los diagnósticos de mutación del trabajo autónomo que, hasta entonces, no había sido encuadrado en el concepto de “sector informal urbano”, generalizado en los análisis de la región latinoamericana.^[13] El rechazo hacia la aplicación de la noción para el caso argentino se debía a que el cuentapropismo local no se asimilaba, de forma unívoca, con actividades prescindibles para el conjunto de la economía o de baja productividad, ni tampoco constituía un refugio ante los límites de la oferta de puestos asalariados formales (Beccaria, 2001; Carpio y Novacovsky, 2000).^[14] Por el contrario, al menos hasta la década de 1980, había funcionado como un canal de movilidad social ascendente, siendo un “punto de llegada” de las trayectorias individuales y no de fácil entrada al mercado. El carácter protector de la institucionalidad laboral, junto con la fuerte presencia del sindicalismo, habían promovido la integración entre las actividades asalariadas y autónomas, que convergían en un mismo estándar.

Sin embargo, tras la dictadura cívico-militar, comenzaron a identificarse inquietantes signos de heterogeneidad interna, sobre todo a partir de la emergencia de un novedoso “cuentapropismo de subsistencia”, que introducían la posibilidad de pensar el sector a partir de la categoría de informalidad. Aunque la retomaron para la investigación empírica, los y las especialistas en estudios laborales no la constituyeron en una clave interpretativa de las transformaciones sociales experimentadas en su generalidad. De hecho, fueron sumamente cautelosos en su uso, identificando que las definiciones del concepto estaban siendo revisadas en la escena internacional. Al respecto, Beccaria, Carpio y Orsatti explicaban:

Desde su aparición a inicios de los años setenta, el concepto de informalidad ha sido ampliamente utilizado (…) pero, casi tres décadas después, el significado que se le da es muy variado al aplicarse tanto a la economía legal como ilegal y de alta o baja productividad. (…) Se ha tendido a perder el sentido inicial dado al término en los primeros estudios de la OIT. En la Argentina también ha habido una temprana utilización del término original, sin continuidad posterior, y un renacer actual, ya bajo la pluralidad de definiciones (2000: 139; destacado propio).

Según reconstruían las y los especialistas laborales, la informalidad se había mantenido relativamente estable en los últimos años. De acuerdo con los datos del INDEC, se había producido un incremento importante entre 1975 y 1980, como reacción a los incipientes signos de subutilización de la fuerza laboral (Novacovsky y Carpio, 2000; Monza, 2000; Roca y Moreno, 2000; Cimillo, 2000).^[15] Esta dinámica se había alterado durante la década de 1990, cuando se produjo una “anomalía” en la evolución del empleo autónomo: en lugar de crecer como un refugio frente a la recesión, asumió un comportamiento pro-cíclico (ídem). Esta rareza se explicaba por el hecho de que, en el nuevo modelo económico, el trabajo por cuenta propia resultó inviable, incapaz de competir frente a la expansión del sector supermercadista y el cambio en los costos de las importaciones. En este marco, se destacó un cambio en la composición del empleo autónomo, creciendo el trabajo en microempresas en detrimento del cuentapropismo familiar, que había sido su segmento mayoritario en el pasado. Aquí reaparecía la importancia del proceso de precarización del empleo: el dinamismo de las microempresas aparecía atado a la generalización de prácticas precarias de contratación, que posibilitaban la captación y expulsión de mano de obra según los vaivenes del ciclo económico (Monza, 2000). La imagen parecía ser la de la precarización del cuentapropismo y no la de su funcionalización como refugio de trabajadoras y trabajadores desplazados (Beccaria, 2001). Estos diagnósticos nos muestran la centralidad de la noción de precariedad en la interpretación de las transformaciones en curso.^[16]

Bajo una red argumental similar, los saberes sobre la precariedad cuestionaron aquellas lecturas que resumieron los problemas de empleo en el proceso de constitución de una underclass o infraclase, atendiendo al crecimiento experimentado por el desempleo abierto. Estos argumentaron que, si bien el concepto podía resultar iluminador para la realidad de los países centrales, donde había sido formulado, el escenario local distaba de tal caracterización. El desempleo de larga duración no era hasta entonces un fenómeno significativo,^[17] mientras que la información estadística señalaba que la desocupación incidía, inclusive, entre quienes presentaban calificaciones y trayectorias asalariadas y formales:

Se enfrentan a esta perspectiva [del desempleo] tanto núcleos de trabajadores desocupados que proceden de inserciones estables y registradas, como los asalariados que ya registran inserciones laborales frágiles. (…) La gran mayoría (…) no son personas largamente desenganchadas del mercado de trabajo, que se fueron retirando a la inactividad, o con vínculos muy esporádicos, intermitentes o circunstanciales con el trabajo, rasgos que se han atribuido a quienes se irían constituyendo como underclass (…)” (Murmis y Feldman 1996: 204)

Estos saberes reconstruyeron explicaciones del desempleo distintas a las de la underclass, inscribiéndolo en la lógica de los procesos de desestructuración del “empleo típico”, como una de sus condiciones de posibilidad. Mientras se redefinían en clave precaria las normas y protecciones laborales, la falta de trabajo presionaba a las y los trabajadores desplazados a aceptar “empleos frágiles e inciertos” (Murmis y Feldman, 1996: 204). Aunque los problemas laborales afectaban en mayor medida a aquellos grupos sociales de menores ingresos y calificaciones, la expansión del desempleo y el ascenso generalizado de la precariedad revelaba la transformación de la capacidad integradora del mercado laboral y, con ella, “la imagen de una sociedad integrada alrededor del mundo del trabajo” (Murmis y Feldman, 1996: 190). Los datos más significativos de este proceso eran la ampliación de las brechas de ingresos y de otros indicadores de bienestar y el deterioro de las tendencias de movilidad social, produciéndose nuevas barreras entre grupos sociales (Beccaria, 2001). De manera que era ilusorio pensar que esta caída “cuesta abajo” (como se intituló un libro coordinado por Alberto Minujín)^[18] afectase únicamente a las poblaciones pobres.^[19] Los análisis pusieron de relieve que estos procesos no comprometían la vida y la integración de los grupos excluidos, sino que hacían a la forma de existencia del conjunto social como tal, dificultando la reconstrucción de “la sociedad como un campo unificado” (Tenti Fanfani, 1993: 259- 260). Así, se instaló la preocupación por los modos de reorganización de las solidaridades y por las formas de lazo social.

La estabilización del trabajo ¿un horizonte viable?

Un elemento definitorio de los saberes sobre la precariedad fue la atribución de una racionalidad político-institucional a los problemas laborales. Puesto que las transformaciones del mundo del trabajo se sintetizaron en la redefinición de la norma laboral, estas lecturas señalaron que el núcleo del proceso estaba dado por la reorientación del rol estatal en el mundo productivo, como expresión de una serie de cambios en las relaciones de poder en su interior. Los procesos de reorganización productiva, iniciados en los años setenta en el país, no referían a un cambio puramente tecnológico, sino que echaban raíces en las estrategias empresariales para sortear la incertidumbre macroeconómica y compensar el bajo crecimiento, flexibilizando los compromisos de largo plazo previamente establecidos con las clases trabajadoras y consagrados jurídicamente (CIAT- MTySS, 1988). En esta línea, se destacó el peso de factores institucionales en la generalización de formas precarias de empleo: el abandono de las políticas de fiscalización, la falta de coordinación entre las políticas laborales y la introducción de modalidades atípicas de empleo en la legislación laboral. De este modo, se visibilizó que los nuevos arreglos institucionales dispuestos funcionaban como un soporte para la expansión del poder empresario, reduciendo las obligaciones de la parte empleadora, o bien, limitando la fiscalización estatal sobre su cumplimiento (Capón Filas, 1988; Galín y Feldman, 1990). Lo que se postulaba como un “ahorro” en los costos laborales en el discurso reformador,^[20] para los y las analistas constituía una transferencia de los riesgos de la inversión, desde el empresariado hacia las clases trabajadoras (Beccaria, 2001). Las reformas laborales y de la seguridad social expresaban y tendían a cristalizar el desbalance de poder en el mundo productivo.

La insoslayable politicidad con la que se construyó el trabajo como objeto de estudio supuso el reconocimiento de la politicidad del ejercicio experto. Los saberes sobre la precariedad se distinguieron por su tono polémico al analizar los resultados de las reformas sociales encaradas en el transcurso de los años noventa, discutiendo sus fundamentos. Las producciones de esta red de expertise cuestionaron la transpolación de las reformas europeas al contexto local, recurrente en el debate político, develando las disímiles condiciones de partida y advirtiendo los magros efectos que aquellas habían registrado en la creación de nuevos puestos laborales. A su vez, se discutió que el déficit de competitividad radicara en la rigidez de la fuerza laboral y en sus costos elevados, a través de evidencia empírica que demostraba que ésta ya era suficientemente flexible. Finalmente, se realizó una crítica sustantiva del modelo de desarrollo, desarmando el argumento de sectores oficialistas y empresarios acerca de la transitoriedad de los problemas de empleo, como consecuencias no deseadas pero pasajeras de la reestructuración productiva y del llamado “ajuste a la competitividad”. Estos diagnósticos encontraron en los rasgos del modelo económico vigente, con predominio del capital financiero, las razones del proceso de precarización. Los problemas de empleo no se fundaban, pues, en un insuficiente nivel de crecimiento, sino que el crecimiento económico registrado en esos años se sostenía en la permanente subutilización de fuerza laboral y en la desestabilización del empleo típico (Tokman, 1996; Murmis y Feldman, 1996; Beccaria, 2001). Según las y los especialistas, el modelo se completaba con una concepción restringida de las políticas sociales, que las circunscribía a la asistencia transitoria y paliativa, desconociendo el vínculo entre los problemas de empleo y los procesos de pauperización.

La restitución de la relación entre economía, trabajo y política, obliterada en los enfoques hegemónicos de inspiración neoclásica, alumbró vías posibles de reconstitución de la seguridad socio-económica en el mundo del trabajo. En definitiva, si la redefinición precaria del empleo era un proceso eminentemente político-institucional era posible alterar su dirección. De este modo, la economía fue sometida a una discusión valorativa y se gestó una reflexión sobre otras alternativas posibles para regularla. Si bien la elaboración de propuestas no fue un rasgo común de las producciones de esta red de expertise, es posible identificar ciertas coordenadas comunes en las perspectivas sobre los modelos de desarrollo y de Estado deseables. La lucha contra la pobreza exigía combatir la segmentación y estratificación del mundo del trabajo para ser eficaz (Galín, 1998), para lo cual resultaba imperativo desprecarizar la legislación laboral, según el significativo neologismo formulado por Goldín (1988). La idea de “desprecarización” del trabajo ilustra la pretensión de revertir las reformas sociales y laborales operadas en los años noventa que las y los especialistas sostenían. El núcleo del proceso de recomposición social sería la reorientación de los patrones regulatorios, hacia un “crecimiento inclusivo que reduzca las brechas de bienestar” (Beccaria, 2001: 124). Se sugirieron múltiples instrumentos de políticas de empleo orientados a ese horizonte: sistemas unificados de inspección tributaria, laboral, y de la seguridad social; modalidades de inspección dirigida a ramas con mayor incidencia del empleo clandestino; sanciones para empresarias y empresarios evasores; fomento de la participación de organizaciones sindicales y profesionales en las políticas laborales; incentivo a la organización de las y los trabajadores informales; entre otras (Ackerman, 1988; Capón Filas, 1988; Goldín, 1988; Murmis y Feldman, 2000).

La producción y el empleo se recortaron como los espacios privilegiados para reconvertir, estructuralmente, las tendencias de deterioro social diagnosticadas. La postura supuso una controversia frontal con las tesis del fin del trabajo (Rifkin, 1995), cuya versión local enfatizaba los efectos irreversibles del cambio tecnológico en la reducción del trabajo necesario y en la creciente flexibilidad y movilidad del empleo. En una entrevista para el diario Página 12, ante la pregunta por el futuro del trabajo, el investigador Alfredo Monza definía estas tesis como “conjeturas prospectivas”, mas no como pronósticos, pues la realidad social es imposible de prever: “el futuro”, argumentaba, “está influido por la propia discusión que se haga sobre el futuro y sobre las reacciones de la sociedad respecto a ese futuro”.^[21] De hecho, fue recurrente la referencia a los discursos sobre el fin del trabajo como “profecías” (Monza, 1998; Lanari, 2005), calificación que pretendía señalar su escaso soporte en evidencia empírica y su activo rol en la configuración del trabajo como un asunto técnico, vedado a la acción política y social. Para los y las investigadoras del campo de los estudios laborales, representaban “ideas fatalistas que proyectan el deterioro social y laboral de estos años hacia el futuro como una tendencia inmodificable” (Monza en Página 12).^[22]

“No estoy pecando de voluntarismo”, se defendía Monza para argumentar la necesidad de reorientar el modelo de desarrollo. Y polemizaba: “si se piensa que no se puede hacer nada lo que se propone entonces es un suicidio social”. El tono nos acerca al rol subordinado que asumió esta red de expertise en el campo reformador. “Herederos o más o menos cercanos de posiciones estructuralistas”, los y las estudiosos en estudios laborales dejaron de ocupar el lugar de reformadores en sentido pleno y se les asignó el rol de “meros especialistas” (Grondona, 2014a: 71). Hasta fines de los años noventa, estas lecturas críticas tuvieron escaso eco en el debate público. Sin embargo, esta red de saber sería crucial tras la crisis de los años 2001 y 2002, cuando se produciría un giro en la reforma social, que dio centralidad al empleo formal y protegido como vector de inclusión social.

¿Sería suficiente con reorientar el modelo de crecimiento y la política laboral para revertir los procesos de pauperización? Algunas voces especializadas, aun considerando que la intervención en el ámbito productivo y en el empleo era estratégica, manifestaron inquietudes sobre la pretensión de extender las protecciones en base a la expansión del empleo formal.^[23] Estos razonamientos concluían que “la solución para una parte sustantiva de los problemas sociales se halla fuera del marco de la relación capital-trabajo” y asignaron mayor centralidad a la reflexión sobre el modelo de política social a constituir (Bustelo, 1993: 8). Según Eduardo Bustelo, director de la oficina de UNICEF en Buenos Aires, la política social hasta el momento no había sido parte de fuertes debates programáticos, sino que se había instalado en el país como parte de la lucha contra el neoliberalismo y el menemismo en particular (citado en Vommaro, 2001: 109). Años más tarde, este interrogante se volvería central, frente a los límites de los procesos de formalización del empleo.

La problematización de la exclusión y la formación de una red de expertise entre el Estado y la sociedad civil

Mientras que la problematización de la precariedad se mantuvo subordinada en el campo reformador, durante el último lustro de la década de 1990 otro concepto registró una extraordinaria circulación, a nivel internacional y local: la exclusión social. Los diagnósticos sobre la configuración de una dinámica excluyente también cuestionaron aquellos discursos sobre la pobreza que la definieron como un problema transitorio en el proceso de “ajuste a la productividad”. La identificación de “barreras” que bloqueaban el acceso de parte de la población a los bienes, servicios y oportunidades de las sociedades globalizadas, ponía en entredicho la expectativa de concretar mejoras sociales a partir de la progresión espontánea del crecimiento económico. Dos problemas atravesaron los análisis desde este enfoque. Primero, la superfluidad de ciertas poblaciones para la dinámica mercantil se planteó como un proceso novedoso que, a diferencia de las lecturas sobre la precariedad, situó al desempleo abierto como núcleo de los diagnósticos. Conectado con lo anterior, se reformularon los modos de concebir los procesos de pauperización, al llamar la atención sobre sus dimensiones política, cultural y subjetiva, participando de la instalación de las lecturas “multidimensionales” sobre la pobreza en el campo especializado. Compartiendo un mismo terreno de preocupaciones con los saberes de la precariedad, la problematización de la exclusión visibilizó otro tipo de racionalidad explicativa de los problemas sociales de la época, otras prospectivas y alternativas de intervención, impulsando –más que una crítica y oposición– una torsión en el interior del campo reformador.

Ciertos locus de producción de saber funcionaron como nodos en la circulación local del concepto: en la London School of Economics se constituyó el Centro de Análisis de la Exclusión Social; en el campo de la sociología histórica francesa, se produjo un debate de amplia circulación sobre la “nueva cuestión social”, asociada con la exclusión; finalmente, el economista Amartya Sen –ganador del Premio Nobel en 1998 y vinculado con la labor de distintas agencias internacionales de desarrollo- participó de la circulación de la categoría, intersecándola con su enfoque de las capacidades humanas. La Secretaría de Desarrollo Social de la Nación (SDS) fue una instancia central en la difusión de estos debates en Argentina. En torno a ella se tejió una perdurable red de expertise que produjo una interpretación propia de la exclusión. Como distintos análisis han señalado,^[24] la SDS encabezó la tecnificación de las políticas sociales durante la década de 1990, con el objetivo de sintonizar este campo con las reformas encaradas en esos años en las carteras de Economía y Trabajo. Durante la primera dirección de Eduardo Amadeo (entre los años 1994 y 1998), la empresa modernizadora sentaría sus bases: con ella se fundaría una racionalidad tecnocrática para la intervención social que, desde entonces, se constituyó como una nueva “capa geológica” del campo. Esto no quiere decir que los saberes producidos por la SDS no se inspiraran en otros fundamentos, además del manejo técnico. La propia figura de Amadeo combinaba la expertise con la experiencia en la gestión estatal, el anclaje en la militancia política dentro del peronismo (de tradición social- cristiana), y la valoración de la vocación de servicio en la sociedad civil. Bajo el lema del “pluralismo” político (Vommaro, 2011), la SDS congregó especialistas con trayectorias y filiaciones analíticas diversas en la búsqueda de actualizar los enfoques sobre lo social. Sus producciones disputaron la legitimidad sobre el saber de la pobreza frente a otros enfoques presentes en el Estado, como los de inspiración neoclásica promovidos por el Consejo Asesor para el Estudio de la Pobreza en Argentina (CEPA), dirigido por Juan Llach en el Ministerio de Economía. Ello nos alerta sobre la unificación siempre provisoria de los saberes estatales: el concepto de la exclusión sintetizó una perspectiva distintiva, bajo la que estos grupos políticos y especializados disputaron la orientación del proceso de reforma.

Durante la gestión de Amadeo, la discusión diagnóstica de las consideradas nuevas problemáticas sociales estuvo a cargo del Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO). Al dedicarse a la producción de información sobre los programas sociales y a su evaluación, el SIEMPRO canalizó una importante discusión sobre los modos de concebir, medir e intervenir la pobreza. Los documentos producidos por esta agencia señalan la relevancia asignada a la participación en el campo académico tanto como en el debate público, lo que se expresó en la organización de intercambios con especialistas –locales e internacionales– y referentes políticos. Entre ellos se destacaron el Foro sobre la Informalidad y la Exclusión y la Cátedra Pública de Políticas Sociales, organizados por la Unidad de Análisis de Políticas Sociales del SIEMPRO (con la OIT y con FLACSO, respectivamente), durante 1997 y 1998. Además del cultivo de los lazos con saberes internacionales, la red de expertise constituida alrededor del SIEMPRO/SDS dio especial relevancia a la articulación con la sociedad civil, considerada como un espacio de saberes y de prácticas con los que el Estado debía concurrir para gestionar lo social. En la fundamentación de la Cátedra Pública, Irene Novacovsky (directora del SIEMPRO) y Jorge Carpio (responsable de la Unidad de Análisis de Políticas Sociales) señalaban que su finalidad era “brindar nuevos conocimientos para que sean retomados, adaptados e incorporados a las prácticas cotidianas de distintos actores sociales”, difundiendo los “nuevos temas sociales” de la agenda internacional entre los “ciudadanos comunes” (2000: 10). Aparecían en escena otros saberes, producidos por la ciudadanía organizada en proximidad con la experiencia de lo social –y de la pobreza, en particular–. La búsqueda de convocarlos a la acción señala la relevancia que, desde entonces, tendría la proximidad entre sujeto y objeto de conocimiento. El argumento también es indicativo de la mirada sobre la estatalidad a construir: una “nueva institucionalidad en lo social” que instalase “lo público en lo privado y lo privado en el Estado” (Carpio y Novacovsky, 2000: 392). La sociedad civil emergía como una instancia que, presentada como locus del interés general por su pretendida ajenidad de la contienda política y económica, podía cumplir un rol contralor frente al Estado, sospechado de corrupción, ineficiencia y particularismo.

El llamado a la sociedad civil implicó un movimiento casi paralelo de creación de nuevos centros de estudios, por funcionarios/as y especialistas de la SDS, cuya identidad reposó en la pertenencia a dicho ámbito (de hecho, se definieron como “asociaciones civiles”). Tras su salida de la dirección de la SDS, Amadeo fundó en 1999 el Observatorio Social (OS) y, en el 2000, la Asociación Argentina de Políticas Sociales^[25] (AAPS). Estas instituciones condensaron tareas propias del ámbito académico (investigaciones, formación de recursos humanos, organización de eventos y publicaciones especializadas); trabajos de consultoría para el Estado, empresas y el llamado “tercer sector”; y una sistemática intervención mediática y orientada a la divulgación. Las continuidades entre estas instancias y el SIEMPRO son múltiples: resonancias analíticas, metodológicas, en los esquemas institucionales y en el perfil de expertise. La salida del Estado de referentes de la labor del SIEMPRO, desde 1999,^[26] y la progresiva desjerarquización institucional de la SDS motorizaron un proceso de migración de los y las especialistas hacia estos nuevos centros de estudio. En la circulación entre el Estado y la sociedad civil se gestaba una nueva red de expertise. Siguiendo el análisis del apartado anterior, puede observarse que el repliegue desde el Estado hacia el ámbito privado no fue novedoso en sí mismo. Lo que constituyó una innovación fue el modelo organizacional del OS, que alteró la fisonomía del campo de estudios local en política social, sentando una diferencia con los centros creados en el ocaso del alfonsinismo que, como desarrollamos antes, combinaron el ejercicio de la expertise con una tradición asentada en la figura del intelectual. El OS, en cambio, sincretizó otro perfil experto en relación al modo de construir la relación entre ciencia, política y Estado.

Heredia (2011) acuña la categoría de “centros de expertise” para nominar organizaciones similares, que nacieron en el campo de las ciencias económicas entre las décadas de 1960 y 1970, categorizados como think tanks por otras investigaciones. La autora señala que estos disputaron (y aún disputan) su legitimidad en base a un conocimiento investido de un lenguaje de verdad, que reivindica el acceso directo a lo real mediante los métodos científicos. La pretensión de acercamiento a-valorativo a la realidad, a través de la ciencia, conforma el fundamento de este ejercicio técnico. Los centros de estudio privados sobre lo social, creados durante la década de 1990, como el OS, compartieron esta concepción del conocimiento: ésta movilizó la búsqueda de establecer una relación inmediata entre saber y hacer, en la que se dirimía la utilidad del primero. Pero el rasgo distintivo de estas agencias, en comparación con las de similar perfil, pero inscriptas en otros campos de saber, fue la vocación cívica que guió a los y las especialistas en la búsqueda de aplicación práctica del conocimiento, rechazando la opción de desempeñarse de forma exclusiva en la academia, o bien, de ingresar en la política partidaria. La relación saber/hacer se concretaría en asesoramientos y consultorías para clientes variables, de distintos “mundos” (empresarial, estatal, civil), lo que parecía no afectar sustancialmente la orientación de sus recomendaciones. La fundación del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) en el año 2000 estuvo embebida de ese espíritu por canalizar la participación apartidaria en lo social de jóvenes profesionales. Este activismo civil se evadía, por un lado, de la politicidad inherente a la ciencia y, por otro, de la mediación con la política institucionalizada en la hechura de propuestas de intervención. La relación entre el saber y la política devendría más plástica y opaca, al no existir una relación manifiesta con ella, mientras que partidos, representantes políticos y corporaciones empresarias integraron la red de auspiciantes de estos centros. En esa opacidad, “el saber de lo social” se construyó como un capital propio de estas agencias, cuya legitimidad se reforzó construyendo una red entre instituciones afines, con establecimientos universitarios –sobre todo privados y del exterior, en el caso de los posgrados– y saberes internacionales. Esta nueva red de expertise disputó su poder estatuyente dentro del campo especializado.

Este fue el marco institucional en el que se produjo la lectura de mayor circulación local sobre la exclusión (aunque no la única), articulando un enfoque que, tras la salida de la crisis de los años 2001 y 2002, se pondría en juego para explicar la informalidad laboral. A diferencia de las hipótesis sobre la precarización del empleo como núcleo de los procesos de pauperización, los enfoques sobre la exclusión hicieron eje en los efectos del cambio productivo en la emergencia de un problema de (in)empleabilidad, que instalaba una dinámica social centrífuga. Previendo la imposibilidad de alterar la dirección de tales procesos estructurales, se visibilizó una racionalidad cultural-comportamental de los problemas sociales, que fundamentaría las propuestas de intervenir con el objetivo de reinserción de las poblaciones afectadas. Nos dedicamos a esta problematización en los siguientes apartados.

La “nueva cuestión social” en Argentina: la invención de un pasado salarial y su crisis

La renovación de los enfoques sobre la pobreza se asentó en el diagnóstico de que en la coyuntura argentina se combinaban “viejos y nuevos problemas sociales”, que desafiaban la analítica vigente en el campo especializado local (Carpio y Novacovsky, 2000: 9). Con ello se establecía una polémica con las concepciones economicistas de lo social, que impregnaban los saberes estatales, y un debate no siempre manifiesto con las teorías sobre la precariedad que, hasta entonces, habían sido matriz de las críticas hacia las reformas en curso. Así lo expresaban Carpio y Novacovsky en el Foro sobre Informalidad y Exclusión:

La emergencia de nuevos fenómenos sociales parece haber puesto en cuestión la capacidad explicativa de los enfoques y aproximaciones teóricas y metodológicas a las cuales estamos acostumbrados a recurrir (…). Tal puesta en cuestión no representa una invitación a abandonar las categorías de análisis que en su momento nos sirvieron para aproximarnos a entender los fenómenos sociales, pero constituye sin duda un desafío para poner a prueba su capacidad de explicar los nuevos procesos sociales, con nuevas lecturas y búsquedas de sentido. (2000: 11)

Los enfoques sobre exclusión social dieron mayor centralidad a la cuestión de la informalidad laboral, que la que le asignaron las perspectivas de la precariedad. Se podría decir, incluso, que “informalidad” y “exclusión” ingresaron juntos en el debate local: las y los expertos del SIEMPRO depositaron en ellos la expectativa de elaborar lecturas más adecuadas a las nuevas circunstancias, bajo la certeza de que la fisonomía y la dinámica de la pobreza urbana en el país se habían alterado de forma radical, sentando un quiebre con el pasado. La exclusión se definió como expresión de una “nueva cuestión social”, que surgía con la “crisis de la sociedad salarial” local, y se constituyó en la matriz explicativa de un conglomerado de “nuevos” problemas sociales, entre los que se encontraba la informalidad laboral.

Ahora bien, el concepto de “nueva cuestión social” no tenía un sentido unívoco. Incluso era objeto de discusión entre los propios intelectuales franceses, desprendiéndose de los distintos modos de tratamiento formas disímiles de comprender los procesos de exclusión. A continuación, nos detenemos en el debate francés, porque nos permite relevar la activa apropiación de los y las expertas locales de estos conceptos. Las traducciones e innovaciones operadas permitieron a los y las especialistas del SIEMPRO y el OS diagnosticar una crisis de la sociedad salarial argentina, irreversible por el carácter estructural asignado a los procesos productivos y macro-económicos que la explicaban. A diferencia de los saberes sobre la precariedad, estas lecturas de la exclusión llamaban a una adecuación de la política a las nuevas realidades, por un lado, superando la transitoriedad de las estrategias de lucha contra la pobreza, y por otro, evitando el anacronismo de recrear propuestas de inspiración bienestarista. Finalizamos el apartado enfocando una serie de saberes que se congregaron en la dimensión subjetiva de la pobreza, que hicieron emergencia en la búsqueda de identificar, explicar y prever las trayectorias individuales y familiares de los grupos de exclusión.

¿Fin de una era o malestar de una época? La crisis de la sociedad salarial en entredicho

Con las categorías de “crisis de la sociedad salarial” y de “nueva cuestión social” Castel y Rosanvallon participaron del debate francés sobre la exclusión. Pretendían darle un clivaje histórico y relacional, cuestionando su definición como un estado de exterioridad de ciertos grupos e individuos respecto de los ámbitos organizadores de la integración (el barrio, la escuela, el empleo y la protección social). Para ambos, la desestabilización de la condición salarial alteraba los procesos de integración social desde su centro y era el factor que alimentaba el ciclo de exclusión (Rosanvallon, 2011: 86). Emergían de allí, dos nudos problemáticos: el empobrecimiento de grupos antes integrados; y la emergencia de una nueva población excedentaria. Ahora bien, las producciones de Castel y Rosanvallon divergieron notablemente en la definición del carácter de la crisis, desprendiéndose prospectivas en conflicto sobre el futuro del trabajo y los márgenes para intervenir en su dirección. 

Desde una “historia del presente”, Castel inscribió el “dato contemporáneo” de la exclusión (2004: 13) en un nuevo modo de problematización de la cuestión social. En Las metamorfosis de la cuestión social, hilvanó la historia de la “condición salarial”, una lenta construcción dirigida a integrar a las franjas más desocializadas de las clases trabajadoras y, así, conjurar el riesgo de fractura social. El concepto remite al estatuto de derechos sociales que había estabilizado a los individuos en el mundo del trabajo hacia mediados de siglo XX, asegurando sus condiciones de vida y, sobre todo, su lugar en la estructura social y la comunidad política.^[27] Las sociedades salariales se caracterizaron por la configuración de dicho estatuto del trabajo como el principal mecanismo de integración, por ende, para ellas el pleno empleo era un supuesto y una pretensión. En su conferencia en Buenos Aires para la Cátedra Pública de Políticas Sociales, Castel destacó que la crisis de estas formaciones constituía “ante todo (…) un cuestionamiento de la estabilidad vinculada a la condición salarial” (2000: 26; destacado propio). La observación remarcaba que su desestabilización no arraigaba en un conjunto de cambios técnicos (Castel, 2004: 15), sino en la alteración de los modos de problematizar la integración social: la desocialización del trabajo alumbraba una “sociedad de individuos”, en la que los riesgos y las dificultades de la existencia son asumidos por estos, sin marcos ni soportes colectivos (ibíd.: 466). No se trataba de una crisis terminal, sino de un profundo malestar de época con el trabajo: “la sociedad actual es todavía, masivamente, una sociedad salarial”, concluía en ese evento (ídem).

Cuestionada la estabilidad del trabajo, Castel advertía que la relación laboral había pasado a ser un vector de diferenciación social. La “situación límite” a la que este proceso daba lugar era la de las y los nuevos supernumerarios, pero no era sino el último eslabón del ascenso y la generalización de la inseguridad en el mundo del trabajo. De allí que la dinámica del espacio social se caracterizara más por la emergencia de una amplia zona intermedia y heterogénea de vulnerabilidad, que por el contrapunto entre grupos integrados y excluidos. Castel rechazaba la posibilidad de trazar una frontera nítida entre las situaciones de exclusión y las formas menos extremas de vulnerabilidad, pues la degradación de los estatutos era un proceso dinámico (2004: 446). En función de estos análisis, acuñó el concepto de desafiliación, en relevo de la categoría de exclusión: no se trataba de una “coquetería de vocabulario”, sino de evitar las “trampas” analíticas y políticas visualizadas en sus usos (Castel, 2015: 25). La desafiliación pretendía señalar los procesos globales que la generaban, imposibles de hallar en “donde encontramos a los excluidos” (ibíd.: 108). Como reforzó en Buenos Aires, “si existen excluidos, están, con seguridad, out (…), pero el proceso comienza arriba, en la empresa, allí donde los in producen a los out” (2000: 27). En consecuencia, señaló reiteradamente que toda lucha contra la exclusión debía asentarse “en el corazón de la condición salarial donde aparecen las fisuras que son responsables [por ella]” (Castel, 2015: 30). Estas observaciones hicieron que las redes de expertise entramadas en la problematización de la precariedad en Argentina encontraran en la obra del sociólogo francés una referencia directa para sus preocupaciones académicas y políticas.

Castel cuestionó analítica y estratégicamente las “declaraciones sobre la muerte de la sociedad salarial, sea que se regocijen con [ella] o que la lamenten” (2004: 466). En sus escritos, deslizaba la perspectiva de un activo control de la degradación de la condición salarial, frente a la “ofensiva neoliberal [contra] el emparejamiento entre trabajo y protecciones” (Castel, 2000: 29). Su mirada sobre el Revenu Minimum d’Insertion (RMI), implementado en Francia en 1988, era crítica. Centrado en la rehabilitación de los grupos excluidos, el riesgo de esta política era el de prolongar una “lucha desesperada e infinita” por evitar la intervención “desde arriba, en el corazón mismo de los procesos de la producción y del reparto de las riquezas sociales” (Castel, 2015: 35). En abierta polémica con las hipótesis del fin del trabajo, Castel instaba a desentenderse de los límites que imponía el mercado para la acción política (2004: 464; 2015: 25). El autor se posicionaba en el mismo lugar de la polémica que las y los estudios del trabajo argentinos en el debate local.

Por su parte, Rosanvallon interpretó la coyuntura como una crisis filosófica del “Estado Providencia”, cuyo núcleo era el agotamiento del seguro social como mecanismo productor de solidaridad. En su consolidación había sido medular la noción de “riesgo”, que había logrado sintetizar una multiplicidad de problemas sociales, asignarle a estos un carácter objetivo y superar los juicios por la responsabilidad individual de quienes los sufrían. Así, la técnica aseguradora había logrado unificar distintas categorías de trabajadores/as, entre sí y con la patronal, constituyéndose en vector de solidaridad. Pero los procesos de exclusión social, de los que el desempleo masivo y duradero era la expresión por excelencia, habían puesto en jaque la noción de riesgo, produciendo un desfasaje en los “viejos métodos de gestión de lo social” (Rosanvallon, 2011: 159). La exclusión no era un fenómeno aleatorio ni excepcional (a diferencia de los riesgos clásicos); por el contrario, afectaba a un conjunto recortado de la población nacional. De este modo, los costos de la indemnización de la población desocupada recaían sobre una proporción decreciente de trabajadores/as activos/as, expandiéndose la brecha entre el número de aportantes y de derechohabientes y conduciendo al aumento de los costos laborales para sostener las finanzas del sistema. Para Rosanvallon, sobre esta base se configuraba una “espiral de autodestrucción de la solidaridad”, pues la suba de costos laborales promovía nuevas oleadas de exclusión, que abultaban aún más la carga fiscal sobre las clases medias, en caída (Rosanvallon, 2011: 11). Se abrían, entonces, fuertes disputas acerca de lo que correspondía al colectivo y al individuo prever y sostener. 

Este diagnóstico sustentaba la apuesta estratégica por refundar los derechos sociales, transitando del derecho de indemnización al derecho a la inserción. A diferencia de Castel, Rosanvallon se inspiraba en el RMI y en otras experiencias en curso, como el workfare americano: ambos habían desplazado la indemnización por la inactividad para retribuir una actividad (ibíd.: 170). Al ligar transferencias de ingresos con prestaciones de trabajo, Rosanvallon señalaba que estos programas revinculaban potencialmente el derecho a la asistencia con el “derecho a la utilidad”. Rescataba del RMI el establecimiento de una relación contractual entre las poblaciones beneficiarias y el Estado, por la que ellas asumían una serie de “obligaciones positivas en un rumbo de inserción” como contrapartida del ingreso percibido. Un “compromiso personal” para su “readaptación” (ibíd.: 160), que podría renovar la dañada solidaridad entre grupos excluidos e incluidos. A su vez, las políticas de inserción podrían promover una mayor sinergia entre lo social y lo económico, al inaugurar un espacio intermedio de actividades de utilidad pública. Es patente la resonancia con la visión de Rifkin, en El fin del trabajo: allí promovía la inserción en el “tercer sector”, mediante un salario social que funcionaría como “alternativa al pago de la beneficencia” (1995: 300).

La exclusión como problema y la inserción como “solución” conformaban una dupla ambivalente: aquella se definía como una dinámica societaria y general, mientras que la visión normativa consistía en volver a insertar en esa dinámica a los individuos previamente rechazados por ella. La ambivalencia señala la ruptura del ideario integrador característico de las sociedades salariales, que pretendían totalizar el conjunto social. Rosanvallon no se inscribía en las tesis del fin del trabajo, pero constataba, en definitiva, la clausura de un modo histórico de su organización y de la sociedad en base a él. Ello fijaba ciertos límites para la intervención, haciendo de la política social un espacio defensivo frente a estos procesos, en caso de que lograra adaptarse ella misma a los nuevos tiempos. De lo contrario, sería parte del problema. Como la exclusión se consideraba un proceso astillado en odiseas individuales, cuya dinámica dependía más de variables biográficas que sociodemográficas, demandaba una serie de intervenciones orientadas a la “readaptación” individual, con un tratamiento personalizado. El punto de llegada del análisis no podía ser más divergente respecto de la propuesta de Castel: su fundamento reside en apreciaciones en conflicto sobre el carácter de la crisis de las sociedades salariales y sobre los márgenes de intervención en ella. El contrapunto se daría, también, en el debate local, abarcando las aristas conceptuales y programáticas sobre la mentada crisis de la sociedad salarial. 

Economía, política y subjetividad en el diagnóstico de crisis de la sociedad salarial autóctona

Los debates de la Cátedra Pública de Políticas Sociales, organizada por el SIEMPRO, se registraron en el libro De igual a igual. El desafío del Estado ante los nuevos problemas sociales. La publicación condensa una serie de análisis que marcaron a fuego la problematización de la exclusión como la “nueva cuestión social en Argentina”, en palabras de Carpio y Novacovsky. La informalización y el crecimiento del desempleo abierto se interpretaron como las principales expresiones de un proceso en curso de generación de poblaciones “superfluas” para la dinámica mercantil. Se trataba de una interpretación bien distinta a aquella estructurada por las hipótesis sobre la precarización del empleo como lente unificadora de los problemas sociolaborales. 

La traducción del concepto de “nueva cuestión social” al caso argentino hizo operativa la noción de “sociedad salarial” en la revisión de la historia nacional: el diagnóstico de su crisis ejercía una relectura del pasado, a partir de la cual se establecía un corte rotundo con él. La exclusión era expresión de una nueva época. El propio Castel era cauteloso en extremo sobre la posibilidad de tomar el concepto de “nueva cuestión social” para analizar los procesos latinoamericanos, porque advertía que la condición salarial había tenido una construcción incompleta en dichas sociedades. La observación incluía a la Argentina, aun cuando sus niveles de asalarización y protección hubieran sido de los más elevados en la región: alertó sobre este punto en su conferencia en Buenos Aires. Investigadores e investigadoras argentinas habían realizado análisis semejantes sobre las particularidades del Estado Social local.^[28] No obstante, en los documentos del SIEMPRO estos recaudos no tenían demasiada centralidad para el uso del concepto, mientras que en producciones del OS se estableció un paralelo directo entre el ciclo de la industrialización sustitutiva y “lo que los europeos llaman la sociedad salarial” (Amadeo y Caputo, 2000: 8). La categorización de la sociedad argentina como “salarial” reforzó el quiebre entre los problemas sociolaborales que habían tenido lugar en dicha etapa y los contemporáneos, jerarquizando los efectos de transformaciones más recientes, como el cambio tecnológico. La exclusión se presentó como un proceso irreductible a la vieja dinámica de marginación, diagnosticada en el país y la región desde mediados del siglo XX.

Las distancias con los países centrales se expresaron, antes bien, en las razones que habían conducido a la crisis de la sociedad salarial autóctona. En su presentación para la Cátedra Pública, Carpio y Novacovsky sintetizaban dos lógicas explicativas del proceso: la primera remitía al “prolongado déficit estructural” provocado por el agotamiento de la estrategia de industrialización de mediados del siglo XX; la segunda señalaba los negativos efectos sociales de la “reconversión económica y la reforma del Estado”, más recientes (2000: 383). Recurriendo a un análisis estadístico del mercado laboral, identificaban “síntomas claros de agotamiento” de la estrategia industrializadora desde inicios de la década de 1960: desasalarización y desindustrialización del empleo; crecimiento de la tercerización; aumento e informalización del cuentapropismo; y alteraciones en la composición y duración del desempleo. Estos fenómenos expresaban la incapacidad de la economía para absorber al conjunto de la PEA bajo la relación laboral formal. Si el modelo había perdurado pese a estos síntomas, había sido por el “espejismo inflacionario”: los costos de los elevados niveles de empleo, salarios y protecciones se ajustaban (sic) a través de la inflación, compensando la baja productividad de la economía (Carpio y Novacovsky, 2000: 384). Gracias a este mecanismo, los síntomas habían pasado inadvertidos, junto con las limitaciones de la estrategia de crecimiento. Extremando el razonamiento, en un análisis del OS sobre la exclusión, Amadeo y Caputo esgrimían que la sociedad salarial argentina se había construido “sobre bases no genuinas”: su nivel de consumo estaba “sobre-estimulado en relación a la capacidad de generar ingresos”, entonces se había sostenido en “inflación y endeudamiento crecientes, trasladando los problemas a las generaciones futuras” (2000: 34). Según esta interpretación, los problemas laborales que habían hecho eclosión en los años noventa estaban ya contenidos en el agotado modelo de industrialización: el régimen de convertibilidad monetaria había puesto “al descubierto [los] mecanismos perversos que se hallaban ocultos” (Amadeo y Caputo, 2000: 3). 

En definitiva, estos problemas representaban un “sinceramiento de la economía”, pues desnudaban las “ineficiencias del sistema productivo” y la insostenibilidad “estructural” de los arreglos del Estado Social (ibíd.: 17). Bajo la racionalidad macroeconómica de los problemas sociolaborales, el movimiento “de ajuste a la productividad”, encarado en los años noventa, se presentaba como inevitable y el retorno al modelo de industrialización, inviable. La insostenibilidad de la sociedad salarial local se encontraba en la raíz de su crisis: el “edificio de participación y protección social construido sobre el [trabajo]” (Carpio y Novacovsky, 2000: 382) se desmoronaba por la debilidad de sus cimientos. Sin embargo, la entrada del país en la globalización había alumbrado nuevos procesos de exclusión, sentando el “quiebre definitivo de la sociedad salarial” (Amadeo y Caputo, 2000: 17). Se diagnosticaba que, en el camino hacia la supuesta modernización productiva, la capacidad de la economía para generar empleo no registraba ninguna expansión: en las grandes empresas, el cambio tecnológico limitaba el crecimiento de sus planteles; mientras que las actividades de baja productividad no podían sobrevivir en el mercado, destruyéndose los puestos laborales que albergaban. La exclusión se generaba por la reducción de la demanda laboral y por la alteración de su perfil, que incluía mayores exigencias educativas y valoraba disposiciones personales como la creatividad y la flexibilidad en función del cambio tecnológico:

[Se] plantea un dilema difícil de resolver: el país reclama y exige una adecuación de nuestros niveles de productividad y salarios, convergiendo hacia los estándares internacionales, como condición de crecimiento. (…) Sin embargo este proceso está excluyendo a un número cada vez más grande de personas. Esto nos vuelve a las preguntas respecto a la relación entre el crecimiento y la capacidad de inclusión del mercado de trabajo: (…) ¿Es posible que, aun creciendo a tasas altas, una proporción de la población no pueda acceder a los puestos de trabajo disponibles por no tener las condiciones suficientes? (Amadeo y Caputo, 2000: 26)

En debate con las premisas de inspiración neoclásica, estas observaciones cuestionaron que el crecimiento económico se pudiese traducir lineal y progresivamente en mejoras sociales, instalando la hipótesis de que “la economía de alto crecimiento” podría prosperar sin traccionar la reducción del desempleo entre “quienes carecen de capital humano”, como advertía Ernesto Kritz, economista consultor del SIEMPRO y fundador de SEL Consultores.^[29] La explicación de los problemas sociolaborales como producto de una dinámica excluyente interrogó la eficacia de las estrategias centradas en la flexibilización de los contratos y en la compensación asistencial. Pero, a diferencia de las propuestas de desprecarización, el enfoque de la exclusión ubicó como problema al desfasaje producido entre la aceleración de “la velocidad requerida por el aparato productivo para adaptarse al cambio tecnológico” y el ritmo de adaptación de la fuerza laboral a las exigencias del nuevo perfil productivo, a raíz del cual “muchas personas quedaron descolocadas” (Amadeo y Caputo, 2000: 20). Se abría, así, la perspectiva de intervenir en la readaptación del recurso humano, devenido obsoleto. 

Los análisis del SIEMPRO y del OS situaron “las trayectorias de vida como un dato analítico fundamental” (OS, 2001: 11). En una entrevista realizada por Amadeo a Rosanvallon, en diciembre de 2001, aquel destacaba la influencia que habían tenido los trabajos del filósofo francés en el diseño de la Encuesta de Desarrollo Social del SIEMPRO, que incorporó ciertas variables biográficas, “atributos personales de edad, sexo, educación, calificaciones y capital social”, a la caracterización de la pobreza (Carpio y Novacovsky, 2000: 385). A partir de allí, los grupos excluidos se recortaron como un espacio social de contornos nítidos. Aun señalando la proliferación de múltiples expresiones de vulnerabilidad, Carpio y Novacovsky diferenciaban un “núcleo duro de integración”, vinculado al empleo productivo, de un “núcleo duro de exclusión” (ibíd.: 387). En ese corte binario, se distinguían “culturas y espacios diferenciados”, “distintas formas de vivir, producir, trabajar y morir”: el de “un sector de la población [que] funciona al ritmo de la productividad internacional (…)” y el de “otro sector [que] funciona al ritmo impuesto por la baja productividad” (ídem). La polémica en el campo especializado local sobre las hipótesis de constitución de una underclass era patente.

Entre el concepto de exclusión y la polifónica noción de marginalidad existieron múltiples resonancias. Tuvieron en común el diagnóstico de una discontinuidad profunda en el espacio social y del carácter excedentario que asumían ciertas poblaciones para la economía, rasgo definitorio de las categorías de masa y polo marginal, inspiradas en las teorías dependentistas (respectivamente, Nun, 1969; Quijano, 1977). También “lo marginal”, como espacio urbano y sub-cultura, parece haberse reactualizado en estas conceptualizaciones sobre la exclusión. Pero la distancia con aquellas reflexiones radica en un desplazamiento del campo de discusión. En los años setenta, el horizonte de una integración plena del conjunto social continuaba dominando la reflexión teórica sobre la marginalidad, mientras que el tópico de la exclusión planteó la inquietud por los modos de reintroducir a quienes habían quedado “descolocados”^[30] por el cambio económico a una dinámica que se definía como centrífuga. El problema “de los grupos excluidos” planteaba el desafío de incluirlos en los márgenes de una “una totalidad social ya constituida” (Grassi, 2008: 144). Esta ruptura con los idearios integradores era el suelo común con los análisis de Rosanvallon. “El planteo ya no es [que] ‘hay algunos que han quedado rezagados y necesitan el empujoncito del Estado para subir al tren’, [sino que] la velocidad del tren ha aumentado y muchos perdieron la posibilidad de subirse” (Amadeo y Caputo, 2000: 29). Mientras que el viejo concepto de marginalidad hacía una referencia directa a las dinámicas societales que explicaban la producción de grupos marginados, en estas reflexiones la exclusión conectó directamente con la condición de inempleabilidad que a estos se les adjudicaba, como razón de su exclusión. 

Así, la exclusión como “nueva cuestión social” fue explicada por la red de expertise del SIEMPRO y del OS como producto de tres racionalidades explicativas. Sobre la base de una racionalidad macroeconómica y productiva, presentada como estructural, se justificó la inviabilidad técnica de los arreglos del viejo Estado Social en Argentina y se planteó el horizonte futuro de un mercado laboral más flexible y competitivo. La “escasez de empleo” se imponía en las proyecciones, aun cuando los y las especialistas del SIEMPRO se desmarcaran de la “aceptación acrítica de las tesis sobre el fin del trabajo” (Carpio y Novacovsky, 2000: 390). La otra racionalidad explicativa era política: a diferencia de los saberes sobre la precariedad, aquí remitía al anacronismo y la impotencia del esquema protectorio clásico frente a la exclusión social, al igual que en el análisis de Rosanvallon. Al decir de Carpio y Novacovsky: “las instituciones del Estado benefactor construido en el país aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dinámica excluyente, que cuestiona sus propias bases de sostenimiento” (ibíd.: 368). La relación entre economía y política tendía a disolverse, ya que el supuesto era que la segunda no formaba parte de las condiciones en que la primera se realiza. El “nuevo orden” emergía del ámbito de la economía y las condiciones de desintegración social se explicaban por la inadecuación de la política al mismo. Finalmente, la incidencia de la exclusión se explicó por una racionalidad de raigambre subjetiva, en la que se acabaron concentrando muchas de las investigaciones de esos años. Las posibilidades de “quedar afuera” del mundo productivo se derivaban de ciertos rasgos de las trayectorias y variables biográficas de los individuos excluidos.

Esta triple racionalidad sugiere que, en la recepción del debate francés por la red de expertise del SIEMPRO y el OS, fue más audible la voz de Rosanvallon y su diagnóstico de una crisis terminal de la sociedad. Al no reponerse las controversias que signaban la producción francesa, la exclusión se presentó en estas lecturas como un concepto de sentido unívoco, aligerando el debate existente en el ámbito especializado local acerca de las transformaciones en el empleo. Por ejemplo, los análisis del CIEPP retomaron activamente la categoría de exclusión, pero rechazaron su concepción como “un mero resultado de relaciones técnicas”, pues la “superfluidad” se visualizaba como una condición sancionada políticamente, por un “ideario de exclusión social (…) legitimante de un sistema de valores contrarios al ideario [integrador] del Estado de Bienestar” (Lo Vuolo et al., 1995: 20). La relación establecida entre trabajo, economía y política acercó a estas lecturas a las visiones de los y las especialistas laborales, más que a las del SIEMPRO y el OS.

Capitales, capacidades y experiencias. La racionalidad subjetiva de la pobreza y la exclusión

En el tratamiento de la racionalidad subjetiva de los procesos de exclusión, la red de expertise constituida alrededor del SIEMPRO y del OS movilizó otras intersecciones con saberes internacionales. En la reconstrucción de la (in)empleabilidad como núcleo de la dinámica excluyente, las y los especialistas argentinos entramaron perspectivas analíticas diversas, como el enfoque “de las capacidades humanas” sobre el bienestar y la pobreza, elaborado por Amartya Sen, con quien Amadeo se había formado en sus estudios en el extranjero.^[31] En las lecturas locales, la noción de “capacidades humanas” se solapó con el concepto de “capital humano”, un gesto analítico presente en la escuela anglosajona sobre la exclusión. Estas categorías participaron de la explicación del carácter superfluo que adquirían ciertos grupos sociales para la dinámica económica en el movimiento de “ajuste a la productividad”, debido a la limitación de sus capacidades y capitales para adaptarse a él y llevar adelante una “vida digna” (Amadeo, 2003).

En un informe realizado para el Banco Asiático de Desarrollo,^[32] Sen (2000) trazaba una filiación directa entre el concepto de exclusión social y su enfoque sobre las capacidades humanas. Destacaba que la principal virtud de la noción era su utilidad práctica para la formulación de diagnósticos y el diseño de intervenciones,^[33] al plasmar una concepción más ajustada de la naturaleza de la pobreza. A los ojos de Sen, la exclusión contenía el potencial de reformular el estudio de la pobreza, al reconocer su “dimensión inmaterial” (ibíd.: v), esto es, los “aspectos relacionales de la privación de capacidades” (2000: 6). Así leía Amadeo estos movimientos conceptuales:

(…) La perspectiva de la pobreza limitada a una “línea de ingresos” proviene de un enfoque que corresponde a otra etapa histórica del capitalismo. En esta etapa anterior, denominada “Sociedad Salarial” o “Estado de Bienestar”, se suponía que todas las personas deberían estar en condiciones de organizar su vida en función de la posibilidad segura de participar permanentemente en el mercado de trabajo y que, por tanto, la pobreza era una especie de patología –previa o posterior a ese momento– (…). La reciente transformación de las estructuras productivas y la globalización de los mercados ha quitado capacidad explicativa a esta visión de la pobreza y al modo como se da la participación de las personas, no solo en el mercado de trabajo, sino también en la dinámica social. De allí que el paradigma que intenta explicar el modo como conciben y realizan las personas su proyecto de vida, está dominado hoy por el concepto de exclusión o ruptura de la pertenencia. (2003: 3- 4)

Sen observaba que la exclusión exigía un abordaje multidimensional, que trascendiera los enfoques “economicistas”.^[34] La teoría de las capacidades, en discusión con el utilitarismo y la economía neoclásica, partía de la premisa de que el nivel de riqueza (individual y nacional) no era una métrica adecuada del bienestar, pues los ingresos eran un medio y no la finalidad del desarrollo. Éste se orientaba, en cambio, a la maximización de la libertad de los individuos, que no se correspondía necesariamente con la maximización de la riqueza. Así, Sen instaba a dejar de evaluar la calidad de vida en base a un parámetro de ingresos arbitrariamente definido, para enfocar las oportunidades reales de los individuos de ejercer su libertad. Se trataba, entonces, de poner en el centro el espectro de capacidades de los individuos para convertir sus medios de vida en “funcionamientos y realizaciones”, esto es, en formas efectivas de “ser” y “hacer” lo que considerasen valioso. Postuladas las capacidades como una medida de la libertad, se constituyeron en el terreno en el cual evaluar los alcances de la desigualdad, pues señalaban de “la posibilidad [real de los individuos] de concretar las opciones que les proporciona el medio en que vive” y “elegir su modo de vida” (Amadeo, 2003: 4). En un documento para el OS, Amadeo (2003) enfatizaba la necesidad de incorporar esta óptica en la investigación empírica.

Reinstalando la discusión sobre la desigualdad, luego de que fuera desplazada por la cuestión de la pobreza en los años previos, la perspectiva del “desarrollo humano” promovió una reflexión ética en la economía, participando del movimiento más amplio de crítica hacia las premisas neoclásicas. Años más tarde, Amadeo (2011) rescató este giro como uno de los méritos de Sen. Pero la igualdad se reinstaló en el debate especializado bajo una tematización distinta a la que había signado su tratamiento por la filosofía política moderna: en clave de las “oportunidades” para ejercer la libertad y de la equidad como meta de las sociedades. Siguiendo los argumentos de Sen, la vida buena no se definía por un “estado final” objetivo, como por la libre elección de los individuos de sus estilos y modos de vivir (2011: 257). De ello se derivó una observación por demás contundente: “la riqueza no constituye una manera adecuada de juzgar las ventajas” de unas personas sobre otras (2011: 283). La extensa gravitación de este razonamiento promovió una alteración crucial en la problematización de la igualdad social, en distintos puntos.^[35] La reflexión filosófica que había signado su tratamiento en el pasado tenía por objeto a la totalidad social, en la medida en que la igualdad como objetivo remitía a la constitución de una sociedad de “próximos”. El problema de la desigualdad, entonces, refería a la distancia entre categorías sociales, bajo el supuesto de que las desigualdades patrimoniales y de poder expresan y constituyen, simultáneamente, restricciones a la libertad (Danani, 2008). Como paradigma de justicia, la igualdad de oportunidades, en cambio, sentó un principio de desarticulación entre el patrimonio y la libertad y, en ese sentido, descentró el problema de la distancia y la proximidad entre categorías sociales, para ubicar como cuestión central los recursos y oportunidades de cada individuo para alcanzar ciertos estándares en materia de “funcionamientos” y “realizaciones”. 

Este desplazamiento se expresó en el tratamiento de la pobreza. Por un lado, se reconcibió al fenómeno como una privación de la libertad individual para dirigir la propia vida, antes que como una carencia monetaria. Amadeo la definía como “aquella situación en la que se hallan las personas obligadas a funcionar socialmente sin poder activar las potencialidades que les son propias” (2003: 28). El carácter injusto de la pobreza consistía en la discriminación que sufrían los pobres (sic)^[36] en la formación y activación de sus capacidades, poniendo de relieve la incidencia de la condición social de nacimiento en la limitación de la libertad. Estos enfoques conectaron con los análisis sobre la reproducción intergeneracional de la pobreza, un problema que se planteaba en el campo especializado local desde finales de los años ochenta: el dramatismo del fenómeno no estaba dado solamente por la inédita magnitud con la que se presentaba, sino también por la inmovilidad de los sujetos afectados, por la imposibilidad de salir de ella (v.gr. CIPPA, 1988). De manera que la pobreza remitió menos a la distribución de la riqueza y a la distancia o proximidad entre categorías sociales, que a la superación de restricciones socialmente impuestas a la movilidad social y el progreso individual.

Las lecturas locales de la exclusión retomaron las teorías de Sen y las entramaron con las visiones anglosajonas del fenómeno, producidas por el Centre for Analysis of Social Exclusion, de la London School of Economics, que dieron centralidad a las dotaciones de capital humano y social como determinantes de las posibilidades de los individuos de “escapar de la exclusión”.^[37] En documentos del SIEMPRO y el OS, la exclusión se explicó como el resultado de ciertas barreras que impedían la formación de capital humano y, con ello, bloqueaban el acceso al empleo de calidad a las poblaciones afectadas.^[38] Aunque la empleabilidad se definió como un problema de alcance general referente a la adaptación del recurso humano al cambio productivo y tecnológico, los términos en que se trató se enfocaron en la inempleabilidad de ciertas poblaciones, fundamentalmente, las que se encontraban en condiciones de pobreza, atributos que explicaban el alto riesgo de “quedar afuera” del mercado (OS, 2000: 23). El problema se situó, entonces, en las calificaciones, los atributos productivos y las disposiciones personales para enfrentar el desafío de “reconvertirse” según el nuevo perfil de demanda laboral. La inempleabilidad llegó a presentarse como un atributo “virtual” de los grupos excluidos (Kritz, 1997), sedimentando la discriminación sostenida en el tiempo, que impedía a los grupos pobres potenciar su capital humano.

La pobreza se encontraba en la raíz de la exclusión y, al mismo tiempo, era una consecuencia de ella. Este abordaje se sintetiza con claridad en una pregunta formulada por Amadeo y Caputo en un documento del OS: “¿son pobres porque no consiguen trabajo o no consiguen trabajo porque son pobres?”. Un interrogante que, aclaraban, “puede parecer tonto, pero nos lleva al núcleo de la cuestión social”: “la distribución de capital humano en nuestra sociedad” (2000: 29- 30). Aunque la pregunta puede parecer circular, iba en dirección a resaltar la lógica discriminatoria que subyacía a la exclusión, explicación que no era evidente en el campo especializado. Al respecto, Amadeo y Caputo argumentaban que esa lógica había emergido con el quiebre de las sociedades salariales, a partir de lo cual la formación de saberes y destrezas había dejado de desarrollarse en el marco de la empresa y pasó a estar a cargo de las y los trabajadores. “Ahora el trabajador es su propia empresa, debe asumir responsabilidades y riesgos, pero para ello es necesario invertir en capital humano, algo que también está fuera del alcance de ciertos hogares” (ibíd.: 24). Aunque, en esos años, algunos estudios señalaron que el recurso humano argentino se caracterizaba por niveles elevados de capacitación, “el problema de empleo” se definió como el problema que portaban “los que no pueden acceder a las condiciones que requiere hoy el mercado de trabajo” (ibíd.: 24). Los análisis destacaron más la “envergadura personal” que las calificaciones técnicas requeridas para enfrentar “los desafíos del trabajo”: “la flexibilidad de pensamiento, la capacidad para resolver problemas, la ductilidad para relacionarse, la creatividad, el desempeño autónomo, la integración a equipos” (ídem). Como sintetizaba un experto cepalino en el Congreso de la AAPS del año 2002, era una cierta habilidad de “aprender a aprender” la que hacía la diferencia (Ocampo en AAPS, 2002: 27).

Siguiendo el análisis que realizamos hasta aquí, es posible advertir que la problematización de la exclusión constituyó una modulación en el interior del campo de la reforma de la década de 1990, expresando un cuestionamiento hacia otras tendencias en su interior, de inspiración neoclásica. La lógica discriminatoria antes reseñada cuestionaba que los problemas sociolaborales fueran transitorios: la relación positiva entre productividad y bienestar comenzaba a formularse como no espontánea y allí se abría un espacio para una intervención estatal en clave de “reinserción”, trasvasando la asistencia meramente compensatoria. Lo cierto es que la relevancia que acabó teniendo la racionalidad subjetiva en la explicación del proceso de exclusión aligeró su carácter relacional y, con ello, su potencial crítico hacia la reforma neoliberal. El énfasis en la discriminación tendió a reformular la mirada sobre los grupos excluidos, considerándolos como víctimas de una desigualdad de trato, pero no delimitó responsabilidades concretas ante tales injusticias.^[39] En primer lugar, porque la competencia mercantil se naturalizó como instancia en la que se dirime la utilidad social y económica de las y los trabajadores, presentándose como una dinámica sin agentes. De este modo, se constituyó como una condición previa a la acción política y, por eso, como “dada”, desconectando a la exclusión de los modos de producción y apropiación de la riqueza social, en un ciclo de inédita concentración. En estos documentos, una pregunta se destaca por su ausencia: ¿de qué manera se lograron imponer ciertas destrezas y actitudes como “condición de empleabilidad”? Las desigualdades en la formación de los atributos que hacían al éxito en el mercado fueron puestas en cuestión, pero no los procesos que los constituyen como “exitosos”, dejando en la sombra una dimensión del proceso. Los perfiles de la demanda laboral se presentaron como derivados de procesos técnicos, antes que como un complejo de prácticas de selección. Podríamos decir, apelando a Bourdieu, que la problematización del capital humano se desentendió de la relevancia del “capital cultural” en el éxito, esto es, la acumulación de la cultura de una clase.^[40] La construcción de la distribución del capital humano como problema se evadió de la relación entre las dotaciones de aquellos mejor posicionados y las de los excluidos. Esta problematización puso el foco en las oportunidades de las poblaciones pobres para salir de su situación, pero no la distancia que las separaban del extremo superior de la estructura social. La riqueza se reconstruyó como un mérito individual, resultado del virtuoso aprovechamiento de las oportunidades existentes, obliterándose aquellas miradas sobre las relaciones de interdependencia que la fundan y sobre las obligaciones sociales que se derivan de ellas.

La reflexión sobre la exclusión registró efectos prácticos, porque recortó como objeto legítimo de intervención social a las situaciones de fracaso en el mercado y pobreza extrema, mientras que el “éxito” se constituyó, cada vez más, como un asunto de los particulares. Es por esto que otras recepciones locales de la exclusión cuestionaron de forma expresa la centralidad asignada a la lógica discriminatoria y a la racionalidad subjetiva bajo las que se comprendía el proceso en esas lecturas. Al respecto, los y las expertas del CIEPP polemizaban: “la gente es pobre y desempleada como resultado de participar de una dinámica que la excluye, y no al revés” (Lo Vuolo et al., 1995: 21). La limitación de las capacidades humanas no era la causa, sino el efecto resultante de la negación a ciertos individuos de “la posibilidad de acceder a los beneficios de [las instituciones sociales]”, pues aquellas solo pueden desarrollarse en sociedad” (ídem). Si la dependencia de las instituciones se presentaba como condición de la autonomía, la exclusión representaba la extrema subordinación al mercado de trabajo y conducía a la heteronomía (ibíd.: 138). Desde la perspectiva del CIEPP resultaba imperativo reducir la subordinación extrema de los individuos respecto de la competencia mercantil, mientras que las propuestas de “reinserción” parecían adaptarse a dicho cuadro.

La incorporación de una raigambre subjetiva de la exclusión y la pobreza fue ocasión para una importante reformulación de los saberes de la reforma social. Si en la literatura especializada se ha planteado el rol fundacional de la SDS y el SIEMPRO para la racionalidad tecnocrática, se ha llamado menos la atención sobre su rol en la configuración de un campo de saber sobre la subjetividad como matriz de análisis de lo social. Según Amadeo, la reformulación de las concepciones de la pobreza demandaba un análisis “más personal y evolutivo” (2003: 8). Personal, porque en las trayectorias, experiencias y motivaciones personales podrían encontrarse las “razones por las cuales las personas sufren esa situación de carencia”. Bajo la premisa de que “no hay pobrezas iguales” se trataba de diferenciar y cualificar esa población (ibíd.: 25), tarea imposible de realizar a través de las técnicas estadísticas disponibles. Evolutivo, porque era preciso “anticipar las razones por las cuales los individuos se pueden ir alejando de los recursos disponibles para progresar”, aportando a la detección de las situaciones potenciales de exclusión.^[41] La búsqueda de prevenir la pobreza instalaba la necesidad de saber no solo cuántos son los pobres, sino quiénes son (sic). El SIEMPRO había iniciado el camino de cuantificación y cualificación de los problemas sociales, reformulando las herramientas estadísticas para hacerlas sensibles a variables biográficas y complementándolas con estudios cualitativos. Este trabajo analítico parece ser un antecedente crucial en la configuración de unos saberes próximos, para los que el contacto con la experiencia de la pobreza se constituyó en principio de validez y legitimidad. 

Tras la crisis de 2001 y 2002, la red de expertise gestada entre el Estado y los nuevos centros privados fue un espacio de vital dinamismo en la circulación local de dos enfoques que, en adelante, profundizarían en estos saberes de la pobreza: el del desarrollo humano, en el que ya nos detuvimos; y la “economía del comportamiento”, “una nueva economía” en la que se depositaba la expectativa de aportar “una mirada minuciosa sobre las historias personales” (Amadeo, 2003: 9). Se trataba de una disciplina que entonces adquiría creciente visibilidad en la escena pública, por la premiación con el Nobel de Economía a algunos de sus exponentes.^[42] Su apuesta era por introducir la investigación psicológica al análisis de las decisiones económicas, descentrando la racionalidad de las acciones individuales, modelizada en la figura del homo economicus, para ponderar factores subjetivos y contextuales que permitieran anticipar comportamientos e interacciones.^[43] “Tomar esta perspectiva”, señalaba Amadeo, implicaba “la reivindicación de lo subjetivo” y humanizar el análisis (ídem). 

El trabajo en las discusiones sobre la protección social en el tránsito al nuevo siglo

Vistas de conjunto, las problematizaciones de la precariedad del empleo y de la exclusión social nos advierten sobre los cuestionamientos hacia el campo de reforma neoliberal, que incluso se gestaban en su interior y bregaban por una reorientación de las políticas sociolaborales. Los diagnósticos sociales manifestaron una problemática social cada vez más acuciante que, ya durante los años 2001 y 2002, se categorizó como una auténtica crisis social y política, en la medida en que los procesos de pauperización y desigualación se entramaron con reflexiones sobre la pérdida de representatividad de la institucionalidad y la disgregación de los valores cívicos. La presidencia de Eduardo Duhalde, entre enero de 2002 y mayo de 2003, es la marca de una transición institucional, pero también de un proceso de elaboración de una salida a la crisis, replanteando las bases de la legitimidad política.^[44] En la emergencia social, los discursos oficiales reconocieron la expresión de un prolongado distanciamiento entre la clase política y sus representados, una “lejanía entre el despacho institucional y la calle”, “entre la palabra empeñada y los hechos” (Duhalde, Mensaje a la Nación, 14/01/2002). El hambre y el desempleo se reconocieron como bases de la “justa sospecha popular sobre los políticos y la política”, ganados por intereses corporativos (ídem). Crisis social, crisis política y crisis moral. Qué hacer con la política social no fue una cuestión secundaria sino medular en el proceso de salida de la crisis, en la medida en que las “heridas sociales” comprometían el futuro de la democracia (Duhalde, Bases del Diálogo Argentino, 30/01/2002). Si la crisis suponía el “incumplimiento escandaloso de un ciclo de ilusiones argentinas” (ídem), la hechura de un nuevo orden implicaba la recreación de sus promesas sociales. El giro de la reforma social que se anunciaba encontró en el campo especializado una serie de alternativas, discutidas desde mediados de los años noventa, para ampliar las protecciones sociales, un imperativo de la hora.

El Primer Congreso Nacional de Políticas Sociales, organizado por la AAPS en mayo de 2002, resulta especialmente significativo para analizar los lugares comunes y las visiones estratégicas en tensión sobre las formas posibles de reorganizar la política social en el largo plazo. Los registros del evento nos permiten observar la fuerte convergencia que, para entonces, existía entre las distintas redes de expertise en el cuestionamiento hacia el “asistencialismo” neoliberal (sic). El mote sintetizó una serie de críticas dirigidas hacia la orientación de las políticas sociales de la década: errores de diagnóstico, injusticias y diseños ineficaces producían, de conjunto, una forma de asistir que no incidía en las raíces de la pobreza, ergo, prolongaba la dependencia material de la población, sin generar un estatuto respetable para quienes debían acogerse a ella. Tres coordenadas recortaron el sentido de la polisémica categoría de “asistencialismo”. ¨Primero, la crítica hacia el carácter inocuo de la asistencia respecto de la dinámica de la economía, consideración bajo la cual se entendió como asistencialistas a aquellas intervenciones periféricas respecto de las determinaciones productivas de los problemas sociales, cuyo resultado era la subordinación de la política social a los lineamientos de la política económica. Segundo, el débil estatuto de derecho de la práctica asistencial, de lo que se derivaban normas de acceso y de distribución de los beneficios signadas por la discrecionalidad y el clientelismo. Así, se entendían como asistencialistas aquellas formas de protección que suponían una relación de dependencia política entre perceptores y otorgantes, atentando contra la libertad definitoria de la condición ciudadana. Finalmente, y en relación con lo anterior, el cuestionamiento al asistencialismo problematizó la construcción del/los sujeto/s de la protección y visibilizó el dualismo entre ciudadanos/as con derechos sociales plenos y poblaciones marginadas de tales estatutos.

Estos tres aspectos (la relación entre protección y economía; el estatuto de derecho; y la referencia al sujeto) se fusionaron en el rechazo hacia la focalización como característica de las estrategias de lucha contra la pobreza de la última década, lo que introdujo una problematización de la razón tecnocrática que había dominado el campo de discusión sobre las políticas sociales hasta entonces, poniendo de relieve aspectos protectorios y políticos ineludibles en la reformulación de las intervenciones. En su disertación como miembro del directorio del Observatorio Social y de la AAPS, Eduardo Amadeo destacó que “el paradigma de la focalización” se basaba en “una hipótesis errónea del funcionamiento de la economía”, lo que redundaba en un rol asistencialista de pura contención, más que de intervención en los procesos de exclusión. Desde una tradición política bien diferente, el entonces intendente de Rosario por el Partido Socialista, Hermes Binner, coincidía con tal caracterización: señalaba que bajo las políticas focalizadas las verdaderas causas de la pobreza quedaban ocultas. Esa desconexión con la economía parecía redundar en la conversión de la asistencia en una estrategia de contención –pero también de perpetuación– de “las situaciones que, circunstancialmente, quedan fuera de la dinámica del crecimiento” (Caputo e Ilari en AAPS, 2002: 8). La limitada cobertura de las políticas de asistencia focalizada fue un objeto central de la crítica: sus efectos materiales eran magros, al definirse las poblaciones objetivo en base a criterios demasiado estrechos; la estricta circunscripción de las necesidades contempladas como objeto de asistencia pública revertían en prestaciones de baja calidad y transferencias de ingresos muy reducidas; finalmente, su carácter provisorio imposibilitaba un abordaje preventivo de la pobreza. Así, se cuestionó la eficacia de las modalidades vigentes de focalización por su limitada capacidad protectoria. Todo parecía tender hacia un “giro en el paradigma de los años noventa con el abandono o cuestionamiento de las políticas centradas en la contención social, en distintas formas de asistencialismo y en la focalización” (Martínez Nogueira en AAPS, 2002: 36).

Ahora bien, las alternativas que venían siendo construidas en el campo especializado registraban una importante restricción: la dificultad para albergar una imaginación política sobre la protección del empleo y su sujeto, frente a la generalización de los diagnósticos pesimistas sobre el futuro del trabajo, cuando no de su fin. En los debates del momento, la perspectiva de desprecarización del empleo fue visualizada como una opción poco factible; en expresiones más optimistas, se presentó como una orientación que debía animar las intervenciones en el largo plazo, reconociendo la heterogeneidad del mercado laboral. Éste fue el terreno sobre el cual se produjo una intensa reflexión sobre la posibilidad de sostener los arreglos protectorios basados en el tipo de inserción laboral: si su deterioro explicaba las cada vez más extensivas y notorias exclusiones de la seguridad social, superarlas abría una serie de dilemas sobre los principios de organización de dichos sistemas. Entonces, la necesidad de readecuar el campo de la protección social en su relación con el registro laboral emergió como un núcleo problemático, tanto para intervenir sobre la crisis social en curso, como para dejar planteadas orientaciones estables de cara al futuro. El llamado a desacoplar la dupla trabajo/protección se extendió entre las distintas redes de expertise, proponiéndose la reestructuración de la política social según el principio de universalidad.

El apartado recorre el debate especializado del momento y reconstruye las hebras de sentido que tejieron ese llamado aparentemente común de universalización. Encontramos diferentes presencias del trabajo en la fundamentación del sentido y en los horizontes de las dos grandes alternativas planteadas para ampliar las protecciones: las rentas ciudadanas y los programas de transferencia condicionada de ingresos. Ello nos permite poner de relieve el hecho de que las propuestas de autonomizar las protecciones de la inserción laboral no supusieron necesariamente un descentramiento del trabajo, lo que nos permite relativizar el peso que tuvieron en la discusión local las perspectivas de “integración por el ingreso”. Asimismo, este análisis evidencia la heterogeneidad de las propuestas congregadas en torno a la universalización de la protección y las distintas formas de reflexión que en ellas se expresaron sobre la integración social. Finalmente, la reconstrucción de este momento del debate especializado local es el punto de partida de los próximos capítulos de la tesis: el retrato que componemos aquí nos permite dimensionar el giro producido a partir del proceso de salida de la crisis de los años 2001 y 2002, un auténtico acontecimiento político que dislocó las expectativas respecto del mundo del trabajo, haciendo pensables otros futuros posibles, signados por la restauración del empleo formal y protegido. Con ello, las posiciones en el campo especializado volverían a reconfigurarse, alterándose las relaciones de poder entre las redes de expertise y de éstas con el campo de la política. Y, entonces, la informalidad laboral se instalaría como núcleo problemático del nuevo campo de reforma.

Descentrar la asistencia, universalizar los seguros

Desde mediados de los años noventa, comenzó a difundirse localmente la propuesta de instituir un Ingreso Ciudadano (IC). Un hito fue la publicación, en 1995, del libro Contra la exclusión. La propuesta del Ingreso Ciudadano, compilado por Rubén Lo Vuolo, director del CIEPP. La discusión en el campo especializado fue vibrante, alimentada por polémicas producidas desde distintas latitudes,^[45] pero el debate político sobre un arreglo institucional de este tipo no corrió la misma suerte. Con el asesoramiento de Lo Vuolo, desde el radicalismo se presentó, en 1997, un proyecto de ley para constituir un Ingreso Ciudadano para la Infancia (INCINI), que no pasó del debate en comisiones parlamentarias.^[46] La propuesta era controversial no solo por las tensiones que planteaba para un campo de reforma aún enmarcado en el objetivo de reducir el gasto público, sino también por las ambivalencias que presentaba para el arco progresista el desacople propuesto entre trabajo y protecciones. Años más tarde, en 2001, la Campaña Ningún Hogar Pobre en Argentina del Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO), impulsado por la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), adquiriría un dinamismo político inusitado. En torno a ella, se movilizaron distintos sectores del sindicalismo, del arco político-partidario, del movimiento de derechos humanos y de la intelectualidad y demandaron un “salario de ciudadanía”. Para su concreción se proyectaba implementar un Seguro de Empleo y Formación para el conjunto de la población desocupada, indistintamente del carácter del empleo perdido; una “asignación universal por hijo menor de 18 años para todos los trabajadores (desocupados, estables o precarizados)” (ATE, 2011); y una asignación no contributiva equiparable a la jubilación mínima para adultos y adultas mayores sin cobertura previsional. La campaña culminó, en diciembre de 2001, con una Consulta Popular en la que casi 3 millones de votantes adhirieron a la plataforma.^[47] Aunados en una experiencia política común, saberes académicos y sindicales se congregaron en la defensa de un horizonte de universalización de la seguridad social, poniendo en tensión el principio contributivo como forma de acceso a la protección. Sin embargo, las propuestas del FRENAPO no eran idénticas a las del Ingreso Ciudadano, ni en sus fundamentos, ni tampoco en las visiones estratégicas respecto del trabajo.

En el tránsito al siglo XXI, el FRENAPO se constituyó en un espacio político de vital importancia en la discusión sobre las políticas sociolaborales, acompañando el protagonismo de la CTA. En los años de crisis, el espacio registró una importante presencia en el debate público sobre las alternativas para salir de la situación de emergencia social. En el Primer Congreso de la AAPS, la disertación de Claudio Lozano, director del Instituto de Estudios y Formación (IEF) de la CTA, nos permite observar la centralidad asignada por esta red de saberes a la distribución de la riqueza como eje de explicación del problema social argentino y espacio para la intervención. 

(…) Al colocar la cuestión distributiva en el centro, estamos planteando que mantener este perfil de distribución injusta del ingreso significa asumir que el consumo en nuestro país está sostenido por los sectores de más altos ingresos, que este consumo es dominantemente importado y que, por lo tanto, impacta en el tipo de perfil productivo y desequilibra la balanza de pagos. Por lo tanto, hay que modificar el patrón distributivo actual en consonancia con una estrategia sistémica de productividad y de competitividad. Alterar la matriz distributiva implica alterar la lógica de intervención del patrón fiscal y, por lo tanto, plantea una tributación progresiva y un régimen diferente de asignación del gasto. Implica cuestionar y regular los comportamientos empresarios, proclives a buscar ganancias fáciles por sobreexplotación de la fuerza de trabajo y la apropiación monopólica de beneficios o de recursos naturales. Desde esta perspectiva, en primer lugar, creemos que en la discusión de la política social debemos ubicar el centro en el problema de la distribución. (Lozano en AAPS, 2002: 65; destacado propio) 

En la jerarquización de la distribución encontramos no solo un modismo argumental, sino la síntesis de una mirada analítica sobre los procesos de pauperización, cuyo carácter, se entendía, era eminentemente distributivo. Con este gesto, los saberes sindicales vehiculizaron una comprensión más amplia de la vida económica, que no se restringía al ámbito de la producción, sesgo que se advertía en las explicaciones de la exclusión como un derivado del cambio tecnológico, pero también en ciertas lecturas de la precariedad que depositaban las expectativas de su reversión en el cambio de modelo de desarrollo. Referentes del IEF se formulaban un interrogante que reconocían paradójico: “¿la crisis del trabajo tiene que ver con cualquier distribución del ingreso o solo con la que existe en buena parte del mundo y en nuestro país?” (Basualdo, Hourest, Lozano y Fontana, 1999: 327). Con ello se incorporaba la idea de que la distribución de la riqueza no era solamente un reflejo del ámbito productivo, sino que era posible pensar una relación de mutua determinación. Precisamente, la propuesta de un shock distributivo se justificaba en el efecto dominó que podría tener en el mundo del trabajo: otro patrón de consumo era condición de posibilidad de un modelo de producción alternativo, basado en la economía real. La salida de la crisis demandaba no solo una “salida productiva” de la crisis, sino una intervención contundente en la distribución de la riqueza.

Argentina no es un país pobre, es un país fundamentalmente injusto. (…) Es una cuestión elemental y no obstante silenciada. Si se toman los niveles de consumo de los hogares argentinos durante el 2004 y se lo divide por el valor de la canasta de pobreza de febrero del 2005 resulta que el nivel de consumo permite que más de 123 millones de personas no sean pobres. Solo distribuyendo el 12,7% del consumo actual se lograría eliminar la pobreza. (Rameri y Raffo, 2005: 15)

Esta sinergia entre distribución y producción discutía las visiones críticas de las rentas universales por su potencial riesgo de “asalariar la exclusión”, en términos de Rosanvallon (2011), según las cuales éstas podían proveer ingresos, mas no asegurar un lugar social respetable basado en una cierta utilidad social. En los argumentos del FRENAPO, el shock distributivo adquiría valor por sus potenciales efectos en los patrones de regulación del empleo, entretejiéndose con las visiones estratégicas de un horizonte de desprecarización. La expectativa estaba puesta en que la expansión del consumo popular y el incremento de la demanda efectiva reactivasen el tejido industrial nacional, mientras que el alivio de la presión sobre el mercado laboral^[48] podría generar condiciones favorables para el quiebre del régimen de precariedad. En este orden, la preservación de un estándar de vida y de consumo se postulaba como un factor elemental para resguardar un patrón elevado de seguridad laboral. Entonces, para estos saberes la desprecarización del trabajo exigía una política económica de reindustrialización, tanto como “una política de ingresos por mecanismos universales” (Lozano, Rameri y Raffo, 2006: 12). De este modo, se gestó un fuerte lazo con las redes de expertise que, desde las agencias públicas y las universidades nacionales, se dedicaron al análisis de la precariedad.

Las rentas ciudadanas propuestas por el FRENAPO se inspiraron en los fundamentos, contenidos y mecanismos operativos del sistema de seguridad social y perseguían su ampliación. La provisión directa de ingresos para evitar la pobreza –la desmercantilización de las personas, en términos de Esping Andersen (1993)-^[49] ha sido una operación característica de los seguros, previendo situaciones contingentes de pérdida o reducción de los ingresos salariales (desde la ampliación de la familia con el nacimiento de hijos, hasta el retiro y la muerte). La plataforma del FRENAPO se justificaba en la idea de universalizar el sujeto de protección de los seguros, para que la cobertura de los riesgos vinculados con las “vidas de trabajo” estuviese garantizada para el conjunto de trabajadores y trabajadoras, no solo para los formales. Justamente, en la campaña del FRENAPO se puso en discusión el desfasaje abierto por los procesos de precarización entre el sujeto de protección y el sujeto de trabajo. Como se argumentaba desde la CTA, “tal como hoy funciona” el sistema de seguridad social se mostraba “absolutamente incapaz de resolver el problema de ingresos de las familias pobres e indigentes del país”, con jefaturas de hogar desempleadas o sumidas en la precariedad, cuando no incrementaba la desigualdad (Rameri y Raffo, 2005: 4). Intervenir sobre la pobreza exigía crear “nuevos instrumentos, que tienen que asumir que la dinámica del mercado laboral, tal como hoy funciona, no permite resolver la insuficiencia de ingresos” (ídem). De aquí no se derivaba, necesariamente, un descentramiento del trabajo entre los fundamentos y el horizonte de la protección, sino que se proponía independizar las normas de acceso al sistema de seguridad social del tipo de inserción laboral y del principio contributivo. Lo que se problematizaba era la relación entre protección social y formalidad laboral, en virtud de una consideración ampliada del sujeto de trabajo. 

De modo que el llamado a la universalización en las propuestas del FRENAPO se alimentó, simbólicamente, de la referencia al trabajo. Un universalismo de todos/as los/as trabajadores/as, capaz de unificarlos en un mismo estatuto de derechos, independientemente de las modalidades de contratación. En estos discursos el trabajo continuó siendo la principal referencia de formas de vida respetables, a nivel individual y colectivo. Dado que la promesa que encarnaba el shock distributivo era la de recomponer las condiciones para la participación de los sujetos en el registro productivo, se relanzaba la asociación entre derechos del trabajo y derechos sociales, típica del Estado Social, con una diferencia sustantiva: la alteración de las formas de reconocimiento hacia el trabajo realmente existente y su sujeto. Ese reconocimiento sustraía del espacio ideal del no trabajo a las poblaciones que venían siendo clasificadas y atendidas en tanto que pobres por las políticas asistenciales estatales. La admisión de la coincidencia entre trabajo y pobreza, excluida del horizonte de las sociedades salariales modelizadas por Castel (1997), interrogó la relación entre seguridad social y asistencia. La respuesta de los saberes sindicales al dilema pasó por descentrar la asistencia y alcanzar a esas poblaciones trabajadoras desde una “buena protección”, encarnada en la seguridad social: una forma de dependencia económica institucionalizada, que no derivara en dependencia política y produjera efectos progresivos (más que residuales) en la distribución de la riqueza. 

Al redefinirse el sujeto de la protección, la tradición del aseguramiento fue retomada y actualizada. Notemos que la propuesta de un salario de ciudadanía, más que sustituir o completar un salario presumiblemente regular, pretendía estabilizar ingresos ante la irregularidad y la insuficiencia del salario, ya no como situación excepcional, sino previsible y generalizada. Las protecciones no contributivas parecían seguir una finalidad y un contenido distinto a los de las contributivas: en lugar de reemplazar un cuantum de ingresos disponibles, se orientarían a estabilizar unos ingresos básicos para evitar la pobreza. En este momento, encontramos una tensión que se desplegaría en los años siguientes acerca de la relación entre el principio contributivo y el no contributivo: aun fundándose en el trabajo, ¿las protecciones debían tener un único estatuto, más allá de la contribución? Las propuestas del FRENAPO parecían responder afirmativamente a esta pregunta, pues se presentaron regímenes únicos para el seguro de desempleo y las asignaciones familiares. Sin embargo, en el caso del retiro, se procuró preservar la relación entre haberes y contribuciones.^[50] Pese a esta tensión, los seguros no contributivos proyectados se plantearon como una muestra de ciudadanía, más que de solidaridad con el grupo más vulnerable del mundo del trabajo. En nuestro ciclo de análisis, esta tensión se desplegaría como un insoslayable problema político.^[51]

En cambio, las propuestas de Ingreso Ciudadano elaboradas desde el CIEPP trazaron otra mirada sobre el trabajo como fundamento y horizonte de la protección social, que ejerció una revisión más profunda del ideario bienestarista. Compartían el diagnóstico de los saberes sindicales sobre la lesión de la capacidad protectora de los sistemas de seguridad social frente a las transformaciones producidas en el mercado laboral. Pero, en las investigaciones del CIEPP, estas limitaciones se presentaron como una “ventana (…) para discutir la necesidad de cambiar los paradigmas vigentes de organización económica y social en la región” (Lo Vuolo, 2004: 2). Los análisis de esta red de expertise destacaron las exclusiones históricas de la seguridad social en las sociedades latinoamericanas: aunque se habían profundizado con las reformas de ajuste estructural, no eran novedosas en el marco de los altos niveles preexistentes de informalidad laboral.^[52] A ello se sumaba el análisis crítico sobre las desigualdades de género que estos sistemas reproducían, al cristalizar una injusta división sexual del trabajo. De manera que, más que movilizar una consideración ampliada del trabajo y su sujeto, estos saberes plantearon la oportunidad de rescatar los valores del Estado de Bienestar para realizarlos de manera “superadora”, recreando fundamentos de protección alternativos al trabajo (Lo Vuolo et al, 1995: 21). De allí que se pusiera en cuestión aquella articulación entre seguridad económica, derechos sociales y derechos del trabajo, propia de las sociedades salariales. 

Los argumentos a favor del IC recrearon una mirada crítica sobre la concepción del trabajo como vector de la autonomía individual y de la pertenencia social. Los seguros clásicos ya no se consideraban el cemento de “una sociedad de libres, sino más bien de rehenes”, en la medida en que “los empleados están cautivos de las condiciones de un puesto del que pueden ser echados fácilmente y los desempleados, de una necesidad de conseguir cualquier trabajo, o de la asistencia social” (Lo Vuolo, 1995: 138). Considerando que el trabajo se definía por su carácter coactivo para gran parte de las clases productoras, se consideraba imperativo ampliar la libertad de elegir en qué trabajar y si trabajar o no hacerlo. Las propuestas de IC reubicaron el derecho a la existencia en otro marco de referencia que no era el del trabajo, sino el de los ingresos. La provisión de una renta mensual a todos/as los/as ciudadanos/as reivindicaba su libertad para optar entre el empleo y otras actividades socialmente útiles, pero sin valor de cambio en el mercado, como el trabajo doméstico;^[53] así como de acceder al ocio creativo, reservado a los estratos de mayor riqueza. En este punto, registramos la mayor distancia con los fundamentos recreados por los saberes sindicales para universalizar las protecciones y con los saberes sobre la precariedad laboral. Para los y las expertas del CIEPP no se trataba de reparar la condición desprotegida del sujeto de trabajo, sino de instituir actos distributivos desentendidos de la “contraprestación de trabajo” (pasada, presente o futura).^[54] A contrapelo del principio contributivo, se postulaba que todos/as los/as ciudadanos/as, por ser parte de la sociedad, portaban un derecho sobre la riqueza socialmente producida, aun cuando las actividades que realizaran no fueran transables en el mercado ni remuneradas. Se trata del principio del share, basado en la consideración de que toda riqueza es producida viviendo en sociedad y, por ello, todos sus miembros tienen un legítimo derecho a tomar parte de ella de manera igualitaria e incondicionada (Ferguson, 2015).^[55] 

Si los discursos de la CTA se enfrentaban a tensiones abiertas por un universalismo de todas/os las/os trabajadoras/es, las propuestas del IC debían hacerse lugar frente a la prevalencia de un “fuerte imaginario en favor del empleo”, en palabras de Lo Vuolo (2004: 9). Por un lado, bajo un sentido del trabajo como obligación, se cuestionó la plataforma por su posible efecto en el desincentivo de la oferta laboral. Mientras que desde las concepciones del trabajo como derecho, que organizaba a los saberes sindicales, se objetó que se resignaran las demandas por estabilidad laboral y por la realización de las capacidades humanas de trabajo. Frente a esta doble “sospecha”, los argumentos a favor del IC le asignaron efectos disímiles en el mercado laboral: algunos lo postularon como una “estrategia indirecta para la humanización del trabajo”, en la medida en que podía aligerar la presión sobre el mercado y, así, generar mejores condiciones a los y las trabajadoras para negociar sus condiciones laborales (Lo Vuolo, 1995: 102); mientras que otros razonamientos destacaron la sinergia que guardaba con las tendencias hacia la flexibilidad y la movilidad en el mundo del trabajo, habilitando una reducción del costo laboral, sin deteriorar el estándar de vida de las personas. Lo cierto es que el impulso del IC en Argentina asumió, de manera táctica, la demostración de su compatibilidad con las demandas por los derechos al y del trabajo, centrales en el campo popular. Ello fue lo que habilitó la convergencia de saberes académicos y sindicales en la experiencia del FRENAPO. Más allá de los contrapuntos con los saberes sindicales en cuanto a los fundamentos y los dispositivos institucionales para universalizar la seguridad social, se configuró una convergencia central: los componentes no contributivos podrían ser complementarios a los contributivos, pero no inferiores, para lo cual debía resguardarse su estatuto de derecho y su calidad. 

Masificar, estabilizar y reconcebir la asistencia: un rumbo hacia la reinserción

La necesidad de un pasaje desde la asistencia focalizada hacia una “perspectiva de universalización que tenga como sustento la ciudadanía y los derechos” (Amadeo en AAPS, 2002: 71) también se propuso como el objetivo de otros arreglos institucionales distintos al ingreso ciudadano, los programas de transferencia condicionada de ingresos (PTCI). La red de expertise aglutinada en la problematización de la exclusión enfatizó la naturaleza productiva (más que distributiva) de la pobreza y rescató la selectividad como principio operativo para el diseño de la política social, en base a la idea de que la exclusión demandaba intervenciones y protecciones particulares, complementarias a los servicios universales. Su finalidad era la reinserción social; su contenido, la “inversión” en activos productivos de las poblaciones vulnerables. Se trató de otro modo de “independizar” las protecciones respecto de la inserción laboral que, como veremos, tampoco entrañó un desplazamiento del trabajo como vector de las formas de vida legítimas, sino que le dio a éste un contenido específico. 

Como desarrollamos antes, las lecturas de la exclusión por la red de expertise conformada alrededor del SIEMPRO, el OS y otros centros privados, enfatizaron que el proceso no era única ni principalmente una cuestión de ingresos, sino de discriminación en los recursos, las capacidades y las oportunidades de acceso al mercado laboral. La acción estatal sobre la distribución de la riqueza se subordinó a una intervención orientada a la inversión en los capitales humano y social de las poblaciones excluidas, “activos productivos” cuyo fortalecimiento permitiría una salida efectiva de su situación. En esta dirección, encontramos en los documentos múltiples alegatos a favor de la sinergia entre protección y productividad, que se constituyó en un lugar común del debate experto a inicios de los años 2000, en el que coincidieron especialistas otrora neoclásicos y heterodoxos.^[56] En el Primer Congreso de la AAPS, Bernardo Kliksberg, reconocido asesor argentino en la ONU, instaba a desmitificar aquellas definiciones de la política social como un puro “gasto de recursos que se consumen” (en AAPS, 2002: 124). Señalaba que la orientación de la política social hacia la formación de capital humano constituía una inversión porque, además de ser un fin en sí mismo, era el medio para potenciar el desarrollo económico de la sociedad en su conjunto. En el mismo evento, el entonces secretario ejecutivo de la CEPAL, José Ocampo, explicaba que la desigualdad podía “convertirse en una verdadera trampa al desarrollo, en la medida en que (…) limita la acumulación de capital humano, que hoy se reconoce ampliamente como determinante básico de la productividad” (en AAPS, 2002: 21). La asociación de sentido entre protección, inversión en capacidades humanas y productividad evocó su efecto positivo en la economía, marcando una doble distancia: con las perspectivas neoclásicas, que solo admitían una asistencia mínima y transitoria; y también con el “proteccionismo bienestarista”, basado en políticas “pasivas”. Esta operación argumental conmovía la referencia a la noción clásica de seguridad/aseguramiento, colocando a las capacidades humanas, pero más precisamente, al capital humano, como objeto de protección. Pero, en este caso, protegerlas no implica solo preservarlas, sino cultivarlas y acrecentar su valor.^[57] Se trata de una revisión del sentido y contenido de la protección en un sentido amplio.

Esta perspectiva gravitó en la mirada de la red de expertise articulada alrededor del SIEMPRO, el OS y la AAPS, acerca de las posibles reorganizaciones de la política social. Evitar el sesgo asistencialista implicaba poner en el centro de la intervención a la inversión en capacidades humanas, produciendo a través suyo una serie de efectos en la vida económica, más precisamente, en el mercado laboral. La orientación hacia la inversión respondía al deber ser de reinserción social que se asignó a la política social: la finalidad era la rehabilitación productiva de los individuos, que llevaría a las poblaciones excluidas hacia la autonomía económica. Ahora bien, en la medida en que no estaba dada a la intervención social la posibilidad de quebrar la dinámica macro-estructural de exclusión, la reinserción estaría necesariamente siempre en proceso. Ya no podía esperarse del funcionamiento del mercado laboral una integración estable a partir del empleo, por el contrario, era previsible la alteración constante de los parámetros de empleabilidad al calor del cambio tecnológico y productivo. De allí que se le asignara a la política social un rol positivo, estable y continuo de inversión en capacidades, introduciéndose un quiebre en la mirada neoclásica sobre las intervenciones sociales del Estado. Era, también, un rol defensivo y adaptativo.

Podemos pensar que se propuso darle a la asistencia una orientación productiva, definida por el horizonte que la guiaba de auto-sostenimiento a partir del trabajo de los individuos asistidos. El ámbito mercantil se configuró como locus de las formas de vida valiosas para el individuo y la sociedad, eje de la participación legítima en la comunidad política. Difícilmente podemos pensar en un descentramiento del trabajo en los fundamentos de estas propuestas de protección, aun cuando se desestimara la contraprestación laboral como condición de acceso, como en las modalidades de workfare ensayadas en los años previos. Antes bien, el trabajo parecía deslizarse como un objeto directo de regulación estatal. Desterrados los arreglos político-institucionales que hacían al “empleo normal”, la política social parecía desplazarse hacia el horizonte de re-inserción permanente en la competencia mercantil de aquellos individuos que habían fracasado previamente en ella. La retórica de la inversión en capacidades humanas vinculadas con el trabajo apeló a un discurso de derechos pero no incluyó, de ningún modo, garantías para la realización de dichas capacidades. Precisamente, la condición de (in)empleabilidad se volvía un problema para la intervención social del Estado en la medida en que se naturalizaba que el espacio en el que ésta se determinaba era el mercado. Sin aseguramiento del trabajo –sin posibilidad de constituirlo como una regularidad–, la asistencia se limitaba a hacer empleables a quienes quedaran por fuera de la competencia, abstrayéndose del hecho de que las capacidades laborales de los individuos se gestan en la medida en que sean “empleadas” o exista la expectativa de ejercerlas. El énfasis en el trabajo como vector de independencia económica parecía desconocer un elemento central en los diagnósticos sociales de esos años: que no cualquier trabajo era fuente de autonomía y de seguridad personal. Sería con la coyuntura de crisis que emergería en los documentos de esta red de expertise la necesidad de expandir el empleo, tanto como de velar por su calidad para su efectiva constitución como fuente de autosostenimiento y desarrollo personal. 

Aunque la inversión podía pensarse como un contenido de la protección generalizable al conjunto social, remitió a las poblaciones que precisaban ser promovidas para reinsertarse en la dinámica económica. Ello sienta una distancia respecto de los desarrollos conceptuales que fundaron las experiencias de reconversión de los seguros sociales en “políticas activas”, promovida por el Consejo Económico y Social de la Unión Europea, desde finales de los años noventa (Adelantado, 2017). A diferencia de esta experiencia, aquí no se trataba tanto de reconvertir los seguros sociales, como de reconcebir la asistencia en clave “activa” y productiva. A diferencia del workfare el objetivo de activación no se asoció únicamente a la realización de una contraprestación laboral, sino que incluyó el cumplimiento de condicionalidades educativas y sanitarias ligadas al “desarrollo humano”. Tal concepción de la asistencia apeló a dos perspectivas: por un lado, las elaboraciones sobre el carácter multidimensional de la pobreza, que resaltaba sus dimensiones subjetivas; y las concepciones de justicia sostenidas en el principio de la diferencia, según el cual los programas debían operar mediante una “discriminación positiva” para privilegiar a aquellos grupos perjudicados en la competencia mercantil por desigualdades de origen. La inversión social y la promoción de capacidades exigían conservar intervenciones específicas y tratamientos particularizados según los perfiles poblacionales. El programa mexicano Progresa o el Bolsa Familia brasilero se presentaron como casos exitosos a retomar: las transferencias monetarias variaban según la composición familiar y las contraprestaciones exigidas para su percepción se adecuaban a problemáticas específicas como la deserción escolar, la baja empleabilidad, entre otras. Estas experiencias se retomaron en la propuesta del Ingreso de Desarrollo Humano, elaborada en 1997 por el SIEMPRO con asistencia del BID.

En el Primer Congreso de la AAPS, Amadeo polemizó activamente con aquellas propuestas de transferencias universales, reinstalando el valor de la selectividad:

Hay algunos autores en la Argentina que están planteando con mucha fuerza que la política focalizada es una política de degradación; plantean también que es necesario subsumir todos los demás programas y hacer solamente programas universales. Yo tengo otra visión al respecto: no todas las personas tienen las mismas posibilidades de convertir oportunidades en logros; las historias de pobreza de las comunidades son diferentes y no se puede tener una mirada homogénea de la sociedad como si ella fuera unívoca en su capacidad de procesar sus situaciones y sus historias de pobreza. Por lo tanto, la contradicción absoluta entre política universal y política focalizada debe ser repensada. ¿Cómo trabajar sino los problemas propios de la adolescencia pobre o empobrecida? ¿Cómo trabajar los problemas de las diferentes posibilidades de inserción en el mercado laboral? ¿Cómo trabajar las especificidades de las comunidades? ¿Cómo lograr desarrollos comunitarios que potencien el desarrollo de las personas si vemos a la sociedad con una mirada plana? Cualquiera que sea el valor del ingreso, yo creo que tenemos que pensar seriamente si es necesario, viable y deseable, la desaparición de cualquier mirada focalizada. (Amadeo, en AAPS, 2002: 73)

Desde esta red de saber, el llamado a universalizar las protecciones hacía referencia a la necesidad de resolver las falencias relevadas en la aplicación de los métodos de focalización en el campo asistencial, admitiendo la existencia de “errores de exclusión” a superar. Esto, sumado a la continua reducción de la cobertura de la seguridad social, justificaba el objetivo de ampliar el alcance de la protección social. Sin embargo, el logro de una cobertura total no negaba la conveniencia de tratamientos particularizados, ni tampoco la diferenciación de los beneficios percibidos según perfiles poblacionales. Este punto se fundamentó, paradójicamente, en una crítica a la universalidad, hecha en términos de su “uniformidad”. El argumento era que la preservación de la selectividad era una condición y un vehículo para alcanzar una efectiva universalidad, considerando las necesidades particulares de las poblaciones pobres en relación con los bienes y servicios públicos. El ejemplo habitual que ilustraba el problema era la falta de acceso a servicios por definición universales, como la salud y la educación. Se estimaba que ciertas políticas selectivas podrían atender a los particulares obstáculos en la accesibilidad, que comprendían desde aspectos monetarios hasta el desaliento y la discriminación. En otros términos, las intervenciones selectivas se planteaban como un medio para garantizar la universalidad de dichos servicios, interviniendo sobre las exclusiones de hecho. Las condicionalidades exigidas en salud y educación de las transferencias de ingresos que estaban implementándose en la región podían, potencialmente, cumplir ese rol (Sojo, en AAPS, 2002). Si este problema resultaba insoslayable –y aún lo es–, otra ausencia en los servicios públicos era la de las clases medias y altas, que en esos años fugaron hacia el mercado: ¿su presencia no era, acaso, también vital para hablar de una educación o una salud universales? Esta ausencia nos señala los límites de la reflexión sobre las dimensiones sustantivas de la universalidad, relativas a la recreación de una comunidad de “semejantes”, aun atendiendo a las necesidades particulares y de grupos (Grassi, 2013). El problema conceptual no es menor si consideramos que el reconocimiento de la reciprocidad y la interdependencia es una condición vital para un trato igualitario (Elías, 2003; Heller, 1994; Dubet, 2011). Este punto hace a una dimensión sustantiva de la universalidad, que la diferencia de otros conceptos, más bien empíricos, como el de cobertura total de la población mediante servicios de calidad disímil o de total cobertura de un target poblacional específico.

Bajo estas discusiones, ya en el proceso de salida de la crisis, distintos núcleos de expertise, como el del Observatorio Social, el Grupo Sophia, CIPPEC, convergieron en la propuesta de constituir un esquema de transferencia de ingresos mínimos, de carácter no contributivo, que alcanzara “a todas las familias del país en situación de pobreza” (Larreta en AAPS, 2004), sin importar la condición laboral de la jefatura de hogar. El estatuto de derechos de las transferencias monetarias fue un asunto crucial en la agenda experta, porque en él se encontraba la posibilidad de superar las relaciones clientelares asignadas históricamente al campo asistencial. En este sentido, resulta esclarecedor volver al concepto de “derecho a la inserción” que, formulado por Pierre Rosanvallon (2011), fue releído por esta red de saberes. Al acuñarlo, el filósofo francés polemizaba con las propuestas de rentas ciudadanas cuestionando que el ingreso per se pudiera ser vehículo de integración y, en cambio, destacaba la importancia de un “derecho a la utilidad social”, pues no se trataba del “derecho de vivir” sino del “de vivir en sociedad” (Rosanvallon, 2011: 125). Bajo este esquema, las contraprestaciones por los ingresos transferidos –educativas, sanitarias, formativas, laborales- eran valoradas porque ejercían una “responsabilización” de la población asistida en la realización de actividades útiles para sí y para el conjunto social. Estos argumentos se difundieron notablemente en el campo especializado local, produciéndose activas apropiaciones:

Las contraprestaciones son las que generan un compromiso y favorecen la inserción (…). Lo planteo en función de un rumbo de política social que tiene que ver con algunos elementos más permanentes. El desafío es cómo logramos reconvertir la acción social tradicional, que es en definitiva paternalismo del Estado, por más que en el discurso tratemos de plantearlo de otra manera. (Neri en AAPS, 2002: 89)

En los debates nacionales sobre los beneficios de condicionar las transferencias monetarias se perfiló una relación de jerarquía entre la finalidad distributiva de los programas asistenciales y el objetivo de reinserción, postulado como su móvil más profundo. La primacía de la reinserción, por sobre la distribución, tenía una arista económica y también un sentido moral. Por un lado, se argumentaba que sin inscribirse en una estrategia de inversión en los activos productivos de las poblaciones pobres, los programas de transferencia de ingresos podían recaer nuevamente en el asistencialismo criticado, al aliviar los síntomas de la exclusión sin incidir sobre sus determinantes, ligados con la inempleabilidad. De modo que serían otro medio, quizás más transparente o mejor gestionado, de mantener a los grupos excluidos en condiciones de dependencia económica, privándolos de una participación genuina en la sociedad, cuyo núcleo era el trabajo mercantil. Pero, además, la obtención de ingresos públicos sin una contrapartida del individuo asistido instalaba el riesgo de degradación de los valores, agravando los efectos subjetivos de la falta de trabajo. La “tendencia a revalorizar el concepto de contraprestación social”, como se argumentaba en un documento del OS, se asentaba en la pretensión de “multiplicar el impacto de la asignación [monetaria] en términos de educación, de salud, de tareas comunitarias para que las personas puedan potenciarse y no limitarse a partir del ingreso” (Amadeo en AAPS, 2002: 73). Las condicionalidades se presentaron como una vía para evitar que la dependencia económica se tradujera en dependencia moral: no bastaba con instalar derechos, sino que era preciso reponer las obligaciones que estos traen aparejadas. En suma, hablamos de una “orientación productiva de la asistencia” para destacar el hecho de que los valores morales que fundaron su deber ser fueron remitidos a la productividad y la autosuficiencia. Por eso, si se garantizaba un piso de ingresos, debían reinstalarse las obligaciones y responsabilidades de quienes lo percibieran con el Estado y con el conjunto social.

Si bien el principio contributivo se descentraba como criterio de acceso a la protección, reingresaba al debate para pensar los contenidos y establecer el estatuto de los programas no contributivos. En esta línea, se planteó la necesidad de reformular la relación entre la asistencia y la seguridad social, proponiéndose una articulación entre ambos sistemas, más que una integración, como se dejaba ver en las propuestas del FRENAPO. Lo distintivo de estas miradas expertas fue la preservación de la frontera entre ambos sectores, que cristalizó en el estatuto supletorio de lo no contributivo, más asociado con la sospecha de dependencia (económica, moral y política) que con la realización de una vida autónoma. Las diferencias en los diseños institucionales propuestos por las redes de expertise ligadas al campo de la política social hablan de discordancias en los sentidos asignados a la universalización, a la protección y al par autonomía/dependencia. El contrapunto más palpable entre los fundamentos de las rentas ciudadanas y los de los PTCI está dado por la definición de la protección no contributiva como un soporte de la autonomía personal, o bien, como medio de un pasaje de la dependencia hacia la independencia económica. Estas miradas arrojaron distintos contenidos del trabajo como núcleo de los procesos de integración social: mientras que para el primer caso, las protecciones colectivas eran condición de su rol integrador; en el segundo, parecía ser la autosuficiencia el criterio definitorio de la reciprocidad y la pertenencia al conjunto social. Estas constelaciones de sentido nos hablan de los profundos efectos político-culturales de la reforma social neoliberal en los imaginarios de una buena sociedad y del buen trabajo. La reorientación de las políticas sociolaborales durante el ciclo político abierto tras la crisis de los años 2001 y 2002 no dejaría de remitir a este escenario controversial.

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