Imaginar los futuros del trabajo y normalizar (I)

De acuerdo con lo analizado en el capítulo anterior, hacia fines de los años noventa la relación entre las transformaciones del mundo del trabajo y los procesos de pauperización movilizó una serie de inquietudes en el campo especializado, ejerciendo un cuestionamiento sobre la disociación entre los registros de la producción económica y la reproducción social que signaba la problematización neoliberal de la cuestión social. En este marco, detectamos la emergencia de la informalidad laboral como problema en los diagnósticos sociales pero mostramos que fueron otras las categorías que explicaron la relación entre los problemas de empleo y la pobreza: la precariedad laboral y la exclusión social. Mientras que la primera perspectiva abrigó la expectativa de revertir el deterioro de la estructura social desprecarizando la legislación laboral, la segunda alumbró un rumbo de reinserción para la asistencia social sentando, más que una crítica, una torsión en el campo reformador. La proliferación de diagnósticos pesimistas sobre el futuro del empleo subordinó aquellas imaginaciones políticas organizadas por la expectativa de reconstituir la capacidad integradora del trabajo. Sin embargo, en el proceso de salida de la crisis de los años 2001 y 2002, el campo de expectativas se alteró de forma notable, produciéndose quiebres significativos en las prospectivas sobre los modos de organización del trabajo y de la vida. Los discursos políticos y especializados, progresivamente, confluyeron en la perspectiva de recomponer lo social a partir de la recuperación del empleo. Bajo una creciente normalización institucional, desde el año 2003, las administraciones kirchneristas disputarían la legitimidad de las políticas sociolaborales en base al postulado de que el empleo regular y protegido era la vía principal para la inclusión social. Al compás del continuo descenso del desempleo, comenzó a establecerse el diagnóstico de que las dificultades para cementar este camino tenían menos que ver con la falta de trabajo, como con los déficits en la calidad de las inserciones en el mercado laboral. Así, la informalidad laboral devendría una cuestión nuclear para el campo reformador constituido a lo largo del período.

La materia de análisis de este capítulo es la problematización del fenómeno que organizó el proceso de reforma social del ciclo 2002-2015, la cual convocó e integró los saberes constituidos alrededor de la precariedad laboral y a las redes de expertise en que estos se habían formado. Nos ocupamos del proceso de estatalización de los saberes heterodoxos sobre el mundo del trabajo, a partir del cual se recuperaron como claves de intelección e intervención en los problemas sociolaborales aquellas perspectivas previamente subordinadas en el campo reformador, echando luz sobre la relación estructural entre trabajo y pobreza. Lo cierto es que, al ser convocadas por el Estado en el despliegue de su intervención social, esas redes de saber fueron actualizadas, fundamentalmente a partir del encuentro con los renovados enfoques a propósito de la informalidad laboral, elaborados por la OIT. Entonces, se produjeron continuidades y desplazamientos de sentido en la comprensión de los problemas de empleo, tal como habían sido tematizados en la clausura del siglo XX. El resultado fue la jerarquía asignada a la desprotección social como eje de intervención. El proceso de formalización proyectado comprendió dos aspectos: por un lado, la recomposición de ciertas regulaciones propias de la institucionalidad laboral clásica y la expansión del “trabajo decente”; por otro, la ampliación de las protecciones sociales en aquellos circuitos laborales atípicos. Las imaginaciones políticas sobre las formas de integración social asumieron como un dato innegable la heterogeneidad de las clases populares y trabajadoras: si el “empleo normal” era la vía privilegiada de inclusión, lo cierto es que su extensión sería un proceso de largo plazo, cuya temporalidad y dinámica diferiría según las particularidades de los colectivos laborales. En aquellos casos en los que la reconversión productiva fuera más dificultosa, la ampliación de las protecciones emergía como una vía de formalización en sí misma, neutralizando la vulnerabilidad laboral y su traducción en situaciones de pobreza.

La apropiación por los saberes estatales de los enfoques internacionalmente producidos sobre la informalidad laboral fue posible por cierta afinidad estratégica entre ellos. Las categorías de “economía informal” y “trabajo decente”, incorporadas al glosario ministerial, hicieron decible una utopía de restauración del “empleo normal”, que evocaba una imagen pretérita del mismo como integrador social. De hecho, el respaldo de agencias internacionales como la OIT y la CEPAL hacia la programática oficial fue un elemento relevante en la disputa de su legitimidad en la escena nacional. Esta vocación restauradora se complementó con una perspectiva de reparación de los y las trabajadoras informales, víctimas de una injusticia que, en lo inmediato, podía saldarse incorporándolos/as en los sistemas protectorios. Cuando hablamos de “utopía” nos referimos al gesto dominante en estas imaginaciones del futuro, que le restituyeron al trabajo su carácter político y lo resituaron como objeto de deliberación e intervención de la sociedad. Este núcleo estratégico fue el terreno en el que se produjeron articulaciones con otros saberes, sindicales y del empresariado industrial, dándole unidad al campo de reforma social. Así, se produjo en los campos de saber una suerte de “tripartismo”, homólogo al que pretendía reconstruirse en el campo de la política, como vía para consensuar e institucionalizar compromisos para la regulación del empleo.

Las convergencias, identificaciones y adhesiones entre los saberes estatales, sindicales y empresariales, sostuvieron la problematización de la informalidad laboral como un asunto de desprotección social y su constitución como núcleo de la reforma social. Sin embargo, se trata de unidades inestables, provisorias. El recorrido del capítulo culmina analizando la disgregación de dicha problematización y, en suma, del campo reformador en su conjunto, por la intensificación de las disonancias y controversias en el interior de estas redes de saber a propósito de las perspectivas y contenidos del programa de formalización. Nos enfocamos en una serie de críticas hacia las políticas sociolaborales, producidas por los saberes empresariales y sindicales, en virtud de la persistencia de la informalidad laboral. ¿No era, acaso, un signo del fracaso de la programática oficial o de lo erróneo de sus premisas? ¿La condición protegida del sujeto de trabajo era suficiente para hablar de “empleo formal”? ¿O era preciso interponer variables como la productividad para calificar la calidad del trabajo? En todo caso, ¿cómo solventar esas nuevas protecciones, cuando los y las trabajadoras, por su condición de vulnerabilidad social, no podían participar de su financiamiento? El “buen trabajo” a constituir a través de las intervenciones estatales se constituía, otra vez, en objeto de controversias.

De la falta de trabajo al problema de la calidad del empleo. La estatalización de los saberes heterodoxos sobre la precariedad laboral

En el proceso de salida de la crisis de los años 2001 y 2002, advertimos un viraje en el campo de discusión de los problemas sociolaborales, con un progresivo descentramiento del desempleo (que había sido núcleo de las problematizaciones de la cuestión social hacia mediados de la década de 1990) y su relevo por los problemas relativos a la calidad de las inserciones laborales de las clases trabajadoras y populares. Ello nos indica la alteración de la red conceptual establecida entre los problemas sociales, signada por el reconocimiento cada vez más agudo de la relación existente entre los procesos de pauperización y las diversas modalidades de empleo precario e informal. Tal relación se plasmó prioritariamente en los diagnósticos oficiales y entrañó la visibilización de la población pobre en tanto que trabajadora, conmoviendo su asociación unívoca con un espacio ideal de “no trabajo”. Las alteraciones en la discusión especializada de los problemas sociolaborales se acompañaron de la reconfiguración de las relaciones de fuerza en el campo experto local.

La gestión del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) en el MTEySS constituyó un eje crucial en la revisión de los modos de tratar dichos problemas. El programa había sido anunciado apenas Duhalde asumió la presidencia, en enero del año 2002, y constituyó uno de los consensos del “Diálogo Argentino”, espacio que nucleó representantes políticos, profesionales de distintas extracciones, miembros de sectores confesionales (con centralidad de la Iglesia Católica), grupos empresariales, organismos internacionales y sindicatos. De modo que, al menos inicialmente^[1], el PJJHD reunió la adhesión de distintos sectores sociales y políticos, como una medida inmediata para contener la crisis social y ocupacional.^[2] La decisión de delimitar la población usuaria en base a la categoría de “desocupación”^[3] fue parte de este consenso inicial: pese a la amplia circulación de las críticas hacia la focalización de los programas asistenciales, ante las restricciones presupuestarias la prioridad de la población desempleada para la recepción de ayuda estatal resultaba casi una evidencia, asentada en la conexión entre desempleo y pobreza y en la más reciente e inquietante presencia de los movimientos de trabajadoras y trabajadores desocupados. Sin embargo, pronto la categoría de desocupación devino escurridiza, en la medida en que, con la recuperación económica, se puso de relieve que la ausencia de trabajo no era la causa única ni principal de los procesos de pauperización.

La expertise abocada al monitoreo de la gestión del PJJHD cuestionó de forma expresa la “reducción” de la emergencia laboral al “dramático aumento del desempleo” y puso de relieve otros problemas laborales de “impactante magnitud” registrados entre la población usuaria (MTEySS, 2003: 15). Se argumentaba que las principales causas de la pobreza residían, antes bien, en la profunda inestabilidad ocupacional, el deterioro de los ingresos laborales a partir de la inflación^[4], y en la ausencia de protecciones sociales ante el “ascenso vertiginoso del empleo no registrado” (ídem). Estos razonamientos tejían otra red explicativa de los procesos de pauperización y una mirada distintiva sobre la población asistida, ya no categorizable como “desempleada”: el problema no era tanto la ausencia de relación laboral, como el tipo de inserción en el mercado de trabajo.^[5] En el tránsito al nuevo siglo, la tradición local en estudios del trabajo permitió echar luz sobre aquellos problemas que estaban siendo reivindicados como objetos legítimos de la acción estatal.

Simultáneamente, estos diagnósticos dieron lugar a un descentramiento del desempleo en su sentido “clásico”, definido por la ausencia transitoria de relación laboral y la dedicación plena a la búsqueda de trabajo, promoviendo una intersección con la informalidad laboral. Durante los años 2003 y 2004 se produjeron dos estudios sucesivos sobre las trayectorias ocupacionales de la población usuaria del PJJHD, que se orientaron a identificar los factores que dificultaban su reinserción en el mercado laboral formal, en el marco de la incipiente recomposición económica y del empleo (MTEySS, 2004b).^[6] Estos señalaron que ella se diferenciaba demográficamente de los “desempleados clásicos” (sic), identificándose su ocupación como un “empleo de subsistencia”: su posición en el mercado se caracterizaba por un ciclo de elevada rotación entre empleos precarios e informales, en el que la desocupación abierta y la inactividad constituían solo un momento de su trayectoria, lo que daba por resultado una inserción intermitente y muy bajas oportunidades de recalificación.^[7] Así, se desestabilizaban dos supuestos: allí donde se había previsto una ausencia de trabajo, se ponían de relieve múltiples ocupaciones y actividades; aunque el atributo de “subsistencia” señalaba que éstas difícilmente podían ser categorizadas como “económicas”, lo que señalaba la ausencia de ciertos atributos productivos de las poblaciones afectadas para reincorporarse al mercado. En conjunto, la inscripción del desempleo en un proceso más amplio de precarización y la desestabilización de su sentido clásico, para yuxtaponerlo con la informalidad, dan cuenta de la jerarquía asignada a los problemas de calidad de las inserciones laborales. Pese a la mejora de las tasas de crecimiento y de actividad, ni el registro del trabajo ni el de las condiciones de vida “reflejaban” estos avances de forma lineal. En 2006, en el marco de un descenso sostenido de la desocupación, los problemas de calidad del empleo se presentaban como un hueso difícil de roer: afectaban a un 65% de la PEA^[8] y en los últimos tres años solo se habían reducido al ritmo de un 3% interanual; mientras que, según el INDEC, los índices de pobreza continuaban siendo elevados, alcanzando al 39% de la población.^[9]

La descomposición y recomposición de las representaciones sobre los problemas sociolaborales expresa la alteración de los modos hasta entonces dominantes de interrogar la cuestión social y, en particular, de constituir los saberes estatales acerca de ella, como un capítulo inescindible del proceso de reorientación de las políticas sociolaborales. Proponemos pensar en un proceso de estatalización de los saberes heterodoxos sobre el mundo del trabajo, que alteró la fisonomía del campo experto local, cuando estos pasaron a ser reconocidos y convocados por el Estado en el despliegue de su intervención social. La estatalización de dichas redes de expertise entrañó la recuperación de claves de lectura antes subordinadas en el campo reformador, echando luz sobre la relación estructural entre trabajo y pobreza. Supuso, también, la revalorización de un ethos experto que reconocía el atravesamiento de los objetos de estudio y de la producción de conocimiento por relaciones de poder: en los años noventa, tales saberes no solo habían desplegado una crítica rigurosa hacia las condiciones y consecuencias de las reformas neoliberales en curso, sino que, en este ejercicio, habían cuestionado la supuesta asepsia de un saber inspirado en una racionalidad tecnocrática.

La constitución de la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales (SPTyEL) en el MTEySS es paradigmática de este proceso. Según el ministro Tomada, su creación en 2003 había buscado consolidar un equipo profesional calificado en el ámbito ministerial, con el objetivo de facilitar la comprensión de “los numerosos y disímiles problemas que enfrenta la situación sociolaboral en el país” para darle “apoyatura de solidez teórica a la gestión” (MTEySS, INDEC, BM, 2005: 9). Esta muestra de reflexividad institucional expresa el activo trabajo por constituir saberes estatales a partir de la valoración de la producción de conocimiento desde y para el Ministerio, como sustento de la intervención en un mundo laboral percibido como complejo y heterogéneo.^[10] La formación de la SPTyEL convocó a especialistas de amplia trayectoria, como su directora durante todo el ciclo, la Dra. Marta Novick.^[11] Investigadores/as reconocidos/as en temas laborales se integraron a la Subsecretaría, como Héctor Palomino en la Dirección de Estudios de Relaciones de Trabajo, o Emilia Roca como Directora General de Estudios y Estadísticas Laborales.^[12] En otros casos, mantuvieron vínculos estrechos mediante asesorías periódicas al MTEySS o, indirectamente, a través de consultorías de organismos internacionales en el marco de proyectos realizados con la cartera laboral.^[13] Procesos similares se registraron en otras carteras sociales, aunque con ethos y perfiles profesionales diferenciados, tema que tratamos en el Capítulo 6, al visitar los saberes de la pobreza y la asistencia.^[14]

Los saberes estatales, entendidos como aquellos que establecen una relación de mutua constitución con las demandas del Estado (Plotkin y Zimmerman, 2012), presentan, siempre, una dimensión relacional que hace a su proceso de formación y circulación: ésta nos advierte sobre los distintos locus implicados en su producción, además del Estado; y sobre su naturaleza polémica, frente a otras tradiciones del campo especializado. En lo que sigue analizamos sus relaciones con los conocimientos producidos en la escena internacional, para retomar, más adelante, cómo se reconfiguraron las posiciones en el campo experto local.

La “economía informal” como prisma de análisis

La heterogeneidad de las clases populares produjo un extrañamiento de las representaciones del mundo del trabajo y planteó al análisis el problema de su composición interna y de sus límites. En este marco, encontramos en los documentos usos equívocos, en ocasiones intercambiables, de las categorías de precariedad e informalidad laboral, sobre todo en los inicios de la década de los 2000.^[15] Entre los años 2004 y 2007, se llevaron a cabo, desde el ámbito estatal, una serie de investigaciones que cimentaron la intersección entre el enfoque de la precariedad laboral y la perspectiva sobre la “economía informal”, propuesta por la OIT en el tránsito al nuevo siglo. Esta operación conceptual dio un sentido particular a la informalidad como problema sociolaboral, coadyuvó a la estabilización del “glosario ministerial” en la referencia a los problemas de calidad del empleo, y sentó un léxico común para el debate local. La relevancia de la categoría de economía informal nos exigió detenernos en las relaciones de intercambio entre los saberes estatales y los conocimientos producidos por las agencias internacionales de desarrollo^[16] (AID) .^[17]

La escena internacional fue un espacio medular en la alteración del campo de discusión sobre la informalidad laboral desde fines de la década de 1990, en el marco una reelaboración más amplia de las programáticas de dichas agencias, así como de las relaciones entre ellas en el sistema multilateral y con los países latinoamericanos. Al calor de las numerosas crisis financieras y políticas que hacían eclosión en el Sur Global, y que catalizaron el resquebrajamiento de la hegemonía neoliberal, el rol de los organismos internacionales fue cuestionado, especialmente el de los identificados con las reformas de ajuste estructural, como la OCDE, el FMI y el Banco Mundial. Desde entonces, se desplegó en el sistema multilateral un ejercicio de revisión crítica de dichas reformas: si ellas se habían fundamentado en el diagnóstico de una crisis fiscal, hacia fines de los años noventa el balance negativo de sus resultados se asentó en una tematización eminentemente social de la crisis, que promovería un cambio de dirección. Por lo demás, los balances de poder al interior del sistema multilateral se reconfiguraron: organismos subordinados bajo el Consenso de Washington, como la OIT o la CEPAL, asumieron mayor protagonismo a partir de renovadas alianzas geopolíticas con los países latinoamericanos, cuyos regímenes políticos estaban en plena alteración. El proceso de reformulación de las programáticas de las AID fue entendido por la literatura especializada como Post-Consenso de Washington, noción que enfatiza la estabilización de nuevos acuerdos en la escena internacional, en una dialéctica de rupturas y continuidades con el ciclo precedente.^[18] Ciertas plataformas de intervención, de generalizada adhesión, encarnarían esos consensos, como los Objetivos de Desarrollo del Milenio, a inicios del nuevo siglo, y los Pisos Mínimos de Protección Social luego de la crisis global de 2008, ambas propuestas por las Naciones Unidas. Matizando estas observaciones, nuestro trabajo de archivo sugiere el sostenimiento de fuertes querellas entre las AID durante todo el ciclo de análisis, nucleadas en los modos de definir el trabajo, de imaginar los modos deseables y viables de regularlo políticamente y de pensar la protección de su sujeto.^[19] Así, la informalidad laboral se constituyó en un objeto de debate en la escena internacional: el modo en que los saberes estatales argentinos participaron de él les dio cohesión, coadyuvando a su constitución.

La formulación del concepto de “economía informal” por parte de la OIT, en el año 2002,^[20] lejos de clausurar la discusión especializada, le dio un nuevo impulso, registrándose múltiples adhesiones y propuestas alternativas. De las maneras de definir y explicar el fenómeno, se derivaron distintas formas de tejer la relación entre el trabajo y la pobreza, visibilizando, o bien oscureciendo, los vínculos entre la incertidumbre en el registro económico-productivo y la inseguridad en las condiciones de vida. Las conceptualizaciones sobre la informalidad laboral asumieron un insoslayable contenido normativo acerca de la formalidad deseable y viable, esto es, de las garantías y los derechos asociados con el trabajo. En este punto, se desgarraron los consensos generales sobre la necesidad de ocuparse de lo social y de compatibilizar su desarrollo con la racionalidad económica. De allí la politización del debate sobre los problemas sociolaborales.

Controversias sobre el trabajo y la protección en el sistema multilateral

Desde finales de los años noventa, la informalidad laboral asumió centralidad en los diagnósticos sociales de distintos organismos del Sistema de Naciones Unidas. La inseguridad socio-económica se postuló como el fenómeno “clave del decenio de 1990” (OIT, 1999: 61) y se asignaba a la desestructuración de las regulaciones laborales, en la búsqueda de hacer móvil y flexible el uso de la mano de obra. El ascenso de la inseguridad en y del trabajo había producido un dislocamiento en la histórica relación entre la pobreza y el desempleo: la vulnerabilidad social ya no se debía principalmente a la falta del trabajo, sino a la proliferación de empleos inadecuados (OIT, 2004). Estos diagnósticos afirmaron que el trabajo en sí mismo, realizado en cualquier condición, no era suficiente para escapar de la pobreza, mucho menos para una vida plena y autónoma (OIT, 2001b, 2003a, 2003b, 2003c, 2007, entre otros). El concepto de working poor se definió como una herramienta analítica clave, pues cristalizaba esta gran transformación (OIT, 2004: 4).

Estos análisis cuestionaron la naturalización de la inseguridad asociada al trabajo, señalando que ella tenía lugar con la desconexión, por parte del capital, de todo compromiso con las condiciones salariales y laborales, sancionando “beneficios y riesgos asimétricos” entre él y el trabajo (OIT, 1999: 5). Así, se vislumbraba una causalidad de los problemas sociolaborales eminentemente político-institucional. El efecto de las reformas laborales tendientes a la “radical desregulación” del empleo (CEPAL, 2010: 174) había sido una creciente polarización de los mercados laborales entre un “pequeño grupo de trabajadores asalariados en condiciones regulares” y puestos calificados, y un amplio espectro de “puestos poco remunerados, mal protegidos y, con frecuencia, pasajeros” (OIT, 1999: 36), que dejaban en la “periferia” a contingentes cada vez más numerosos de trabajadores (OIT, 2002: 2). Las y los técnicos de estos organismos discutieron expresamente las tesis que establecían la baja de los “costos laborales” como la única vía para incrementar la productividad. Aún bajo el dominio de formas flexibles de producción y de empleo, entendidas como una faceta ya irreversible de la acumulación contemporánea,^[21] era posible recobrar una perspectiva aseguradora del sujeto de trabajo y compatibilizarla con la rentabilidad.

Dado que las modalidades “atípicas” de empleo ya no se concentraban en un sector limitado de la actividad económica, de baja productividad, “la expresión «sector informal»” fue revisada por la OIT, considerándola “cada vez más inadecuada, e incluso errónea, para reflejar los aspectos dinámicos, heterogéneos y complejos de algo que en realidad es un fenómeno más que un «sector»” (OIT, 2002: 2). Desde entonces, la noción se yuxtapuso con la de inseguridad y pasó a definirse por un triple vector: legalidad/evasión, cobertura/desprotección, seguridad/inestabilidad. La categoría de “economía informal” plasmaba estas reformulaciones, pasando a reunir al empleo precario y al empleo en el sector informal. Ambos tenían en común déficits, de distinto tipo e intensidad, en una o más de las dimensiones de la seguridad del empleo.^[22] El reemplazo del término “sector” señala el descentramiento del anclaje productivo del fenómeno respecto de las primeras conceptualizaciones. Así se produjo un triple desplazamiento de sentido: se diluyó la asociación de la informalidad con el desarrollo periférico; en consecuencia, dejó de pensarse como un fenómeno transitorio; y finalmente, perdió su homogeneidad interna, al hacer referencia a sectores productivos, sujetos y espacios sociales diversos. La economía informal pasó a definirse por su carácter “polifacético” y “heterogéneo” (OIT, 2006) y por las fronteras difusas con la economía formal, entre las que no existía “una clara dicotomía o división” (OIT, 2002: 4), sino “un continuo económico (…) en el que los déficits más graves se producen en el extremo inferior y en el que las condiciones de trabajo son más decentes a medida que se asciende hacia el extremo formal” (ibíd.: 5). Los atributos tradicionalmente asignados al “sector informal urbano” reaparecieron en los documentos de la OIT al estudiar los segmentos inferiores de la economía informal, retomándose sus determinaciones productivas e incorporando entre ellas la cuestión de la empleabilidad de los sujetos.^[23]

El trabajo informal cobró entidad a partir del contraste con el “trabajo decente”, definido como aquel de carácter productivo, adecuadamente remunerado, protegido y con derecho a la sindicalización. Era en relación con él que se identificaban déficits de distinto tipo e intensidad, que permitían ordenar internamente la heterogénea economía informal. Con esto se evidencia el sustrato normativo de ambas nociones: la economía informal era, al mismo tiempo, un concepto y una escala en la que se podía avanzar, gradualmente, hacia mayores grados de seguridad, cuyo extremo era el trabajo decente. Se trataba de volver a trazar los límites entre seguridad e inseguridad en el mundo del trabajo, restableciendo la protección como parámetro de normalidad. El sentido positivo de las protecciones se fundamentaba no solo en los principios de ciudadanía y justicia social, valorados por estos organismos, sino también en un criterio de eficiencia económica: la seguridad en las condiciones de vida habilitaba el desarrollo personal del trabajador y de sus capacidades, configurándose como un elemento clave para las nuevas “sociedades del conocimiento” (OIT, 2003c: 7).^[24] Puesto que se admitían eventuales tensiones entre productividad y protección, se definía al trabajo decente como una “meta móvil”, variable según los grados de desarrollo y los compromisos políticos alcanzados en el ámbito nacional (OIT, 2001a, 2003c, 2014).

Estos análisis y programáticas fueron objeto de réplica por parte de los organismos internacionales de crédito. Sus investigaciones pusieron en cuestión que la tendencia expansiva de la informalidad laboral constituyera, por sí misma, un dato puramente negativo (Burki y Perry, 1998b; BM, 2002; Freije, 2002). En esta línea, se retomaron aquellas producciones que la habían interpretado como expresión de un dinamismo empresarial refrenado por regulaciones estatales excesivas, en consecuencia, como un fenómeno voluntario. Las reconceptualizaciones propuestas por la OIT fueron puestas entre paréntesis, al señalarse que el fenómeno era “objeto de controversias” y “evidencia no unánime”, lo que habilitaba distintas lecturas (Freije, 2002: 10).^[25] ¿Era la expresión de un proceso de segmentación del mercado laboral, o bien, la manifestación de un cambio en las preferencias individuales acerca del trabajo? Los análisis de los bancos internacionales propusieron generar una síntesis de las explicaciones en contienda (Freije, 2002). En 2007, estas reflexiones se articularon en un escrito auspiciado por el BM, intitulado La informalidad, escape y exclusión (Perry et al, 2007).^[26] Aquí se argumentaba que, puesto que los agentes en actividades no registradas no constituían unívocamente trabajadores/as desplazados/as, era preciso considerar la posibilidad de un ingreso voluntario a la informalidad, que podía darse de forma complementaria a procesos de segmentación y polarización de los mercados laborales. La apuesta por integrar visiones “aparentemente irreconciliables” (BM, 2007: 80) descentró las causas político-institucionales y productivas que asignaban al fenómeno las hipótesis alternativas, elaboradas por la OIT y la CEPAL, desnaturalizaba su sentido e introducía un elemento intensamente discutido por ellas: su racionalidad cultural-comportamental. Tanto el BM como el BID propusieron realizar estudios cualitativos, sobre todo experimentales, para analizar las motivaciones de los agentes en su opción por la informalidad y, así, determinar el peso de la exclusión y el de la salida voluntaria de la formalidad para cada caso nacional.

Las y los especialistas particularizaron una serie de situaciones en la que, lejos de un “refugio”, la informalidad laboral constituía una “opción óptima” para los agentes (Freije, 2002: 21). En estos casos, se le asignaban “diferenciales compensadores” de sus costos que la hacían elegible: ventajas económicas, como por ejemplo las vinculadas al ahorro correspondiente a los “impuestos del trabajo”; y subjetivas, como la ponderación de la creatividad, la innovación y la autonomía en lo relativo al trabajo (Bosch et al., 2013). Se trataba de motivaciones individuales alejadas de la vieja imagen del trabajo asalariado y protegido, que la perspectiva del trabajo decente evocaba como ideal a recobrar.^[27] Así, en los documentos de los bancos internacionales, solo una parte de los empleos informales se asoció con procesos de “exclusión”, generados en fallas estatales que bloqueaban el acceso a los mercados formales. Entre ellas, se destacaban los elevados costos de la fuerza laboral, así como los impuestos a la actividad económica, que impulsaban a los actores económicos a tomar medidas defensivas, ubicándose en sectores de “fácil entrada” pero baja rentabilidad. Bajo estos argumentos, las hipótesis sobre la segmentación de los mercados laborales, elaboradas por los enfoques heterodoxos y supuestamente contempladas en la propuesta conceptual, quedaban completamente desplazadas en su sentido. El resultado de la distinción entre el “escape” y la “exclusión” era el trazado de una línea divisoria entre aquellos casos en que la informalidad resultaba problemática y aquellos otros en los que no presentaba consecuencias nocivas para los individuos y la sociedad.^[28] En suma, no constituía un problema en sí mismo, sino solamente cuando revertía en pérdidas de bienestar, ahorro y de productividad, es decir, cuando se yuxtaponía con la vulnerabilidad social. Con ello, el tratamiento del fenómeno se fugó hacia las programáticas de reducción de la pobreza de los organismos financieros.

Esta forma de problematizar la informalidad estuvo entre los fundamentos de la recomendación de dar continuidad a las reformas laborales y de la seguridad social iniciadas en los años noventa y consideradas inconclusas o en proceso de reversión en la región (Rofman et al., 2008). Puesto que el aumento de la informalidad, forzosa o voluntaria, expresaba –en definitiva– una “decisión masiva de salir de las instituciones formales” (BM, 2007: 22), la reflexión se centraba en “la relación entre el individuo y el Estado” y en el “contrato social disfuncional” que los unía (Perry et al., 2007: 22). Éste tenía, según el BM, una expresión impositiva: las normas tributarias se respetarían (o no) en virtud de la expectativa de obtener beneficios al aportar a la comunidad. A partir de encuestas y estudios experimentales, se explicaba que, en su mayoría, la ciudadanía latinoamericana esperaba bajos retornos de su interacción con el Estado y que tenía pocas expectativas en su capacidad de hacer cumplir la ley. De manera tal que la evasión era el resultado natural de la “fuerte acusación social” hacia un Estado considerado injusto e ineficaz (BM, 2007: 11). En particular, la seguridad social se presentó como un factor decisivo en la opción por la informalidad: para los grupos ricos brindaba pocos retornos en comparación con sus aportes, mientras que los grupos pobres (sic) tenían vedado el acceso. Ciertas regulaciones, como las indemnizaciones y las negociaciones colectivas de salario, eran criticadas por proteger en “exceso” a una minoría privilegiada y perjudicar a los segmentos de menor calificación.

La “cultura de la informalidad” se presentaba como un “síntoma” del subdesarrollo de los países latinoamericanos: no de sus estructuras productivas, sino de sus Estados.^[29] La continuidad de las reformas laborales implementadas en la década de 1990 se justificó en la necesidad de gestar un equilibrio más “funcional” entre flexibilidad y protección del trabajo (Alalmo et al., 2015; BM, 2004, 2005, 2007, 2013). Esta mirada se sostenía en una subordinación de la protección a la productividad y en la trasmutación del sentido de la seguridad: ésta no remitía a la extinción de los riesgos, como en su acepción clásica,^[30] pues ellos se consideraban inherentes a la vida humana y el reverso inevitable de las oportunidades (Holzman y Jorgensen, 2000). “Estar seguro” se entendía como el estado que tenía lugar al manejar responsable, eficaz y proactivamente tales riesgos, aprovechando las oportunidades que estos entrañan para expandir la rentabilidad de los activos personales. El ideal de auto-provisión y previsión individual obliteraba los efectos de la subordinación de la vida humana a tales riesgos, por lo demás, desigualmente distribuidos.^[31]

Controversias, traducciones, e innovaciones locales en el encuentro con los saberes internacionales

La apropiación por los saberes estatales de la perspectiva de la OIT sobre la economía informal debe entenderse como un movimiento de doble dirección: por esta vía, los expertos y las expertas ministeriales participaron de una polémica de alcance internacional, generándose identificaciones, querellas y traducciones de diversas nociones producidas por las AID; y, a su vez, dicha participación mediatizó las confrontaciones con voces locales, en las que la identificación con saberes transnacionalmente producidos constituía un valor en las disputas por la legitimidad del ejercicio experto.

La proximidad conceptual y programática de los saberes estatales con la CEPAL y la OIT dio continuidad a viejas filiaciones entre estas instituciones y la tradición heterodoxa local. Se compartían escuelas de pensamiento y espacios de socialización especializada, como el estructuralismo latinoamericano, en cuya formación y circulación habían tenido participación destacada estas agencias desde los años cincuenta. Durante la década de 1990, habían habilitado espacios institucionales y recursos financieros para el desarrollo de las investigaciones sobre precariedad laboral, especialmente la OIT. También habían constituido un espacio ocupacional para especialistas locales de dicha tradición, que alcanzaban posiciones puramente técnicas en la órbita estatal por ese entonces. Estos lazos, institucionales e intelectuales, se reactualizaron durante nuestro período de análisis, en el marco de un proceso de reconfiguración de las relaciones entre el Estado nacional y las AID. Los vínculos con la banca internacional se descentraron, mientras que el intercambio fue más continuo e intenso con organismos de las Naciones Unidas, siendo la OIT un caso paradigmático.^[32]

La búsqueda por constituir una mirada nacional de los problemas sociolaborales dio lugar a una recepción reflexiva de las categorías y lecturas “importadas” por parte de la expertise ministerial. La intersección entre precariedad e informalidad se produjo en el marco de ciertas continuidades entre la tradición heterodoxa local y el enfoque sistematizado por la OIT. En primera instancia, subyació una identificación teórico-política entre las posiciones que los saberes estatales ocupaban en el debate local y las de los saberes de inspiración social en las controversias transnacionales. Convergieron en la afirmación de una causalidad político-institucional de los problemas de calidad del empleo y en la polémica entablada contra aquellas interpretaciones de la informalidad ya como fenómeno voluntario, ya como producto inevitable del cambio tecnológico. En abierta polémica con ellas, los saberes heterodoxos locales pugnaron por politizar el análisis de la economía y superar el “automatismo del pensamiento” del determinismo económico (MTEySS, 2010: 13). El ascenso de la vulnerabilidad sociolaboral no se trató, entonces, como el producto inevitable de una corriente de cambios económicos inherentes a la globalización, ni tampoco como la expresión de inclinaciones subjetivas hacia un ethos empresarial, sino que se entendió como parte de una modalidad específica de regulación de los mercados laborales, en consonancia con un nuevo régimen de acumulación que, desde los años setenta, había desplazado al modelo bienestarista (v.gr. MDS, 2007; MTEySS, 2010). De este modo, las reflexiones sobre los regímenes de empleo, los modelos de desarrollo y los modelos de Estado se penetraron de forma continua. Así se explicaba en un documento ministerial:

El sistema de bienestar liberal tiende a individualizar los riesgos fomentando soluciones de mercado con un Estado subsidiario. (…) Este modelo se profundizó a partir de los años setenta, cuando la globalización y la reconfiguración de la producción mundial, así como la ruptura del esquema definido por el capitalismo fordista, debilitaron profundamente sus bases. En términos sociolaborales, las consecuencias de esta transformación fueron negativas: se desestabilizó la condición salarial, creció el desempleo y se precarizaron las condiciones del trabajo (…) y su protección, dando lugar a que un gran número de trabajadores transitara hacia la vulnerabilidad sociolaboral. (MTEySS, 2010: 13)

Desde esta perspectiva, la racionalidad comportamental-cultural asignada a la informalidad fue explícitamente cuestionada. Una publicación conjunta del MTEySS con el BM, del año 2005, cristaliza la discusión con la perspectiva del organismo.^[33] El estudio consistía en la implementación de un módulo especial de la EPH en el Gran Buenos Aires para detectar la informalidad y recabar información estadística sobre sus “determinantes”, según el Banco, el “escape” y de la “exclusión”.^[34] El análisis concluía con que el 95% de los y las encuestadas se encontraba en disconformidad con la condición de informalidad y que se mantenían en ella por no hallar mejores alternativas en puestos asalariados. Desde entonces, la interpretación de la informalidad como fenómeno voluntario quedó relativamente neutralizada en el debate local, así como también la idea subyacente de la desafección de las y los trabajadores hacia el modelo clásico de empleo asalariado.^[35]

En este sentido, podemos pensar que la posición asumida en la polémica sobre las explicaciones de la informalidad laboral articuló a los saberes heterodoxos del ambiente local y los del sistema multilateral. Pero, además, la categoría de “economía informal” portaba ventajas heurísticas para los saberes estatales locales frente a las demandas de la intervención, en un nuevo ciclo de reforma social. La noción era sensible a dos viejas preocupaciones de las y los expertos heterodoxos, que se renovaban en la coyuntura de recomposición económica: la heterogeneidad creciente del mundo del trabajo y la incidencia del empleo precario, que particularizaba el paisaje laboral argentino en comparación con otros países de la región. La propuesta de la OIT atendía a ambas cuestiones ya que, al descentrar el anclaje productivo del fenómeno, daba predominancia a la protección como criterio “normalizador” del empleo. Así lo expresaba Novick en el análisis de las ventajas y desventajas del concepto:

La OIT incorporó a su tradicional definición de sector informal asociado a actividades de subsistencia en segmentos marginales de la economía, una de las vertientes del concepto precario, asociada al empleo no registrado en actividades formales. Es decir, que se amplió el concepto (…) para incorporar a trabajadores que no están sujetos a la actividad laboral, más allá del sector (…) [de] sus actividades. (2007: 4)

Al mismo tiempo, la adopción de la categoría de “economía informal” fue retomada por su valor normativo. La categoría de “trabajo decente”, que funcionó como su revés, se incorporó a la legislación argentina en el año 2004, en virtud de las relaciones de cooperación con la OIT:^[36] según argumentaban Novick y Lanari (2005), ella condensaba un marco conceptual y operativo orientado a reinstalar el valor social del empleo, lo que respaldaba el horizonte de intervención trazado por los saberes estatales.

[La] enunciación [del TD] ha sido apropiada para reinstalar el debate sobre el derecho al trabajo y no de cualquier trabajo, sino aquel que le dé seguridad, en un sentido amplio, a hombres y mujeres por igual. Desde esta perspectiva, lo ético es tener acceso a un trabajo y que este sea digno, posición que se enfrenta a las ideas dominantes de las últimas décadas. El anhelo de trabajo decente se ha transformado en una herramienta de cambio. (Ibíd.: 113)

La potencia del programa del “trabajo decente” era su aplicabilidad (ibíd., 2005: 113). Además de una ventaja heurística y programática, presentaba una de tipo operativo, en la medida en que habilitaba un abordaje práctico del amplio y heterogéneo espectro de la economía informal. Retomando este concepto, los saberes estatales desplegaron una operación de segmentación por la que se delimitaron subgrupos ocupacionales de mayor homogeneidad interna, cuyas dinámicas obedecían a causalidades específicas. Tal segmentación ofrecía criterios para la planificación de políticas sociolaborales ya que, al dimensionar estos colectivos estadísticamente y evaluar la incidencia de la vulnerabilidad en cada uno de ellos, era posible: a) ordenar los problemas de empleo según su magnitud y gravedad; b) establecer una lógica secuencial de gestión en el tiempo de dichos problemas, diferenciando objetivos de corto, mediano y largo plazo; c) confeccionar dispositivos según las particularidades del segmento de la economía informal del que se tratase.

Las continuidades observadas hacen de lo que podría parecer un giro conceptual, de la precariedad hacia la informalidad, una suerte de actualización de la tradición heterodoxa. El principal desplazamiento está dado por la ponderación de la falta de registro y de seguridad social por sobre otros atributos del empleo atípico, viéndose reducido el sentido de la precariedad laboral. Ahora bien, en la traducción local del trabajo decente se cuestionó expresamente un supuesto de dicho programa, tal como se formulaba en la escena internacional: la idea de que las formas flexibles de organizar la producción habían echado por tierra, de manera irreversible, la estabilidad del empleo, razón por la cual las protecciones debían alterar su anclaje, desde el puesto laboral hacia la persona, durante su ciclo de vida (OIT, 2002; CEPAL, 2010, 2012). Ello remite a la vigencia de la noción de “empleo normal”, que había servido a la delimitación del empleo precario en análisis previos, tal como analizamos en el Capítulo 2. En Argentina, las categorías de economía informal y trabajo decente remitieron, antes bien, a una imaginación política sobre la restauración del rol integrador del empleo.

Restauración del empleo normal y reparación del daño social de la informalidad: una reforma en dos tiempos

Según lo analizado previamente, “lo informal” en el mundo del trabajo se delimitó en contraste con la imagen normativa del empleo a constituir a través de una serie de reformas sociales y laborales, cristalizada en la noción de trabajo decente. La dimensión normativa del discurso especializado nos permite abordar su politicidad, pues los diagnósticos y análisis prospectivos tienen por objeto a las instituciones que organizan la vida social en un momento dado, dirimiéndose en ellos posibles principios alternativos para su funcionamiento. Enfocar este nivel del discurso abre la reflexión sobre los modos de representación, desde el propio campo especializado, de la relación entre la ciencia y la política. Nos detenemos, entonces, en la visión estratégica sobre el mundo del trabajo que organizó la problematización de la informalidad laboral en intersección con la precariedad, aglutinando a los saberes estatales y unificando provisoriamente al campo reformador. Argumentamos que puede ser pensada como una reflexión utópica sobre la restauración del “empleo normal” que, entendemos, se complementó con una perspectiva reparadora de los y las trabajadoras informales, mientras durase el proceso de transición. Tomamos prestada de la filosofía política la noción de utopía porque nos permite analizar las particularidades de este ejercicio de imaginación político-especializada sobre el mundo del trabajo: qué futuro es posible proyectar nos habla, al mismo tiempo, de los límites y las posibilidades identificados para la intervención social.

La restauración del “empleo normal” como utopía

La utopía constituye la forma moderna, por excelencia, de imaginar alternativas societarias a través de la política. En el texto paradigmático de Tomás Moro, Utopía (2009 [1516]), se precisan las voces griegas que le dan sentido: u-topos, no lugar, y eu-topos, buen lugar.^[37] Consideradas en conjunto, estas voces proyectan una significación lejana al sentido peyorativo, comúnmente asignado a la utopía, como mera especulación o quimera irrealizable, que retiene solo la primera de las acepciones. Desde Moro en adelante, las utopías se han propuesto recrear, en el pensamiento, la mejor comunidad política imaginable: su existencia está dada por la capacidad humana de representarla, acto que la vuelve potencialmente real en el plano material. Al mostrar sociedades en pleno funcionamiento, en base a principios alternativos a los del orden existente, los textos utópicos se han convertido en instrumentos de diagnóstico y crítica del presente, haciendo de la vida común un objeto de la acción humana y social (Jameson, 2009). A diferencia del pensamiento político antiguo, la utopía afirma la capacidad humana de imaginar una alteridad sistémica virtuosa y superar una determinada realidad material, recreando la comunidad política (Jameson, 2004; Martinez, 2007). La emergencia del pensamiento utópico contiene la idea moderna de que la sociedad no tiene una existencia natural, sino que sus formas de organización dependen del trabajo político de institución continua de lo social (Lechner, 1984). Más aún, la utopía ha procurado dar respuesta a este problema: ella es artefacto, invención humana (Baczko, 1999). No casualmente, las formas de organizar la producción social han constituido un núcleo central de los textos utópicos. En los modelos totales y autosuficientes de sociedades utópicas (Jameson, 2009), las formas de propiedad, de trabajar y de reproducir la existencia, individual y colectiva, han sido cuestiones ineludibles: la sociedad de mercado plantea la libre organización de la producción y del trabajo en el mercado; las sociedades salariales, la plena expansión del empleo protegido; el comunismo, la emancipación humana respecto del trabajo y a partir de él, en base a la organización social directa de la producción y la distribución.

Progresivamente, la reflexión utópica sintetizó el valor político-cultural que adquiere el futuro para el proyecto moderno: éste se asienta en un registro de historicidad nucleado en la idea de progreso, que define a la historia como una progresión lineal en la que el futuro siempre está “por delante” y dotado de una promesa de mejora, lo que le da jerarquía por sobre el pasado y el presente (Delacroix, 2010).^[38] Al desencantamiento del mundo producido por la negación del fundamento trascendente de la política, le sucedió una nueva forma de re-encantamiento dada por la imaginación utópica de lo que no es, pero puede llegar a ser, reivindicada para el campo de la política y de la cultura. Ciencia y política se intersecan en ella, pues el ejercicio de imaginación de comunidades alternativas se ha sostenido en la pretensión de conocer las regularidades de la vida social: la utopía es sueño, pero su potencial realización deviene de su ordenamiento racional. Los futuros imaginados para el trabajo están atados, de hecho, a unas determinadas proyecciones sobre los alcances de la técnica, hilo que inscribe las prospectivas contemporáneas sobre el cambio tecnológico en una genealogía más vasta. En este sentido, la legitimidad de los y las utopistas es disputada por el derecho que le da el saber “pensar, imaginar y criticar lo social y lo político” (Baczko, 1999: 67).

Identificamos tres movimientos que definen y caracterizan un gesto utópico en la reflexión normativa de los saberes heterodoxos (particularmente de los estatales) en el tratamiento de la informalidad: a) la restitución del carácter político del trabajo, es decir, su reinscripción como objeto de intervención social; b) la rehabilitación de un futuro deseable para los actores del mundo del trabajo, en otros términos, la reivindicación del horizonte de progreso; c) y la inspiración del proyecto reformador en una imagen pretérita del empleo, en base a la cual reorganizar las intervenciones para recobrar su rol de integrador social.

En primer término, la racionalidad asignada a los problemas de empleo por los saberes heterodoxos reinscribió al trabajo en el campo de lo político. Como analizamos antes, las explicaciones reconstruidas discutieron, prioritariamente, los determinismos economicistas que habían dominado el campo de discusión de los problemas laborales durante las décadas previas. La racionalidad político-institucional asignada a estos redundó en dos efectos. Por un lado, tendió a desmitificar las hipótesis “del fin” del trabajo y de la historia, definiéndolas como utopías en sí mismas, proyectos de intervención sobre la realidad más que reflejos de ella. Por otro, al echar luz sobre la carnadura política de las teorías sociales y sobre el carácter contingente e histórico de las regulaciones laborales, los saberes heterodoxos afirmaron la viabilidad de reorientar las intervenciones sociales del Estado, rechazando un curso único. La reivindicación del trabajo como objeto de deliberación e intervención social rehabilitó un horizonte futuro de progreso, basado en la reorganización de los mercados laborales –y de la vida social toda– en base a la valoración social del empleo. Novick y Lanari sintetizaban esta reflexión del siguiente modo: “en los años recientes no sólo se instaló la profecía del fin del trabajo, sino del fin de la historia, y en este sentido la noción de trabajo decente surge como una clave para construir futuro” (2005: 109; destacado propio). Este gesto utópico retomó el impulso que en los años previos había atravesado a saberes académicos, sindicales y populares en la búsqueda por reinscribir el trabajo en la política. Quizás la muestra más significativa de este modo de reflexión sea el libro El trabajo y la política en la Argentina del fin de siglo, que reunió las presentaciones del Primer Encuentro por un Nuevo Pensamiento, convocado en 1998 por el Instituto de Estudios y Formación de la CTA y centros universitarios:

En tanto el paradigma [neoliberal] ha transformado al debate económico en el “único debate”, la consecuencia es que los procesos sociales pasan a ser entendidos como naturales y, por ende, imposibles de ser modificados. (…) No es en la discusión acerca de las falacias con la que se presentan las leyes de la oferta y la demanda donde deben buscarse los límites que el neoliberalismo le ha colocado a la idea de transformación. (…) Es en la operación de presentar el imperio del poder establecido como ley natural donde desaparece la función creadora de la práctica política. (CTA, UBA: 1999: 13)

En el proceso de reorientación de las políticas sociolaborales que tuvo lugar con la salida de la crisis de los años 2001 y 2002, la noción “sociedad del trabajo”, producida desde el campo especializado y el sindicalismo durante la década previa, condensó la mirada “total” sobre la sociedad a constituir, demarcando el horizonte de las reformas a operar. La expresión había sido formulada en un artículo de la revista Nueva Sociedad, publicado en 1999 por el reconocido abogado laboralista Julio Godio, entonces director del Instituto Mundo del Trabajo.^[39] En el año 2005, el MTEySS reeditó el escrito en una de las primeras ediciones de la Revista de Trabajo, lo que nos advierte sobre la referencia que proyectaba el concepto sobre el discurso ministerial y oficial (v.gr. Tomada, 2007, 2010; Recalde, 2014). La “sociedad del trabajo” se presentó como modelo antagónico a la “sociedad de libre mercado” que, instituida desde los años setenta por una “revolución conservadora” global y local, había subordinado la vida humana al mercado y rediseñado el trabajo como bien escaso (Godio, 2005: 118). Hacia fines de los años noventa, el clima ideológico que había hecho creíble la “superioridad del liberalismo”^[40] se había visto conmovido por el incumplimiento de sus promesas y por la irrupción de una amplia “resistencia socio-política” protagonizada por sindicatos, movimientos sociales, sectores empresariales desplazados e intelectuales. Ella había hecho audible “la consigna ‘otro mundo es posible’” (ibíd.: 119). Y su corazón era otro trabajo.

La “sociedad del trabajo” contenía una denuncia sobre la inviabilidad de las sociedades de libre mercado. Godio advertía que el nuevo régimen de acumulación, sostenido en el capital informacional, no sería políticamente sostenible en el tiempo sin “estructuras sociales solidarias y generadoras de bienestar social”, pues sin ellas el régimen democrático se vería amenazado (2005: 120). Bajo la consideración del trabajo como “sustancia fundante” de la humanidad y vector del proceso civilizatorio, se vislumbraba que la sociedad de libre mercado estaba sujeta al riesgo de desintegración. Encontramos en el texto una especie de “anti-utopía”, que proyectaba un futuro sombrío para estas formaciones sociales y, con ello, reforzaba la necesidad de viraje: “la construcción de sociedades de trabajo” era un “antídoto civilizatorio” frente al “clima de violencia, racismo y xenofobia” imperante (Godio, 2005: 123). En el documento La Bisagra, del MDS, se planteaba una disyuntiva contundente: de un lado, un “país viable”, asentado en el reconocimiento del trabajo como creador de riqueza y de la clase trabajadora como alma de la identidad nacional; del otro, un modelo del “no país”, asociado a la valorización financiera y la exclusión (2007: 135). El neoliberalismo era puesto en cuestión por adolecer de una perspectiva de progreso.

La sociedad del trabajo, en cambio, encarnaba la promesa de una realización más plena de la democracia, a través de la búsqueda de reorganizar el desarrollo en función del reconocimiento del valor social del trabajo. A diferencia de las sociedades de libre mercado, su norte era consagrar el “derecho a existir” que, como precisaba el ministro Tomada, era “un horizonte a alcanzar, más que un estándar” (2007: 83). La orientación utópica es clara en esta expresión. Esta concepción del trabajo cuestionaba su reducción al carácter puramente mercantil y, según Novick, era el eje del giro producido en las intervenciones sociales del Estado desde el año 2003:

Los ejes conceptuales fundamentales de este giro fueron, por una parte, una nueva noción del trabajo no ya como un mero problema del mercado laboral sino como eje articulador de las dimensiones económica y social y, al mismo tiempo, como elemento constitutivo de la ciudadanía; y, por la otra, la concepción del empleo como motor fundamental de la creación de riqueza y, por ende, del progreso social. Para esto, una premisa fundamental fue que el trabajo se enmarcara en el esquema del trabajo decente. (2010: 171)

El trabajo asumía un valor social y político determinante en estas reflexiones, al postularse como fundamento de la solidaridad social y “factor básico de ciudadanía” (MTEySS, 2011: 14), articulando derechos y obligaciones entre los actores del mundo productivo (MDS, 2007, 2010, 2015). Al depender de él el reconocimiento recíproco y la realización personal (MDS, 2010), se revestía de un valor moral insoslayable. Bajo esta trama, se restituía la entidad colectiva del sujeto de trabajo, haciendo emerger su condición de sujeto protegido (Ackerman, 2014; Recalde, 2014).^[41] En efecto, la sociedad del trabajo contenía, como correlato, una utopía del aseguramiento en relación con la reproducción de las clases trabajadoras y de la sociedad en su conjunto: desde esta perspectiva, solo la vigencia de los derechos laborales era capaz de realizar al trabajo en su esencia, como actividad creativa y socializadora. Esto significaba volver a hacer del empleo una condición asegurada y aseguradora de la vida de las personas y de la sociedad. La seguridad social se reposicionaba como matriz de la protección deseable, a la que se asignaba el objetivo de “asegurar la plena realización” colectiva e individual (MDS, 2007: 264).

En este sentido, la recomposición de un horizonte de futuro anidaba en una recuperación de la tradición bienestarista local. El empleo formal imaginado, las regulaciones, derechos y protecciones a él asociadas, se inspiraba en valores e instituciones característicos de la sociedad salarial como ciclo histórico, en las que la protección social asumía un rol complementario a la actividad económica de los distintos actores del mundo productivo y el Estado “se instalaba en el corazón del dispositivo salarial” (Castel, 1997: 380). De modo que esta perspectiva futura sobre el trabajo entablaba una relación particular con el pasado: el impulso reformador encontraba allí material simbólico para interpretar la experiencia presente y proyectar su alteración. Las memorias históricas del Estado Social se constituían en reserva de energías transformadoras, ante un presente caído y un futuro vaciado de potencial por el dominio de las teorías “del fin”. En el pasado se hallaban claves para constituir alternativas posibles frente al neoliberalismo. Hablamos de “utopía restauradora” de las memorias, las instituciones y los valores asociados con el empleo conocido por la sociedad argentina durante la versión autóctona de Estado Social. La historia nacional devenía una fuente privilegiada para imaginar un futuro alternativo para el trabajo, recuperando una herencia relativa a su valoración. Como sintetiza Thompson, “cuando el contexto es esperanzador, las energías activas de la tradición son más visibles” (2012: 56). Así lo expresaba Tomada en ocasión del Bicentenario de la Revolución de Mayo:

El siglo XX se abre tras el empeño de la sociedad por alcanzar un equilibrio entre el establecimiento de un orden democrático, el crecimiento industrial y la mejora de las condiciones de vida de los trabajadores (…). Durante los dos primeros gobiernos del General Perón, la Argentina hizo realidad el acceso de millones de trabajadores a la vida política y social del país. Conocimos entonces y no olvidamos lo que era una “sociedad del trabajo”. (…) Esa herencia de “sociedad del trabajo” ni siquiera fue borrada por dictaduras militares que aplastaron los derechos humanos, con particular crueldad en los trabajadores, ni por el imperio de la globalización neoliberal que se extendió en el mundo desde los años ochenta e impuso un pensamiento único, ante el cual parecía no haber alternativas viables. (Tomada, 2010: 14)

En otras lecturas que habitaban los saberes estatales, la relación entre la utopía de la sociedad del trabajo y el pasado argentino era menos directa. Es que, retomando de nuevo a Thompson, entre las herencias y tradiciones simbólicas y la experiencia social se produce un intercambio continuo, a veces fructífero, a veces árido (2012: 73). Godio, por ejemplo, planteaba que, aunque la sociedad salarial hubiera constituido un “piso civilizatorio” a recuperar, las sociedades del trabajo eran un paradigma aún no realizado en la historia (2005: 117- 120), pues ellas articulaban demandas de nuevos actores del mundo del trabajo, así como de viejos sujetos, como los de la economía informal, desconocidos por aquella. Por su parte, Novick advertía que las condiciones históricas que habían regido el desarrollo del Estado Social en Argentina se habían alterado: ya no existía una economía cerrada ni tampoco un modelo sustitutivo (2010: 162- 164) y, además, las reformas neoliberales habían dejado una huella duradera en las estructuras productivas, laborales y sociales. Entonces, por “utopía restauradora” no sugerimos una búsqueda estratégica ceñida por la mera repetición de aquella experiencia histórica, sino la recuperación de sus valores y energías transformadoras como material simbólico para renovar las imaginaciones políticas sobre el mundo del trabajo.

La idea de una utopía restauradora nos permite enfatizar la relevancia asignada a la reconstitución de un estatuto asociado al trabajo y la fuerte prioridad otorgada a la protección social en base al empleo. A partir de estos elementos, esta alternativa se delimitó de otras, de inspiración social compartida, que realzaron la necesidad de actualizar y renovar las bases del Estado de Bienestar. La estrategia de “flexiseguridad” en relación con el empleo, formulada por la CEPAL, y los “pisos mínimos de protección social”, propuestos por la OIT, compartían la idea de que las formas contemporáneas de producción habían alterado, de forma irreversible, los modos de “hacer trabajo”, por lo que las protecciones sociales debían adecuarse a la flexibilidad y movilidad como nuevos rasgos del empleo. Los saberes estatales, aun en la proximidad mantenida con tales agencias, discutieron este diagnóstico, no en su consideración de las transformaciones producidas en los regímenes de acumulación, sino más bien en el replanteo ejercido sobre los parámetros de normalidad del empleo. Se trata de improntas reformadoras diferenciadas en sus énfasis: una más asentada en la renovación del Estado de Bienestar, que confirmaba su carácter anacrónico, y otra en la búsqueda de reinstalarlo, al proponerse la ampliación de “una protección social fuerte encarada por un Estado «activo»” (Novick, 2007: 47). Según Novick y Tomada, la reorientación de las políticas sociolaborales en Argentina remitía más a la “revalorización de la protección social fuerte, característica del Estado de Bienestar, antes que a esquemas como el workfare de Estados Unidos o el Estado Social Activo [europeo]” (2007: 8).

La utopía moderna se diferencia de otros modos de imaginar alteridades sistémicas puesto que no renuncia a la reconstrucción de un espacio inexistente. Es así que encontramos en nuestro corpus documental una reflexión continua por parte de expertos/as y funcionarios/as ministeriales orientada a dar cuenta de las formas de concretar esta visión estratégica, dotándola de realismo político. Política y ciencias sociales confluyeron en esta empresa. Trabajo político de reelaborar los límites de lo posible y “convertir en dominantes a nuevos modos de producción, con capacidades para utilizar para el bienestar de las sociedades los logros tecnológicos y productivos de la autorrevolución del capital” (Godio, 2005: 121). Trabajo de la expertise comprometida con la utopía restauradora, ya que probar “su viabilidad” exigía una “lucha por demostrar que constituye un ‘paradigma científico’ verificable” (ibíd.: 131). El compromiso con la transformación de los modelos de desarrollo parece haberse constituido como una exigencia hacia el campo especializado. En palabras de Tomada, “los modelos de desarrollo son ‘pensamiento-intensivos’” (2007: 75), lo que entraña una relación entre ciencia y política que excedía lo instrumental. En este punto, conviene no pensar lo político como aquello que “desde afuera (…) invade el campo de los intelectuales” para dar lugar a las representaciones que la intelectualidad y la expertise construyen de su propia politicidad (Terán, 2013: 276). Precisamente, una condición que habilitó el proceso de estatalización de los saberes heterodoxos sobre el mundo laboral fue que la relación con la política no había sido ajena a estos en el pasado. En su formación histórica había tenido un lugar destacado la crítica hacia los fundamentos y consecuencias de las reformas laborales de la década de 1990, lo que comprendió el cuestionamiento hacia su “estatuto de verdad” y los principios de justicia que ellas encarnaban. Tal ejercicio crítico^[42] nos advierte sobre la actitud moral y política de estos saberes, que reconocían el atravesamiento de sus objetos de estudio y del conocimiento mismo por relaciones de poder. Con la estatalización de los saberes heterodoxos, tal actitud trasmutó en compromiso y adhesión con el proyecto ministerial de restauración del empleo protegido. Ello condujo a un resquebrajamiento de la unidad que hasta entonces habían conservado estos heterogéneos saberes, pero a ello nos dedicaremos más adelante.

Las temporalidades del cambio social: la reparación de los y las informales como un hecho de justicia en la transición

Podemos encontrar ciertas respuestas al interrogante por la viabilidad de la “sociedad del trabajo” y por las vías políticas para su concreción en una serie de reflexiones que llevaron adelante las expertas y expertos ministeriales sobre las posibilidades y condiciones de un cambio estructural en el modelo de desarrollo local, de manera tal que habilitase la mentada restauración del empleo protegido. Estas discusiones lidiaron con otra pregunta, que acechaba a los saberes heterodoxos desde finales de la década de 1990 y cobraba fuerza con la recomposición económica en curso: ¿la precariedad había devenido un problema estructural en el mercado de trabajo argentino o era una expresión coyuntural, producto de las reformas sociales y laborales encaradas en los años previos (MTEySS, 2003: 16)? De las formas de contestar este punto se derivaban escenarios bien diferentes para el proyecto de revertir los problemas sociolaborales.

Los saberes estatales tendieron a identificar una serie de alteraciones en el modelo de desarrollo desde la salida de la crisis de los años 2001 y 2002 que, impulsadas en la reconfiguración del comercio internacional y en el giro de las políticas macroeconómicas domésticas, presentaban efectos positivos en el empleo y en las condiciones de vida. La salida del régimen de convertibilidad monetaria en 2002 se consideraba estratégica, ya que con el manejo estatal del tipo de cambio se había logrado reactivar la producción de bienes transables y situar al mercado interno como espacio privilegiado para la demanda efectiva, estableciéndose con ello una relación positiva entre la recuperación del empleo y del consumo (ANSES, 2011; Novick, 2011; Tomada, 2011, 2014). Se destacaban la irrupción de China en el comercio internacional, que se traducía en una demanda extraordinaria de commodities, y el cambio en los precios relativos, que alentaba un proceso sustitutivo de importaciones en ramas de producción intensivas en mano de obra (Novick, 2010). Pero, más allá de estas variables, según los saberes estatales lo que definía el sesgo integrador e inclusivo del proceso de expansión económica era la recuperación del rol estatal (Novick, 2010: 117), lo que discutía con otras voces del debate local, que señalaban al clima internacional favorable como principal palanca del proceso de recomposición, haciendo de él un movimiento puramente coyuntural. Así replicaban esta idea los discursos oficiales:

Desde las primeras referencias a un simple y pasajero «rebote» económico luego de la crisis, hasta la presencia de un contexto internacional propicio como único responsable principal, la mayor parte del mainstream económico internacional y local ha cuestionado la estrategia adoptada. Debe enfatizarse que la evolución favorable de la economía internacional no ha sido aprovechada por todos los países por igual. Dentro de América Latina y el Caribe, sólo la Argentina ha obtenido esas tasas de crecimiento del PBI, lo que razonablemente puede atribuirse a la eficacia de las políticas implementadas. (Novick y Tomada, 2007: 21)

El proceso fue presentado, sobre todo en el discurso político, como la reorientación de la economía y del Estado hacia un “modelo de desarrollo con inclusión social”. En cambio, las producciones dirigidas al público especializado fueron más prudentes al momento de definir si se trataba de un auténtico cambio estructural. Se indicaba que la resignificación del rol estatal parecía volver a darle dinamismo a la rueda keynesiana entre productividad y bienestar, cuyo articulador era el aumento del empleo y de su calidad (MTEySS, INDEC, BM, 2005). La vigilancia estatal sobre los encadenamientos entre producción, inversión, empleo y consumo se planteó como fundamento de la Ley de Promoción del Empleo (Nº 25.877), la primera en ser enviada al Congreso Nacional por el gobierno presidido por Néstor Kirchner, en un gesto profundamente simbólico de la polémica entablada con el ciclo previo de reformas y de la relevancia que en su reversión tendrían las intervenciones sobre el trabajo.

(…) Las políticas laborales y de empleo dejaron de ser una resultante de otras variables y pasaron a ser un eje central en la consolidación del nuevo patrón de crecimiento, fundamentado en la decisión de colocar al empleo en el centro de las políticas económicas y sociales. En este contexto las instituciones claves recuperan su esencia. (Novick y Tomada, 2007: 27)

La conceptualización de la economía informal como un espacio heterogéneo habilitó una reflexión sobre los impactos diferenciados, en profundidad y alcance, de las reformas laborales neoliberales en los distintos segmentos de la actividad económica. Ello sentó las bases de una imaginación política sobre el proceso de recomposición del mundo del trabajo en distintas temporalidades y a través de múltiples dispositivos de intervención. La reposición del trabajo decente era viable, pero no sería inmediata, ni unidireccional. En esta reflexión, los diagnósticos producidos por el MTEySS dieron centralidad al usualmente conceptualizado como empleo precario, el trabajo no registrado en unidades productivas formales, que según las estimaciones estadísticas explicaba el 30% de la economía informal (v.gr. MTEySS, 2004a, 2004c; MTEySS, INDEC, BM, 2005). Además de ser el segmento más voluminoso, se asociaba a los déficits más importantes de trabajo decente, en ingresos y desprotección social (Kostzer et al., 2005). Las explicaciones del fenómeno pusieron en foco una trama político- institucional compleja. Por un lado, se visualizaba que las reformas laborales de los años noventa presentaban efectos duraderos en el tiempo, no solo en el mercado laboral sino en el propio Estado. El “vaciamiento” de la institucionalidad laboral, en el pasado, había revertido en la fuerte incapacidad estatal para fiscalizar el mundo del trabajo en el presente (Novick, 2007: 12). Además, se llamaba la atención sobre la naturalización del empleo no registrado entre sus principales afectados, las clases trabajadoras (MTEySS, 2013). Si bien las encuestas realizadas por el Ministerio señalaban que para la mayoría de trabajadores y trabajadoras la condición de informalidad era negativa e involuntaria, también registraban que esperaban transitar hacia puestos formales en el futuro, como parte de una trayectoria laboral ascendente (MTEySS, INDEC, BM, 2005). Era posible que, desde el punto de vista de los actores, la informalidad se hubiese constituido en una fase previsible de la vida laboral, lo que significaba que la concepción neoliberal del trabajo no solo había calado en el Estado, sino también en la sociedad. Así lo problematizaba Novick: “la percepción generalizada de que el trabajo informal es una alternativa ocupacional válida y por tanto no constituye una problemática en sí misma (…) le quita valor social al trabajo formal y tiende a promover la informalidad laboral” (2007: 12). La recuperación del empleo perdido implicaba no solo revertir la letra legislativa de las reformas laborales del ciclo previo, sino atender a la intensidad y duración de sus consecuencias en el tejido social.

El resto de los segmentos de la economía informal (el servicio doméstico, el trabajo por cuenta propia, y el empleo asalariado en microempresas no registradas) eran expresiones menos extendidas^[43] y se interpretaban bajo otra red causal. Más allá de las particularidades de cada uno, los diagnósticos presentaron un elemento común que explicaba su difícil formalización: la insuficiente dotación de capital de las unidades productivas, por un lado, y la baja productividad del trabajo, por otro (Novick, 2007). Los saberes estatales advirtieron que, en dichos segmentos, las trayectorias laborales se caracterizaban por la permanencia sostenida en el tiempo en puestos de baja productividad, lo que revertía en la progresiva descalificación de trabajadores y trabajadoras y conspiraba contra la posibilidad de migrar hacia puestos formales, aun en la coyuntura de recuperación. Entre la vulnerabilidad laboral y la social parecía desplegarse un proceso “bidireccional”, de mutua determinación, pues la segunda obstaculizaba los procesos de formación y condicionaba la permanencia en inserciones precarias e informales. En este sentido, la expertise ministerial no albergó la expectativa de un desarrollo independiente de estos colectivos laborales, mediante un proceso de reconversión productiva. Antes bien, la perspectiva más factible era su progresiva absorción por el empleo formal, mientras se sostuviera en el tiempo su tendencia expansiva (Novick y Lanari, 2005). Así, la desprecarización del empleo podría traccionar, en el mediano y largo plazo, la desinformalización.

Advertimos, aquí, una forma particular de reflexionar sobre la integración social, que se diferenciaba del modo en que había sido pensada durante los Estados Sociales. Entonces, los problemas de integración habían movilizado la pretensión de incorporar al “centro” a una periferia del empleo, vista de forma homogénea; pero el diagnóstico de una heterogeneidad profunda de la economía informal, y en consecuencia del mundo del trabajo en su conjunto, fundamentó una mirada modulada de los tiempos, las poblaciones, los instrumentos políticos y las instituciones sociales para recomponer la integración de la sociedad como conjunto unificado. La mirada dicotómica entre trabajadores y trabajadoras plenamente integrados y residuales (Castel, 1997) fue descentrada por el diagnóstico de creciente heterogeneidad y, con ella, el supuesto de mutua exclusión entre trabajo y pobreza. La visualización de temporalidades diferenciadas del proceso de inclusión laboral se acompañó de la afirmación del objetivo de reducir, de forma inmediata, la condición de inseguridad asociada a las inserciones informales en el mundo del trabajo, aun cuando éstas solo pudieran ser reestructuradas en un tiempo largo. En este sentido, la utopía de restauración del empleo productivo, formal y protegido se acompañó de una perspectiva redentora y reparadora de los y las trabajadoras de la economía informal. La protección social adquirió un lugar central en el repertorio de acciones dirigidas a la informalidad laboral: se convertía, en sí misma, en un canal de relativa “formalización”, al estipular ciertas seguridades inspiradas en el empleo formal, con la finalidad de neutralizar la vulnerabilidad que aparejaba un empleo inadecuado. Se dispusieron regímenes especiales de registro, como el monotributo social,^[44] a fin de extender ciertas protecciones contra riesgos del trabajo, aportes previsionales, cobertura de salud. Se pusieron en debate las modalidades para extender las protecciones sociales de la seguridad social, como las asignaciones familiares y las jubilaciones. Y, finalmente, se montaron una serie de intervenciones orientadas a fortalecer y promover las condiciones de empleabilidad, actualizándose el sentido de la protección al incorporar la pérdida de capacidades laborales como riesgo.

Desde la perspectiva de los saberes estatales, la reparación de la desprotección social asociada a la informalidad laboral cobraba sentido en el marco de la expectativa de una transición en el mundo del trabajo: se fundaba en el objetivo último de restaurar el empleo formal y protegido y, al mismo tiempo, contribuía a materializar, en el presente, parte de las aspiraciones de este proyecto. El decreto de creación de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social es ilustrativo al respecto: allí se argumentaba que este tipo de acción ampliatoria de la seguridad social se entendía como “una respuesta reparadora a una población castigada por políticas económicas de corte neoliberal”, al tiempo que se afirmaba que la “solución estructural” correspondía a la creación de empleo formal (Decreto 1602/2009). La relación entre la lógica de restauración y la reparadora puede ser precisada con la referencia a la noción de justicia transicional, elaborada en el campo de estudios de los Derechos Humanos. Se trata de una concepción de justicia característica de períodos de cambio político, suscitados tras episodios de violencia de duración prolongada y huellas profundas a nivel social, que orienta la elaboración de respuestas legales para enfrentar los crímenes cometidos, allí donde el derecho clásico se muestra insuficiente (Teitel, 2003; Philippe, 2019). Esta insuficiencia del derecho moviliza un doble carril de acciones: el relativo al juicio de las responsabilidades por los crímenes, que por su complejidad se inscribe en un proceso progresivo y de largo plazo; y el de la reparación inmediata a las víctimas, que invierte el principio clásico de ocuparse, primero, de las y los autores de los delitos. De este modo, se instala una separación entre la definición de la responsabilidad por los cargos^[45] y la reparación, fundada en la expectativa futura de concretar una justicia plena. Es esta pretensión la que hace a su carácter “transicional” y le da a éste un sentido progresivo, no exento de tensiones. El paralelismo con los procesos que examinamos está dado por esa ambivalente separación entre la reversión estructural de la informalidad y la reparación a quienes pasaron a considerarse sus principales víctimas: la parte débil de la relación laboral, los trabajadores y trabajadoras. “Restauración” y “reparación” se asentaban en un mismo principio de justicia: aquel que estipula la vigencia de los derechos sociales con anclaje en el trabajo. Solo que las cartografías del mundo laboral habían ampliado sus bordes, recogiendo las múltiples y diversas figuras de working poor. Aun cuando la realización plena de sus derechos laborales no tuviera lugar debido a la persistencia en la informalidad, la pretensión de reparar dicha situación a través de la protección social los reconocía como miembros plenos de la sociedad y pretendía realizar de forma inmediata tal reconocimiento en las condiciones de vida, promoviendo un sentimiento de justicia. Entonces, el objetivo de restaurar los derechos del trabajo y de la seguridad social condujo a la ampliación del sujeto clásico de tales cuerpos normativos, tensionando la tradición corporativa y el derecho laboral clásico.

El desfasaje entre la perspectiva de restauración del empleo normal y la reparación del sujeto del trabajo informal fue objeto de controversia al interior del campo experto y, entre los saberes estatales, vehículo de un debate continuo con la herencia y la tradición protectoria del justicialismo. En ciertos casos, la discusión sobre el sujeto de la protección social durante el proceso de transición laboral-productivo fue el terreno en el que se plantearon críticas hacia las viejas exclusiones del Estado Social local, pese a los elevados grados de democratización del bienestar (v.gr. Novick, 2010). Como analizaremos con mayor profundidad en el Capítulo 6, tal desfasaje planteaba la tensión entre la restauración y la renovación de la matriz bienestarista. El marco de este proceso de reformulación –ambiguo, con marchas y contramarchas– era un insoslayable quiebre en las interpretaciones dominantes sobre lo que debe entenderse por justicia, lo que conmovió en particular al campo de los derechos del trabajo como matriz histórica de la construcción de los derechos sociales en el país. En términos de Fraser, una coyuntura de “justicia anormal” (2010), caracteriza más que por la dominancia de un paradigma, por la pregunta abierta acerca de entre quiénes existen relaciones de justicia y sobre cómo demarcar los límites de la pertenencia a la comunidad política, que es la condición de legitimidad de los derechos. Según Fraser, en esos momentos se visibilizan las “injusticias transfronterizas”: en nuestro análisis, aquellas que tienen por sujeto a los individuos situados entre los registros del trabajo y de la pobreza.

¿La protección social reparaba las consecuencias de la informalidad, considerada como una situación injusta a revertir, o fijaba a las y los trabajadores informales en una inserción subordinada? La centralidad asignada a la recomposición del empleo normal por parte de la expertise ministerial nos advierte sobre la imposibilidad de interpretar el conjunto del proceso como una tendencia hacia la normalización de la precariedad en el mundo del trabajo, mediante la extensión de protecciones sociales a cargo del Estado (relevando al empleador de dicha responsabilidad). Por esta vía, simplificaríamos las tensiones que este proceso inauguró, inclusive al interior del campo reformador. Nos dedicaremos a esto en el próximo apartado.

Una versión del tripartismo en el campo experto. Cohesión y disgregación de la utopía restauradora

Hasta aquí, hemos analizado la problematización de la informalidad laboral como una cuestión ligada a la desestructuración de las regulaciones laborales típicas y, en este sentido, en intersección con la noción de precariedad, de mayor trayectoria en el campo especializado local. Pusimos de relieve que dicha problematización se organizó en función de la visión estratégica de restauración del “empleo normal” y de reparación del sujeto del trabajo informal, durante la transición hacia la plena formalización. Con ello, también recorrimos el proceso de constitución de saberes estatales, a partir de la relación establecida con la tradición heterodoxa local en estudios laborales y con agencias internacionales de desarrollo de inspiración social. Para concluir el capítulo, analizamos otro jalón de este proceso de problematización, que remite a la constitución relacional de los saberes estatales a partir de las filiaciones establecidas con otras voces especializadas. Esa constelación de elementos de saber y fundamentos de legitimidad dio unidad provisoria a la reforma social del período.

Partiendo de la idea de que los saberes estatales son mutuamente constitutivos de la intervención social del Estado, hemos advertido la conveniencia de no reducirlos a los producidos desde las dependencias públicas, para así captar las voces que, provenientes desde otros locus, pueden eventualmente entramarse con aquellos y dar sentido a la política social. Aunque los saberes estatales remiten a una específica posición institucional en el campo de la expertise, cuyo centro gravitacional es el Estado, no se agotan en ella: en definitiva, constituyen una red, que puede entramar instituciones públicas diversas (como las universitarias), privadas, vinculadas con el mundo productivo, etc. Para conceptualizarlos, entonces, no es suficiente con describir su inscripción institucional. Cuando Bourdieu analiza el fenómeno estatal, lo define como una “institución instituida” (1997: 98), cuyo poder de dominación no está garantizado a priori, sino que se funda en un proceso de concentración de capitales que tiene por condición al “capital simbólico de reconocimiento y legitimidad” (ibíd.: 103).^[46] Es en el ámbito de la producción simbólica donde el dominio estatal se revela especialmente: el Estado, ante todo, ejerce una “unificación teórica” de lo real (ibíd.: 105). Tal unificación (y su efecto, la universalización) está mediada por los saberes estatales: para Bourdieu las ciencias sociales participan de la construcción del Estado, al ratificar y poner en circulación principios de visión y división del mundo, y al mismo tiempo son hechas por él. Este rodeo nos permite advertir que los saberes estatales no se definen solo por su posición institucional en los campos de saber, sino por el poder estatuyente que portan y que los constituye como tales en los campos de saber. No hay “saberes estatales” aislados: se definen siempre en relación con otros, sobre los que se apoyan y ejercen influencia, y contra los que polemizan. Analizar los saberes estatales que se constituyen alrededor del proceso de reforma social supone explorar tales constelaciones.

El foco puesto en los “procesos de estatalización” de determinados saberes, nos permite visibilizar las articulaciones gestadas entre conocimientos, instituciones y profesionales de filiaciones heterogéneas.^[47] En el período de estudio, la problematización de la informalidad laboral en intersección con la precariedad se asentó en una articulación entre saberes producidos desde el Estado, desde sindicatos y por sectores del empresariado, específicamente, los reconocidos como “industriales”. La expresión “tripartismo de los saberes” representa gráficamente este entramado e ilustra una particularidad del proceso de reforma: las múltiples identificaciones entre los debates especializados y las polémicas que tuvieron lugar en el campo de la política. La construcción de estas redes se montó sobre la trama institucional y conceptual gestada, en los años previos, en la formación y circulación de la tradición local de estudios del trabajo, en la que participaron universidades nacionales, centros de estudios independientes, institutos pertenecientes a sindicatos. Y también en los lazos compartidos con los saberes heterodoxos internacionales, que promovieron el diálogo tripartido. En este encuentro de saberes de improntas conceptuales, posiciones institucionales y legitimidades diversas, la problematización de la informalidad laboral en intersección con la precariedad se consolidó en el debate local. Los articularon tradiciones de pensamiento y diagnósticos comunes sobre el desarrollo y el mundo del trabajo y, sobre todo, la dimensión normativa y la visión estratégica de restauración del empleo en el marco de una reorientación “inclusiva” de la economía. Pero, si una problematización es convergencia de elementos heterogéneos, resulta insoslayable que la unidad resultante, además de provisoria, puede contener fricciones y tensiones. En este sentido, analizamos las disputas por la significación del problema de la informalidad laboral y de las alternativas para su intervención. Finalmente, distinguimos una serie de críticas, dirigidas a la viabilidad de la utopía restauradora del “empleo normal”, que dieron lugar a la disgregación de estos saberes y, consecuentemente, del campo reformador. Este cuadro plantea el interrogante sobre la condición “estatal” de los saberes estatales cuando su poder estatuyente se ve lesionado.

Convergencias y compromisos “tripartitos”

Bajo el impulso que registraron los debates sobre modelos de desarrollo, agotado el régimen de convertibilidad monetaria, se produjeron intensas reflexiones sobre los compromisos a establecer entre el capital y el trabajo, resquebrajándose la naturalidad con la que, en los años previos, se había revestido la desfavorable correlación de fuerzas para la “parte más débil” de la relación laboral. Entonces, se activaron las memorias de las experiencias de industrialización, de mediados del siglo XX: de sus fundamentos y resultados, así como de sus problemas y balances negativos. En el diálogo con este pasado convergieron los saberes estatales, sindicales y del empresariado industrial, recreando las tradiciones intelectuales afiliadas con él. Entre la recuperación y la reformulación de las experiencias reconocidas como “predecesoras”, se recrearon nociones sobre el desarrollo nacional que confluyeron en la visión normativa del trabajo decente. Estos ejes unificaron a los mencionados saberes en la problematización de la informalidad laboral como una cuestión relativa al deterioro de la calidad del empleo y de la protección social.

Pese a las diferencias entre centrales y representantes sindicales, los documentos nos sugieren la resonancia de la experiencia sustitutiva de importaciones en la proyección de un modelo de desarrollo endógeno, capaz de articular la expansión de la producción local con el estímulo al consumo popular, a través de la revalorización del trabajo. El lazo entre la cuestión del desarrollo y los problemas de empleo se había gestado en la oposición a las reformas sociales de la década de 1990, cuando se tejió una relación estrecha entre lo que se definió como un régimen de precariedad y el modelo de valorización financiera. La resistencia a las reformas neoliberales alteró de forma perdurable el mapa sindical. Por un lado, se produjo una escisión en la Confederación General del Trabajo (CGT) entre un sector mayoritario, que asumió una orientación adaptativa y defensiva de las prerrogativas corporativas de la dirigencia sindical, y un sector disidente, el Movimiento de Trabajadores Argentinos, de activa oposición (Palomino, 2000). De esa resistencia también nació la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA), que renovó el sindicalismo local al proponerse representar a las y los trabajadores precarizados y desempleados. Como los saberes heterodoxos, los producidos en el mundo sindical tendieron a jerarquizar la racionalidad política de los problemas de precariedad laboral. En ella se fundó la expectativa de revertirlos en tanto se redefiniera, políticamente, el modelo de desarrollo y el rol estatal en la economía. La tensión que emergía en la visión estratégica relativamente común entre la CTA y la fracción opositora de la CGT estuvo dada por la perspectiva de reunificar la heterogénea clase trabajadora bajo el empleo asalariado formal, lo que de hecho cristalizó en estrategias organizativas diferenciadas. Mientras que, en ocasiones, el restablecimiento de un engranaje virtuoso entre producción nacional y consumo obrero parecía poder dar respuesta a los problemas sociolaborales, en ciertos documentos éste se configuró como un problema en sí mismo, debido a las transformaciones globales en la acumulación. El siguiente argumento de Claudio Lozano, entonces director del IEF-CTA, ilustra esta tensión:

Resulta difícil concebir un proyecto de sociedad en común sin abordar en su complejidad el problema del acceso al empleo, en la medida en que el mismo define un umbral de integración para los individuos, sea a partir del acceso al mercado de bienes, al de crédito, al reconocimiento social y a la propia afirmación de la personalidad. (…) La degradación o la negación del trabajo pasan a convertirse en mecanismos de exclusión ya no solo del consumo sino también de los factores que permiten el desarrollo de la propia identidad. Si el trabajo merece ser reivindicado (…) resulta por lo menos complejo, al pretender su disponibilidad para todos, desconocer que estamos en un mundo que necesita de menos tiempo de trabajo vivo para producir las mismas cosas. (CTA-UBA, 1999: 20)

Sin embargo, la inquietud sobre el futuro del trabajo cedía lugar ante la fuerza que ejercía la reinstalación de la política como eje fundamental del cambio económico y social. Así, los problemas laborales se encuadraron en la disputa por los modelos de producción y de consumo capaces de contribuir a una distribución social más justa y a procesos de integración social más plenos. Este argumento tenía por condición la confianza en la capacidad política de las clases populares y trabajadoras, de interponer una alternativa progresiva a los modelos de desarrollo hegemónicos (v.gr. Del Frade, 2012: 117). La CTA, en particular, fue protagonista de la intensa conflictividad social con la que se cerró el siglo XX en el país y también del movimiento regional de resistencia al neoliberalismo, que se expresó con el Foro Social Mundial. Al calor de estos procesos, el carácter evidente del futuro declive del empleo se cuestionó de forma activa:

¿El fenómeno de crisis del trabajo tiene que ver con cualquier distribución del ingreso o solo con la que existe en buena parte del mundo y en nuestro país? Planteado rudamente ¿las asimetrías en la asignación de los recursos, la insuficiencia de la demanda, el subconsumo, no son la contracara necesaria de la crisis del empleo (…)? ¿No merece considerarse al desempleo y al subempleo como un despilfarro de energías sociales e individuales? ¿No es el desempleo y el subempleo un producto y un productor de la sociedad de la desigualdad? (Lozano, 1999: 20- 21; destacado propio)

Las producciones de la CTA de los años siguientes negaron que la pobreza en Argentina se explicara por la exclusión del mercado de trabajo o por la estrechez de su estructura productiva. Su principal resorte se encontró en la inserción precaria de las trabajadoras y trabajadores en la producción y, consecuentemente, en el ámbito del consumo: “Argentina no es un país pobre, es un país fundamentalmente injusto” (Rameri y Raffo, 2005: 14). El nudo gordiano podría resolverse interviniendo en la distribución. Por eso, como analizamos en el Capítulo 2, la CTA impulsó la propuesta de un shock distributivo que, fortaleciendo la capacidad de consumo de las clases trabajadoras, motorizara un proceso de industrialización local y revirtiera en el incremento de demanda de empleo formal. Invirtiendo los términos del problema, se argumentaba que, si el subconsumo se mantenía en el tiempo, entonces Argentina sí se convertiría en un “país pobre”, pues “la capacidad de producción por hombre [sería] menor”, minando las posibilidades de desarrollo (Lozano, Rameri y Raffo, 2005: 10). Nuevamente, la anti-utopía reforzaba la necesidad de una alternativa al neoliberalismo.

En el caso de la CGT, fue con la salida de la crisis que asumió mayor protagonismo en el debate público, especialmente, desde el primer gobierno kirchnerista, cuando superó su escisión interna, reunificándose bajo el liderazgo del otrora sector disidente, liderado por Hugo Moyano (Anigstein, 2019). Desde la perspectiva de la Central, los problemas de empleo se definían, principalmente, a la luz de la perspectiva de la precariedad laboral y fueron concebidos como procesos coyunturales, asociados al ciclo previo de reformas. Por ende, subyacía a ellos una cuestión política y era en dicho ámbito en el que se determinaban las soluciones posibles, argumento que instalaba, nuevamente, el cuestionamiento hacia el fatalismo económico y técnico. El “modelo del desequilibrio perfecto”, ironía con la que el dirigente gremial Gerardo Martínez refería a los programas de autorregulación de los mercados,^[48] encontraba su límite en la política. Así, se cuestionó el relego de la justicia social en nombre de la eficiencia y la productividad y se argumentó la necesidad de poner a la economía “al servicio del hombre”.^[49] La expectativa que atraviesa los documentos producidos por la Central y las expresiones públicas de sus representantes era la de “reconstruir una sociedad salarial”,^[50] aun cuando se aceptara que las condiciones de tal experiencia histórica se habían alterado, fundamentalmente, por el nivel de apertura de las economías nacionales y por la relevancia del sector financiero. También en estos discursos resonaba la utopía restauradora, en palabras de Gerardo Martinez, “la utopía de una justa distribución de ingresos, con salarios dignos en una sociedad de pleno empleo”.^[51] El concepto de trabajo decente reinstalaba el sujeto del trabajo como colectivo, “hace referencia a ser protagonistas de nuestro destino” (Gerardo Martínez en OIT, 2008: 64).

La informalidad laboral se presentó como problema de primer orden para el sindicalismo argentino: no solo abarcaba “ex” afiliados y afiliadas, sino que la extensión del desempleo, la tercerización y el empleo clandestino generaban una presión sobre los mercados laborales, agudizando la competencia y socavando el poder gremial (CTA 1999, 2006, 2010). Los saberes sindicales tendieron a analizar las diversas expresiones de informalidad haciendo eje en el proceso de precarización que subyacía a ellas y les daba unidad (v.gr. Lozano, 1999; Lozano, Rameri y Raffo, 2006; CGT, 2011). Pero la inquietud por el carácter estructural de la heterogeneidad laboral parece haberlos atravesado. ¿Qué hacer con ese otro trabajo, que se reproducía en la economía informal y, de forma organizada, en la cada vez más notoria economía social? ¿Y con aquellos trabajadores situados en la frágil “línea que separa el empleo del desempleo”? (CGT, 2011: 36). Las respuestas elaboradas no fueron concluyentes. Con estos interrogantes abiertos como trasfondo, parece haber dominado entre los saberes sindicales la visión estratégica de reconstituir las normas laborales como vía principal para revertir los problemas de empleo, en el marco de un proceso de cambio de los modelos de desarrollo y de Estado. La presencia insoslayable de la informalidad en sectores representados por ambas centrales movilizó la demanda de disposiciones especiales, que desbordaban la institucionalidad laboral clásica, como por ejemplo en el rubro de la construcción, en el que se adoptaron modalidades novedosas de registro. Más allá de estas iniciativas, la perspectiva estratégica de recomponer el empleo formal tendió a inscribir a los movimientos sociales de base territorial en un registro más “social” y territorial que productivo. Entre ellos y los sindicatos se gestaron alianzas e identificaciones, pero sobre la base de una relativa diferenciación de los sujetos que cada instancia organizaba y representaba. Un extrañamiento mayor comenzó a plantearse con la creación de la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP) en 2011, que cuestionó la perspectiva estratégica de reinstalación de la sociedad salarial y, con ello, abrió una serie de discusiones conceptuales y políticas sobre el futuro de la organización sindical. Como veremos con mayor detenimiento más adelante, el campo de reforma estabilizado entre los años 2002 y 2015 mantuvo una relación ambivalente con los saberes populares, mientras su núcleo se organizó en base a los saberes congregados en el mundo productivo “formal”.

Por su parte, una fracción del empresariado local participó del campo de discusión sobre el desarrollo y la centralidad del trabajo, en la crítica ejercida hacia la economía neoclásica como grilla de inteligibilidad de los problemas del crecimiento.^[52] Como señala Basualdo (2000, 2011), la recesión experimentada desde 1998 había fracturado la “comunidad de negocios” forjada a lo largo de la década, catalizando la oposición entre el sector representado por la Unión Industrial Argentina (UIA) y el de las finanzas, las AFJP y las empresas privatizadas de servicios públicos. El entonces presidente de la entidad, Osvaldo Rial era contundente: “los bancos han sido enemigos de la industria en este modelo económico” (2001: 76). Y explicaba que éste había sido “funcional (…) a una de las más fuertes políticas de privilegios para el sistema financiero, que se tradujo en la transferencia monstruosa de recursos de los productores y consumidores hacia los bancos” (2001: 24). La UIA protagonizó el llamado “Grupo Productivo”,^[53] alianza que condujo la “salida devaluatoria” de la crisis de los años 2001 y 2002, bajo la idea de reactivar la “economía real”. La jerarquización del sector industrial en el modelo de desarrollo se presentaba, por especialistas y representantes de la entidad, como un interés compartido con las clases trabajadoras. Se argumentaba que, a diferencia de los sectores financieros y agrarios, la industria era capaz de producir efectos virtuosos entre el crecimiento económico, el trabajo y la reducción de la pobreza, ya que se asentaba en una interdependencia entre la capacidad de compra del asalariado y la demanda efectiva hacia las empresas nacionales. Así, se definía a la industria como un engranaje fundamental para reorientar el desarrollo con miras a la inclusión social^[54] y a la soberanía nacional, reposicionando al país en el comercio internacional en base a la producción de bienes con valor agregado para la exportación. Ésta sería la nueva vía para volver a hacer realidad la “participación del trabajo en el ingreso nacional del 44%, como era antes” (de Mendiguren, VI Conferencia Industrial, octubre de 2000). Se reactualizaba un dilema histórico, pero esta vez en base a la expectativa de producir para exportar: “nos industrializamos o seguimos siendo un país subdesarrollado importador” (ídem).

Para abordar los problemas de la economía y del mundo del trabajo que surgían en la transición hacia un nuevo modelo, los saberes industriales retomaron análisis clásicos, como el estructuralismo latinoamericano, y también produjeron cruces con escuelas novedosas, como las teorías económicas evolutivas, que hacían decibles otras preocupaciones sobre el proceso industrializador. Bajo esta matriz conceptual se realizó una serie de críticas hacia el supuesto neoclásico sobre la autorregulación de los mercados que, en los años previos, había orientado las políticas macroeconómicas y las industriales. Los análisis del Centro de Estudios de la UIA (CEU) cuestionaron la presunción de la existencia de mercados perfectos y de firmas “representativas” como punto de partida de los razonamientos, pues se trataba de dos formas sociales que no se correspondían con la heterogénea estructura productiva argentina ni con el funcionamiento de la dinámica empresarial (CEU, 2010). Para los economistas del CEU, la representación construida del cambio económico como un proceso armónico, signado por el aumento creciente de productividad, obliteraba el hecho de que ni el conocimiento ni la tecnología constituían bienes libres, por el contrario, participaban de los procesos de concentración, tal como el estructuralismo latinoamericano había contribuido a develar. En abierta polémica con la política de liberación del sistema de precios hasta alcanzar un “óptimo social”, “la heterogeneidad de los agentes económicos” exigía “la coordinación de la esfera pública” (CEU, 2010: 1).

Las teorías económicas evolutivas también problematizaron las diferencias entre las firmas y el rol del conocimiento como factor productivo. Pero su foco estaba puesto en la dimensión institucional y la organización interna de las empresas como dimensiones del problema de competitividad. Según esta perspectiva, el desarrollo consistía en un proceso espontáneamente desequilibrado y descentralizado, frente a lo que resultaba crucial crear y promover capacidades organizacionales “con eje gravitante en la innovación” (CEU, 2010: 5). Entre ellas eran centrales las core organizational capabilities, pues eran las que permitían aprender del entorno y adaptarse a él ante cambios inesperados, sin perder rentabilidad: “la capacidad diferencial de reacción en contextos pocos favorables, con alta flexibilidad para abrir líneas de producción, adaptarse a nuevas tecnologías, ha sido relevante para que las firmas exitosas ganen autonomía y una importante inserción externa” (ídem). Estas observaciones presuponían la reflexión de que el intercambio mercantil transcendía las fronteras de las economías domésticas: puesto que el comercio era, insoslayablemente global, resultaba imperativo instalar una “visión táctica” de la industrialización que pudiera hacer frente a la competencia externa. Desde este punto de vista, el Estado asumía una función irremplazable, que era la de coordinar a los agentes económicos y gestionar los desequilibrios macrosociales. En este punto, es clara la distancia con las experiencias previas de industrialización.

Las reflexiones sobre el proceso de industrialización combinaron la afirmación de la centralidad del empleo de calidad, en la que se sustentaba el rol social del empresariado, y la consideración del trabajo como factor productivo, que lo introducía en una ecuación para incrementar la capacidad de adaptación y sostener la competitividad de las empresas. El sentido del trabajo como costo de producción no era novedoso y no dejó de estar presente en el campo de discusión, aun cuando se afirmara su valor distributivo, social y moral. De hecho, ciertas regulaciones estatales fueron objeto de controversia y disputa continua durante el período: las negociaciones salariales, que progresivamente se constituyeron en ocasión para expresar la preocupación empresaria por la tendencia alcista de los salarios; y, luego, las múltiples formas de reversión de las leyes flexibilizadoras de la década anterior. Para dar cuenta de lo costoso del “tripartismo” en la política, en julio de 2006, cuando giró al Senado un proyecto elaborado por la CGT para que las y los empleadores otorgasen una constancia anual de los aportes realizados, Héctor Méndez, representante de la UIA en la OIT, declaraba al diario La Nación, en un gesto desmedido:

Hay una honda preocupación en el sector empresario y no nos vamos a quedar mirando cómo pasa la película. Tenemos la certeza de que, cuanto más se cierran los caminos, más injusticia social [habrá]. Incluso se replantearán algunas inversiones. (…) Es una realidad que nos dicen los empresarios: no quieren tomar gente con la amenaza de estas leyes laborales difíciles de sobrellevar. (“UIA, Temor por las reformas laborales”, La Nación, 1/7/2006)

Es que, de acuerdo con los saberes empresariales, el círculo potencialmente virtuoso entre productividad y empleo, rentabilidad y protección, podría devenir vicioso si las regulaciones y protecciones se volvían rígidas y costosas. En este orden, se trataba de una cuestión de balance y vigilancia sobre los equilibrios entre estas variables, lo que desplazaba la reflexión de la sustentabilidad política del modelo de desarrollo, hacia la sostenibilidad productiva y económica. En primera instancia, un proceso de desarrollo inclusivo tenía por condición una “empresa sostenible” según los saberes industriales.

En definitiva, el “tripartismo de los saberes” unía de forma frágil respuestas heterogéneas a la pregunta sobre qué es un buen trabajo y qué deberes y obligaciones plantea a los actores sociales. La noción de trabajo decente fungió como un articulador entre las diferentes visiones normativas de estos saberes, aun cuando existieran tensiones entre ellos. En las expresiones sindicales, se asoció con la idea política y moralmente investida del “trabajo digno” (v.gr. Del Frade, 2012; CGT, 2013); mientras que la UIA construyó un “enfoque productivo del trabajo decente”, que destacaba dos atributos del “empleo genuino”, su calidad y su carácter productivo (v.gr. UIA, OIT, 2014). Las convergencias en los campos de saber se produjeron al tiempo en que se institucionalizó el “tripartismo” en el mundo productivo: luego del primer Plan Nacional de Trabajo Decente (2003- 2007), las siguientes dos ediciones fueron gestionadas y evaluadas por el gobierno nacional, la UIA como representante del mundo empresarial, y la CGT como representación del mundo del trabajo. ^[55] Ya hacia el año 2010, esta problematización de la informalidad comenzó a disgregarse.

La disgregación de la utopía restauradora

Desde el año 2007 comenzaron a tener lugar crecientes restricciones económicas asociadas al modelo de desarrollo, que pusieron a la orden del día la “puja distributiva”. La reactivación económica había generado una apreciación del peso argentino que lesionó la competitividad del sector manufacturero mercado-internista, el más intensivo en la generación de empleo (Schorr, 2012). En cambio, la competitividad del sector exportador mantuvo una tendencia al alza, especialmente en el dedicado a los commodities. El 2008 fue un año bisagra, no solo por la crisis internacional, cuyos efectos en el corto plazo fueron moderados debido a una serie de intervenciones contra-cíclicas, sino también por el llamado “conflicto del campo” en torno a los impuestos a las exportaciones agrarias. A partir de entonces, se reorganizaron, nuevamente, las alianzas y las oposiciones en torno a la disputa por el excedente extraordinario del agro.^[56] Desde 2012 las tensiones se exacerbaron: el clima internacional favorable a la exportación de commodities se alteró, agravando los desequilibrios internos; se produjeron efectos en la baja de actividad y la tendencia a la mejora de la calidad del empleo se frenó, cuando no se evidenciaron retrocesos localizados en ciertas ramas de actividad.^[57] Los documentos producidos en esos años nos señalan un debate creciente por la consistencia o sostenibilidad del modelo de desarrollo gestado en los años previos, en la que la cuestión del trabajo fue un eje central. En la evaluación de la calidad del empleo creado en el período se ponían en juego criterios diferentes sobre qué era el buen trabajo y qué características debía tener para aportar a un desarrollo sostenible. No es sorprendente, pues, que estas tensiones se hayan desplegado en el campo de discusión de la informalidad laboral y, particularmente, a propósito de su “persistencia”, diagnóstico de amplia circulación local.

En esos años los estudios laborales advirtieron un cambio en la composición interna de la economía informal, en la que pasó a ser dominante el segmento de asalariados en unidades no declaradas, para el que los instrumentos privilegiados de fiscalización e inspección no resultaban adecuados (MTEySS, 2011). La ascendente preocupación por el fenómeno se evidencia en las instancias de debate experto y político sobre él, muchas de las cuales se constituyeron en espacios de diálogo tripartito, en continuidad con las formas de negociación sostenidas en los años previos.^[58] Las explicaciones sobre la persistencia de un piso elevado de informalidad laboral (o “núcleo duro”, como también se lo nominó) interrogaron la consistencia del modelo de desarrollo, particularmente, en cuanto a la tarea política de compatibilizar el crecimiento con la equidad, la productividad del trabajo con su protección. Si la informalidad persistía, ¿era porque el modelo había fallado o no había podido ser realizado por inconsistencias políticas?, ¿o se debía a que lo que se había producido no había sido más que un cambio coyuntural, no estructural?

Los datos y tendencias estadísticas fueron objeto de una disputa por su interpretación. La expertise ministerial y, en especial, el staff de gobierno, enfatizaron que, pese a las elevadas tasas de informalidad, por primera vez en las últimas décadas éstas habían registrado una caída histórica, punto que también destacó la OIT (2013). Estas interpretaciones reconstruían los términos de las preguntas: el interrogante no era sobre los factores que sentaban la persistencia del trabajo informal en tasas elevadas, sino por las causas de que éste no hubiera disminuido más. Así, se consideraba que la tendencia predominante en el mundo del trabajo estaba dada por el ascenso del trabajo registrado, que hasta el año 2011 había liderado el crecimiento del empleo global.

La respuesta es que, si bien el crecimiento del empleo registrado fue muy significativo, no resultó suficiente para reducir el stock de trabajadores no registrados acumulados durante las dos décadas anteriores. (…) La cantidad de asalariados no registrados en los últimos tres años no se modificó, lo que evitó que la tasa de empleo no registrado cayera más de lo que lo hizo. (…) La estabilización de este segmento ocupacional en una fase de fuerte crecimiento económico con creación neta de empleo asalariado constituye un dato positivo, ya que se advierte que en el pasado el trabajo no registrado se ha incrementado en casi todos los períodos económicamente expansivos. (MTEySS, 2011: 71)

Más que un fenómeno enraizado en el modelo de desarrollo vigente, la informalidad laboral se presentó como un “núcleo duro” difícil de remover, porque “[combinaba] los efectos de la erosión del mercado de trabajo durante los ‘90 con los procesos de más larga data vinculados con carencias estructurales de diverso tipo, en el que sobresalen déficit de equipamiento y servicios colectivos”, concentrándose en sectores de baja productividad (Novick y Tomada, 2007: 42). En suma, “esa informalidad, donde además se concentra la pobreza” (ídem) señalaba un problema de orden productivo y ponía en tensión la racionalidad político-institucional que dominó los diagnósticos ministeriales. Las perspectivas de intervención sobre el mundo del trabajo continuaron gravitando en torno a ella: al decir del ministro Tomada, “con una buena gestión política pueden proveerse empleos, esperanza y crecimiento mientras se construye sostenibilidad” (MTEySS, 2011: 10).

¿Cuáles eran las condiciones para sostener, acaso profundizar, el proceso de cambio? En el centro de esta pregunta yacía nada menos que la viabilidad de la utopía restauradora del empleo normal y la legitimidad de las políticas dispuestas para reparar los daños sociales del trabajo informal en la transición. Desde el MTEySS se apuntó a renovar el programa de formalización a partir de “un enfoque integral de políticas sobre la informalidad laboral”, tal como se lo nominó (OIT, 2009; MTEySS, 2013). Se trataba de pasar de la restauración de la institucionalidad laboral a su refundación, atendiendo de forma prioritaria la situación de los segmentos más vulnerables del mundo del trabajo: la institucionalidad laboral no podría consolidarse sin integrar a aquellas actividades económicas más difusas y a sus sujetos, lo que solo sería posible reformulando sus instrumentos clásicos (Tomada, 2014). Mientras se producían readecuaciones en el derecho laboral para reconocer a trabajadoras y trabajadores excluidos de él,^[59] los programas de reinserción laboral y de empleabilidad constituyeron un ámbito privilegiado de acción, junto con la extensión de las protecciones sociales, de la que la sanción de la AUH en 2009 es una expresión significativa. Por otro lado, se renovaron las medidas anti-cíclicas para sostener el empleo formal, así como los instrumentos clásicos de fiscalización, receptando con ello las críticas provenientes de distintos sectores sobre sus limitaciones.^[60]

Frente a las críticas hacia el modelo de desarrollo, los saberes estatales señalaron una “cuestión estructural ‘dura’” por definir: “el modelo de especialización productiva a desarrollar”, entre dos opciones, “la exportación de commodities o el avance en el desarrollo de competencias endógenas para aumentar el valor agregado de los productos” (Novick y Tomada, 2007: 42). Si el Estado no avanzaba en acuerdos para definir esta cuestión de largo plazo, advertían, sería “el funcionamiento del mercado el que decidirá el rumbo a medida que la economía avanza” (ibíd..: 42). Las diferencias de los saberes sindicales y empresariales respecto de los estatales sobre cómo concebir y explicar la persistencia de la informalidad revela la progresiva disgregación del horizonte normativo sobre el proyecto restaurador del empleo normal y su contracara, la redención de los trabajadores y trabajadoras informales. En lo que sigue analizamos tres formas de crítica hacia éste.

La informalidad como síntoma de la inconsistencia del modelo de desarrollo

Desde el año 2008 encontramos en nuestro corpus documental una serie de reflexiones y posicionamientos de la UIA y su Centro de Estudios respecto de los avances en el proceso de reindustrialización, la persistencia de la informalidad en el sector y los escollos que se visualizaban para el desarrollo futuro. El diagnóstico de ciertos obstáculos estructurales fundó alertas, primero, y balances negativos, después, en torno a la labor estatal de compatibilizar las racionalidades económica y social. Para seguir estas reflexiones hilamos comunicados corporativos, expresiones de representantes de la entidad y análisis especializados. La siguiente comunicación del año 2008, a propósito de las negociaciones paritarias de ese año, contiene elementos relevantes para el discurso crítico que empezó a desplegarse sobre el horizonte de restauración del empleo normal:

La UIA reconoce que la política económica implementada ha alentado la reindustrialización del país, el trabajo digno, la inclusión social y la distribución equitativa del ingreso. La industria ha respondido con un fuerte crecimiento de la producción, de la inversión y de empleo. (…) El salario industrial (…) estuvo muy por encima del salario promedio. Es indiscutible que la recuperación del poder adquisitivo de la población en general y del trabajador industrial en particular debe mantenerse, pero para lograr este objetivo, es condición necesaria que la economía siga creciendo en un marco estable y previsible. (…) Es necesario que no se vea afectada la competitividad del sector productivo y que no se convaliden expectativas inflacionarias por reclamos infundados. (…) En un contexto de caída de la actividad industrial y una merma significativa de las exportaciones industriales, resulta fundamental evitar la sumatoria de medidas que atenten la cada vez más estrecha competitividad de nuestro sector. (Comunicado con fecha en 19/02/2008, difundido a través de la página web de la entidad)

El extracto expresa una clara defensa corporativa, realizada en nombre de la competitividad del sector, que se definía como el pilar, en última instancia, de un modelo de desarrollo inclusivo y sólido. La competitividad y la productividad del trabajo se identificaron como la condición necesaria para la continuidad, en el largo plazo, de acuerdos distributivos expansivos: ellas constituían las bases genuinas de tales acuerdos. En la Conferencia Internacional del Trabajo del año 2010, Méndez lo sintetizó de forma clara: “sólo la iniciativa privada es capaz de convertirse en el motor más eficaz de un crecimiento sostenido con innovación y mejoramiento de la calidad de vida”. Si bien un núcleo de las demandas empresariales durante todo el ciclo fue la baja de los costos salariales,^[61] progresivamente se pusieron en foco ciertas regulaciones y protecciones del empleo, que llevaron a una disputa de mayor intensidad sobre el sentido de la noción de trabajo decente y los contenidos de los programas de formalización. De este modo, la cuestión de la informalidad adquirió protagonismo: para tender hacia una mejora simultánea en el volumen del empleo y en su calidad, era preciso revisar la compatibilidad entre los estándares de regulación y de protección y los incentivos para la inversión empresarial. Entonces, aunque el problema se presentaba como un asunto de viabilidad económica, era propiamente político. Estos argumentos procuraron investir al interés del empresariado industrial de generalidad, incluso en comparación con otras fracciones propietarias, como la agroindustrial, cuyo dominio –se argumentaba– conduciría a una primarización de la economía, perjudicando al trabajo nacional (CEU, 2012).^[62] Se trataba de reorganizar los acuerdos entre el capital y el trabajo en el sector industrial, bajo un “círculo virtuoso” entre productividad y protección del empleo (UIA, OIT, 2014). La gestión estatal en el mundo del trabajo se contrastó con el ideal de “un Estado eficaz y activo que no limite el potencial de la iniciativa privada, sino que lo fomente y lo libere de horcas burocráticas improductivas para el bienestar general”.^[63]

Los empresarios argentinos estamos particularmente enfocados en los fenómenos que atraviesan las distintas capas de la informalidad: desde los matices bajo los cuales se presenta, hasta las soluciones que puedan propiciarse para incentivar la formalización. Sabemos que dar respuesta que estén a la altura del dilema implica que todos los actores coincidamos y consensuemos sobre estos tópicos, porque políticas erradas, sesgadas o que presenten desequilibrios para algún sector pueden transformar herramientas útiles en instrumentos perjudiciales. Si no se aborda estratégicamente y en forma equilibrada el acceso a la formalización, la viabilidad del proceso se trunca. Hoy está claro que sin empresas sustentables no hay posibilidad de empleo decente ni durable. (Discurso de Héctor Méndez en la Asamblea Anual de la OIT, 9/06/2014; destacado propio)

La entidad industrial puso a circular un diagnóstico sobre los problemas de competitividad del sector que no se anclaba en limitaciones tecnológicas, sino en los costos laborales, en particular, los salariales. Se trataba de un problema relevante para una fracción específica del empresariado industrial, el exportador: mientras que para el sector mercado-internista el consumo popular es un factor de estímulo para la producción, para la competencia en el mercado internacional, el salario y las protecciones aparecen fundamentalmente como costos. De allí que las exigencias del proceso de industrialización se plantearon a la luz de las restricciones sufridas por el segmento industrial volcado al mercado global. La competitividad, la productividad del trabajo y los costos laborales fueron los ejes de una creciente crítica hacia la consistencia del modelo de desarrollo y, en particular, hacia las estrategias de formalización.

Un país con una economía integrada y compleja demandará empleo de calidad y bien remunerado, mientras que una economía con una industria poco diversificada o de bajo valor agregado demandará trabajo menos calificado, con bajas remuneraciones. (…) En ese marco, la incidencia de la informalidad constituye otra problemática distintiva de los países en desarrollo, entre los cuales Argentina no es la excepción. (UIA, OIT, 2013)

La lectura de las dificultades de revertir la informalidad laboral descentró la racionalidad política asignada al fenómeno por los saberes estatales y sindicales y lo reinscribió en un problema de evasión fiscal, ligado con los altos costos laborales. La evasión se presentó como una “estrategia de subsistencia” de las empresas en los mercados (CEU, 2013: 9): aquí ya no se enfocaba a las empresas exportadoras, sino a las que tenían que hacer frente, en el mercado local, a las importaciones provenientes de países cuya producción se sostenía en la disponibilidad de mano de obra barata.^[64] Este giro coincide con los diagnósticos que comenzaron a producirse sobre el proceso de industrialización, que según los economistas del CEU, había entrado en una fase de desaceleración desde 2007, debido a la restricción externa, para entrar en una fase crítica desde 2011, en virtud de la apreciación del tipo de cambio, los problemas energéticos y las mayores tensiones distributivas.^[65] De acuerdo con estos saberes, ellos delimitaban obstáculos estructurales a remover para dar continuidad a la reindustrialización. Su persistencia señalaba que, durante las administraciones del kirchnerismo, no se había producido una transformación orgánica hacia un modelo sostenido en una industria fuerte, productora de valor agregado y exportadora (UIA, OIT, 2014). Los problemas estructurales no superados terminaban, así, por limitar el desarrollo del sector y frenar las tendencias de recomposición del mundo del trabajo.

La consolidación de elevados niveles de informalidad se erigió como uno de los principales déficit en materia económico/social de nuestro país. El proceso de crecimiento iniciado en Argentina durante 2002 no logró reducir sustancialmente la tasa de informalidad, que se ubicaba a finales de 2008 en guarismos similares a los registrados durante los últimos años de la Convertibilidad. En consecuencia, se ha transformado en un problema estructural del mercado laboral argentino. (Coatz, 2010: 3)

Desde esta perspectiva, sin “transformación estructural” no habría restauración genuina del empleo formal, pues se trataba de un proceso que sería sostenible solo si se expandía la productividad del sector demandante de trabajo. Así, se puso en cuestión que la preocupación oficial se restringiera al “empleo nominal pero no al productivo” y se denunció la trasmutación de la pretendida reparación de los y las trabajadoras informales en “asistencialismo para mitigar la pobreza y en protección social para sustituir al empleo productivo de calidad” (Méndez, en la 104° Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT, 2015). Frente a la informalidad laboral, devenida estructural, la expertise nucleada en la UIA advirtió limitaciones en los instrumentos privilegiados por el MTEySS para la intervención: la inspección y la fiscalización para vigilar el cumplimiento de las normas laborales. En cambio, se propuso la adaptación de un “programa integral” que incluyera incentivos para la inversión empresarial, facilidades para el financiamiento y el equipamiento, así como políticas específicas para promover el tránsito a la formalidad, “armonizando” la legislación laboral a la situación de las firmas y la capacidad de contribución patronal (Coatz, Dragún y Sarabia, 2013: 51). Ello se acompañó de un rechazo contundente a las intervenciones orientadas más cabalmente a restaurar la normalidad perdida en el ámbito del empleo formal, como las iniciativas para restituir el nivel de contribuciones patronales.

El programa del empresariado industrial respecto de la informalidad laboral proyectó una formalidad de nuevo tipo, ya no caracterizada por la búsqueda de generalización de un cuerpo único de regulaciones, sino por la modulación de regímenes heterogéneos, adaptados a las realidades particulares de rubros y actividades. Se trataba de extender modalidades de protección, pero no así los costos empresarios, en función del imperativo de preservar la competitividad.^[66] El contrapunto con la visión estratégica de la restauración del empleo normal puede observarse en un pequeño pero significativo altercado que tuvo lugar en agosto de 2011, entre representantes la UIA y Héctor Recalde, abogado laboralista vinculado con la CGT y entonces presidente de la Comisión de Legislación del Trabajo de la Cámara de Diputados. Recalde había presentado una iniciativa para derogar ciertas flexibilidades de las PyMES para la contratación laboral^[67] y, ante el argumento de que medidas semejantes harían peligrar el volumen de empleo y su calidad, declaró a La Nación que “no hay trabajadores pequeños, medianos o grandes, no se puede diferenciar entre derechos de los trabajadores, sino que hay que diferenciar entre las empresas y ver cómo ayudar a las PyMES”.

Hacia fines de ciclo, la productividad devino una cuestión nuclear para la definición del “buen trabajo” por los saberes del empresariado industrial. Como expresó Méndez en la Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT del año 2010, el eje de “una globalización equitativa” era “la promoción del empleo productivo”. Esto significaba que no cualquier actividad podría ser soporte de las protecciones a él asociadas, al menos no de forma “viable”. Así, la unidad provisoria respecto de la problematización de la informalidad como un problema de desprotección social se quebraba. Como veremos en el próximo capítulo, se tendieron puentes entre los saberes industriales y otras voces locales que venían tratando la informalidad como una cuestión eminentemente productiva.

La normalización del trabajo informal y la denuncia de un modelo de desarrollo exógeno

Sectores del movimiento sindical, y especialistas a ellos ligados, también cuestionaron la consistencia del modelo de desarrollo y el carácter inacabado del proyecto de restauración del empleo normal, pero el contenido de la crítica difirió a aquella producida por los saberes industriales. Los análisis realizados por el IEF de la CTA fueron relevantes en la articulación de este diagnóstico, mientras se producía una fractura de la Central, en el año 2010. En función de la diferencial valoración y relación con el gobierno nacional se constituyeron: la “CTA de los Argentinos”, alineada con éste, en cuyo marco se creó el Centro de Investigación y Formación de la República Argentina (CIFRA), afiliado a FLACSO; y la “CTA Autónoma”, opositora y que se mantuvo vinculada al mencionado instituto.^[68] La fracción opositora de la CTA denunciaba que solo la mitad del empleo total era registrado y protegido^[69] (Rameri y Raffo, 2005), mientras que el trabajo no registrado, el cuentapropismo de subsistencia y la desocupación, se mantenían en pisos elevados. En 2007, cuando se discutió en el parlamento si continuaba vigente la situación de emergencia laboral debido al descenso de la tasa de desempleo, se argumentaba que tal indicador no lograba dar cuenta, en sí mismo, del deterioro del mundo del trabajo, pues el problema fundamental radicaba en que “la Argentina que tenemos no transforma la reducción de desempleo en expansión del empleo formal y de alto nivel de ingreso” (ibíd.: 2). Dicho cuadro cuestionaba la “mirada exitista” del gobierno nacional sobre la gestión laboral (Lozano, Rameri y Raffo, 2007: 2) y movilizaba una crítica estructural hacia ella. Según las y los especialistas del IEF, la persistencia de la informalidad laboral hundía sus raíces en las continuidades entre el modelo de desarrollo vigente y el del ciclo anterior: en lugar de la pretendida industrialización, se destacaba que había tenido lugar un proceso de primarización y extranjerización de la economía, por la jerarquización de la exportación de commodities. El desempeño del mercado laboral y la evolución de las tasas de pobreza se entendían como…

(…) el resultado de la vigencia de un modelo caracterizado por colocar naturaleza en el mercado mundial, abastecer con bienes y servicios el consumo de sectores medios-altos y de altos ingresos, y comprar en el exterior lo que aquí no se produce. La ausencia de estrategias que replanteen las condiciones de desigualdad vigentes articulando el consumo popular con la puesta en marcha de un nuevo perfil productivo y un nuevo esquema de especialización, es lo que explica la diferencia entre el mayor aumento de la actividad económica y el menor descenso en el desempleo. (Ídem)

Según esta red de saberes sindicales, una muestra estadística del argumento era la evolución del indicador de elasticidad empleo-producto, que da cuenta de la sensibilidad de la tasa del empleo respecto del crecimiento porcentual del PBI. Desde el IEF se explicaba que, tras la devaluación del año 2002, el indicador se había amesetado, lo que sugería que el elevado crecimiento de la economía no se estaba traduciendo en incrementos equivalentes del volumen del empleo de calidad. Siguiendo el razonamiento, se concluía que los empleos precarios e informales continuaban ejerciendo una presión significativa sobre el mercado de trabajo, empujando al deterioro de las condiciones laborales y, especialmente, a la baja salarial. Estos encadenamientos, se indicaba, constituían la base del modelo de desarrollo post- convertibilidad y explicaban los límites evidenciados en el proceso de recomposición laboral, de tipo estructural: “la economía argentina funciona en base a una mayor explotación de la fuerza laboral y con un mayor empobrecimiento de la población” (Lozano, Rameri y Raffo, 2006: 4). Aunque la UIA también señalaba la posible primarización de la matriz exportadora, para dirigentes y especialistas de la CTA-Autónoma el replanteo estructural del perfil productivo nacional exigía “discutir cuál es el actor que puede sostener un proceso de inversión” público y de distribución del ingreso, en tensión con “la cúpula empresaria vigente” (Lozano et al., 2007: 3).

Si la persistencia de la informalidad era el signo de la vigencia de un régimen de precariedad del trabajo, las políticas reparadoras de la desprotección laboral se presentaron como un mecanismo de estabilización de inserciones laborales subordinadas y de baja calidad, antes que como un momento del proceso de formalización. La “redención” del sujeto del trabajo informal se denunciaba como un modo de normalizar la precariedad en el mercado laboral. En esta línea, se perfiló una controversia expresa con los saberes estatales, que disputaba el sentido de la perspectiva de restauración del empleo normal. De hecho, en los documentos de la CTA se cuestionó la invisibilización que ejercía el novedoso concepto de “economía informal” sobre las condiciones de precariedad que podían regir en empleos registrados: era el caso, por ejemplo, del empleo público, en el que mantuvieron fuerte incidencia modalidades contractuales inestables, como el contrato a término y el monotributo (Guiménez, 2008). Estos diagnósticos tuvieron expresión en una serie de intervenciones públicas. Primero, con la conformación de la Constituyente Social, en el año 2008, que se propuso reagrupar sectores políticos, sociales y del mundo del trabajo en torno al “desafío planteado en la crisis del 2001” de reformular el modelo de desarrollo para “recuperar el trabajo digno” y avanzar hacia mayores niveles de distribución del ingreso. La iniciativa tuvo continuidad con la Campaña “El Hambre es un Crimen”, desarrollada desde el año 2010. En este marco, en una actividad realizada por el décimo aniversario de la Consulta Popular del FRENAPO, la dirigente social y Madre de Plaza de Mayo, Nora Cortiñas declaraba: “hoy cuando los chicos me preguntan cómo es el Estado Benefactor yo les digo: que haya trabajo genuino y que la gente pelee por el salario y no para conseguir empleo”. El sentido de “restauración” estaba quebrado.^[70]

No se trataba, sin embargo, de una demanda por la concreción inmediata del pleno empleo formal y protegido, sino de una interrogación a propósito de las medidas que hacían a la transición hacia él. La demanda de esta fracción de la CTA continuó siendo la institucionalización de transferencias de ingreso universales, que alcanzaran al conjunto de las clases trabajadoras y descomprimieran la competencia en el mercado laboral, sentando mejores bases para la contratación y sentando un límite al régimen de precariedad. Ello impuso la revisión de las transferencias de ingresos implementadas durante el período.

El deterioro de las condiciones laborales no sería posible si no existiera el actual 34,5% de disponibilidad continua de mano de obra, al que no le queda más remedio que aceptar estas reglas de juego. No puede haber mejoras en las condiciones laborales si no hay un piso mínimo en la calidad de vida de los trabajadores y sus generaciones. (CTA, 2010)

Siguiendo los documentos analizados, para estos saberes sindicales la recuperación del empleo normal demandaba una revisión de las políticas sociolaborales clásicas y la seguridad social contributiva. En el análisis realizado sobre el seguro de desempleo se visualiza este punto: se señalaba que la desocupación ya no provenía de forma prioritaria del empleo estable y formal,^[71] sino del informal (Lozano, Rameri y Raffo, 2006), lo que explicaba la deficiencia de las herramientas clásicas, basadas en el registro y la contribución, tanto para proteger a los sujetos afectados como para regular el mercado laboral. La apuesta por recuperar y resignificar las normas laborales se asentaba, también, en la visibilidad de otros actores colectivos del mundo productivo, como la economía social (IEF, 2004). Nos encontramos, pues, ante otro esquema planteado entre restauración, transición y reparación.

Las intervenciones reparadoras y las concepciones de justicia

Finalmente, encontramos entre los saberes sindicales una interrogación respecto de la sostenibilidad de las protecciones dirigidas hacia los y las trabajadoras informales que se intersecaron con una discusión sobre las concepciones de justicia que ellas entrañaban. Según un análisis del Equipo Multidisciplinario de Trabajo Decente de la CGT, las innovaciones producidas en el sistema de seguridad social durante el ciclo en análisis hacían de la reforma realizada un caso paradigmático al revertir “la ola privatizadora” de los años noventa, sostenerse en el aumento del empleo registrado, y promover procesos de extensión de la cobertura en todos los subsistemas. La base de este proceso, se señalaba, era una “mutación en el modelo de desarrollo”^[72] (CGT, 2012: 2), que encontraba en la informalidad como principal restricción para la reorganización de la vida en torno al empleo protegido. En este sentido, se argumentaba que el empleo no registrado debía ocupar el centro de la agenda sindical, debido a que lesionaba “la contributividad del sistema” de seguridad social (ídem: 4). El documento citado se dirigía a analizar las reformas tributarias necesarias para fortalecer su financiamiento y mejorar su progresividad. El punto crítico que se hallaba era que “desde la salida de la crisis de los años 2001-2002, la contracara de la expansión de los niveles de cobertura en seguridad social fue una fuerte expansión de la presión tributaria” hacia las clases trabajadoras, que debía ser revisada en términos de las inequidades generadas al interior del modelo de protección social (ídem: 5). La pregunta era, pues, ¿sobre qué sectores de la sociedad recaería el peso financiero de la expansión de las protecciones?

Las propuestas realizadas respondían este interrogante apuntando “hacia arriba”: excluir del IVA a los bienes básicos y los sectores de menos ingresos, diferenciar sectorialmente las alícuotas a las exportaciones, gravar las transacciones en divisas, entre otras. Además, se sugería mejorar la progresividad del impuesto a las ganancias, que en esos años se había convertido en un conflicto central entre los sindicatos y el gobierno. De hecho, la confrontación con el gobierno nacional por la demanda de que “los trabajadores no paguen ganancias” (sic) fue escenario de la escisión de la CGT, en 2013, entre una fracción oficialista y una opositora. El financiamiento de la seguridad social y la problematización de la presión tributaria sobre las y los trabajadores formales, en particular de altos ingresos, expresaba una discusión sobre los principios de justicia que el sistema debía concretar. Discusión que, según se sigue en el mismo documento, se centraba en las prestaciones deseables de la previsión social, como plantea el siguiente extracto:

¿Es pensable resolver la cobertura horizontal y los problemas de equidad vertical del sistema a través solo de la contributividad salarial? Resuelta la urgencia que representa el aumento en los niveles de cobertura en adultos mayores y en niños y adolescentes, resta entonces ocuparse de la sostenibilidad del Sistema con vías de financiamiento adicionales a la contributiva. Es por eso que entendemos pertinente instalar en la agenda la cuestión tributaria; es la pata sobre la cual construir prestaciones básicas. De la progresividad o de la afectación de tributos más progresivos dependerá, entonces, la justicia distributiva del sistema. (Ídem)

El diagnóstico era que, aun restableciendo las contribuciones patronales al nivel previo a las reformas laborales de los años noventa (tarea postergada de nuestro período), no sería suficiente para garantizar la sostenibilidad financiera de un sistema extraordinariamente expandido en su cobertura horizontal y vertical, más aun cuando “la mejora efectiva de las tasas de sustitución salarial” era “una de las asignaturas pendientes del actual sistema” (ídem: 7). En este punto se gestaron coincidencias notables con la CTA. Ambas centrales coincidieron en la necesidad de reformular ciertos instrumentos protectorios, saliéndose del “esquema de seguro puro”. Pero el desborde de la contributividad entraba en tensión con la necesaria conservación de la relación entre aportes y beneficios como principio de justicia. De hecho, la demanda del 82% móvil como medida de la tasa de sustitución salarial de las jubilaciones fue común a la CTA y la CGT opositoras, frente al “achatamiento extremo de la pirámide previsional” (Lozano, Rameri, Raffo, 2007). Lo que puede visualizarse es cómo la relativa “desnaturalización” de los seguros sociales, al tensionarse y reinterpretarse el principio contributivo, movilizó discusiones sobre las concepciones de justicia relativas a las protecciones y la preeminencia de la correspondencia entre aportes y beneficios entre los saberes sindicales. Retomaremos este punto en el Capítulo 6, en donde profundizaremos los debates acerca de la protección. La cuestión de la contributividad configuró, a nuestro entender, un conflicto nodal en el proceso de ampliación de las protecciones y perfiló un debate abierto al futuro.

Gráfico 3: Problematizaciones e Imaginaciones Políticas I. La informalidad como asunto de desprotección social

Fuente: elaboración propia

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