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2 El proceso de conformación de cooperativas del Programa Argentina Trabaja

El Programa de Ingreso Social con Trabajo, comúnmente denominado Programa Argentina Trabaja[1], lanzado en el año 2009 por el Ministerio de Desarrollo Social (de aquí en adelante, MDS), consolida la creación de cooperativas de trabajo como eje de política social en el marco de un conjunto de políticas públicas de fomento del trabajo asociativo y autogestionado.

Si bien las cooperativas creadas a partir del PAT han sido conceptualizadas como “inducidas por el Estado” (Vuotto, 2011), nos interesa destacar que este tipo específico de cooperativismo de trabajo enmarcado en políticas públicas, al igual que en el caso de las empresas recuperadas, puede definirse a partir de la dimensión conflictiva o reivindicativa de su origen y su anclaje en demandas en torno al trabajo.

En este capítulo describimos la sociogénesis y el desarrollo del proceso de conformación de cooperativas de trabajo en el marco del PAT. A partir de esta descripción, presentamos las especificidades de este tipo de cooperativa de trabajo y planteamos hipótesis acerca de los procesos sociales, económicos y políticos que generaron y enmarcaron su sociogénesis; elementos que son centrales para el análisis tanto del conflicto constituyente de nuestro caso de estudio (capítulo 3), como de sus características socioproductivas (capítulo 5).

2.1. Los programas sociales con contraprestación laboral: del workfare al Programa Argentina Trabaja

La política social puede definirse como el conjunto de intervenciones sociales del Estado que actúan sobre las condiciones de vida y de reproducción de la vida (Danani, 2009). Ahora bien, mientras que las intervenciones sociales pueden rastrearse a través de la larga historia de la sociedad humana, la política social nació al calor de la modernidad capitalista, y más precisamente entre fines del siglo xix y mediados del siglo xx con los estados sociales o de bienestar (Adelantado, Noguera, Rambla y Saez, 1998; Danani, 2009; Gamallo, 2012; Soldano y Andrenacci, 2006). Es allí donde la relación capital-trabajo (la forma mercancía de la fuerza de trabajo) se constituye en la relación fundamental, revistiendo centralidad en la conformación de las condiciones de vida de los sujetos y las sociedades. La mercantilización del trabajo humano que inaugura la modernidad enfrenta a la sociedad a la desprotección; y las intervenciones sociales del Estado se orientan a proteger a la sociedad del riesgo que implica esta mercantilización, es decir, la dependencia de los individuos de los ingresos laborales[2].

En la Argentina, hacia mediados del siglo xx y hasta la década del setenta, se había logrado conformar un mercado de trabajo capitalista regulado por el Estado que garantizaba condiciones de vida relativamente homogéneas y altas para un sector predominante de la población; al tiempo que el sistema educativo y el sistema básico de salud eran ofrecidos en términos universales; y se operaba sobre casos de extrema pobreza a partir de políticas de asistencia social en términos de derecho ciudadano (Soldano y Andrenacci, 2006).

De la mano de las sucesivas dictaduras militares, y con una mayor profundización en la década del noventa a partir del ascenso del neoliberalismo, el esquema de protección instaurado en la Argentina se vio debilitado, fue reemplazado progresivamente por espacios de valorización, remercantilizando la fuerza de trabajo y las necesidades (Danani y Hintze, 2011). Durante la última década del siglo xx se desarrolló una asistencialización de la política social, se desregularon las formas de salarización y el sistema de seguros sociales –que incluso en algunos casos se privatizaron–, cayó la calidad de cobertura de los sistemas universales del Estado y despareció el sistema de servicios públicos como tal (Soldano y Andrenacci, 2006).

En este contexto, tuvo lugar una profunda reorientación de la forma de la relación entre el Estado y la sociedad, se redefinieron las causas, los efectos y las posibles soluciones de los problemas sociales (Merklen, 2013). A partir de nociones tales como “políticas de individuación” (Merklen, 2013) o “políticas de inserción” (Castel, 1995), los cientistas sociales dieron cuenta del abandono de los mecanismos estables de la integración social del sujeto de derecho y la consiguiente puesta en marcha de intervenciones específicas con una lógica de discriminación positiva, en un contexto incierto en el que aumentaba la desocupación y la precarización. Estas intervenciones se focalizaban en poblaciones y zonas particulares, y su objetivo era desarrollar en los destinatarios capacidades y actitudes de autonomía, flexibilidad y responsabilidad para “sacar a la gente de la dependencia” (Sennett, 2003: 109).

En la Argentina, esta lógica imprimió su sello en las políticas de intervención en el desempleo a partir del año 1996 de la mano del workfare, tradición de política social que se centra en la creación del espacio de la contraprestación laboral (Ayos, 2014; Grondona, 2012; Manzano, 2009; Soldano y Andrenacci, 2006). Este esquema de intervención asistencial provenía de los estados de bienestar de los países anglosajones y se conformaba generalmente de programas de capacitación y de empleo transitorio. Inspirado en la concepción de “sujeto pobre” clásica del estado de bienestar liberal-anglosajón, en la cual se reconocen necesidades en lugar de derechos asociados al asalariado, la obligatoriedad de la contraprestación laboral se sustentaba en una justificación moral tendiente a evitar la dependencia de los sujetos (Grondona, 2012).

El primer programa de empleo de emergencia basado en el esquema workfare en la Argentina fue el Plan Trabajar, inaugurado en el año 1996[3]. Otorgaba un beneficio monetario que se encontraba por debajo del salario mínimo de mercado e incluso de la canasta básica, a cambio de la realización de una contraprestación laboral en proyectos comunitarios. Su lanzamiento implicó una creciente participación del Banco Mundial en el diseño y la evaluación de las políticas sociales, el cual le otorgó un rol protagónico a la sociedad civil, al incorporar a las organizaciones de dicho espacio en la fase de implementación de las políticas (Arcidiácono, 2011). Veremos en el próximo apartado de este capítulo las implicancias de este hecho.

El principal sucesor del Plan Trabajar fue el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD), lanzado en el marco de la crisis general de 2001-2002. El PJJHD brindaba una ayuda económica a jefes de hogar desocupados a cambio de la realización de cursos de capacitación o de contraprestaciones laborales en proyectos comunitarios (Velásquez, 2010). En el momento inicial, esta transferencia monetaria equivalía al 75 % del salario mínimo; monto que se fue deteriorando hasta representar solo el 23,8 % del salario mínimo en el año 2005 (Golbert, 2007).

El PJJHD marcó la masificación del workfare en la Argentina (Grondona, 2012) y, a la vez, dio cuenta del pasaje a un paradigma mixto de planes sociales asistenciales masivos “porque sin ser políticas universales (generadoras de derechos sociales) son mucho más que meras aplicaciones focales” (Massetti, 2011: 16). Si bien se preveía la inclusión de 500 000 beneficiarios, debido a la profundidad de la crisis, el PJJHD llegó a cubrir a 2 000 000 de hogares en 2003, llegando a tener una incidencia entre el 7 % y el 8 % en el total del empleo (Cortés, Groisman y Hoszowki, 2004; Golbert, 2007; Groisman, 2011; Velásquez, 2010). Hacia el año 2002, todos los programas de empleo transitorio a nivel nacional se encontraban unificados en el PJJHD (Manzano, 2009).

A partir del año 2003, iniciada la reversión de la crisis general de 2001-2002 y en el marco de un proceso de recuperación económica y social, se pasó de los programas de transferencia de emergencia laboral a las estrategias de protección social[4] (Vuotto, 2013) orientadas de modo explícito a la “inclusión social” a través del “trabajo digno y genuino”[5]. Destacan en este proceso de “contrarreforma” (Danani y Hintze, 2011) las transformaciones en el sistema previsional y en el sistema de asignaciones familiares[6]. Así, el sistema de protección social se amplió en cuatro direcciones: sectores sin acceso al empleo, sectores con acceso a empleo no registrado, familias vulnerables y personas mayores sin ingresos (Massetti, 2011).

En este sentido, a partir del año 2003, se inició una progresiva disminución de la cantidad de beneficiarios del PJJHD que resultó notable hacia el año 2007 (Natalucci y Paschkes Ronis, 2011). Esto se debió a la combinación de dos factores: los efectos de la recuperación económica en el mercado de trabajo y la realización de un reperfilamiento poblacional que ubicó a la población beneficiaria del esquema workfare en otros programas que redundaban en una mejoría monetaria, a la vez que hacían desaparecer la contraprestación laboral tal como se había desarrollado en el PJJHD.

Asimismo, en el año 2003 comenzó a diseñarse otra estrategia de reperfilamiento de los beneficiarios del PJJHD que retomaba experiencias y tradiciones de asociativismo y autogestión en nuestro país. La estrategia se centraba en la promoción del trabajo asociativo y autogestionado en el marco de la economía social. Algunos de los programas se focalizaron en el fomento de cooperativas de trabajo para la ejecución de obra pública[7]. Podemos mencionar el subprograma Mejoramiento del Hábitat Urbano, el Programa Federal de Mejoramiento de Viviendas Mejor Vivir, y la construcción de Centros Integradores Comunitarios, ejecutados bajo el paraguas institucional del Programa Federal de Emergencia Habitacional concertado en el 2003 por el Ministerio de Planificación, Inversión Pública y Servicios de la Nación y el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDS); el Plan Agua + Trabajo lanzado en el 2004; y el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social Manos a la Obra, puesto en marcha en agosto de 2003 por el MDS.

Tal como mencionamos en la introducción, la creación y/o fomento de cooperativas de trabajo a través de programas gubernamentales modificó la configuración del sector: hacia el año 2012, las tres cuartas partes de las cooperativas de trabajo activas se encontraban vinculadas a estos programas (Acosta, Levin y Verbeke, 2013).

Entre estos, destacó el Programa Argentina Trabaja, lanzado en agosto de 2009 por el MDS. En aquella oportunidad, la presidenta Cristina Fernández de Kirchner comunicó que en una primera etapa se crearían 100 000 puestos de trabajo en el conurbano bonaerense destinados a población con una alta vulnerabilidad social, a partir de la conformación de cooperativas. Además, realizó un diagnóstico de la pobreza que se apartó de aquellos que establecen causalidades individuales y en su lugar postuló que es la inequidad su causante, dando cuenta del carácter social del fenómeno de la pobreza (“Pobreza: Cristina rechazó críticas”, 15 de agosto de 2009, Clarín).

La normativa de creación del PAT establece que los objetivos del Programa son la generación de puestos de trabajo, la capacitación desde una perspectiva integral y la promoción de la organización cooperativa para la ejecución de obras de infraestructura de baja complejidad. Por otro lado, ubica su creación en el marco de una etapa de profundización de las políticas instrumentadas por el MDS en la cual:

[…] surge como imperiosa la necesidad de gestionar nuevas herramientas e instrumentos específicos que coadyuven a consolidar un mecanismo central de redistribución del ingreso, propiciando de esta forma al empleo como instrumento de integración social, resultando primordial el accionar de cooperativas y mutuales, como vías de ingreso al empleo teniendo en cuenta que no hay política social transformadora de la realidad que no se sustente en el trabajo digno. (Res. MDS Nº 3182/09: 1)

Así, el discurso oficial en torno al PAT reivindica la creación de trabajo digno, considerado el mejor mecanismo de integración social. En este sentido, la normativa promueve la creación de cooperativas, tanto con el fin de crear puestos de trabajo como de fomentar la organización social; y la capacitación para garantizar la sustentabilidad de estas en el tiempo. Además, establece la inscripción de los beneficiarios del Programa en el régimen impositivo del monotributo social, de modo que accedan a una obra social y realicen aportes previsionales. Otro elemento relevante lo constituye el monto del beneficio monetario. Al momento de su lanzamiento, el ingreso de los cooperativistas se estipuló en 1200 pesos, monto que representaba alrededor del 90 % del salario mínimo vital y móvil vigente en dicho período (Res. N° 2/09 del Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario). Por último, en simultáneo al lanzamiento del PAT, se creó la Asignación Universal por Hijo (AUH), que integraba al sistema de asignaciones familiares a los beneficiarios del PAT.

Tal como mencionamos, el PAT no es el primer programa de conformación de cooperativas de trabajo; su centralidad radica en que replica a nivel nacional programas con características similares que se venían desarrollando a menor escala en la Argentina desde el año 2003. En este sentido, el PAT se destaca entre las políticas sociales destinadas a la creación de trabajo asociativo por su masividad, expansión territorial y magnitud presupuestaria.

En términos cuantitativos, hacia agosto de 2015 eran 218 870 los beneficiarios[8] incorporados al PAT y 5142 las cooperativas de trabajo conformadas en su marco (MDS, 2015a). Como se puede observar en la tabla 4, la mayor incorporación de beneficiarios se dio durante los 2 primeros años de implementación del Programa. Cabe aclarar que la duplicación de la cantidad de cooperativas en el año 2012 se debió a que a partir de dicho año se estipuló que las cooperativas, conformadas por 60 asociados, se dividieran a la mitad. Por otro lado, la cantidad de beneficiarios del año 2014 incluye a beneficiarias de la línea Ellas Hacen[9] (una línea del PAT lanzada en 2013 y destinada a mujeres), dado que no existen datos desagregados de la cantidad de beneficiarios del PAT en su línea original y de la línea Ellas Hacen.

Tabla N° 4: Cantidad total de beneficiarios y de cooperativas del PAT por año. Argentina. Años 2009-2015

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Fuente: elaboración propia con base en datos de la Oficina Nacional de Presupuesto (http://bit.ly/2GNaa2U) del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación (2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015), Resultados del Programa Argentina Trabaja (MDS, 2015a) y la Memoria Detallada del Estado de la Nación de 2012 (2013).

En ocasión del lanzamiento del Programa, se indicó que la primera etapa estaría focalizada en el conurbano bonaerense, al cual le seguirían otras zonas geográficas con alta vulnerabilidad social (“Pobreza: Cristina rechazó críticas”, 15 de agosto de 2009, Clarín). De forma gradual, el Programa fue incorporando beneficiarios de las provincias de Buenos Aires, Entre Ríos, Catamarca, Chaco, Corrientes, Formosa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Río Negro, Salta, Santiago del Estero, San Juan, San Luis, Tucumán, y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (esta última solamente en la sublínea Ellas Hacen).

Por último, también se precisó que la primera etapa tendría un costo de 1500 millones de pesos. Como observamos en el siguiente gráfico, durante los años subsiguientes los fondos ejecutados superaron este monto, atravesando un proceso de leve crecimiento, aun considerando la tasa anual de inflación.

Gráfico N° 3: Ejecución presupuestaria PAT anual nominal y deflactada a pesos 2009 (en millones de pesos). Argentina. Años 2009-2015

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Fuente: elaboración propia con base en datos de la Oficina Nacional de Presupuesto (http://bit.ly/2GNaa2U) y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación (2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015), deflactados por Datos armonizados base FMI con base en Indec IPC-GBA e IPCNu. Para el año 2015, se considera el mes 10, última información disponible.
Nota: teniendo en cuenta las irregularidades en la confección del IPC del INDEC, se corroboró con datos alternativos de CENDA y CIFRA. Según estos centros de investigación, la tendencia se mantiene, aunque con una ejecución presupuestaria real menor.

A partir de lo hasta aquí consignado, sostenemos que el lanzamiento del PAT representó la consolidación de la conformación de cooperativas de trabajo como eje central de intervención al interior del campo de la política social y en el marco de un conjunto de políticas de fomento del trabajo asociativo y autogestionado.

En este sentido, nos interesa resaltar las diferencias que planteó respecto a los programas de transferencia de ingresos con contraprestación laboral enmarcados en el esquema del workfare de la década del noventa y principios del siglo xxi. La centralidad del trabajo, concebido como un derecho, en tanto integrador social frente al problema social de la inequidad son los fundamentos principales del Programa, contraponiéndose a justificaciones ancladas en la necesidad de brindar soluciones transitorias y desarrollar capacidades individuales para la inserción en el mercado laboral de poblaciones consideradas dependientes. La conformación de cooperativas como modalidad de creación de trabajo y de organización social y la creación de instrumentos, principalmente de capacitación, para propender a su sustentabilidad, se diferencian de esquemas transitorios de empleo a partir del cumplimiento de contraprestaciones. Finalmente, la inclusión –aunque de modo diferencial respecto al empleo asalariado formal– de los cooperativistas en esquemas de protección social, como el sistema de seguridad social a través del monotributo social y la AUH, y la relación entre el monto del beneficio monetario y el salario mínimo, vital y móvil al momento de la creación del PAT, se condicen en grados crecientes –y en contraposición a los programas anteriores– con la noción de un “trabajo digno”, es decir, un trabajo que permite satisfacer las necesidades de reproducción de la vida de los trabajadores.

Por su parte, a partir de concebir las políticas sociales como ámbito de producción de lazos sociales más que como mero mecanismo de distribución de recursos, Cross (2014) sostiene que los programas sociales de desarrollo local que proponen la conformación de cooperativas de trabajo contribuyen al fortalecimiento de las organizaciones territoriales que los gestionan al permitir el desarrollo de capacidades colectivas en su seno. Al mismo tiempo postula que son estas organizaciones, a partir de sus capacidades colectivas, las que posibilitan la integración social y política de sus destinatarios, quienes se tornan en interlocutores autorizados de funcionarios y especialistas, en administradores de recursos y en sujetos de derecho.

Por otro lado, si bien destacamos dichos aspectos positivos, resulta necesario reseñar las principales críticas que se le realizaron a las políticas públicas de conformación y fomento de cooperativas de trabajo. Diversas investigaciones del campo de la política social aportan elementos que interrogan el carácter genuino del trabajo generado y los sentidos de inclusión e integración adoptados por los programas contenidos en esta estrategia.

Hopp (2013b) sostiene que a pesar de que estas políticas obtuvieron una fabulosa jerarquización en tanto estrategia central de política social, el trabajo asociativo y autogestionado se dirigió a la población en situación de pobreza, vulnerabilidad y/o desempleo y solo ocupó un lugar secundario en el modelo socioeconómico instaurado a partir de 2003. En este sentido, la autora identifica dificultades para la concreción de una cabal inclusión o integración de los beneficiarios de los programas enmarcados en esta perspectiva, dada la persistencia en estos de un sesgo asistencial.

Deux Marzi y Hintze (2014) analizan en profundidad la seguridad social a la que accede el trabajador asociativo y autogestionado, y concluyen que aún continúan siendo elevados los grados de desprotección a los que se enfrenta. Estas autoras empalman su análisis con los interrogantes que plantea Grassi (2012) respecto a la tensión observada entre las concepciones de inclusión e integración que se sustentan desde las políticas laborales y las políticas de autoempleo. Entre estas últimas se incluyen las políticas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado. Concluye que al interior del heterogéneo campo de las políticas sociolaborales “existe una incongruencia en la concepción del trabajo, en el tipo de integración que se propugna y en la consideración del sujeto del trabajo” (Grassi, 2012: 186) que constituye, desde las políticas laborales, empleo formal, regulado y protegido; y a partir de las políticas de autoempleo, formas de ocupación diferenciadas y excluidas de la política laboral y económica.

Por último, y abonando al señalamiento de las limitaciones de este tipo de políticas, en próximos apartados y capítulos analizaremos el modo en que el poder adquisitivo del beneficio monetario percibido por los cooperativistas se fue deteriorando con el paso de los años, así como las distancias que se observaron entre el diseño y la implementación del PAT, por ejemplo, respecto al objetivo de promoción de la organización cooperativa para la gestión del trabajo cotidiano.

2.2. Estado, organizaciones de trabajadores desocupados y programas sociales con contraprestación laboral

En este apartado nos enfocaremos en las relaciones entabladas entre el Estado y las organizaciones sociales a partir de los programas de transferencia de ingresos con contraprestación laboral y, tal como afirma Manzano (2009), en “la configuración mutua de procesos estatales y movimientos sociales” (p.34).

Anteriormente hemos descripto dichos programas, señalando que el Plan Trabajar constituyó el primer programa inspirado en el esquema workfare de política asistencial (Grondona, 2012). Aquí nos interesa destacar que dicho Programa también constituyó el primer paso hacia la inserción de las organizaciones de trabajadores desocupados como gestores legítimos de políticas sociales (Maneiro, 2012). Para avanzar, no obstante, resulta necesario primero detenerse en la emergencia de dichas organizaciones en la década del noventa.

A partir de las décadas del ochenta y del noventa las modalidades de vinculación entre Estado y sectores populares se vieron modificadas: las mediaciones sindicales de tipo corporativas cedieron terreno frente al creciente peso de las mediaciones territoriales en las que primaban las relaciones de tipo clientelar[10]. La consolidación de este tipo de relaciones se vinculó con dos transformaciones que se dieron en un contexto de creciente desempleo, precarización laboral y empobrecimiento de la sociedad (Maneiro, 2012). Por un lado, con las transformaciones en el mercado de trabajo, que redundaron en un descenso de los trabajadores sindicalizados; y por el otro, con los cambios en la política social, que se centró en el desarrollo de políticas de individuación que por su naturaleza focalizada y selectiva tornaron central la mediación de líderes barriales relacionados a referentes político-estatales. A este esquema incorporamos las transformaciones del Estado que promovieron procesos de descentralización estatal, es decir, el traspaso de atribuciones y funciones desde el nivel nacional hacia los niveles provinciales y/o municipales. Todos estos procesos contribuyeron a colocar en el centro de la escena sociopolítica las arenas locales y la dimensión territorial[11].

Pero estas condiciones no solo fortalecieron las mediaciones territoriales de corte clientelar, sino que también dieron lugar al surgimiento de las denominadas organizaciones de trabajadores desocupados o “piqueteras”[12], que establecieron relaciones sociales y políticas que presentaron diferencias, aunque también similitudes[13], respecto a las relaciones de tipo clientelar. Estas organizaciones surgieron a partir de dos afluentes principales: el de las puebladas y los “piquetes” en el interior del país, vinculados al declive de las economías regionales y a la privatización de empresas estatales durante la década del noventa; y el de la acción territorial y organizativa en el conurbano bonaerense como consecuencia del creciente empobrecimiento de la sociedad argentina y de la profundización del proceso de desindustrialización que se venía desarrollando desde la década del setenta (Svampa y Pereyra, 2004). Entre fines de la década del noventa y comienzos del siglo xxi, estas organizaciones lograron constituir un movimiento social, en tanto sostuvieron una campaña pública de instalación de demandas colectivas en torno al trabajo, a partir del corte de vías o “piquete” como forma de acción paradigmática.

Centrándonos en el conurbano bonaerense, en línea con el recorte de este libro, los primeros grupos de trabajadores desocupados surgieron en La Matanza, en la zona sur del Gran Buenos Aires y en La Plata, durante la segunda mitad de la década del noventa. En el año 1998 se conformaron la Corriente Clasista Combativa (CCC) y la Federación Tierra y Vivienda (FTV), ambas como parte de estrategias de centrales sindicales o líneas sindicales de partidos políticos (Manzano, 2009). De forma contemporánea surgió la vertiente de Movimientos de Trabajadores Desocupados (MTD) que se declaró independiente de sindicatos y partidos políticos y reivindicó la organización territorial como modo de construcción política autónoma (Maneiro, 2012). Otra organización de importancia que se insertó en esta segunda vertiente es el Movimiento Teresa Rodríguez. Aun proviniendo de distintas localidades del conurbano bonaerense, tradiciones políticas, formas de acción (ollas populares, acampes, toma de tierras y de edificios públicos, entre otras) y organización de la militancia barrial (cooperativas, mutuales, juntas vecinales, sociedades de fomento, comunidades eclesiales de base, etc.), todas las organizaciones de trabajadores desocupados se conformaron en torno a la demanda de trabajo, considerado el medio legítimo de acceso a los medios de reproducción y a la integración social. En un contexto de desocupación, empobrecimiento, y despliegue de políticas sociales focalizadas, esta demanda de trabajo se especificó en la petición de vacantes en programas de empleo transitorio y en la gestión de dichos recursos de origen público. Para acceder a la resolución de sus demandas, las organizaciones de trabajadores desocupados recurrieron centralmente a la acción colectiva, más específicamente, al corte de rutas.

Tal como planteamos, el Programa Trabajar, principalmente en su tercera versión, marcó un punto de inflexión. A partir de la asunción al Gobierno nacional de la coalición Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educación[14] a fines del año 1999, se profundizó la distribución y gestión de los planes de empleo transitorio por parte de las organizaciones (Bottaro, 2012; Maneiro, 2012). Con base en los lineamientos del Banco Mundial respecto a la participación de la sociedad civil, y como modo de debilitar el poder territorial del Partido Justicialista, el Gobierno nacional estipuló que los proyectos productivos y/o comunitarios en donde se realizaban las contraprestaciones podrían ser presentados y gestionados por organizaciones no gubernamentales. Así, ciertas organizaciones de trabajadores desocupados conformaron asociaciones civiles para autogestionar sus propios planes de empleo, y desarrollaron proyectos comunitarios y/o microemprendimientos productivos.

Por un lado, esto redujo el peso de los referentes político-estatales en las formas de distribución de los planes y en los modos de organización y trabajo de los movimientos de trabajadores desocupados (Maneiro, 2012). Por el otro, enfrentó a las organizaciones a la necesidad de encarar cuestiones burocrático-administrativas y de entablar negociaciones con funcionarios de los diferentes niveles gubernamentales.

Con el lanzamiento del PJJHD y la masificación de los programas de empleo transitorio, las organizaciones sociales vieron engrosar sus filas frente a la obligatoriedad de la contraprestación, al tiempo que acentuaron su rol de mediadores entre las poblaciones vulnerables y el Estado (Bottaro, 2012). No obstante, la injerencia de las organizaciones de trabajadores desocupados en el PJJHD fue relativamente baja y solo una porción minoritaria de los planes pudo ser gestionada por ellas (Maneiro, 2012; Massetti, 2011). Mientras los primeros esquemas de workfare habían permitido una reapropiación y resignificación de las políticas sociales por parte de las organizaciones de trabajadores desocupados (Maneiro, 2012); a partir de los años 2001-2002 los distintos gobiernos nacionales intentaron reapropiarse del control sobre dichas políticas como modo de reconstruir sus vinculaciones con los territorios.

En suma, a través de los años y los diversos programas, las organizaciones de trabajadores desocupados se fueron constituyendo en intermediarias en la prestación de políticas sociales, aunque con distintos matices según los signos partidarios de los sucesivos gobiernos nacionales (Natalucci, 2012). La gestión y el monitoreo de las políticas sociales por parte de las organizaciones implicó desarrollar no solo acciones contenciosas, sino también entablar negociaciones en torno a las cantidades y modalidades de distribución de los beneficios, elaborar listados de beneficiarios, y desarrollar proyectos comunitarios y/o productivos.

Nos interesa especialmente el desarrollo de los proyectos comunitarios y/o productivos. Durante la década del noventa, diferentes movimientos sociales habían tomado en su mano la satisfacción de necesidades básicas, sosteniendo desde comedores comunitarios hasta emprendimientos de producción textil. Maneiro (2012) señala que un hito central en la conformación de emprendimientos productivos fue el logro de la autogestión de los planes de empleo transitorio y la resignificación de la noción de contraprestación realizada por los movimientos de trabajadores desocupados. A partir de la crisis de 2001, la importancia de estos proyectos autogestionados se incrementó y el trabajo cotidiano se tornó en eje central de la experiencia de las organizaciones de trabajadores desocupados, junto con las acciones de protesta.

A partir del año 2003, los modos de vinculación entre Estado y organizaciones de trabajadores desocupados se vieron modificados. El presidente Néstor Kirchner propició la interlocución con las organizaciones; y mientras que algunas se volcaron a la construcción de vínculos políticos de colaboración con el Estado, llegando incluso a colocar algunos de sus líderes en la gestión pública (Massetti, 2011), otras quedaron aisladas.

En este contexto comenzaron a desarrollarse políticas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado. Si a partir del PJJHD las organizaciones de trabajadores desocupados habían visto disminuidos sus ámbitos de participación en los programas de empleo, el lanzamiento del Programa Manos a la Obra en el año 2003 –y de otros orientados al trabajo y la producción– dio lugar a otra modalidad de participación de las organizaciones en los planes, a través del desarrollo de emprendimientos productivos financiados por el Estado nacional. Aún más, las unidades productivas constituidas en este marco no solo fueron receptoras de subsidios, sino que algunas de ellas se convirtieron en proveedoras del Estado (Hopp, 2011). Por otro lado, respecto a las modificaciones que introdujo esta situación en las organizaciones, Massetti (2011) señala la necesidad que surgió de un nuevo perfil de cuadros con mayores conocimientos técnico-administrativos para el manejo de los proyectos y los desafíos en términos de calificaciones de oficios y disciplina laboral en las unidades productivas que alcanzó el Programa.

El lanzamiento del PAT en el año 2009 implicó un paso más en el sentido marcado por el Programa Manos a la Obra. Mientras que la participación en los primeros esquemas de workfare durante la década del noventa había requerido la constitución de asociaciones civiles por parte de las organizaciones sociales, el PAT estipuló la necesidad de conformar cooperativas de trabajo, profundizando la apuesta al trabajo y la producción. Si bien la participación de las poblaciones beneficiarias en las políticas sociales no resultó un elemento innovador, los aspectos formales que fueron requeridos para la participación de las organizaciones a partir del año 2003 se fueron orientando cada vez más hacia la conformación de unidades socioproductivas, llegando el PAT, un programa de extensión nacional, a exigir la cooperativización de las organizaciones.

Es importante aclarar que además de enmarcarse en un momento determinado de la protección social y la política social en la Argentina, el PAT fue impulsado por organizaciones territoriales que consideraban necesaria la generación de trabajo subsidiado bajo la modalidad de cooperativa de trabajo (Natalucci, 2012)[15]. No obstante, advierte Natalucci (2012), recoger la demanda de las organizaciones sociales no fue sinónimo de darles el rol que esperaban. Por el contrario, el lanzamiento del PAT significó un nuevo cuestionamiento a la intermediación de las organizaciones sociales en la política social y constituyó un intento de ordenar la implementación de la política social “desde arriba”, incluyendo de forma diferencial a municipios y organizaciones sociales. De este modo, ninguna organización participó en la toma de decisiones respecto al Programa y el Gobierno nacional estipuló que su implementación recaería en los gobiernos municipales (Natalucci, 2012). Además, la participación de las diversas organizaciones se dio en grados diferenciales, lo cual se evidenció en las cantidades de planes a distribuir que obtuvo cada una[16]. Esto generó malestar entre las organizaciones sociales que venían desarrollando un rol relevante en la implementación de la política social en los territorios.

Frente a esta situación, las organizaciones de trabajadores desocupados no reaccionaron de modo homogéneo. Mientras que algunas participaron –no sin tensiones y conflictos– junto al Gobierno nacional y los gobiernos municipales en la implementación del Programa (incluso ocupando cargos en la estructura del Programa), otras reforzaron la realización de acciones colectivas como modo de disputar y de exponer sus demandas al Estado. Lo que nos interesa centralmente en este apartado es colocar una pieza más de cara al entendimiento de la sociogénesis del PAT. Si bien la política de creación de cooperativas de trabajo retomaba experiencias de trabajo asociativo y autogestionado de los sectores populares y recogía las demandas de ciertas organizaciones sociales en torno al subsidio de esta modalidad de trabajo; el lanzamiento del PAT, en el contexto que describiremos en el próximo apartado, se constituyó en un intento de ordenamiento “desde arriba” de la política social, de modo de articular la política territorial, otorgando recursos políticos y económicos a los gobiernos municipales en detrimento de las organizaciones de trabajadores desocupados.

2.3. Desaceleración del crecimiento económico y crisis política: nace el Programa Argentina Trabaja

El PAT fue creado en el año 2009 en el marco de una crisis económica y política. En lo que refiere a la crisis económica, la ralentización del crecimiento económico producto de la crisis internacional de 2008-2009 tornaba necesario diseñar nuevas herramientas para integrar al mercado de trabajo a sectores sociales excluidos. Respecto a los indicadores económicos, en promedio, en el período 2003-2008 la tasa de crecimiento anual porcentual del Producto Bruto Interno (PBI) había sido de 7,9 %. En el año 2009, en el contexto de la crisis económica internacional, este porcentaje se contrajo 5,9 % (Banco Mundial). En lo que refiere a los guarismos del mercado de trabajo, entre los años 2003 y 2008 había tenido lugar un descenso sostenido de la tasa de desocupación en la Argentina: mientras que en el tercer trimestre de 2003 la tasa de desocupación en el total de aglomerados urbanos ascendía al 16,3 %, en igual período del año 2008 se ubicaba en el 7,8 %. En el contexto de la crisis internacional y sus repercusiones en el ámbito nacional, en el tercer trimestre de 2009 se puede observar una interrupción de dicho proceso: la tasa de desocupación se ubicó en el 9,1 % (EPH-INDEC). Este ascenso resultó aún más perjudicial para la población del conurbano bonaerense, en tanto la desocupación suele ser más elevada en este territorio y, en este sentido, la crisis de 2009 llegó a elevar la tasa de desocupación a dos dígitos: mientras que en el tercer trimestre de 2008 la tasa de desocupación se ubicaba en el 9,7 %, para el mismo trimestre de 2009 ascendía al 10,6 % (EPH-INDEC).

Respecto a la crisis política, los resultados desfavorables en las elecciones legislativas de junio de 2009, en las cuales la alianza en el gobierno del Estado nacional perdió la mayoría parlamentaria, dieron cuenta de un fuerte debilitamiento de esta. Pero este hecho no puede comprenderse si no nos retrotraemos al primer semestre de 2008 y al denominado “conflicto del campo”[17]. Hegemonizado por los sectores más concentrados del agro, el prologado conflicto que se desencadenó unificó a distintas personificaciones sociales del sector en una alianza que el Gobierno nacional no logró quebrar; y politizó, movilizó y polarizó a la sociedad como ningún otro desde la crisis general de 2001-2002 (Antón, Cresto, Rebón y Salgado, 2011). El conflicto finalizó con la derrota definitiva del oficialismo en el Senado del Congreso de la Nación, cuando el vicepresidente desempató una votación en contra de la iniciativa del Poder Ejecutivo nacional respecto a las retenciones a las exportaciones. De este modo, el saldo del conflicto fue una oposición unificada y un gobierno debilitado y dividido en su interior.

Así, se arribó a las elecciones legislativas del 28 de junio de 2009 para renovar bancas de la cámara de Diputados y de Senadores del Congreso de la Nación. Además se realizaron las elecciones de legisladores de la provincia de Buenos Aires, entre otras, y de concejales de los 134 distritos de la provincia de Buenos Aires. La dinámica preelectoral había girado en torno a dos ejes discursivos: plebiscitar al Gobierno nacional o comenzar un cambio de rumbo (González, 2009).

En la jerga política se afirma que la provincia de Buenos Aires es “la madre de todas las batallas”. Esto se debe, entre otros elementos, a su peso poblacional. Según el Censo Nacional

de Población, Hogares y Vivienda de 2010 (INDEC), la población de la provincia de Buenos Aires asciende a 15 625 084 habitantes, es la más poblada y representa el 39 % respecto de la población total del país. Dentro de la provincia, los 24 distritos que conforman el denominado conurbano bonaerense, y que solo ocupan territorialmente el 2 % de la provincia, cobijan el 64 % de su población. Así, los municipios del conurbano bonaerense y los intendentes que los gestionan adquieren importancia en las dinámicas políticas y electorales. Sumado a su peso electoral, el contexto instaurado luego del “conflicto del campo” determinó que el expresidente Néstor Kirchner y el por entonces gobernador de la provincia de Buenos Aires, Daniel Scioli, encabezaran la lista de Diputados nacionales por esta provincia, impulsando a que los intendentes actuaran de la misma forma.

Los resultados desfavorables, principalmente en dicha provincia, la consiguiente pérdida de la mayoría parlamentaria, y la importancia que adquirió el corte de boletas –a favor de los intendentes y en detrimento de los candidatos oficialistas a ocupar bancas en el Congreso de la Nación– en todos los distritos del conurbano bonaerense, ratificaron el debilitamiento y el quiebre de la alianza en el Gobierno nacional, y tornaron imperiosa la necesidad de articular la política a nivel local.

Así, con posterioridad a los hechos relatados, el Gobierno nacional lanzó varias medidas de tinte desmercantilizador, como la reestatización de los fondos jubilatorios privatizados en la década del noventa, el impulso a una nueva ley de medios de comunicación audiovisual que oponía la noción de derecho a la comunicación a la de su concepción en términos de bien transable en un mercado cada vez más monopólico, y el lanzamiento de la AUH.

En este contexto, sostenemos entonces que a partir de la creación de cooperativas para la realización de obras de infraestructura de baja complejidad en el marco de un conjunto de políticas de fomento del trabajo asociativo y autogestionado no solo se persiguió el objetivo explícito de crear puestos de trabajo como modalidad de “inclusión social”, sino también articular y dinamizar la política en los municipios del conurbano bonaerense y aportar financiamiento para infraestructura y empleo público a dichas gestiones. Así, la sociogénesis del PAT consolida la conformación de cooperativas en el marco de una política de promoción del trabajo asociativo y autogestionado que se venía desarrollando desde el año 2003. No obstante, el mero desarrollo de estas políticas no explica su surgimiento; el lanzamiento del PAT constituyó una estrategia frente a la desaceleración económica y a la crisis política de los años 2008-2009.

2.4. La lucha de las organizaciones de trabajadores desocupados en torno al Programa Argentina Trabaja

En este apartado describimos las principales tendencias de las acciones colectivas de las organizaciones de trabajadores desocupados con relación al PAT durante sus primeros años de implementación (septiembre de 2009-junio de 2012). Dicho recorte temporal se efectúa sobre la base de la observación de que hacia mediados de 2012 ya se habían definido sus principales características y había tenido lugar el mayor caudal de ingresos de beneficiarios. Luego de un primer momento de gran expansión y de los inicios de la implementación, hacia mediados de 2012, el PAT comenzaba a deteriorarse: en un contexto inflacionario, el beneficio individual se estancó y la posibilidad de efectuar nuevos ingresos tendió a cerrarse. El insumo de nuestro análisis es un catálogo de acciones colectivas en torno al PAT protagonizadas por organizaciones de trabajadores desocupados, elaborado a partir de noticias publicadas en la prensa[18].

Este análisis se orienta a problematizar y matizar las visiones que consideran estas experiencias meramente como cooperativas de trabajo “inducidas por el Estado” (Vuotto, 2011), soslayando los procesos de lucha que subyacen en ellas. En definitiva, busca evidenciar el carácter contencioso de la sociogénesis del proceso de conformación de cooperativas de trabajo en el marco del PAT.

Por un lado, nos interesa analizar las implicancias de la acción beligerante de las organizaciones respecto al diseño y la implementación del Programa, es decir, las definiciones y los cambios que impulsaron estas acciones e interacciones entre las organizaciones y el Estado. Es indudable que ciertos aspectos del PAT no estaban previstos y que los procesos de lucha y negociación con las organizaciones le fueron imprimiendo un formato no presumido. En este sentido, el ingreso de beneficiarios provenientes de las organizaciones de trabajadores desocupados se encontró estrechamente vinculado con las acciones contenciosas por ellas desarrolladas. Así, si bien el PAT no es producto de la lucha, sí lo es el ingreso de los beneficiarios, la conformación de ciertas cooperativas, e incluso determinadas características que asume el Programa.

En el sentido inverso de la interacción entre el Estado y las organizaciones, analizaremos el modo en que el lanzamiento del PAT se constituyó en una ventana de oportunidad institucional para la acción colectiva de las organizaciones con miras a la reinstalación de su demanda de trabajo y a disputar la gestión de la política social. En este sentido, observaremos el saldo organizativo de las luchas en torno al PAT para las organizaciones de trabajadores desocupados.

Antes de iniciar nuestro análisis, retrocedamos algunos años para reseñar la dinámica de movilización de las organizaciones de trabajadores desocupados con anterioridad al lanzamiento del PAT. Para esto, reponemos el trabajo Antón et al. (2011), en el que los autores analizan la evolución y las transformaciones de las luchas y las organizaciones de trabajadores desocupados durante el período 2000-2009.

Durante los primeros años del siglo xxi, las organizaciones de trabajadores desocupados habían experimentado un sostenido y significativo ascenso en sus movilizaciones, llegando a un punto máximo en el año 2002. Estas daban cuenta de la sedimentación de las experiencias de la década del noventa, en la cual, a fuerza de movilizaciones y trabajo barrial, las organizaciones habían logrado instalar el reclamo de “trabajo genuino” o “trabajo digno” que, en un contexto de creciente desempleo, se postulaba en términos de acceso a planes laborales y sociales.

Hacia el año 2003 la capacidad de convocatoria de las organizaciones había comenzado a declinar; tendencia que se acentuaría en 2005, arribando a un estado de desmovilización en 2007 (Antón et al., 2011). ¿Con qué elementos asocian los autores esta situación? Con una combinación de transformaciones en los planos político y económico en la Argentina. A partir de 2003, en un contexto de recuperación y crecimiento económico, el presidente Néstor Kirchner viró la actitud hacia la acción de protesta de las organizaciones de trabajadores desocupados. De la deslegitimación y la represión que habían caracterizado las posturas hacia ellos en los gobiernos anteriores, se pasó a la negociación y el diálogo, limitando el uso de la represión de la protesta social. La estrategia del Gobierno implicaba habilitar recursos para las organizaciones, principalmente las más afines; a la vez que desarrollar una política de creación de empleo que resolviera el problema acuciante de la desocupación.

Efectivamente, ambas aristas de la estrategia tuvieron efecto. El crecimiento económico y la creación de empleo socavaron las bases de reclutamiento de las organizaciones, redundando en una pérdida de su capacidad de movilización; mientras que las acciones de protesta perdieron protagonismo entre ciertas organizaciones frente a la apertura de nuevos canales institucionales. El diálogo y la negociación entre las organizaciones y el Gobierno nacional se daban en paralelo al desarrollo de políticas sociales de fomento del trabajo asociado y autogestionado. Así, el desarrollo de emprendimientos productivos en los barrios transformaba la dinámica de las organizaciones, que se abocaban cada vez más a la gestión de estos a expensas de las acciones contenciosas (Antón et al., 2011).

No obstante, si en 2007 la movilización de estas organizaciones era prácticamente inexistente, en los 10 meses qua van desde septiembre de 2009 a junio de 2010, solo por demandas relacionadas al PAT, las organizaciones realizan un promedio de 16 acciones colectivas mensuales, dando cuenta de una revitalización de la capacidad beligerante. En esta línea nos preguntamos, ¿por qué el lanzamiento del PAT, que establece un nuevo canal institucional y profundiza la política de fomento del desarrollo de emprendimientos productivos, se torna en un acicate de la acción colectiva, abriendo un nuevo ciclo de protesta –claro que menos intenso que el de principio de siglo– de las organizaciones de trabajadores desocupados?

Para responder esta pregunta nos valdremos de la noción de estructura de oportunidades políticas de Tarrow (1999). La apertura del acceso institucional, la inestabilidad de los alineamientos políticos y la consiguiente posibilidad de tejer alianzas, los conflictos entre las elites y su consecuente división, y la disminución de la capacidad represora del Estado, son elementos que, combinados con una percepción elevada de los costos de la inacción, dan lugar a la acción contenciosa. Veamos algunos de estos elementos en el caso que nos ocupa.

En primer lugar, y tal como desarrollamos anteriormente, el lanzamiento del PAT constituyó una profundización del cuestionamiento a la intermediación de las organizaciones de trabajadores desocupados en la política social y un intento de articulación de la política territorial sobre la base del fortalecimiento de los gobiernos municipales. De este modo, la ventana de acceso institucional abierta por el PAT resultó relativa; elemento sobre el cual reposa su carácter conflictivo. Se trataba de una política social que resultaba familiar para las organizaciones por diversas razones. Hacía años que venían realizando parte de su construcción política territorial a través de los emprendimientos socioproductivos que las políticas públicas habían fomentado. Además, el PAT se dirigía a los sectores sociales representados por las organizaciones y a dar respuesta a su demanda histórica en torno al trabajo, aunque en su modalidad asistencializada.

No obstante, las organizaciones fueron incluidas de modo diferencial y limitado en el diseño e implementación del PAT; e incluso la mera incorporación de sus bases sociales en términos de beneficiarios fue obstaculizada desde los entes ejecutores, esto es, los gobiernos municipales[19]. Aunque las organizaciones no fueron reconocidas formalmente en el diseño del Programa como entes ejecutores o actores relevantes en la organización social de los territorios, la documentación oficial enfatizaba en las virtudes de las vinculaciones entre trabajo y organización social para el fortalecimiento del tejido social (Documento de Acceso a la Información Pública del Ministerio de Desarrollo Social, 10 de marzo de 2010), desconociendo así las mediaciones que operan en dicha vinculación el trabajo social y político de las organizaciones de trabajadores desocupados.

Así, en los albores del PAT, se constituyó una ventana de acceso institucional para la acción contenciosa de las organizaciones que, por un lado, reclamaban la incorporación de beneficiarios al Programa, reinstalando la demanda histórica por trabajo en su versión asistencializada de los planes sociales. Por el otro lado, denunciaban la gestión discrecional del Programa por parte los gobiernos municipales, disputando la gestión de los planes sociales e intentando incidir en su diseño e implementación.

En segundo lugar, y tal como señalamos anteriormente, el lanzamiento del PAT se dio en un contexto que difiere del de los años anteriores. En el año 2009 el Gobierno nacional atravesaba una fuerte crisis política originada en la disputa entre el Gobierno nacional y la oposición social y política en torno al “conflicto del campo”. Así, sumado a la ventana de acceso institucional que planteó el PAT, las organizaciones de trabajadores desocupados también encontraron oportunidades para la acción en tanto ciertos grupos mediáticos enfrentados con el Gobierno hallaron en la difusión de estas acciones un modo de socavar su legitimidad.

Por último, estos procesos se dieron en un contexto de más largo aliento de no represión de la protesta social como política expresa del Gobierno nacional, lo que no quita que no hayan tenido lugar procesos represivos en las arenas provinciales y locales, así como judicializaciones de la protesta social (CELS, 2010).

A continuación, analizamos las principales tendencias de las acciones colectivas de protesta de las organizaciones de trabajadores desocupados con relación al PAT. Para esto, en primer lugar, proponemos una periodización de la evolución del Programa. Luego, analizamos la intensidad y la dinámica de la acción contenciosa, las demandas planteadas y las formas de lucha puestas en juego, a través de los períodos del Programa.

2.4.1. La evolución del Programa Argentina Trabaja

El primer período refiere al surgimiento del PAT y se extendió desde su lanzamiento hasta mediados de 2010. El año 2009 fue principalmente de identificación de la población objetivo, y de selección de los beneficiarios (60 000 destinatarios) así como de las localidades donde se implementaría el Programa (36 localidades del conurbano bonaerense) (Documento de Acceso a la Información Pública del Ministerio de Desarrollo Social, 7 de diciembre de 2010; Cuenta Nacional de Inversión, 2009). Además se realizaron capacitaciones y trámites de conformación de cooperativas. En el primer semestre de 2010, se incorporaron localidades de las provincias de Corrientes, Entre Ríos, Mendoza y Tucumán. Durante estos meses se desarrollaron acciones de difusión y operativos de inscripción, se conformaron cooperativas, se firmaron convenios con los entes ejecutores (en su mayoría municipios) y se llevaron a cabo capacitaciones para los beneficiarios (Documento de Acceso a la Información Pública del Ministerio de Desarrollo Social, 27 de abril de 2010, 7 de diciembre de 2010). Así, observamos que durante este período el PAT delineó sus características; y recién a mediados de 2010 la mayoría de los beneficiarios fueron efectivamente incorporados y las cooperativas de trabajo conformadas comenzaron a desarrollar actividades productivas.

Hacia julio de 2010, se inauguró un segundo período que se extendió hasta noviembre de 2011. Las inscripciones ya se habían efectivizado y las masivas incorporaciones de beneficiarios ya no tendrían lugar. Si observamos la cantidad de beneficiarios incluidos, advertimos que durante el primer período se incluyó a la mayoría. Al primer semestre de 2010 se encontraban incorporados 157 089 beneficiarios, mientras que en octubre de 2011 se había incluido alguna vez como titulares 191 275 personas (Documento de Acceso a la Información Pública del Ministerio de Desarrollo Social, 7 de diciembre de 2010, 4 de noviembre de 2011), dando cuenta de un aumento del 20 % de la población beneficiaria. Por otro lado, el Programa continuó su expansión territorial: hacia fines del período el PAT se había extendido a localidades de las provincias de Salta, San Juan, La Rioja, Formosa, Misiones y Santiago del Estero (Documento de Acceso a la Información Pública del Ministerio de Desarrollo Social, 4 de noviembre de 2011). Por último, hacia mediados del año 2010 comenzaron a desarrollarse actividades productivas de forma generalizada en el marco de las cooperativas de trabajo. De este modo, en términos del desarrollo del PAT, este período corresponde a su implementación temprana.

El tercer período comenzó en diciembre de 2011, con la segunda presidencia de Cristina Fernández de Kirchner. Nacido al calor de una crisis política con el objetivo de organizar la política local, el triunfo y nuevo gobierno de Cristina Fernández de Kirchner planteaban interrogantes en torno a la continuidad del PAT. No obstante, continuó, aunque sostenemos que de modo deteriorado por los siguientes motivos.

En primer lugar, la cantidad de beneficiarios solo aumentó alrededor de un 4 % respecto al período anterior. En segundo lugar, en relación con la expansión territorial del PAT, hacia fines de 2011 se incorporó solamente la ciudad de San Carlos de Bariloche (Río Negro), y en el transcurso de 2012, localidades de las provincias de Catamarca y San Luis (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación, 2012). En tercer lugar, y como observamos en el siguiente gráfico, mientras que los haberes de los cooperativistas comenzaron en 2009 representando alrededor del 90 % del SMVM y de las remuneraciones del personal de casas particulares en su categoría más baja, hacia mediados de 2012 representaban alrededor del 50%, profundizándose la brecha salarial con los trabajadores registrados en la seguridad social, incluso es sus categorías más bajas y menos colectivizadas, como es el caso del personal de casas particulares[20].

Cabe mencionar que al comienzo del PAT, según la guía informativa publicada en la página web del MDS (2010), los trabajadores cumplían una jornada semanal de 40 horas de trabajo. A partir de la Resolución Nº 1499 del MDS dictada en el año 2012, las jornadas laborales comenzaron a ser de 4 horas en obra y 2 horas en talleres de capacitación. De este modo, observamos una vinculación entre la disminución relativa de los haberes y las horas de trabajo exigidas a los cooperativistas.

Gráfico N° 4: Evolución nominal mensual del subsidio individual del PAT, el Salario Mínimo, Vital y Móvil, y las remuneraciones para el personal de casas particulares. Argentina. Agosto 2009-septiembre 2015

grafico 4

Fuente: elaboración propia con base en documentación del PAT; resoluciones N° 2/09, N° 2/10, N° 2/11, N° 3/11, N° 2/12, N° 4/13, N° 3/14, N° 4/15 del Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario; resoluciones N° 1002/09, Nº 1297/10, Nº 1350/11, Nº 958/12, Nº 886/13, Nº 1062/14 del MTEySS; y resolución N° 1/15 de la Comisión Nacional de Trabajo en Casas Particulares.

2.4.2. La intensidad y la dinámica de la acción contenciosa

  • Surgimiento del PAT

Como puede observarse en el siguiente gráfico, este período se caracteriza por ser el más contencioso: fue escenario de un promedio de 16 acciones colectivas mensuales llevadas a cabo por organizaciones de trabajadores desocupados en torno al PAT. Esto se relaciona con que muchos elementos del Programa debían ser especificados: la cantidad y modalidad de ingresos de beneficiarios, la forma de gestión del Programa y de las cooperativas, y las tareas asignadas a los emprendimientos productivos. De este modo, contrasta con los 2 años subsiguientes: en el segundo período, se registrarán un promedio de 4 acciones mensuales, mientras que en el tercero, ascenderá a 10.

Gráfico N° 5: Cantidad de acciones colectivas de organizaciones de trabajadores desocupados en torno al PAT por mes y período. Argentina. Septiembre 2009-junio 2012

Captura de pantalla (3)

Fuente: elaboración propia a partir de base de acciones colectivas de organizaciones de trabajadores desocupados en torno al PAT. N: 307. Proyecto PIP-CONICET 112 201101 00563.

Hacia mayo de 2010, momento en el cual comenzaron los preparativos para los festejos del Bicentenario, las protestas –así como el malestar del Gobierno nacional frente a estas– percibieron un relativo aumento. Los anuncios de acciones para la semana del Bicentenario por parte de las organizaciones; y la realización de hechos múltiples, esto es, hechos o episodios contenciosos que condensan una multiplicidad de acciones por parte de una de dichas organizaciones, aceleraron las negociaciones y el arribo a acuerdos entre organizaciones y funcionarios gubernamentales en torno a la efectivización de los ingresos de beneficiarios inscriptos anteriormente y a la incorporación de nuevos. Así, hacia junio, al calor de los acuerdos alcanzados, se concretaron las incorporaciones al Programa, las acciones tendieron a descender, y se inició en julio un nuevo período que se caracterizó por la baja conflictividad.

  • Implementación temprana del PAT

A partir del segundo período, el programa comenzó a ser implementado por los gobiernos municipales y su dinámica tendió a localizarse. En este sentido, el conflicto registrado descendió, lo que no implica el fin de la disputa de las organizaciones. Como veremos en nuestro estudio de caso, el conflicto se desnacionalizó y comenzó a desenvolverse a nivel local. Sumado a esto, la debilidad del gobierno en el Estado nacional resultó un hecho más alejado en el tiempo, y por lo tanto la estructura de oportunidades para la acción se fue estrechando. Los festejos por el Bicentenario que se habían desarrollado durante mayo de 2010, bisagra entre ambos períodos, habían constituido un quiebre en este sentido. En octubre de 2010 la muerte del expresidente fortaleció aún más la imagen de la presidenta. Finalmente, en octubre de 2011, la candidata Cristina Fernández de Kirchner ganó las elecciones presidenciales en primera vuelta.

A pesar de tratarse de un período de baja conflictividad, tuvieron lugar 2 eventos de gran importancia que se relacionan con la dinámica de movilización de las organizaciones de trabajadores desocupados a raíz del lanzamiento del PAT. Nos referimos a la creación de la Asociación Gremial de Trabajadores Cooperativistas Autogestivos y Precarizados (AGTCAP) y la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP).

La AGTCAP se conformó el 16 de marzo de 2011 y se compone de las siguientes organizaciones: Movimiento de Trabajadores desocupados Aníbal Verón Nueva Fuerza, Organización Popular y Rebelde Villa Hidalgo, Frente de Organizaciones en Lucha, Agrupación Barrial Víctor Choque, Movimiento Teresa Rodríguez por Democracia Directa, Movimiento 8 de abril, Tierra y Libertad, Frente Popular Darío Santillán y Fogoneros (AGTCAP, s/d). Se trata de una organización de carácter gremial cuyo origen se encontró directamente asociado al surgimiento del PAT:

Nosotros estamos haciendo un sindicato, se llama AGTCAP. El tema es representar al cooperativista. No es fácil armarlo, es bastante complejo. Y más cuando recién empezás, que no te reconoce nadie. Uno de los planteos, una de las consignas que tenemos es la nacionalización del programa [Argentina Trabaja], que no sea de los punteros, que sea de las organizaciones sociales. Después, reconocimiento como AGTCAP, que nos reconozca el Ministerio de Trabajo como AGTCAP, como sindicato de los cooperativistas. Y después el tema del aumento, ¿no? Un aumento a la canasta básica, a lo que vale hoy día. (Carlos, miembro de un MTD nucleado en AGTCAP, septiembre de 2011)

Su documento fundacional postula que la decisión de agremiación de alrededor de 3000 trabajadores de cooperativas que trabajan para el Estado, de emprendimientos autogestivos y, en general, precarizados, de las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Chaco, Formosa, Tucumán, Santa Fe y la Capital Federal surgió de una serie de luchas sintetizadas en la consigna “cooperativas sin punteros”. Así, constituyó una formalización de la experiencia del Frente de Lucha de Cooperativas sin Punteros que se había conformado en diciembre de 2009 frente al lanzamiento del PAT y partió del diagnóstico de que si bien en los últimos años el Estado había dado trabajo a miles de desempleados a través de la obra pública y las cooperativas de trabajo, las formas de relación laboral que aquel había establecido había mantenido a dichos trabajadores en la inestabilidad y la precarización (“Acto de lanzamiento frente”, 16 de marzo de 2011, Frente Popular Darío Santillán).

Por su parte, la CTEP se conformó el 17 de agosto de 2011 y, aunque al igual que la AGTCAP, su origen se asocia a la conformación de cooperativas en el marco del PAT, también retoma otras experiencias de trabajo que se enmarcan en la denominada economía popular. En este sentido, agrupa trabajadores cuentapropistas, autogestionados, cooperativistas y de programas sociales, entre otros. En su acto fundacional, destacaron entre las organizaciones participantes el Movimiento Evita, la cooperativa textil la Alameda, el Movimiento Nacional de Empresas Recuperadas por los Trabajadores (MNER), y el Movimiento de Trabajadores Excluidos (MTE). En este sentido, se trata de organizaciones que no han tendido a protagonizar las acciones colectivas que aquí analizamos.

Al igual que la AGTCAP, se presenta como una asociación gremial que parte del diagnóstico de que es necesario restituir los derechos laborales y sociales con los que el neoliberalismo arrasó. Además postula que en la economía popular la militancia resulta fundamental para construir unidad y activar las luchas, dada la dispersión de los trabajadores, así como la ausencia de una patronal identificable (“Acto fundacional de la Confederación”, 19 de agosto de 2011, La Alameda; “Argentina. ¿Qué es la CTEP?”, s/d, Resumen Latinoamericano; CTEP, s/d). Si bien el Movimiento Evita fue la organización fundadora de esta confederación y en términos generales apoyó el Programa, la conformación de la CTEP evidenció las tensiones del PAT, presentadas en el primer apartado de este capítulo. En el año 2015, la CTEP logró que se creara un régimen de agremiación para los trabajadores de la economía popular y el MTEySS le concedió la atribución de representar los intereses colectivos de los trabajadores de la economía popular (“Reconocimiento para los trabajadores”, 14 de diciembre de 2015, Info Gremiales).

  • Continuidad deteriorada del PAT

El tercer período inició con un ascenso brusco de la conflictividad, frente al atraso en los montos de las remuneraciones en un contexto de creciente inflación. Además, diciembre constituye un mes de protesta en la cultura de lucha de la Argentina. En este sentido, tuvieron lugar acciones colectivas que, a la demanda en torno a las remuneraciones, le adicionaron el pedido de alimentos a hipermercados para sobrellevar las fiestas. Sumado a esto, en febrero fue anunciado un aumento de haberes del PAT[21] que demoró en su efectivización. Frente al aumento fragmentado de las remuneraciones, en marzo se registró un ascenso de las acciones colectivas, que luego iría descendiendo hasta cerrar el período. A continuación, profundizamos en las demandas planteadas en las acciones colectivas.

2.4.3. Las demandas de las organizaciones de trabajadores desocupados en torno al PAT

  • Surgimiento del PAT

En relación con las demandas, como se observa en el siguiente gráfico, durante el primer período las organizaciones se centraron en reclamar el ingreso al Programa (78,5 %), ya sea a partir de la demanda de incorporación de beneficiarios o de la extensión de este a todo el territorio nacional. Las organizaciones denunciaron prácticas discriminatorias y clientelares respecto al ingreso, sosteniendo que la implementación del PAT por parte de los gobiernos municipales bloqueaba el ingreso de beneficiarios propuestos por las organizaciones de trabajadores desocupados. Las acciones del período también se orientaron entonces a denunciar este tipo de prácticas en la gestión del PAT y en las modalidades de conformación de las cooperativas (41,1 %). De este modo, las organizaciones no solo cuestionaron el modo en que se implementaba el PAT respecto a las incorporaciones de beneficiarios y localidades, sino que también demandaron mayores grados de autonomía respecto a las instancias locales de gobierno para la conformación y gestión de las cooperativas.

Durante este período se instaló la consigna “cooperativas sin punteros”, que aglutinó alrededor de 20 organizaciones encabezadas por el Frente Popular Darío Santillán y el MTD Aníbal Verón en un frente homónimo; y varias organizaciones no solo lograron la incorporación de beneficiarios, sino también que formaran parte de cooperativas conformadas enteramente por las organizaciones.

Gráfico N° 6: Demandas planteadas en las acciones colectivas de organizaciones de trabajadores desocupados en torno al PAT según período (en porcentajes). Argentina. Septiembre 2009-junio 2012

grafico 6

Fuente: elaboración propia a partir de base de acciones colectivas de organizaciones de trabajadores desocupados. Variable de respuesta múltiple. Total de acciones (n=307). Total de demandas (n=545). Proyecto PIP-CONICET 112 201101 00563.

  • Implementación temprana del PAT

El segundo período se caracteriza por una dispersión de las demandas. Se mantuvieron las de la fase anterior, aunque con menor fuerza, y surgieron con relevancia las demandas en torno a las remuneraciones, ya sea su cobro o su aumento. Estas pasaron de plantearse en el 4,3 % de las acciones durante la etapa de surgimiento del PAT a reclamarse en el 70 % de las acciones en este período. Durante la implementación temprana del Programa el control del presentismo por parte de los gobiernos municipales y la confección de las liquidaciones de los haberes a partir de esta información redundaron en dificultades administrativas que ocasionaron errores en las liquidaciones y consecuentes retrasos en los cobros, así como descuentos e incluso liquidaciones cero en los montos de los haberes. En este sentido, el cobro de los subsidios se constituyó en un reclamo relevante al interior de las demandas en torno a las remuneraciones, junto al pedido de incorporación del sueldo anual complementario. Sin embargo, la demanda mayoritaria en torno a las remuneraciones fue el aumento del monto, ya que fueron quedando atrasadas respecto al SMVM y a las remuneraciones del personal de casas particulares en su escalafón más bajo (Gráfico 4).

Además, aunque no se constituyeron en peticiones de peso, en este período también ascendieron las demandas en torno a la capacitación de los trabajadores y a la producción (asignación de tareas, entrega de materiales, ejecución de obras, entre otras); y los reclamos de otro tipo de apoyo social, como por ejemplo la demanda de derogación del artículo 9º de la Asignación Universal por Hijo, que establecía la incompatibilidad de esta asignación con otros planes sociales.

  • Continuidad deteriorada del PAT

Si bien las demandas en torno a las remuneraciones habían comenzado a tomar protagonismo en el período anterior, en el tercero se volvieron claramente mayoritarias, principalmente respecto al pedido de aumento. Este reclamo fue respondido el 28 de febrero de 2012, al anunciarse un aumento de las remuneraciones a partir del mes de abril a través de 2 incentivos, uno por presentismo (250 pesos) y otro por productividad (300 pesos). Sin embargo, estos incentivos se aplicaron a partir de abril solo a los haberes de 30 000 cooperativistas del conurbano bonaerense, con el compromiso de la incorporación de los restantes dentro de los siguientes 180 días (MDS, s/d). Así, la no universalidad de los incentivos, como la heterogeneidad e incertidumbre respecto al momento en que comenzarían a percibirse los aumentos redundaron en que las acciones contenciosas no descendieran luego del anuncio y que las demandas en torno al aumento de los haberes se mantuvieran más allá de febrero. Además, y tal como ya mencionamos, a las demandas relacionadas con las remuneraciones se sumó la demanda de alimentos a hipermercados.

2.4.4. Las formas de la acción contenciosa

Respecto al formato de las acciones, a lo largo de todo el período bajo análisis, las formas de acción mayoritarias fueron el corte de vías (55,8 %) y la movilización (21,5 %). Esto no resulta sorpresivo dado que en las acciones colectivas los actores recurren a repertorios de performances, esto es, a rutinas de hacer reclamos aprendidas e históricamente ancladas, que son particulares a ciertos sujetos en su interacción con determinados destinatarios, y coordenadas espacio-temporales (Tilly, 2000a, 2008).

La importancia del formato de la acción reside en que condensa información acerca de las identidades y tradiciones culturales puestas en juego, así como de la estructura de la acción, dada tanto por el marco de oportunidades o restricciones como por los recursos y capacidades organizativas del sujeto que reclama (Schuster, 2005). Además, los repertorios dan cuenta de las características y la magnitud del poder que un actor puede constituir o realizar en el marco de los conflictos (Rebón y Hernández, 2017). En este sentido, el corte de vías o piquete, esto es, una forma de acción directa que busca ocasionar efectos disruptivos en el espacio público, forma parte preponderante de los repertorios de acción de aquellos sectores sociales carentes de poder en la estructura económica, social y política de una sociedad o sistema de referencia; así como de poder asociativo institucionalizado. Profundizaremos sobre estos tipos de poder y su incidencia en la acción contenciosa en el próximo capítulo.

  • Surgimiento del PAT

Más allá de la persistencia del corte de vías o piquete, se destacó en el primer período la emergencia de un formato de acción relativamente innovador: los acampes en la vía pública. Mientras que en este período el 7,4 % de las acciones adquirieron la forma de acampe, hacia mediados de 2012, este porcentaje descendió a alrededor del 1 %. Los acampes son cortes de vías que se caracterizan por su larga duración. En este sentido, su contenido varía del de un corte de vías tradicional; la larga duración implica el traslado de la vida cotidiana desde las barriadas, villas y asentamientos hasta los centros urbanos. En este último punto radica su novedad. Pueden encontrarse antecedentes a esta forma de acción en el repertorio de lucha de las organizaciones de trabajadores desocupados, pero la novedad de los acampes que tienen lugar a raíz del lanzamiento del PAT refiere a que el traslado de la vida cotidiana no es a las rutas de cercanía, como en el 2001, sino al centro de la Ciudad de Buenos Aires (Maneiro, 2015).

La relevancia de este formato en nuestro análisis no reside en su peso estadístico, sino en la atención que concita en la opinión pública, en la movilización de recursos que requiere por parte de las organizaciones, y en que logra obtener resultados positivos respecto a las demandas planteadas. Así, fue principalmente a través de 2 acampes en las vías públicas, frente al edificio del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, que se obtuvieron resultados respecto a las demandas planteadas por las organizaciones. Los acampes de los días 2-3 de noviembre y 1-3 de diciembre de 2009 constituyeron acciones de gran repercusión pública. Con una duración mayor a 30 horas en el primer caso, y a 40 horas en el segundo; y con la participación de 2000 personas en ambos casos; estos se constituyeron en la condición de posibilidad de las principales negociaciones del período entabladas entre las organizaciones y las autoridades del Gobierno nacional.

Durante este período también tuvieron relevancia hechos múltiples de gran despliegue territorial. A modo ilustrativo, el ciclo contencioso fue inaugurado con un hecho múltiple el 22 de septiembre de 2009. Habiendo transcurrido poco más de un mes del anuncio del PAT, alrededor de 20 organizaciones de trabajadores desocupados realizaron18 cortes simultáneos de vías públicas en accesos a la Ciudad de Buenos Aires y la Ciudad de La Plata, y en 10 provincias del interior del país. Además, durante dicha jornada se realizó una movilización en la provincia de Misiones y se anunció una movilización a realizarse la semana siguiente. A diferencia de los acampes, los hechos múltiples de gran despliegue territorial no produjeron de forma inmediata negociaciones y concesiones por parte de las autoridades gubernamentales en sus diversos niveles. No obstante, sostenemos que la expansión territorial de estos hechos contribuyó a la efectiva concreción de las incorporaciones de los beneficiarios. Además, se instaló la demanda de ingreso al PAT a través de la nacionalización o federalización de este.

  • Implementación temprana y continuidad deteriorada del PAT

Durante el segundo y tercer período, el corte de vías y la movilización fueron incluso más dominantes que en el primero, y solo se recurrió de modo marginal al acampe. Durante el segundo período no tuvieron lugar acampes o acciones simultáneas de envergadura. Solo se registra un hecho múltiple el 12 de abril de 2011, ocasión en la cual se desarrollaron 16 cortes simultáneos en un acceso a la Ciudad de Buenos Aires y en localidades de la Provincia de Buenos Aires y de las provincias de Jujuy, Tucumán, y Santa Fe. Este hecho resulta una muestra de la especificidad que sostenemos posee este período: la diversidad de demandas. En las distintas acciones llevadas a cabo en el marco de este hecho se expusieron todas las demandas presentadas, salvo los reclamos en torno a la capacitación de los trabajadores y a cuestiones productivas. Por último, durante el tercer período tuvieron lugar 2 hechos simultáneos, el 14 de marzo de 2012 y el 4 de abril de 2012, en los cuales se combinaron cortes y movilizaciones por reclamos en torno a las remuneraciones. A continuación, presentamos una figura que resume los principales hallazgos de este apartado.

Figura N° 2: Periodización del PAT y principales características del conflicto protagonizado por organizaciones de trabajadores desocupados en torno al PAT. Argentina. Septiembre 2009-junio 2012

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Fuente: elaboración propia.

En suma, el análisis de las interacciones beligerantes entre las organizaciones de trabajadores desocupados y el Estado nos permitieron analizar las incidencias cruzadas. Por un lado, las acciones colectivas de las organizaciones lograron imponer reformulaciones en el Programa. En este sentido, se destacaron el proceso de incorporación de nuevos beneficiarios y nacionalización del PAT durante los períodos de surgimiento e implementación temprana del PAT, y el aumento de las remuneraciones durante su continuidad deteriorada. Así, tal como afirmamos al comienzo de este apartado, si bien el PAT no fue producto de la lucha, sí lo fueron las características que adquirió y el ingreso de beneficiarios provenientes de organizaciones de trabajadores desocupados.

En el sentido inverso de la interacción, el lanzamiento del PAT constituyó una ventana institucional para la acción colectiva de las organizaciones, dando lugar al inicio de un nuevo ciclo de protesta de estas organizaciones, aunque atenuado respecto al del comienzo del siglo xxi. En este contexto, se constituyeron 2 organizaciones gremiales, la AGTCAP y la CTEP, que buscaron equiparar las demandas de los beneficiarios del PAT a las demandas clásicas del trabajador asalariado. Este elemento constituye un aspecto a tomar en consideración. Si bien las organizaciones habían estado involucradas con anterioridad en programas sociales con contraprestación laboral, fue recién con el lanzamiento del PAT y la conformación de cooperativas que estas comenzaron a conformar organizaciones en el amplio campo del trabajo.

En resumen, en este capítulo del libro analizamos las dimensiones centrales de la sociogénesis y el desarrollo de la conformación de cooperativas de trabajo en el marco del Programa Argentina Trabaja. Consideramos que, al igual que en el proceso de conformación de cooperativas a partir de la recuperación de empresas por parte de sus trabajadores (capítulo 1), el origen contencioso de las cooperativas enmarcadas en el PAT –al menos de las contenidas en organizaciones de trabajadores desocupados–, así como su anclaje en demandas en torno al trabajo, constituyen elementos nodales para analizar el carácter socioproductivo de las empresas resultantes. Avanzaremos con esta línea de indagación en próximos capítulos, a partir del estudio de caso.


  1. El Programa Ingreso Social con Trabajo es una línea de acción del Programa Argentina Trabaja, junto con Proyectos Socioproductivos “Manos a la Obra”, Marca Colectiva, Microcréditos, y Monotributo Social. No obstante, suele referirse comúnmente al “Programa Argentina Trabaja” para designar solamente la línea del Programa Ingreso Social con Trabajo.
  2. Los estados de bienestar operan diversos procesos de desmercantilización –siempre parciales y contradictorios–, a través de los cuales se proveen bienes o servicios en calidad de derechos, de modo que estos se sustraen del mercado y las personas pueden garantizarse la vida sin depender exclusivamente de aquel (Esping-Andersen, 1993). Cabe aclarar que la política social no siempre desmercantiliza. Por el contrario, Adelantado et al. (1998) sostienen que existen cuatro esferas de provisión de recursos de bienestar social: la mercantil, la estatal, la familiar y la de la sociedad civil; y que la política social puede desmercantilizar tanto como puede mercantilizar, así como puede familiarizar-desfamiliarizar, estatalizar-desestatalizar y comunitarizar-descomunitarizar.
  3. El Plan Trabajar se dividió en tres etapas: Plan Trabajar I en 1996, Plan Trabajar II entre 1997 y 1998, y Plan Trabajar III entre 1998 y 2002.
  4. Por un lado, a partir de 2005, se observa la emergencia de un nuevo régimen de empleo con protección social, que se diferencia del anterior régimen de precarización laboral (Palomino, 2008). Por el otro, se asiste a una contrarreforma, respecto al período de hegemonía neoliberal, en el campo de la política social, en el cual se da un proceso de resignificación de la protección social (Danani y Hintze, 2011).
  5. Ambas nociones entrecomilladas son utilizadas en normativa y documentación oficial referente a políticas sociales y laborales.
  6. Con respecto al sistema previsional, el Programa de Inclusión Previsional del año 2005 junto a la reestatización de los fondos en el año 2008, permitieron aumentar el cociente entre los beneficios previsionales y la población en edad jubilatoria del 65,8 % en diciembre 2004 a 94 % en marzo 2010 (Groisman, Bossert y Sconfienza, 2011). Sumado a la expansión de la cobertura, hubo un fuerte incremento del haber previsional mínimo. En cuanto al sistema de asignaciones familiares, la Asignación Universal por Hijo (AUH) puesta en marcha en el año 2009 instauró un seguro de protección social a la niñez destinada a hijos de personas desocupadas, que trabajaban en el mercado informal o que ganaban menos o igual que el salario mínimo, vital y móvil. Hacia el año 2015, más de 3 500 000 niños eran beneficiarios de esta asignación (página web de la Administración Nacional de la Seguridad Social).
  7. Además de estos, en el primer capítulo presentamos las demás políticas públicas enmarcadas en esta estrategia que no necesariamente se orientan a la creación de cooperativas, tales como el monotributo social y el programa de microcrédito.
  8. En 2014 los beneficiarios estaban conformados por varones y mujeres –con una leve preeminencia de estas últimas– con bajos niveles de instrucción (el 74,6 % no había concluido los estudios secundarios) y provenientes de diversos rangos etarios (MDS, 2015b). La categoría de “beneficiario” no refiere necesariamente a perceptores “activos” –o, en nuestros términos, vigentes– del PAT, sino más bien a personas que fueron alguna vez “incorporadas” al Programa, que pueden no continuar “activos”. Únicamente contamos con el dato del porcentaje de perceptores “activos” sobre “beneficiarios” para el año 2015, momento en el cual los perceptores “activos” representan cerca del 65 % del total de “beneficiarios” (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación, 2015). También existe la categoría de “inscriptos”, la cual supera a la de “incorporados”, en tanto refiere a todos aquellos que se encuentran en evaluación para el ingreso al Programa.
  9. Esta línea se introduce con el objetivo de incluir a 100 000 mujeres cuya situación es diagnosticada de alta vulnerabilidad, sea por la cantidad de hijos, por sus lugares de residencia o por haber sido víctimas de violencia de género (Res. MDS Nº 2176/13). Hacia agosto de 2015, esta nueva línea había llegado a incluir a 92424 beneficiarias. Cabe aclarar que muchas de las mujeres que se incluyeron formaban parte con anterioridad del PAT (MDS, 2015a).
  10. Auyero (1997) define las relaciones clientelares como “lazos verticales basados en diferencias de poder y en desigualdad […] que se basan en el intercambio simultáneo de dos tipos diferentes de recursos y servicios: instrumentales (políticos y económicos) y sociables o expresivos (promesas de lealtad y solidaridad)” (p. 24). Además, señala que esta relación de dominación implica un reconocimiento recíproco que presupone un marco de conocimiento mutuo.
  11. Respecto a las transformaciones que esto supuso, Massetti (2011) refiere al fenómeno del ingreso barrial para dar cuenta de las estrategias comunitarias de satisfacción de necesidades que comenzaron a desarrollarse (ollas populares, comedores, entre otros). Por su parte, Natalucci (2012) refiere a la territorialización del conflicto social a que dio lugar.
  12. Las organizaciones fueron denominadas “piqueteras” por su fuerte vinculación con una forma específica de acción colectiva: el corte de vías o “piquete”.
  13. Tanto los “peronistas”, como los “piqueteros” conforman redes de interdependencia de las cuales los sectores populares forman parte. Así, “estar con los peronistas” no es equivalente a “la ausencia de red” (Quirós, 2009: 49). Colabela (2011) advierte acerca de la trampa del dualismo dicotómico entre “peronistas clientelares” y “piqueteros beligerantes” y plantea similitudes y diferencias en sus modalidades de redistribución de recursos, principalmente ancladas en los grados de autonomía concedidos por el Estado a cada uno.
  14. La Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educación fue una coalición política conformada en 1997 por la Unión Cívica Radical y el FREPASO (Frente País Solidario). Los principales dirigentes de este último provenían de un desprendimiento del Partido Justicialista que tuvo lugar durante la presidencia de Carlos Menem.
  15. Una de estas organizaciones fue el Movimiento Evita. Este se conformó en 2005 a partir de la confluencia de varias organizaciones que se declaran como pertenecientes al campo “nacional y popular”. De identificación peronista, realizan un temprano acercamiento al kirchnerismo, lo cual les permite desarrollar un importante despliegue territorial y ocupar cargos en el Gobierno nacional y en organismos provinciales (Natalucci, 2012).
  16. A modo ilustrativo, en el año 2011 en la provincia de Buenos Aires, el Movimiento Evita tenía cerca de 14 000 inscriptos, mientras que Barrios de Pie contaba con alrededor de 2000 (Natalucci, 2012). Barrios de Pie es una organización de trabajadores desocupados creada en el contexto de los hechos ocurridos en diciembre de 2001, en el marco de la crisis generalizada desatada en dicho año.
  17. En marzo de 2008 el Poder Ejecutivo nacional decidió establecer un sistema de retenciones móviles a la exportación de diversos granos que elevaba la alícuota de retenciones y vinculaba su variación a la evolución de los precios internacionales, en un contexto de alta rentabilidad de los commodities a nivel internacional. Las principales entidades corporativas del sector agrario ofrecieron resistencia a la medida, recurriendo a bloqueos de rutas con el objetivo de efectivizar un lock-out patronal (la no comercialización de los granos).
  18. Pueden encontrarse mayores referencias acerca del catálogo de acciones colectivas en el apartado metodológico.
  19. Para la definición de la población objetivo del PAT y la selección de distritos y beneficiarios, el Ministerio de Desarrollo Social establece dos tipos de criterios: los de focalización y los de elegibilidad de titulares. Mientras que los primeros definen a los sectores vulnerables como la población objetivo potencialmente beneficiaria; los segundos delimitan qué persona, al interior de la población objetivo, puede ser beneficiaria en función de ciertos criterios (los titulares deben pertenecer a hogares en situación de alta vulnerabilidad socioeconómica, es decir, sin ingresos formales en el grupo familiar, ni seguro de desempleo, pensiones, jubilaciones u otros planes sociales). Lo que no se establece a nivel del Ministerio son criterios de priorización respecto a qué individuos son efectivamente incluidos en el Programa. Así, el armado de cooperativas queda en manos de los entes ejecutores, esto es, los gobiernos municipales. Estudios realizados destacan el amplio margen de acción con el que cuentan los municipios para definir, en última instancia, quienes ingresan al programa (Boix, Fernández, Marazzi, 2011; Boix, Marazzi, Nacke, 2011; Fernández, 2012).
  20. Cabe aclarar que los aumentos en las remuneraciones del personal de casas particulares se establecen de forma unilateral por el MTEySS hasta el año 2014. Recién a partir del año 2015 se conforma la Comisión Nacional de Trabajo en Casas Particulares, la cual integra actores del campo de los trabajadores para su definición.
  21. La misma normativa (Res. MDS Nº 1499/12) que establece el aumento de haberes, estipula una serie de cambios respecto a la estructuración de las cooperativas. Uno de los cambios más importantes es la disminución en el número de integrantes de las cooperativas: de 60 integrantes pasaron a ser 30. De este modo, las cooperativas vuelven a elegir autoridades.


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