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4 Eje de seguridad Norte-Sur

El objetivo de esta segunda parte es reflexionar acerca de lo que se ha denominado aquí como segundo pilar de las seguridades internacionales, es decir, las vinculaciones jerárquicas de las relaciones internacionales entre el fuerte y el débil.

Se toma aquí la categoría Norte-Sur porque en relaciones internacionales es bastante difundida, desde la Guerra Fría, la consideración de dos ejes: el que primó en las relaciones entre bloques y superpotencias o eje Este-Oeste; y, a partir de la descolonización de los pueblos de Asia y África y su irrupción en el sistema internacional como Estados independientes, un segundo eje explicativo con ubicación Norte-Sur. A modo de reconocer la continuidad de problemáticas y jerarquías, utilizamos esta categoría que, en la actualidad, está ampliamente difundida cuando se habla de “Sur global” para señalar los procesos de cooperación, de asociación entre actores no occidentales, sumando el crecimiento y mayor peso internacional de algunos Estados en particular, como India, Brasil o Sudáfrica. No es una consideración netamente geográfica sino geopolítica e histórica: la diferenciación puede enunciarse como pueblos colonizadores y pueblos colonizados, para abarcar un proceso jerárquico en la historia de las relaciones internacionales de más largo plazo.

En términos teóricos, comprendiendo un conjunto de elementos que permite enmarcar los condicionantes jerárquicos en el sistema, se utilizarán las categorías Centro-Periferia. Para los efectos de análisis de la composición desigual de las seguridades internacionales, ambas categorías Norte-Sur o Centro-Periferia, como la conceptualización de fuertes y débiles, refiere, en general, a los actores hegemónicos y no hegemónicos, contra-hegemónicos o subalternos, comprendiendo no solo cuestiones materiales sino también teóricas, ideológicas, culturales, políticas y de capacidad de influencia.

A partir de ahora, se abordarán las consecuencias que la aplicación de medidas para la seguridad internacional ha tenido en las sociedades de la Periferia, y se recuperará para el debate a pensadores de esta. La segunda parte del libro se centrará en América del Sur.

4. 1. Relaciones Centro-Periferia: otra visión de la sociedad internacional

Antes de abocarnos a las teorías contemporáneas que intentan explicar las relaciones jerárquicas del sistema internacional, se tomarán algunos antecedentes importantes que den cuenta de la continuidad histórica de esta desigualdad.

Si retrotraemos el análisis a las fuentes filosófico-políticas e históricas que constituyen las bases del pensamiento sobre lo internacional, veremos que esta “diferencia estructural” fue definida tempranamente en la modernidad.

El surgimiento del mercantilismo primero y del capitalismo luego, en Europa, junto con la necesidad de expandir el mercado a nivel mundial para conseguir nuevas fuentes de recursos, garantizar colocación de las producciones, nuevas tierras productivas y mano de obra barata, o de aumentar el comercio, están en el centro de la expansión europea en el mundo. En primera instancia, esta se dará como colonialismo; más tarde, en el siglo XIX, será consolidado como imperialismo, tal como se lo define desde la historia y en la historia de las relaciones internacionales (ver Hobsbawm, 2012; Renouvin, 1969; Said, 1993).

Edward Said afirma que el siglo XIX puede considerarse como el siglo del “apogeo de Occidente”. En esa expansión sin precedentes a nivel mundial, “hay que considerar que en 1800 los poderes occidentales afirmaban poseer el 55 por ciento –aunque en realidad controlaban aproximadamente el 35 por ciento­ de la superficie de la tierra”. Para 1914, “Europa poseía una cantidad total de casi el 85 por ciento de la tierra en forma de colonias, protectorados, dependencias, dominios y ‘commonwealths’” (Magdoff, citado en Said, 1993: 41).

Entonces, el imperialismo implicaba básicamente una metrópoli o centro metropolitano dominante con capacidad de dirigir un territorio distante, no necesariamente con asentamientos de control político-soberano en esos territorios (colonialismo) (Said, 1993).

De acuerdo con el autor, la expansión europea era producto –y a su vez produjo– un conjunto de ideas, de “formaciones ideológicas” que incluían la creencia en que ciertos pueblos y territorios “necesitaban” y “deseaban” ser dominados. El vocabulario de la empresa imperial, de la cultura imperialista clásica, estaba plagado de conceptos como “inferior, razas sometidas, pueblos subordinados, dependencias, expansión y autoridad” (Said, 1993: 44).

El otro concepto central que aparecerá como autoidentificación de los propios europeos es el de “civilización,” que de acuerdo con Williams es parte de la nueva racionalidad histórica que impuso la Ilustración: “Encerraba dos sentidos históricamente ligados: un estado realizado, que podría contrastar con la «barbarie», y ahora también un estado realizado del desarrollo, implicaba el proceso y el progreso histórico”. El símbolo de ello era una “historia que había culminado en un estado realizado: en la práctica, la civilización metropolitana de Inglaterra y Francia” (Williams, 1980: 24).

Se pretende señalar, entonces, la imbricación entre dominación e interpretación del mundo. Toda relación de poder incluye una fundamentación de ese poder, el qué, el cómo y el porqué del ejercicio de ese dominio. En esta línea, es relevante tomar la propuesta de Cox para definir las relaciones internacionales entendiendo que, para considerar las estructuras históricas internacionales, es necesario tener en cuenta la dinámica de las instituciones, las ideas y las capacidades materiales en tres niveles del mundo social: la producción, las formas de Estados y los órdenes mundiales (Cox, 1996: 10-11). “Tres categorías de fuerzas (expresadas como potenciales) interactúan en una estructura: capacidades materiales, ideas e instituciones” (Cox, 2014: 141).

Lo cierto es, dirá Castro Gómez, que existe una especie de desfasaje temporal entre lo civilizado y lo primitivo, lo que se encuentra en otro estadio de desarrollo: “Sus modos de producción económica y cognitiva difieren en términos evolutivos” (Castro Gómez, 2011: 139). Es decir, Europa representaba un punto más adelantado del desarrollo (crecimiento económico, producción, invención) y por tanto, “la civilización”.

Tomando las acciones de las potencias europeas cuyo funcionamiento estaba reglado por los principios westfalianos, y por el pensamiento realista, es posible ver que estos no regían para las relaciones con el resto del mundo. De hecho, la expansión y competencia imperialista en el resto de los continentes tenía como objetivo diluir el conflicto en Europa y trasladarlo hacia las zonas de interés estratégico.

Entonces, el principio de no intervención y la igualdad soberana de los Estados no regía para las relaciones de Europa con otros continentes. Un ejemplo histórico es el “reparto de África” mediante una Conferencia celebrada en Berlín en 1885. Allí, las potencias europeas acuerdan multilateralmente zonas de control o establecimiento de colonias en todo el territorio africano. Literalmente se reparten las tierras, delimitan fronteras y bases para la navegación de los ríos y el comercio como si efectivamente ningún pueblo residiera en esos espacios (Ver Renouvin, 1969; Hobsbawm, 2012).

De acuerdo con Hobsbawm (2012: 733), el acontecimiento más importante en el siglo XIX es la creación de una economía global que logró “penetrar todos los rincones del planeta” creando una red de transacciones económicas, comunicaciones y movimiento de productos y de seres humanos, incluyendo creciente movimiento de dinero.

Las jerarquías estaban delimitadas claramente: por un lado, el modelo westfaliano y todo su andamiaje de principios y normas internacionales que regían para las relaciones anárquicas entre los Estados europeos; por el otro, desigualdad de poder y control/dominación, en sus distintas variantes, sobre el resto del mundo por parte de las potencias del sistema.

Los intentos por cambiar este orden imperante, eliminando los supuestos realistas e incorporando normas liberales, se dará luego de la Gran Guerra. Como se especificó en el apartado I. 1.2., la creación de Sociedad de Naciones, basada en los 14 puntos de Wilson, traía al sistema internacional nuevos principios, entre los que se destacan la autodeterminación de los pueblos y la seguridad colectiva. Es importante señalar que el principio de libre determinación no fue incorporado al pacto de la Sociedad; de todas maneras, frente a la desaparición de los imperios en el Continente Europeo, se aceptaron y reconocieron nuevos Estados soberanos (en los antiguos territorios de imperios como el austríaco, el otomano y el alemán).

¿Cómo se especificó la autodeterminación para los territorios no europeos? Básicamente, mediante el tutelaje, definido por el Pacto como una “misión sagrada de civilización” (ver Pacto Sociedad de Naciones, Artículo 22). Se definió, por parte de las potencias occidentales vencedoras, que ciertos pueblos, cuyas metrópolis habían sido vencidas, aún no estaban “preparados” para el autogobierno y, por lo tanto, requerían acompañamiento de los Estados europeos hasta tanto lograran avanzar hacia condiciones de autonomía. La Sociedad de Naciones estableció para esos pueblos colonizados el sistema de mandatos; es decir, la responsabilidad política y económica seguía recayendo en potencias occidentales pero, ahora, estas debían rendir cuentas ante la organización internacional, ya no podían hacerlo discrecionalmente según sus intereses e interpretaciones.

En ese sentido, “Los territorios fideicometidos fueron divididos en tres categorías –A, B y C– de acuerdo con su grado de adelanto y con las perspectivas más o menos próximas que tenían de que les fuera otorgada la independencia” (Amadeo, 1978: 384).

Habiendo revisado someramente los antecedentes históricos e ideológicos de las relaciones Norte-Sur, es posible entonces analizar con mayor grado de precisión, al tener en cuenta los procesos, las versiones críticas sobre el sistema internacional.

De acuerdo con Cox, la teoría crítica permite comprender el origen y dinámica de las actuales estructuras internacionales para poder cuestionar y presentar alternativas frente a algo que para el mainstream aparece como dado e inmutable. Dicha teoría “es crítica en el sentido de que se distancia del orden imperante del mundo y cuestiona cómo surgió este orden”. Este enfoque “lleva hacia la construcción de una imagen más amplia del conjunto en el que la parte inicialmente contemplada es solo un componente, y busca entender los procesos de cambio en los cuales las partes y el todo están involucrados” (Cox, 2014: 133).

Sin esta mirada crítica difícilmente pueden comprenderse los aportes de los pensadores latinoamericanos al abordar el análisis de la realidad internacional. Si observamos el orden imperante del mundo como un todo, es dable entrever en él las jerarquías y las instituciones que lo sustentan; asimismo, se visibilizarán las vinculaciones de ese todo con sus conflictos, resistencias, interpretaciones diversas. Es preciso considerar la dinámica histórica a partir de la cual surgen y se mantienen las estructuras del sistema internacional.

Continuando con la obra de Cox, el Estado, que comprende la maquinaria gubernamental más la sociedad civil, constituye y refleja el orden social hegemónico. Este debe ser entendido como la confluencia dominante de poder material, ideología e instituciones que modelan y sostienen formas específicas de órdenes mundiales. El Estado juega un papel intermedio, aunque autónomo, entre las fuerzas sociales moldeadas por la producción y el orden mundial. A su vez, dicho orden debe ser comprendido como una particular configuración de poder, determinada por el sistema de Estados y la economía mundial (Devetak, 2005: 152 en Burchill et. al., 2005).

Se trata de examinar, a partir de estas herramientas de análisis, las relaciones globales de poder; no reducir ni suponer determinismos económicos o políticos-estatales, sino la conjunción entre ambos, más las ideas predominantes en la estructura histórica internacional que enmarca el orden hegemónico global en cada período determinado. De allí que el autor retome aspectos de la teoría del imperialismo, que introdujo al análisis dimensiones verticales de poder mundial añadiendo algo extra a la dimensión tradicional, es decir, a la realidad internacional en términos horizontales como rivalidad entre Estados poderosos. Dicha dimensión vertical habilita el estudio de “la dominación y subordinación de la metrópoli sobre el entorno, del centro sobre la periferia, en una economía política mundial” (Cox, 2014: 139).

Precisamente, la teoría de la dependencia pretende interpretar esa verticalidad del poder a través del estudio de las relaciones Centro-Periferia, buscando ampliar los estudios tradicionales sobre el imperialismo.

La característica principal de esa relación es la desigualdad. La división del mundo Centro/Periferia fue pensada desde el desarrollismo, y recuperada por la teoría de la dependencia, para dar cuenta de una asimetría estructural en el sistema internacional, de una división Norte-Sur. Dicha teoría partirá de estas categorías para analizar las condiciones estructurales de la economía internacional, sin desconocer de todas maneras su vinculación con lo político.

En primer lugar, hay que partir de mirar la estructura como un todo dentro de la cual se dan diferencias funcionales. No hay estadios de desarrollo evolutivos hacia los cuales se debe tender, y alcanzarlos dependería solo de una cuestión temporal, tal como definían los teóricos del Centro a los grados diversos de bienestar entre los países (aquello que en el siglo XIX se entendía en una concepción lineal de la historia como progreso, “estado acabado de evolución”).

Por el contrario, el desarrollo de determinadas economías nacionales no hubiera sido posible sin el menor crecimiento económico y tecnológico de otras. No es solo una cuestión de grados evolutivos, sino la esencia misma del funcionamiento del capitalismo la que crea desarrollo y subdesarrollo. El análisis Centro/Periferia “puede incorporar de inmediato la noción de desigualdad de posiciones y de funciones dentro de una misma estructura de producción global” (Cardoso y Faletto, 1977: 24).

El desarrollo y el subdesarrollo forman parte de una misma estructura económica internacional, conformada a partir de la expansión del modo de producción capitalista a escala planetaria. Es decir, se entienden estas estructuras como históricas en sus procesos de configuración, desde la consolidación de una economía global, en palabras de Hobsbawm, liderada por potencias europeas. La diferencia promueve una situación de dependencia, en un primer momento a través del control directo de las metrópolis sobre los territorios de la Periferia y, luego, a través de otros dispositivos de sujeción una vez lograda la independencia política de estos: “esa dependencia empezó históricamente con la expansión de las economías de los países capitalistas originarios” (Cardoso y Faletto, 1977: 35).

Con la división internacional del trabajo y el control de la interdependencia entre los mercados nacionales, se crearon escasos márgenes de autonomía periférica (política, económica y cultural), limitados y condicionados por los intereses del Centro. En ese marco, los mecanismos propios del sistema capitalista generan procesos de circulación de recursos y riquezas desde el Sur hacia el Norte, impidiendo, por la posición en el mercado que ocupan estos últimos (proveedores de materias primas y recursos naturales), un proceso de desarrollo autárquico sin vinculación dependiente con los Centros (que reservan para sí los mayores niveles de generación de renta al poseer la tecnología y los procesos productivos más complejos con mayor valor agregado).

Algunas de las herramientas actuales de la dependencia serían la ayuda militar y económica (fuente de generación de deuda externa), la transferencia de tecnología, la penetración cultura y la IED (inversión extranjera directa) por medio de corporaciones multinacionales (Borón, 2008). Todos ellos en consonancia y facilitados por un sistema financiero global que no ha cesado de expandirse.

Quijano (1968) especifica que no es solo una determinación externa de países centrales sobre dependientes, sino que es necesario tener en cuenta los propios sectores dominantes dentro de cada país, que concretamente se benefician de su participación en el sistema económico internacional y perpetúan la condición de dependencia. La polarización sería en dos niveles, internacional y nacional, teniendo las sociedades sus propios clivajes centrales y periféricos.

Cardozo y Faletto (1977), por su parte, incorporan la cuestión política y de dominación. Si la dependencia es económica e impide el desarrollo autónomo de los países periféricos, es necesario comprender que se complementa con relaciones políticas de dominación, para lo cual el Estado juega un rol fundamental como garante.

Sunkel (1987), por su parte, entenderá la trasnacionalización como una nueva fase del desarrollo del sistema capitalista, donde el sistema financiero y las empresas multinacionales constituyen herramientas centrales. En esta nueva etapa del sistema Centro/Periferia, es posible identificar un complejo de actividades, grupos sociales y regiones que, ubicados en Estados o territorios diferentes, constituyen la parte desarrollada del sistema global ligados trasnacionalmente entre sí; como contraparte, grupos sociales y regiones excluidos de los canales globales de interdependencia.

Para situar la otra arista de la correlación de fuerzas en la estructura, es necesario considerar las instituciones, el elemento político, el nivel de los tipos de Estado. Cox (1981) entiende, retomando a Gramsci, que no es posible pensar el Estado sin la sociedad civil; de hecho, propone definir las formas de Estado a partir del complejo Estado/sociedad. Si en el plano internacional la estructura histórica está definida como una “configuración particular de fuerzas” (Cox, 2014: 141), lo mismo sucede en la vinculación Estado/sociedad civil al interior de su territorio. Existe, por tanto, heterogeneidad social que se trasmite en una correlación desigual de las fuerzas configurantes de las instituciones.

Asimismo, Cox (1999) definirá la dinámica de fuerzas Estado/mercado en el marco de la globalización en términos similares a Sunkel. Diferencia tres sectores sociales surgidos de las relaciones de producción globalizadas: integrados, trabajadores precarios y excluidos. En todas las sociedades del mundo se dan estas diferenciaciones, aún en el Centro desarrollado. Los Estados se convierten en agencias de la economía global, determinados por el poder financiero y las dinámicas de mercado; detrás se encuentran las corporaciones (actores principales del capitalismo globalizado que concentran gran parte de la riqueza mundial) y los sectores beneficiados por estos procesos.

Tomando un informe elaborado por Intermón Oxfam, una ONG de alcance mundial, estas diferencias cuantificadas indican que el 1% más rico a nivel global concentra la mitad de la riqueza; esto significa que 85 individuos concentran la riqueza equivalente a los ingresos de 3.570 millones de personas en el mundo (Blanchar, 20/01/2015. Diario El País).

Cuando el consenso global se resquebraja en relación al neoliberalismo, y donde se intentan otros roles para el Estado con mayor poder de intervención, el uso de la fuerza es la ultima ratio para frenar cualquier cuestionamiento a las formas de “gobernabilidad global” impuestas por los actores más influyentes. Cox afirma: “Where ideological and policy hegemony is not sufficient to protect the structure of global governance, then military force is available” (Cox, 1999: 12), precisamente porque la conformación de dominación depende de cómo se combinan las tres potencialidades o fuerzas materiales, institucionales y visiones del mundo en los distintos niveles sociales, trasnacionalmente, la producción, el Estado y el orden mundial.

Como se expuso en el Capítulo II, el gobierno estadounidense apela permanentemente a la necesidad de acción en nombre de sus “responsabilidades únicas,” sus intereses globales, su rol de liderazgo mundial, su excepcional posición en el mundo. Subyace la afirmación de Wolin (2008) acerca de la connivencia entre la esfera gubernamental y las corporaciones para defender posiciones privilegiadas en el mercado global, un Estado al servicio de intereses privados o penetrado fuertemente por el poder económico; en palabras de Cox: protagonistas del orden social hegemónico.

¿Cómo se traslada esto a las relaciones internacionales? Para ello es necesario complejizar el análisis Centro/Periferia e introducir la dimensión geopolítica y securitaria de esa relación jerárquica.

Toda Periferia puede ser caracterizada por la asimetría de poder con el núcleo o Centro, ese es su rasgo político principal: “La política denota un espacio con distintos grados de subordinación a un centro dominante con el que mantiene relaciones de colaboración y de oposición” (Russell y Calle, 2009: 33). Los límites geográficos serían las fronteras entre la Periferia y el Centro, límite que este último intentará ampliar a nivel mundial; el alcance geográfico del Centro es una frontera móvil que va construyéndose políticamente según sus intereses: “Lo inmutable es la voluntad del centro de ejercer sobre ese territorio una cierta autoridad y diversas formas de control e influencia mediante ideologías, discursos, prácticas e instituciones” (Ibíd.). Esto implica además diferentes formas de utilización de poder militar.

Retomando el concepto de “periferia turbulenta”, propuesto por Russell, se comprende que así es interpretado por el centro hegemónico, donde la turbulencia está dada por procesos (autónomos o inducidos) en el exterior de ese Centro, leídos por este como opuestos o negativos a sus intereses de seguridad (Russell y Calle, 2009: 35). Desde esa óptica, la inestabilidad y el conflicto están en la Periferia; el rol que determinen sus elites en relación al Centro es fundamental, ya que pueden solicitar su intervención, permanecer inactivos mientras el Centro observa una necesidad de intervención o bien pueden resistirse a cualquier intento de intromisión. Ahora bien, la resistencia al Centro “es en sí misma un forma de turbulencia a los ojos de la metrópoli”, dado que presenta un desafío a la ley, los intereses y valores o la propia credibilidad del Centro que “no pueden quedar desatendidos y, por lo general, sin castigo”. La represalia adopta numerosas formas, entre otras, el aliento y apoyo a cambios de gobierno, embargos, bloqueos e intervenciones militares directas o indirectas (Ibíd).

Básicamente, se trata de subordinación, esto es, de negación de la autonomía de la Periferia para decidir libremente sobre sus estructuras económicas, su régimen de gobierno, sus prioridades de seguridad o el rol asignado al Estado en relación a la sociedad civil. Es la negación del derecho a la autodeterminación.

De allí que la definición que da Puig (1985) sobre el sistema internacional sea el de un escenario jerárquico donde el Centro es entendido, políticamente, como “repartidor supremo de la decisión”: es un sistema de repartos de asignación universal. Interesa aquí que el pensamiento autonomista ensaya posibles respuestas al Centro en busca de autonomía.

El sistema internacional, de acuerdo con Puig (1985), como configuración jerárquica, muestra a potencias principales como repartidores supremos de la decisión. Frente a ellas, están los recipiendarios de esas decisiones, con escaso poder en el tablero internacional, y los repartidores intermedios, con mayor margen de decisión frente al poder hegemónico, induciendo las decisiones emanadas de los centros.

Es interesante la propuesta de Puig porque reconoce una continuidad y vinculación intrínseca entre los repartidos supremos en el plano nacional y los del plano internacional. Así, los repartos son internacionales cuando afectan, cuando en su decisión “atribuyen potencia o impotencia” a sujetos en diferentes poblaciones nacionales.

En esta continuidad entre lo doméstico y lo internacional, el autor reconocerá las influencias divergentes de los distintos grupos sociales nacionales, trasnacionales e internacionales. Los supremos repartidores nacionales se ven constreñidos por el creciente poder de otros repartidores intermedios (sindicatos, empresas, militares, medios de comunicación). Lo propio sucede a escala internacional: las potencias o decisores supremos se enfrentan al poder del que disponen otros repartidores intermedios (gobernantes de otros Estados, también organizaciones no gubernamentales, organizaciones internacionales, empresas trasnacionales y grupos de presión) (Puig, 1986: 61).

Esto forma parte de la “progresiva trasnacionalización del mundo”, que permite la vinculación entre los pueblos, grupos sociales e individuos y, con ello, el crecimiento de vinculaciones funcionales que dificulta la aceptación de las decisiones de los supremos repartidores nacionales e internacionales. Se ponen en juego nuevos recursos de poder trasnacional que pueden en última instancia cuestionar, resistir o plantear alternativas a ese poder hegemónico (Puig, 1986: 62).

Al pensar en la posibilidad de obtener mayor margen de autonomía decisional y práctica, frente a quien detenta el rol de repartidor supremo, Puig deja en claro que “en el fondo, el verdadero y definitivo recurso con que cuentan los países que desean aumentar su margen de autonomía es la unión, y especialmente la unión concebida como instrumento estratégico para anular la voluntad dominante” (Puig, 1986: 66).

Cox realiza una propuesta similar como mecanismo de contra-hegemonía. Precisamente, la unión o integración de Estados débiles es necesaria para un desarrollo autónomo que ponga fin a las relaciones Centro-Periferia (Cox, 2014). La falta de autonomía se traduce en dependencia económica y, especialmente, en falta de soberanía, de aceptación de un poder supremo y exclusivo en un territorio con derecho a tomar decisiones independientes.

¿Qué es, entonces, la autonomía? El nivel de autonomía refiere a aquellos Estados donde, aún sin contar con la inexpugnabilidad de su territorio (algo propio del Estado con Primacía Global), sus titulares tienen suficientes condiciones o medios para imponer “severas penalidades” materiales y morales a quien intente agredirlos. Además, cuentan con un apreciable margen de autodeterminación de sus asuntos internos y una considerable capacidad de acción internacional independiente (Jaguaribe, 1979: 92). Jaguaribe distingue entre autonomía general y sectorial; en esta última, la capacidad independiente se despliega solo en un espacio regional. Aquí sumaremos la noción de autonomía de sujetos y grupos sociales como una vida no determinada externamente, sino con capacidad de participar, elegir y consensuar aquello que se valora para alcanzar una vida que merezca ser vivida.

Un aporte en la denominada “autonomía relacional” que interesa retomar aquí y que permite visualizar la articulación entre autonomía estatal, social e individual es la concepción de la democratización como eje de esa autonomía, incorporando la participación de las sociedades civiles en los procesos de integración (Russell y Tokatlián, 2001: 95).

Si se trasladan estas reflexiones a los procesos históricos concretos, resulta claro que la autodeterminación no ha sido reconocida, incluso luego de la independencia política de América Latina y el Caribe en el siglo XIX, y de Asia y África desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, procesos identificados en la bibliografía como “de descolonización”. Durante la Guerra Fría, el enfrentamiento estratégico por la supremacía mundial entre las dos superpotencias llevó al involucramiento/condicionamiento de ambos hacia el entonces denominado “Tercer Mundo”; en el eje Este-Oeste, que predominó durante ese orden bipolar para la seguridad, se entendía que cualquier avance del rival en las “zonas de influencia” en el Sur significaba un retroceso de poder y, por tanto, un aumento de inseguridad frente al enemigo.

En estas regiones donde cada superpotencia ejercía control, se establecían una serie de reglamentaciones, tratados y condicionamientos que claramente limitaban la autonomía de los Estados periféricos.

Los Estados del Sur abrirán un nuevo eje de abordaje de las RR. II., un eje Norte-Sur cuya principal preocupación inicial será el desarrollo. En ese contexto surge la teoría de la dependencia y otros aportes. Un grupo de líderes políticos de la Periferia se reunirán en Bandung en 1955 para dar cuenta de nuevas bases de interés y nuevos principios. Luego de ese encuentro, comenzará un proceso de entendimiento entre los países de Asia, África y América Latina que culminará en la conformación del Movimiento No Alineados. De lo que se trataba fundamentalmente era de reforzar la autonomía y el derecho a la autodeterminación de la mayoría de los pueblos del mundo, proponiendo una coexistencia pacífica global donde el resto del planeta no estuviera supeditado obligatoriamente a uno u otro bloque, y reforzando una agenda que visibilizara sus propios objetivos y preocupaciones.[1]

Este movimiento de los pueblos del Sur dio lugar a la denominada “revolt against the west”, de acuerdo con Bull (1984). Las principales críticas han sido hacia Occidente porque los tres continentes mencionados fueron colonizados o sujetos del imperialismo, europeo y en menor medida de EE. UU., durante gran parte de la era moderna. Interesa para este análisis principalmente por los temas que harán visibles en la arena internacional, a través de ONU. Los cuestionamientos se centraron en dos grandes aspectos que se han ido mencionando aquí:

  • La estructura económica internacional y las formas indirectas de imposición de funciones dentro de ella, para la Periferia, que perpetúan condiciones de “subdesarrollo”. Para ello, el NOAL ha propuesto en Naciones Unidas la creación de un “Nuevo Orden Económico” que tuviera en cuenta determinadas necesidades del Sur, para poder participar en condiciones más equitativas en dicha estructura. Allí quedaba claro que la mayoría de los países periféricos nacían al mundo en condiciones de desigualdad, dado que las metrópolis los habían sometido a ser una mera fuente de materias primas y recursos naturales; condiciones que se perpetuaban a través de formas indirectas de control o imposición postindependencia. La falta de acceso a tecnologías claves y de producciones más complejas requería respetar el tiempo para su desarrollo dentro de cada país y la colaboración del Centro en transferencia tecnológica y participación en el comercio mundial como base mínima; de máxima, se proponían cambios estructurales de la economía internacional.
  • Reconocimiento: este es un elemento de fundamental importancia donde los reclamos incluían cuestiones políticas y culturales que dieran por tierra con el pensamiento de la Ilustración sobre la “civilización” como una posible. En términos políticos, la exigencia es hacia el respeto de la soberanía del Tercer Mundo y su autodeterminación sin injerencias externas (directas o indirectas). En lo cultural, el reconocimiento de la diferencia en condiciones de igualdad negando privilegios raciales y desechando toda forma de discriminación hacia los no blancos; la necesaria consideración de la dignidad, valores propios y autonomía de las civilizaciones no occidentales (ver Bull, 1984; Amadeo 1978; Boersner, 1996; Barbé, 2003).

Este pensamiento se traslada a las propuestas de seguridad en el marco de los Estudios para la Paz. En la década del 1970, Galtung (2006) definirá las grandes brechas Centro/Periferia en términos de “violencia estructural”. Desde un enfoque basado en el imperialismo analizará: “the tremendous inequality, within and between nations, in almost all aspects of human living conditions, including the power to decide over those living conditions; and the resistance of this inequality to change” (Galtung, 2006: 81).

Es la inequidad, entonces, la mayor forma de violencia estructural, y en su reverso se basan todas las posibilidades de la construcción de una paz duradera. Por otra parte, no hay que pensar la desigualdad solo en términos internacionales, es decir, entre Estados, sino que es una condición trasnacional que atraviesa todas las naciones, según este autor.

Se trata de relaciones verticales. El intercambio asimétrico entre Centro y Periferia debe entenderse en cinco dimensiones del imperialismo: económico, político, militar, comunicacional y cultural (Galtung, 2006: 91). Todas estas relaciones desiguales implican básicamente un condicionamiento sobre las capacidades autonómicas de las periferias (internas y externas).

Durante la década de 1990, Samir Amin (2001) mantendrá esta idea central de Galtung y entenderá que, en la lucha desigual que se da en la globalización por la participación en el mercado mundial, el Centro mantiene su lugar privilegiado a través de cinco monopolios: monopolio tecnológico; control de los centros financieros mundiales; acceso monopolista a los recursos naturales del planeta; monopolio de los medios de comunicación; monopolio de las armas de destrucción masiva. Esto significa que los principales temas de disputa entre el Norte y el Sur continuaron siendo los mismos, pero readaptados a los cambios producidos con el proceso globalizador.

Las demandas de los países y sociedades del Sur, entonces, se irán ampliando, y se modificará su accionar a medida que avance el siglo XX. En el próximo apartado se tratará parte de esa evolución en la Posguerra Fría y cómo se rearticularon dichas demandas como “amenazas a la seguridad”.

4. 2. La desigualdad de las seguridades. Nuevas amenazas situadas: la periferia como nodo de proliferación

Para revisar la evolución de la Periferia como nodo de proliferación de las amenazas globales, es necesario recordar, brevemente, los procesos en las relaciones internacionales que demuestran que el giro hacia problemáticas de seguridad de temas que formaban parte de la agenda internacional en la década de 1990, no necesariamente como aspectos negativos, no fue automático, sino que logra hacerse fuerte y obtener mayor consenso a partir de los atentados de 2001.

Una de las posibilidades que parecía abrirse camino con el fin de la Guerra Fría y el “nuevo orden mundial” declarado por el presidente Bush (padre) era la constitución de un orden multilateral que permitiera nuevos acuerdos y prioridades, con un lugar privilegiado para los temas de interés del Sur, con el consecuente cambio de percepción mutua entre el Norte y el Sur.

En este sentido, muchos temas fueron instalados en Naciones Unidas y otros foros por los países de la Periferia, y generaron tratados, declaraciones, programas de acción. Algunos importantes, como por ejemplo la Declaración de Viena de 1993, sobre DD. HH.; La Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio ambiente y el Desarrollo, en 1992, que logró vincular en el debate internacional ambas problemáticas bajo el desarrollo sostenible.

La Cumbre Mundial de Copenhague sobre Desarrollo Social en 1995 reconocía ampliamente reclamos del Sur, alegando que el mundo coincidía en la necesidad urgente de resolver problemas graves como la pobreza o la marginación social. En ese sentido señalaba: “Nuestra tarea consiste en atacar las causas subyacentes y estructurales y sus penosas consecuencias, a fin de reducir la incertidumbre y la inseguridad en la vida de los seres humanos” (ONU, 2005.A/CONF.166/9). Allí, la inseguridad se enlazaba con la incertidumbre y la incapacidad de garantizar continuidad en el bienestar y la calidad de vida de las personas; es decir, la seguridad se definía como garantía en el tiempo de condiciones de vida dignas. De igual manera, el desarrollo aparece asociado a la urgencia de revertir condiciones estructurales como fuentes de pobreza, exclusión y deterioro en las condiciones de empleo de amplias mayorías.

El Protocolo de Kyoto, acordado en 1998, del Convenio Marco sobre Cambio Climático de ONU, reconocía que los problemas medioambientales y, sobre todo, el efecto invernadero, tenían su foco de generación en los países desarrollados del sistema internacional y, por tanto, era una responsabilidad básica de ellos disminuir la emisión de gases tóxicos.

Estas breves referencias demuestran los avances de los Estados de la Periferia en la inserción global de temáticas que reconocieran sus necesidades, la condición de responsabilidad internacional compartida para muchas de esas problemáticas y el –ineludible– compromiso de los Estados centrales para modificar determinadas estructuras y acciones (políticas, económicas y tecnológicas) que dificultaban tanto el desarrollo como la inserción internacional y el bienestar de los pueblos de la Periferia.

Ahora bien, si se enfocan con atención las temáticas planteadas por la Periferia, y reconocidas en estas declaraciones durante toda la década de 1990, veremos que son las mismas que fueron impulsadas posteriormente desde el Centro y, en primer lugar, desde Estados Unidos como los nuevos temas de seguridad; ya no en términos de garantizar su efectividad, sino en relación a la seguridad internacional, identificando muchos de estos temas como nuevas amenazas a ser enfrentadas con una lógica policial y/o militar. Los casos de la pobreza, la exclusión y los problemas medioambientales son paradigmáticos, dado que habían sido tratados, internacionalmente, desde el enfoque del desarrollo con propuestas de políticas públicas concretas de acción a ser abordados como peligros.

Claro que estas redefiniciones de la seguridad y los focos de inestabilidad global, retomando los enfoques mencionados en el Capítulo I, ubican a la Periferia en el lugar de proliferación primordial de las amenazas. Las debilidades de los Estados del Sur terminaron redefiniéndose como potenciales amenazas globales (Cardinale, 2009).

Comenzó a calificarse entonces a la Periferia como “turbulenta.” En palabras de Rojas Aravena (2005: 62), “la debilidad del Estado es una condición de inseguridad” y, en ese sentido, “la inseguridad en un Estado genera la expansión de esta a los vecinos, fluye más allá de las fronteras. De allí la preocupación creciente sobre los «espacios sin ley» que se ha manifestado”.

Tres han sido las categorizaciones que permitieron situar a la Periferia como fuente de inestabilidad y conflicto: espacios vacíos, Estados Fallidos y Estados Peligrosos o canallas. Las unifica la cuestión de la soberanía disminuida o condicional de los Estados periféricos.

Krasner fue el teórico internacionalista que sentó las bases para una diferenciación teórica de la soberanía entre el Centro y la Periferia, algo que venía siendo habitual en la praxis internacional. En 1999, el autor hablaba de una diferencia de grado en las condiciones soberanas dependiendo de tres categorías: la soberanía legal internacional (reconocimiento de un Estado por parte de sus pares y participación en organizaciones internacionales); la soberanía “westfaliana” (cada Estado es autónomo y se refleja internacionalmente en el principio de no intervención); la soberanía doméstica (estructuras de autoridad interna y su efectividad).

So in effect, there are surprisingly few states that do have all three attributes of sovereignty. […] I think the best we could hope for is a world of what you could call ‘responsible sovereigns’, states that can govern effectively domestically and play by the rules internationally. (Krasner, 2008, en Schouten. Entrevista)

¿Qué pasa entonces con aquellos Estados que no alcanzan una “soberanía responsable”? La propuesta es una “soberanía compartida”. Dado que no logran cubrir los tres aspectos que les conciernen, según Krasner, los Estados débiles pueden “querer” subcontratar algunas capacidades de gobernabilidad o dejarlo en manos de actores externos. Desde la perspectiva de la elección racional, se supone un “contrato” para la soberanía no exclusiva, sino compartida.

Acorde al pensamiento prevalente en el mundo en torno a la seguridad, Krasner (2005) señala que los Estados fallidos son una de las principales amenazas en el mundo: “In today’s increasingly interconnected world, weak and failed states pose an acute risk to U.S. and global security. Indeed, they present one of the most important foreign policy challenges of the contemporary era”. Agrega que dadas las debilidades estatales, “When chaos prevails, terrorism, narcotics trade, weapons proliferation, and other forms of organized crime can flourish”.

En ese mismo artículo de la revista Foreign Affairs, alega la urgencia por garantizar que la comunidad internacional esté preparada para enfrentar esta “amenaza”. Ahora bien, la acción que propone es no solo intervenir y luego propiciar actividades de mantenimiento de la paz post-conflicto, “but also influencing the choices that troubled countries make about their economies, their political systems, the rule of law, and their internal security” (Krasner, 2005).

Entonces, influenciar la decisión de esa sociedad en su régimen económico, su sistema político, en garantizar el Estado de derecho y operar sobre su seguridad interna. ¿No es precisamente esto lo que constituía el establecimiento de colonias por parte de Europa durante el orden westfaliano? De acuerdo con Amadeo, “si un Estado mantiene ciertas prerrogativas soberanas pero delega otras, en la potencia dominante (lo que se llama “protectorado”) se está en la presencia de un régimen colonial en sentido lato”; es decir, cuando se establece no solo de hecho sino también de derecho que las prerrogativas soberanas de un Estado provienen de otro, no de sí mismo (Amadeo, 1978: 377).

Desde el análisis y visión del Norte, se realiza una distinción entre la soberanía jurídica, que alude a una visión clásica, y la “soberanía empírica”, donde la primacía está dada por la obligación y efectividad del Estado y sus gobernantes para cumplir con el bienestar de sus ciudadanos y los principios internacionales. El incumplimiento de estas obligaciones daría lugar a una “preeminencia de la decisión de la sociedad internacional” sobre la situación de los ciudadanos en un Estado particular y las respectivas acciones necesarias, por ejemplo, la intervención (Mc Donald, 2009: 139).

Por tanto, si un Estado “débil o fallido” no está en condiciones de imponer, efectivamente, el imperio de la ley en su territorio, la sociedad internacional tiene el deber y la preeminencia en la decisión sobre su destino. La distinción en los arquetipos de soberanía, y la ubicación espacial de los Estados débiles, fallidos y canallas, convierte la fractura Centro/Periferia en un lugar esencial en los análisis de la seguridad, ya que es en la “periferia turbulenta” donde se evidencian estos casos particulares de Estados y desde donde se cuestionan los parámetros universalizantes del Centro.

De acuerdo con Tokatlián (2009b), la importancia de los Estados fallidos en términos de seguridad surgirá de la mano de autores como Krasner o Buzan en la década de 1990. Tomamos la definición de Tokatlián en extenso por el aporte sobre las especificidades que permiten identificar los elementos “fallidos” en un territorio de acuerdo con la visión hegemónica:

En la Posguerra Fría, comenzó a percibirse, en especial en la comunidad de seguridad en Washington, que una de las amenazas más preocupantes surgía de la debilidad –es decir; de los estados débiles. La proliferación de lucrativos negocios ilícitos (drogas, armas ligeras, desechos tóxicos, blanqueo de capitales subterráneos, tráfico de seres humanos, etc.); la erosión de facto de la soberanía territorial ante actores violentos fuertemente dotados (terroristas, mafias, etc.); la fractura de sociedades cada vez más paupérrimas; la imposibilidad de controlar internamente los efectos más nocivos de la globalización; y la pérdida de sentido de amplios núcleos humanos y vastas culturas se fueron transformando en fenómenos que podían culminar en verdaderas implosiones domésticas y producir millones de víctimas a lo largo y ancho de las naciones periféricas. Por lo tanto, resultaba que cuanto más débil era un país, más se afectaba la paz y la seguridad internas e internacionales. (Tokatlián, 2009b: 213)

No obstante, tal como lo plantea el internacionalista argentino, esta caracterización no conllevó buscar acciones orientadas al desarrollo o a políticas públicas que pudieran revertir debilidades, simultáneamente respondiendo a los reclamos del Sur sobre estos temas. A los intentos de la Periferia por obtener condiciones más equitativas de mercado, transferencia tecnológica y otras facilidades para el desarrollo y el bienestar de las mayorías, que están en la base de lo que el Centro irá identificando como fallido y consecuentemente peligroso, se responderá con lógicas securitarias cuyos medios serían variadas formas de intervención mediante el uso de la fuerza.

El nivel de consenso sobre la caracterización de los Estados fallidos, como tema de seguridad y de relevancia en las relaciones internacionales, llegó hasta el punto de la elaboración anual de un “Índice de Estados Fallidos” por parte de la organización Fund for Peace.[2] La definición que da la organización sobre la fundamentación de intervención externa es la siguiente: “when the state fails to meet its international or domestic obligations” (Failed States Index, Indicators).

Última referencia al tema de los Estados fallidos: si bien durante la década de 1990 se leía bajo el prisma “humanitarista” y las intervenciones eran decididas en el marco del “deber de la comunidad internacional” frente a poblaciones cuya vida estaba en peligro, a partir de la guerra al terrorismo será la vinculación con esta amenaza principal el lente bajo el cual se analizarían los casos de Estados fallidos, pues podían ser localización de grupos terroristas por su escaso control y baja capacidad institucional en su territorio (ver Tokatlián, 2009). En palabras de Richard Haas, funcionario estadounidense durante el gobierno de Bush (hijo):

Por tanto, nuestra noción de soberanía debe ser condicional, incluso contractual, en lugar de absoluta. Si un estado no hace su parte del trato, y patrocina el terrorismo, ya sea transfiriendo o utilizando armas de destrucción masiva o cometiendo genocidio, invalida los beneficios normales de su soberanía y se abre a un ataque, un derrocamiento o una ocupación. (Haas, 2006)

Con respecto a los Estados peligrosos o canallas, se estableció su peligrosidad internacional a partir de considerarlos gobernados por “tiranos” que, en general, tenían malas relaciones con EE. UU. y que en algunos casos, como Corea del Norte, se encontraban en posesión de armas de destrucción masiva o interesados en adquirirlas. La principal observación es que no respetan las normas internacionales y, por tanto, ponen bajo amenaza a sus vecinos y al mundo.[3]

Los “espacios vacíos” existen en aquellos territorios donde los Estados no son necesariamente fallidos pero cuya presencia institucional no alcanza debidamente a todos los rincones. Allí, el Estado “se ha esfumado o está en desaparición” (Tokatlián, 2004: 42). Dada la falta de presencia estatal, aumenta la peligrosidad de ser utilizados por formas de criminalidad internacional, incluidos terroristas. Casos concretos de espacios vacíos serían, de acuerdo con EE. UU., la triple frontera entre Paraguay, Brasil y Argentina o el Amazonas.

Como propone Mónica Hirst (2009), estas distintas características que pueden tener los Estados periféricos implican una “villanización” del mundo en desarrollo: se perpetúa una visión jerárquica del mundo donde ya no es el componente de la “civilización” occidental como punto más acabado de evolución lo que determina el tutelaje, el control o la intervención en el Sur, sino la soberanía erosionada. Las desigualdades de hecho, históricamente producidas, se tradujeron en formas de tipificación normativa de una serie de atributos que, de no cumplirse, dan cuenta de incapacidad autónoma y de la necesidad de acciones externas; esos atributos, de acuerdo con Krasner, son el acatamiento/observancia del derecho internacional y del Estado de derecho en lo doméstico.

Planteado originalmente como un nuevo principio para el orden internacional, el “deber de injerencia” se interpretó como modalidad para hacer respetar los DD. HH. Estas prerrogativas serán luego tipificadas y aceptadas en Naciones Unidas frente a la incapacidad soberana de determinados Estados bajo la categoría de “Responsabilidad de Proteger”. En el informe que lleva el mismo nombre se declara como su objetivo crear un marco para regular las acciones internacionales en aquellos casos donde es necesario proteger las vidas humanas dentro de un Estado.

Los fundamentos de esto serían, principalmente, la diferencia entre soberanía jurídica/efectiva y “soberanía compartida/condicional”. De hecho, el informe tipifica los casos reales o potenciales que pudieran ameritar intervención, e incluye conflictos étnicos, guerras civiles, Estados fallidos y Estados “autoritarios violatorios de los DD. HH.”.

A pesar que el Informe sobre la Responsabilidad de Proteger perdió posibilidades, durante muchos años, frente a las acciones unilaterales de EE. UU., actualmente se ha reflotado, evidenciando que estas evaluaciones sobre la autodeterminación condicionada de los países periféricos alcanzaron un grado importante de consenso internacional.

Ahora bien, en un sistema internacional jerárquico está claro que el eufemismo “sociedad internacional” o “comunidad internacional” refiere principalmente a las grandes potencias. Tomando solamente las intervenciones realizadas en la década bajo estudio, está claro que son decididas y llevadas a cabo por el Centro. Afganistán como Estado fallido, Irak como Estado canalla, Libia como una combinación de ambos o los intentos estadounidenses por intervenir en Siria desde 2013 son muestras claras de ese tipo de operaciones.

En un sistema desigual, con “decisores supremos de reparto”, es inevitable que el dónde y el cómo de la intervención sea establecido en el Centro, ignorando las capacidades e intereses de la Periferia, que se vuelve objeto, no sujeto, de aquella. La decisión recae sobre las consecuencias visibles de la debilidad/vulnerabilidad de la Periferia, pasando por alto los reclamos del Sur en relación a sus causas y a las medidas a tomar para generar modificaciones estructurales.

En cuanto a la pobreza y la exclusión social como nueva amenaza, mientras que el Norte lo define como un problema de seguridad global o internacional –que se encuentra principalmente por fuera de sus fronteras, ignorando sus propias periferias–, para tres cuartas partes del planeta es un problema estructural, anudado a complejas relaciones políticas, económicas, sociales y culturales, tanto domésticas como externas, y requiere otras medidas muy distintas que el uso de la fuerza o la securitización.

Se pueden considerar las cuestiones migratorias en igual sentido, ya que para las sociedades periféricas no constituyen una amenaza de tipo internacional que proviene de más allá de sus fronteras: son sus poblaciones las que migran por necesidad en el mayor de los casos. Las migraciones componen para el Centro estas “nuevas amenazas” y han puesto en funcionamiento una serie de cláusulas de excepcionalidad como paliativo en el plano interno.

La frontera entre México y Estados Unidos es un ejemplo clave en este sentido. Ha sido militarizada para frenar el flujo de inmigrantes ilegales con el conocido despliegue de un muro que la divide. La inmigración se ha asociado, cada vez más fuertemente, desde la potencia hegemónica, con la posible infiltración de terroristas, narcotraficantes y delincuencia organizada, por lo cual las acciones contra este fenómeno se han hecho más duras y se ha tendido a criminalizar a los migrantes. ¿No sería ir contra el derecho de libertad de circulación de un ciudadano si el gobierno mexicano frena la salida de sus habitantes? ¿No sería esto violatorio del Estado de derecho y, por tanto, un condicionante de su soberanía? Por otra parte, es necesario tener en cuenta que las remesas que envían los emigrantes desde el exterior constituyen para países en “vías en desarrollo” una importante fuente de divisas; estas migraciones están vinculadas a las fuerzas materiales, a las relaciones de producción global y a la distribución de la riqueza, pero esto es soslayado al categorizarla como amenaza.

En estos ejemplos se revela el doble estándar y los condicionantes, en torno al poder del Centro, de las definiciones sobre cuándo y cómo intervenir. Arabia Saudita, por caso, puede ser definida de muchas maneras pero, ciertamente, nunca podría ser considerada un territorio donde rige el Estado de derecho; sin embargo, es un aliado fundamental de EE. UU. en Medio Oriente y raramente se ha cuestionado la efectividad de su soberanía o las violaciones masivas a los derechos humanos.

Se establecía, ut supra, que las intervenciones del Centro no necesariamente son directas, sino que también implican toda una serie de formas indirectas de presión, control, coerción o retaliación. Para las cuestiones de seguridad, un componente medular de esas formas indirectas ha sido la creciente indiferenciación entre seguridad pública y defensa, instando a los Estados periféricos a endurecer leyes, aumentar la vigilancia de fronteras, incrementar el control social, “profesionalizar” a las fuerzas policiales a través de cuerpos de elite militarizados o directamente hacia el involucramiento de las FF. AA. en cuestiones internas. Como se trata de fenómenos no tradicionales de violencia, la “doctrina contrainsurgente” habilita la utilización de diversos mecanismos y modalidades de la fuerza pública. Esto es especialmente evidente en América del Sur a través de las presiones estadounidenses, y de otros aliados, desde la seguridad hemisférica para endurecer acciones frente a las amenazas. Se indagará sobre esto en el próximo apartado.

A fines del siglo XX, Acharya (2002: 313) afirmó que lo humanitario como justificación de la intervención en los Estados fallidos creó recelos en los países del Sur, que lo interpretaron como imperialismo reciclado o bien, en una visión menos radical, como preocupante por los efectos de estos instrumentos sobre la soberanía. La propuesta del autor para la seguridad internacional hace foco en que los propios actores regionales, frente a determinados conflictos o amenazas, puedan definir las acciones a tomar, las formas de protección y las prioridades. Se consideran en este libro aportes claves para pensar la temática en Suramérica porque desde la subregión, al menos discursivamente, se promovió precisamente este tipo de modalidades de acción en la década observada: “In this context, regional security arrangements, developed by the Southern actors themselves, could theoretically provide greater opportunity and scope for regional autonomy and help the maintenance of international order” (Acharya, 2002: 314. El resaltado es propio).

La propuesta del autor coincide con Puig en las herramientas para la autonomía, arreglos regionales de seguridad entre los propios actores del Sur para resolver cuestiones que hacen a sus intereses y preocupaciones. En ese marco, Acharya (2002) entiende que los enfoques regionales permitirían una descentralización de la paz global y de los regímenes de seguridad teniendo en cuenta los elementos diferenciados y particulares de cada región, persiguiendo con esto una democratización del régimen global de seguridad. Para ser efectivo, un marco normativo global debe contemplar realidades locales y regionales; por ello, la descentralización de seguridad por medio de su regionalización daría lugar a un desplazamiento de la verticalidad en la decisión y la acción del Norte.

Se menciona esta propuesta precisamente porque los conceptos de descentralización y democratización están en la base de la consideración propia de seguridad internacional que se afirma en este libro; esquemas descentralizados y horizontales en la decisión, o consensuales, permiten considerar la construcción de seguridad trasnacionalmente, desde lo local a lo regional/internacional, con especial énfasis en las particularidades y diversidades que deben tenerse en cuenta a la hora de definir programas de defensa y de seguridad.

De acuerdo con Buzan y Hansen (2009: 201), en general, los pensadores postcoloniales en seguridad sostienen que “lo fallido” de los Estados de la Periferia es efecto de un desigual encuentro con el colonialismo occidental, y que en términos históricos, existe una recurrente relación de inequidad económica, social y militar entre Occidente y el resto del mundo.

En esa línea, Barkawi (2006) entiende que la actual configuración de seguridad mundial, a partir de la guerra al terrorismo, debe ser entendida en el marco de un conflicto de larga data entre el Norte y el Sur. Particularmente, a partir de la Posguerra Fría lo periférico se volvió central para la seguridad.

Los parámetros tradicionales no han creado herramientas para analizar la realidad de los débiles dada su centralidad de análisis en los Estados poderosos, el equilibrio de poder o las tendencias hegemónicas de estos. Y hará una fuerte crítica al cosmopolitismo, tanto crítico como liberal, con la que aquí se afirma una coincidencia: “Eurocentric security studies regards the weak and the powerless as marginal or derivative elements of world politics, as at best the site of liberal good intentions or at worst a potential source of threats” (Barkawi, 2006: 332).

Coincidiendo con esta interpretación, se entiende aquí que las dudas despertadas por todo cosmopolitismo en la Periferia se sustentan en los parámetros universalistas, para pensar cualquier “comunidad internacional”, que terminan por definirse a partir de lógicas propias de Occidente, las que no necesariamente son aceptadas por otras culturas o que llanamente entran en contradicción con ellas, algo que puede rastrearse fácilmente en la historia de las RR. II.

De acuerdo con Barkawi (2006: 332), hay que empezar a abordar la seguridad a través del proceso de constitución mutua del fuerte y el débil, en medio de relaciones de dominación y subordinación, para entender cómo los procesos de la Periferia determinan también la acción del Centro. Los grandes poderes necesitan y dependen –para sostener su poder– de la Periferia, como veremos a continuación con respecto a la Seguridad hemisférica. Es necesario entender la complejidad de las relaciones de poder y el proceso por el cual se instituye su mantenimiento.

Todas las perspectivas ampliadas/expansivas y multidimensionales de la seguridad coinciden en ubicar las principales amenazas en la Periferia, sobre la que han recaído las consecuencias de las acciones de fuerza directas o indirectas; se recalca que la Periferia existe también al interior de cada sociedad nacional: esta diferencia debe vincularse al trato a determinados grupos sociales como los principales objetivos de las políticas de seguridad, trasnacionalmente, mediante securitización y criminalización de determinados sectores.

4. 3. Seguridad hemisférica

Las relaciones Norte-Sur encuentran su expresión más acabada en las vinculaciones hemisféricas. La historia entre Estados Unidos y América Latina/Caribe está plagada de asimetrías y diversas formas de intervención, toda vez que una decisión de los países al sur del Río Bravo contravino principios, intereses o políticas de la potencia hegemónica. La frontera del Centro ha sido móvil y la “turbulencia” de América Latina fue interpretada en variadas ocasiones como tal por los policy makers norteamericanos cuando estaba en juego su preponderancia, su credibilidad o sus intereses específicos.

Desde la Doctrina Monroe, en 1823, en adelante, el poder norteamericano buscó garantías por distintos medios en la región. En el sistema interamericano, “Los propósitos estadounidenses a menudo han estado sepultados bajo una retórica moral, pero casi siempre se calcularon en términos de seguridad nacional”; por lo tanto, agrega Atkins, en el largo plazo las administraciones estadounidenses “se han cuidado de dos objetivos fundamentales e interrelacionados que se han establecido como metas esenciales de seguridad: […] minimizar las intrusiones foráneas y promover la estabilidad latinoamericana”, ambas cuestiones interpretadas como esenciales “para sus intereses estratégicos, políticos, económicos, militares e ideológicos” (Atkins Pope, 1992: 153).

Para demostrar esta afirmación, iremos haciendo un breve recorrido por la historia de la seguridad hemisférica. Desde los inicios de la independencia latinoamericana, esto ha sido una constante. Monroe, en su Declaración del año 1823, alegará frente a las potencias europeas y ante su posible intervención: “consideraríamos todo intento de su parte por extender su sistema a cualquier porción de este hemisferio como algo peligroso para nuestra paz y seguridad” (Declaración Presidente Monroe, 1923, citado en Boersner, 1996).

En ese momento, no constituía más que una declaración de principios, pero una vez alcanzado el “destino manifiesto” de EE. UU. y su expansión territorial del Pacífico al Atlántico y hacia el Sur (a costa de territorio mexicano), y consolidado su poder internacional, la potencia tomará acciones directas e indirectas sobre los asuntos domésticos y externos de la región.

Para EE. UU., América Central, el Caribe y el norte de América del Sur constituyeron zonas de influencia desde el siglo XIX. En el Cono Sur, estas relaciones fueron más complicadas dada la hegemonía británica, y recién en el siglo XX logrará consolidar su preponderancia, es decir, su hegemonía a escala continental.

De acuerdo con Boersner, la dominación de las potencias extranjeras en América Latina puede dividirse en cuatro etapas: colonialismo tradicional, hasta el siglo XVI; luego de la independencia política formal aparece el semicolonialismo o preimperialismo (especialmente asociado a control del mercado e influencia política en las decisiones de los Estados de la región); luego, a partir de 1850, comienza la etapa del preimperalismo financiero (además del control del comercio, se inicia el ingreso de capitales a través de inversiones, préstamos o créditos); a partir de 1880 se abrió la “etapa del imperialismo plenamente desarrollado” (monopolismo, hegemonía del sector financiero, rivalidad entre potencias por esos mercados; nuevos centros de poder como Estados Unidos o Alemania competirán en la región) (Boersner, 1996: 137).

En ese marco de imperialismo desarrollado y competencia por el control entre potencias es que EE. UU. convoca a una Conferencia Panamericana (1889). El objetivo era garantizar su preponderancia (económica y política) y fungir como árbitro en las disputas entre los Estados latinoamericanos. El sistema panamericano que pretendía Washington no era entre iguales, sino que suponía que la potencia tendría la dirección (Ibíd.), es decir, el papel de “repartidor supremo de la decisión”.

Las principales intervenciones directas llevadas adelante por EE. UU. a lo largo de la historia de las relaciones continentales son numerosas. Durante toda la primera mitad del siglo XX, se caracterizaron, salvo excepciones, por intervenciones rápidas de corta duración: en 1890, Nicaragua; en 1898, Cuba; en 1901, Puerto Rico; desde 1903 a 1912 se producen varias intervenciones en Panamá/Colombia, República Dominicana, Cuba, Honduras y Nicaragua; en 1914 es el turno de Haití, México y República Dominicana nuevamente, que volverá a ser intervenida dos años más tarde. De 1917 a 1920 se producen las intervenciones de México, Guatemala, Honduras y Panamá, de entre ellas la de Cuba se extiende hasta 1933. En 1926 es intervenida Nicaragua y desde aquí tenemos un salto temporal hasta 1954 donde se interviene Guatemala. En los años 1960/61 es el turno de Cuba nuevamente, en 1965 República Dominicana. Nuevo salto temporal hasta 1983, cuando se interviene Granada; en 1989, Panamá y, por último, en 1994, Haití (Dione, 2014).

Las razones y el tipo de acciones van a variar en el tiempo y la línea divisoria está en la Guerra Fría. Luego de terminada la Segunda Guerra, EE. UU. modificará el tipo de prácticas: habrá menor cantidad de intervenciones directas y aumentarán las indirectas en el combate contra el comunismo, como veremos a través de un breve recorrido.

En 1903 se le hará una enmienda a la Doctrina Monroe. Allí, el presidente Roosevelt declaraba una serie de fundamentaciones morales y políticas sobre la necesaria intervención de la potencia en América Latina. Es preciso prestar atención a las definiciones acerca de la paz y el uso de la fuerza, dado que son muy similares a las que se han expuesto en el Capítulo II como declaraciones de las administraciones del siglo XXI:

The peace of tyrannous terror, the peace of craven weakness, the peace of injustice, all these should be shunned as we shun unrighteous war. […] and on the other hand that it should keep prepared, while scrupulously avoiding wrongdoing itself, to repel any wrong, and in exceptional cases to take action which in a more advanced stage of international relations would come under the head of the exercise of the international police. Chronic wrongdoing, or an impotence which results in a general loosening of the ties of civilized society, may in America, as elsewhere, ultimately require intervention by some civilized nation, and in the Western Hemisphere the adherence of the United States to the Monroe Doctrine may force the United States, […] to the exercise of an international police power. (Roosevelt, 1903. Discurso ante el Congreso)

Se transcribieron partes del discurso que enmienda la Doctrina Monroe porque hay puntos fundamentales a considerar. En primer lugar, las similitudes con los discursos de Bush (hijo) y Obama son elocuentes: habla del terror de los tiranos, la civilización contra la barbarie o quienes no hacen “lo correcto”, el deber moral de actuar por el bien del mundo frente al mal y los casos donde las acciones del “mal” o la impotencia impliquen “actuar equivocadamente”. Hoy esa percepción ha sido tipificada como Estado fallido o como Estado canalla, pero la concepción es la misma: por no querer o no poder, un Estado debe ser intervenido para que respete la norma internacional o bien el Estado de derecho. En segundo lugar, EE. UU. se arroga explícitamente el poder de policía internacional en el continente y alega la importancia de contar con la fuerza apropiada para ello, muy similar a la postura de la potencia hegemónica en la actualidad, con la diferencia de que ese poder de intervención se volvió global. En tercer lugar, asume la subalternidad o diferencia jerárquica entre el Norte y el Sur: dadas sus capacidades morales y aptitudes militares, EE. UU. debe estar atento y accionar cuando los débiles sean impotentes o se resistan a “hacer lo correcto”. La diferencia está sustentada en valores particulares que buscan universalizarse en consideración de su superioridad.

Para América Latina, la política exterior diseñada por EE. UU. a partir de la Gran Estrategia no es nueva, no implica formas de acción diferentes a las tradicionales vinculaciones hemisféricas basadas en el condicionamiento permanente de la decisión, de acuerdo con los intereses y principios hegemónicos. Como su “patio trasero”, ha ocupado permanentemente el lugar de “turbulencia” y potencial espacio de amenaza a la seguridad estadounidense. Solo que en el presente siglo ha dejado de ser un territorio prioritario en las estrategias internacionales hegemónicas y las intervenciones directas han sido en otros continentes.

Estas políticas hemisféricas de Washington tomaron diferentes signos a lo largo de la historia contemporánea: “política del garrote” es el nombre que se le dio a la política exterior de Roosevelt en su rol de policía internacional. “Diplomacia del dólar” fue la designación con la que se conoció la vinculación de EE. UU. con América Latina durante la administración Taft (1909/1913). Ambas implicaban la intervención en los asuntos internos de los países del Caribe, especialmente, pero mientras la primera lo hizo generalmente por la fuerza y para frenar cualquier intromisión extra continental, la segunda lo concibió con la expresa intención (declarada en otro corolario a la Doctrina Monroe) de defender las corporaciones norteamericanas en la región; así tomaron a su cargo las carteras financieras, de economía o aduanas de varios países de la región o intervinieron por la fuerza cuando los ciudadanos estadounidenses (generalmente empresarios, banqueros o financistas) estaban amenazados en sus vidas por desórdenes internos (ver Boersner, 1996).

Como se planteó en el Capítulo I, Wilson ha tenido en términos discursivos una clara orientación idealista sustentada en principios liberales, pero en relación a la región ese liberalismo era ofensivo o de línea dura. Allí pueden encontrarse los antecedentes concretos de la visión hegemónica de seguridad actual. En su política exterior hemisférica, la fundamentación para sus acciones fue la vinculación con naciones no-democráticas.

La expansión definitiva de la posición hegemónica a todo el hemisferio se dará luego de la Segunda Guerra Mundial. A partir de allí se crean las instituciones, tratados y organismos que conforman el sistema interamericano, entre las cuales la más destacada es la OEA.

En tanto región más cercana, y con un rol clave para los intereses económicos y de seguridad nacional, América Latina significó tradicionalmente la punta de lanza de los reaseguros geopolíticos y económicos de la potencia del Norte. En plena Guerra Fría esto se profundizará y Latinoamérica, como zona de influencia “natural” de EE. UU., tendrá un lugar preponderante en las acciones contra el comunismo mundial. De hecho, se apoyaron abiertamente gobiernos dictatoriales en nombre de la seguridad y la lucha contra el gran enemigo: el comunismo.

En ese marco, se crea en Panamá (donde la zona del canal estuvo bajo soberanía estadounidense hasta el año 1999 y lugar de emplazamiento del Comando Sur de sus fuerzas militares) la Escuela de las Américas, donde se entrenaron a FF. AA. latinoamericanas en la guerra contrainsurgente, con las consiguientes herramientas de tortura, acciones psicológicas, vigilancia sobre la sociedad civil, etc. El rol de los servicios secretos, especialmente la CIA, será medular durante el orden bipolar en el continente; la desclasificación de archivos oficiales dio cuenta de las intervenciones indirectas llevadas a cabo por la agencia para apoyar golpes de estado, desestabilizar gobiernos u obtener prerrogativas económico/financieras.

Básicamente, la guerra contra el comunismo implicó en América Latina la lucha al interior de las sociedades, dado que estas se encontraban “infiltradas” por dicho enemigo. Esto habilitó como parte de las acciones contrainsurgentes roles internos para las FF. AA., que en algunos casos controlaban de facto el Estado y en otros, como en Colombia, se involucraban habilitadas por el ejecutivo bajo una apariencia de constitucionalidad. La cooperación se sustentaba principalmente en compartir inteligencia e instrucción entre los estamentos militares de todo el continente y se enmarcaba en la denominada Doctrina de Seguridad Nacional.

Los cambios globales, ocurridos en la Posguerra Fría, trajeron la necesidad de redefinir las condiciones de seguridad y las reglas económicas del sistema internacional. El narcotráfico fue planteado desde EE. UU. como tema de seguridad hemisférica que requería acciones urgentes. Bajo un paradigma prohibicionista y penalizador de las drogas, se definía retóricamente como “inmoral” la convivencia con estas estructuras. Si lo que estaba en juego era la estabilidad y orden de las democracias continentales, era necesario actuar por la fuerza sobre esta amenaza. A partir de la década de 1990 será el narcotráfico, entonces, el nuevo gran enemigo hemisférico y habilitará nuevas concepciones de seguridad, junto con renovadas lógicas de intervención por parte de Washington.

Lo cierto es que las nociones acerca de lo que constituye la seguridad nacional no han sido percibidas de igual forma por EE. UU. y los países periféricos de América Latina durante el siglo XX. En Estados Unidos dicho concepto estuvo enmarcado por consideraciones estratégico-militares, el conflicto bipolar, y asociada a intereses económicos y políticos nacionales. Para el resto del Continente, y como forma de librarse del peso de ser parte del área de influencia de una de las superpotencias, la seguridad nacional se definió más por cuestiones de no intervención en los asuntos internos de otros Estados y respeto a la soberanía que por rasgos estrictamente estratégicos militares (ver De la Lama, 1998: 11). Al menos para los gobiernos civiles de la región.

La importancia de la cooperación para la seguridad continental fue puesta en la mesa de debate por EE. UU. desde fines de la década de 1980. Si bien el principal enemigo, que justificaba el entramado de cooperación en defensa interamericano, se había esfumado, nuevas y dispersas amenazas trasnacionales requerían de la continuidad y, aún, la profundización del entendimiento a nivel militar.

Desde la administración Bush (padre), por dos vías paralelas y complementarias se plantearon las posibilidades de relaciones americanas sobre seguridad. En las distintas cumbres presidenciales y en instancias de la OEA, que buscaban la multilateralización estable de los asuntos hemisféricos claves, la Casa Blanca fue instalando distintas perspectivas y propuestas para el logro de una cooperación definitiva e institucionalizada en el ámbito militar. En estos espacios, la necesidad de entendimiento para la seguridad se entrelazaba con avances en los compromisos políticos y económicos

Una de las claves de esta búsqueda de entendimiento común para EE. UU. pasaba por la creciente participación de las FF. AA. a nivel interno. La militarización creciente de la “guerra a las drogas” traía aparejada otra derivación principal: la vinculación entre las FF. AA. nacionales, dado que se enfrentaban a un fenómeno trasnacional se requería un trabajo conjunto para lograr una mayor eficiencia de resultados.

Considerando el pasado reciente de la región, de dictaduras militares con graves violaciones de derechos humanos, reintroducir a las FF. AA. en un rol interno en plena era de redemocratización generó fuertes controversias y oposiciones por parte de algunos Estados. La opción de Washington, especialmente en la Región Andina, consistió en diversas formas de presión y coerción para la aceptación de ese condicionamiento.

Se realizó una serie de “Cumbres de las Américas” con el objetivo de renovar el sistema interamericano y reposicionar la hegemonía estadounidense en la región en un mundo global. Los temas centrales que primaron en esas cumbres muestran la continuidad en el entramado de intereses que EE. UU. ha tenido históricamente al sur de Río Bravo: retaguardia de su seguridad nacional, libre mercado amplio con ventajas específicas y lugar privilegiado para sus productos y capitales, espacio de ratificación de su prestigio y principios frente al mundo.

Uno de los elementos fundamentales que se instala en el discurso de la Casa Blanca es la búsqueda de instancias de seguridad cooperativa en el hemisferio, esperando contar a mediano plazo con una “fuerza multilateral” antinarcóticos. Lo cierto es que si bien, por resistencias de los países de la región, esa fuerza multilateral nunca se logró formar, desde ese momento hasta la actualidad es posible observar bases militares esparcidas por todo el continente, equipos de vigilancia y radar de alta tecnología sobre los espacios fluviales, marítimos y espaciales, asesores militares permanentes, ejercicios conjuntos, entrenamientos militares y dotación de armamentos.

El otro elemento central que se pronuncia en las cumbres sienta las bases para la instauración del ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas). Washington insiste sobre el tema y, en sucesivos encuentros, se definen los plazos y condiciones de su inicio.

Con estas disposiciones de seguridad hemisférica, se puede afirmar que el desdibujamiento entre seguridad pública y defensa y, por tanto, el papel de las fuerzas policiales y fuerzas armadas respectivamente, aparecen como imprecisas en sus especificidades desde la Doctrina de Seguridad Nacional a instancias de los intereses de Washington.

Después de 2001 y la Gran Estrategia, es necesario diferenciar aquellas políticas que se mantuvieron en común para toda la región y las específicas para América Central y el Caribe. Se va a producir, a partir de la estrategia estadounidense, un quiebre de América Latina dando lugar a una Suramérica con mayores márgenes independientes y una Centroamérica y Caribe conformando prácticamente un agregado de la denominada Homeland Security.

El lugar de América Latina en general en la formulación de la Gran Estrategia de 2002 es subordinado, prácticamente inexistente. Pero en la Estrategia de Seguridad Nacional de 2006 aparecen tres Estados latinoamericanos como parte de los “desafíos regionales” identificados en el mundo: Cuba, Venezuela y Colombia; mientras que los dos primeros estarían ocupando un lugar como Estados canallas (gobernados por “tiranos”), el tercero sigue teniendo un lugar primordial por su lucha contra el terrorismo y el narcotráfico (Ver Russell y Calle, 2009).

En esa estrategia también se menciona el populismo y su ascenso como amenaza a la democracia; la idea de reforzar el libre comercio y las inversiones, generando nuevos tratados, y la de supervisar las acciones de China en el hemisferio (ver NSS, 2006).

La primera Conferencia de Ministros de Defensa en el marco de la Gran Estrategia se produjo en 2002. Allí se buscó plegar a América Latina en su conjunto a los intereses estratégicos de EE. UU. en su guerra al terrorismo.

Tal como aparece en la Declaración sobre Seguridad Hemisférica de OEA en 2003, se consideran las siguientes prácticas como amenazas, preocupaciones y desafíos a la Seguridad:

Terrorismo, la delincuencia organizada trasnacional, el problema mundial de las drogas, la corrupción, el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas y las conexiones entre ellos; pobreza extrema y exclusión social de amplios sectores de la población, que también afectan la estabilidad y democracia […], erosiona la cohesión social y vulnera la seguridad de los Estados; los desastres naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA y otras enfermedades, otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente; la trata de personas; los ataques a la seguridad cibernética; la posibilidad de que surja un daño en el caso de un accidente o incidente durante el transporte marítimo de materiales potencialmente peligrosos, incluidos el petróleo, material radioactivo y desechos tóxicos; y la posibilidad del acceso, posesión y uso de armas de destrucción en masa y sus medios vectores por terroristas. (OEA, 2003)

Se desprende de este documento, nuevamente, el desdibujamiento de la separación entre seguridad interna, defensa y seguridad internacional y, con ello, el rol de las FF. AA. frente a las nuevas amenazas. Muchas de estas implicarían acciones policiales y no necesariamente militares; sin embargo, en las declaraciones de la OEA esto no aparece especificado.

Se mencionan en general seguridad y defensa sin mayores especificaciones sobre cada una, apareciendo como un continuum, además de reforzar la idea de la multidimensionalidad y de actores estatales y no estatales a considerar.

Para la “América Latina Norte” (México, América Central y el Caribe más Colombia) (Russell y Calle, 2009), se produjeron varios acuerdos y programas de acción. Por razones de espacio, solo haremos mención a estos. En relación al “narcoterrorismo”, tomará forma, en 2007, la “Iniciativa Mérida”, en México, y el Plan Colombia II. En teoría, el primero no incluía presencia militar estadounidense en territorio mexicano como sí lo hizo el Plan Colombia desde sus orígenes; sin embargo, la Iniciativa contemplaba ayuda militar y de inteligencia para acciones en México e incluso en América Central.

El Plan Puebla-Panamá, por su parte, fue creado en la Cumbre de Presidentes de 2001 en El Salvador a propuesta de México. Participan ocho países: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá, los estados del sureste de México y Colombia desde 2006. Sus objetivos son promover el desarrollo y la integración regional mediante un fuerte proceso de privatizaciones y “enganche” de Centroamérica a la lógica global de mercado. Tiene otro objetivo secundario que es la seguridad, tanto para EE. UU. como para México, frente a poblaciones vulnerables que migran a sus territorios (ver Sandoval y Salazar (Coord.), 2003).

En el año 2008, el Comando Sur (SOUTHCOMM) de EE. UU. estableció una estrategia con miras a diez años, para definir prioridades y acciones a llevar a cabo en cooperación con América Latina. El documento se titula “Partnership for the Americas”. De acuerdo con este, los desafíos que el Hemisferio enfrenta conjuntamente se tipifican, siguiendo el orden en el que aparecen mencionados, en: pobreza e inequidad; corrupción; terrorismo; crimen; drogas ilegales; desastres naturales. La visión hacia 2018, que orienta la estrategia, es apoyar la seguridad y la estabilidad en el Continente (USSOUTHCOMM Strategy 2018).

Se tomarán en particular las referencias a dos elementos centrales para la seguridad, de acuerdo con el punto de vista de EE. UU.: el económico y el militar. En las consideraciones económicas refiere al comercio, la tecnología, las remesas enviadas por los inmigrantes latinoamericanos desde EE. UU. a sus familiares y la energía, ya que tres socios fundamentales de provisión de esta se localizan en el hemisferio (México, Venezuela y Canadá).

Sobre los vínculos militares, la estrategia declara que existe una larga tradición de cooperación en la materia y que la “sana” colaboración en este campo se extiende a lo largo de todo el continente, orientada a misiones diversas que van desde el mantenimiento de la paz a la lucha antinarcóticos.

Con respecto al terrorismo, en concreto, relaciona su existencia en el hemisferio con la pobreza y los espacios vacíos:

Areas with lower levels of economic investment, development, and growth, provide a breeding ground for terrorism and the full range of criminal activities. Poverty, inequality, and corruption create an environment where sanctuaries for terrorist organizations can grow. Narco-terrorists like the FARC in Colombia and Sendero Luminoso in Peru are one form of active terrorism. Additionally, Islamic radical groups are present in a number of these areas within the hemisphere, many in urban areas. (USSOUTHCOMM Strategy 2018: 9)

La afirmación reduccionista acerca de la condición de “terroristas” de grupos armados con trayectoria de décadas en América Latina (cuyo origen se vincula con conflictos internos y objetivos revolucionarios) existe desde 1980 en Washington, solo que en la actualidad se redujo su existencia a esa sola condición y se los tipificó como terrorismo internacional. Por otra parte, la aseveración sobre grupos islámicos radicales operando en la región es de larga data. Ya en la década de 1990 desde EE. UU. se viene declarando su existencia. Sin embargo, no hay ni hubo comprobación fehaciente de esto y es negado, desde entonces, por los países de la región.

Algunas de las operaciones específicas determinadas para el logro de objetivos son: compartir información clave de seguridad; incrementar la inteligencia, vigilancia y supervisión de los territorios para detectar movimientos del narcotráfico y emplazamiento de terroristas; coaliciones operativas militares para actuar conjuntamente; “Work through politico-military and diplomatic channels to enhance U.S. military freedom of movement throughout the Western Hemisphere” (Ibíd. 12); además, fomentar acuerdos de seguridad; apoyar “enérgicamente” las condiciones que permitan a las naciones del hemisferio adquirir servicios militares, equipos y entrenamiento por parte de EE. UU.

Específicamente, el objetivo 3.2 vincula seguridad, libre mercado y democracia como un continuo inseparable. El título del mismo es: “Help Ensure Security for Political and Economic Freedom, with Respect for Human Rights” (USSouthcomm Strategy 2018: 15).

Si se revisan los puntos señalados de la Estrategia del Comando Sur, está claro que EE. UU. pretende capacidad de vigilancia y control de los territorios soberanos de América Latina bajo el perfil de la cooperación. El hilo conductor entre pobreza, acuerdos económicos/libertad de mercado y amenazas o desafíos resulta peligroso para las sociedades regionales, teniendo en cuenta los antecedentes históricos de ese tipo de vinculaciones y sus prácticas en terreno. El punto más significativo en relación a la soberanía condicionada y los “privilegios” o excepcionalidades de la potencia hegemónica sobresale en su objetivo de contar con “libertad de movimientos por todo el hemisferio”. El logro de esa libertad tiene como contracara la cesión de soberanía sobre el espacio aéreo, marítimo y territorial de cada Estado latinoamericano al dejar que fuerzas armadas extranjeras circulen sin límites por ellos.

Un elemento fundamental a señalar es que EE. UU., frente a cada acción en un país de la región, ya sea para ejercicios conjuntos, entrenamientos o acciones de colaboración militar, solicita que se firmen acuerdos de inmunidad para sus tropas. De hecho, condiciona cualquier ayuda militar al previo acuerdo de exclusión de la acción de sus soldados a juzgamientos por la Corte Penal Internacional. “Estados Unidos ha logrado acuerdos con más de 40 países para excluir a sus ciudadanos de la jurisdicción de la CPI” (BBC Mundo, 30/06/2003).

¿Por qué es tan importante dicha inmunidad si cualquier intervención está pautada como cooperación bilateral entre fuerzas militares de Estados soberanos y donde se declara oficialmente el respeto por los derechos humanos y la democracia? ¿Qué excepcionalidades tienen habilitadas las tropas estadunidenses para actuar sobre la población civil si requieren contratos de inmunidad?

Por último, para completar la revisión de la seguridad hemisférica y sus señalamientos hegemónicos, se hará mención a las bases militares y tropas estacionadas en la región por parte de EE.UU.

El Comando Sur cuenta con los siguientes comandos operativos y grupos de tareas (si bien no todos están emplazados en la región, sus funciones se destinan al hemisferio): US Army South, ubicado en Texas, provee apoyo para tareas antinarcóticos, ayuda frente a desastres, ejercicios conjuntos, planificación y apoyo logístico en toda América Latina y el Caribe; 12 Air Force, localizado en Arizona, se ocupa de todo lo relacionado con acciones aéreas y control del espacio aéreo; US Marine Corps Force, localizado en Florida, Miami; Cuarta Flota de la US Naval Forces Southern Command se ocupa de la vigilancia y la construcción de interoperabilidad con las marinas de la región a lo largo de las costas marítimas de América Latina (en el Pacífico, el Atlántico y el Mar Caribe). Special Operations Command South, ubicada en Florida, para operaciones especiales en el continente.

Los tres grupos de tareas con misiones especiales, por su parte, se ubican en: Soto Cano, Honduras (base aérea); Guantánamo, Cuba, que se ocupa de la detención y operaciones de interrogación en la guerra contra el terrorismo; y Florida, donde está la Interagencia, especializada en antinarcóticos para la detección y monitoreo de acciones sospechosas de narcotráfico por aire y mar (ver sitio oficial).

La reactivación de la IV Flota en julio de 2008, que ha dado lugar a reclamos y aprensiones por parte de académicos, funcionarios y de las sociedades civiles de la región, se producirá una vez perdida la base de Manta en Ecuador, cuando ese mismo año el presidente Rafael Correa anunciara la no renovación de los contratos que permitían una base operativa estadounidense emplazada en el país (una de las mayores bases con las que contaba la potencia en la región). A su vez, la base de Manta es una de muchas creadas a partir de la pérdida del emplazamiento del Comando Sur en Panamá en 1999, cuando venció el acuerdo suscripto en 1903 para la gestión y control del Canal.

En Colombia existían, hasta el año 2009, dos bases aéreas creadas a efectos del Plan Colombia y en el marco de la expansión de bases operativas más pequeñas en reemplazo del tradicional Centro en Panamá. Estos centros operativos eran de menor escala y se denominaban Centros Operativos de Avanzada (Forward Operating Locations). Una de esas bases está ubicada en Tres Esquinas, Departamento de Caquetá, y la otra en Larandida, en el mismo departamento.

En 2009, el presidente Uribe firma un tratado con la administración Obama para el emplazamiento de siete nuevos centros operativos en el contexto del Plan Colombia II. Esto implicaba varias bases aéreas, terrestres y navales distribuidas por todo el territorio colombiano. La puesta en marcha nunca fue oficialmente efectiva, dado que el Tribunal Constitucional de Colombia intervino al declarar inconstitucional dicho pacto (Sbarbi Osuna, 2013), porque suponía que Colombia renunciaba a cualquier tipo de control en relación a los armamentos, equipos o personal allí activos (Borón, 2012: 84). De acuerdo con Borón (2012), a pesar de la sentencia del tribunal, las fuerzas armadas estadounidenses la incumplieron y siguen operando bajo los principios acordados en el tratado de 2009.

Siguiendo a Sbarbi Osuna (2013), existen, además de las mencionadas, contando la presencia militar de EE. UU. y/o la OTAN, bases en: Islas Malvinas (OTAN); Fuerte Aguayo en Chile, destinada a operaciones de Paz; Aruba y Curazao en las Antillas holandesas, FOL’s orientada a monitoreo y control del Mar Caribe; Iquitos y Nanay en Perú, para la lucha antiterrorista y antinarcóticos en el amazonas peruano y, además, el puerto El Callao está disponible para el aprovisionamiento de la IV Flota; asimismo, existen dudas acerca de una tercera base en Santa Lucía y otras no declaradas oficialmente; Comalapa en El Salvador, otra FOL creada a fines de la década de 1990; Liberia en Costa Rica; Mariscal Estigarribia en Paraguay, que, es importante señalarlo, no figura como una base militar ni hay acuerdos específicos bilaterales en ese sentido, sin embargo, se produce una circulación permanente allí de militares norteamericanos como parte de convenios para entrenamiento y ejercicios conjuntos.

La presencia militar hegemónica en América Latina ha sido histórica y no perdió vigencia, justificando su necesidad de acuerdo con los diferentes “enemigos” históricos: el comunismo, el narcotráfico y el terrorismo respectivamente y, en los últimos años, el crimen organizado.

Los Estados de la región no se han opuesto directa y abiertamente a EE. UU., a excepción de Cuba; ni siquiera Venezuela, que a pesar de la retórica oficial mantiene una fuerte relación comercial en torno al petróleo. De todas maneras, en la década bajo estudio es posible afirmar que no existe un plegamiento automático y generalizado a la estrategia de seguridad de Washington, sino que surgieron diferentes modalidades de vinculación por acomodamiento u oposición. El desarrollo en profundidad de estos temas se realiza en los próximos capítulos.

De todas maneras, el breve recorrido por diferentes documentos oficiales y la presencia militar declarada por Washington permite reconocer un tipo de relacionamiento de carácter permanente en el hemisferio que buscó preservar la estabilidad y la preponderancia estadounidense. Las medidas estuvieron históricamente orientadas en base a las asimetrías de poder. En ese sentido, se puede inferir que las Estrategias de Seguridad para el hemisferio de la Casa Blanca constituyeron, a lo largo del tiempo, una amenaza concreta para las condiciones de seguridad de América Latina, ya que, retomando lo establecido por Naciones Unidas en 1985, la seguridad es “una condición en la que los Estados se sienten libres de presiones de naturaleza militar, económica o política” (ONU. 1985: 11).

A partir de aquí, el libro se concentrará en América del Sur, vinculando sus procesos de integración en la década estudiada, las consideraciones ideológicas presentadas por los mandatarios suramericanos en relación a Washington y su posición en el mundo, los abordajes académicos en seguridad internacional y regional, y las divergencias y convergencias entre los Estados suramericanos en relación a la seguridad y la defensa.


  1. Para ampliar estos temas ver Barbé (2003), Dallanegra Pedraza (1999) y Pereira (2001).
  2. La organización está localizada en Washington y sus miembros son estadounidenses. Esto se señala para resaltar las diferentes participaciones de organizaciones de la sociedad civil, la academia y funcionarios gubernamentales en lo que Tokatlián denomina “comunidad de Seguridad en Washington”.
  3. Hay un libro muy interesante de Noam Chomsky donde se ocupa de desentrañar a EE. UU. como Estado canalla dado que el análisis de su política exterior permite identificar una coincidencia entre lo que el Centro denomina Estados peligrosos y las prácticas de política exterior de la potencia hegemónica. Ver Chomsky (2001).


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