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1 La Asignación Universal por Hijo

Hacia una caracterización general

1. Introducción

Es difícil presentar a la AUH desde un nuevo punto de vista. Se trata de una política social profusamente analizada por la literatura especializada, desarrollada desde hace más de una década en nuestro país, que ha generado controversias y que ha instalado numerosos debates tanto en el campo académico como en el ámbito público. A fin de hacer una caracterización general y de recuperar esa literatura, en este capítulo damos cuenta de sus aspectos formales y de sus aspectos conceptuales. Para analizar sus aspectos conceptuales, nos detenemos, en dos momentos específicos. En primer lugar, en el momento en que esta política social se distancia del paradigma de las Transferencias Monetarias Condicionadas -TMC-, y en segundo lugar, en el momento en que se inscribe en el ámbito de la seguridad social. Si bien el análisis que proponemos es ascendente, el orden de la exposición parte de esta caracterización general para luego adentrarnos en su inserción capilar en el mundo de la vida de las familias. En este capítulo se observa el diseño institucional de la AUH a fin de reflexionar sobre qué tipo de política social es el caso que tomamos como referencia en nuestro estudio.

2. Aspectos formales

La introducción de la AUH, política social instituida en octubre de 2009 a través el Decreto de Necesidad y Urgencia 1602/09, modifica la Ley 24.714 de Asignaciones Familiares. Se incorpora el subsistema no contributivo dentro del Régimen General de Asignaciones Familiares y ambas prestaciones comparten un mismo marco legal. Se dirige específicamente a desocupados, registrados como monotributistas sociales[1], personal de casas particulares, o que se desempeñen en la economía informal siempre que su ingreso mensual no sea mayor al Salario Mínimo Vital y Móvil[2]. La literatura tiende a coincidir en que esta política social inaugura ‘‘una nueva forma de planificar, administrar y ejecutar las políticas sociales en Argentina y en la región’’ (Kliksberg y Novacovsky 2015, p. 307) y que representa un giro en el esquema de la seguridad social, en general, y en las asignaciones familiares, en particular (Grassi 2012a, Danani 2010, Pautassi, Arcidiácono y Straschnoy 2013)[3].

Su cobertura horizontal llega a 2,2 millones familias y a casi 3,9 millones de niños, niñas y adolescentes[4]. A diferencia de muchos programas de TMC de América Latina, esta política social no presenta un límite presupuestario garantizando la incorporación continua de receptores sin cupos máximos de inscripción, puede solicitarse en cualquier momento y, además, no se estructura de modo transitorio, es decir, no requiere renovaciones o reevaluaciones ni tampoco presupone estrategias ‘‘de salida’’. Mientras dure la condición que origina el acceso y se cumpla con las condicionalidades, la transferencia se mantiene.

Esa cobertura es parte de un esquema mayor. En efecto, el esquema de garantías de ingresos para hogares con niños, niñas y adolescentes, en nuestro país, está estructurado de acuerdo a tres pilares. Por una parte, las asignaciones familiares contributivas (AAFF) y, por otra parte, las asignaciones no contributivas, que incluyen a la AUH, a las Pensiones No Contributivas (PNC) y a otros programas provinciales. Las características laborales y los ingresos de las familias definen a estos dos subsistemas. Al esquema debe añadirse la deducción por hijo a cargo, vinculada al impuesto a las ganancias, por parte de los trabajadores de mayores ingresos[5]. El alcance del sistema de asignaciones familiares y deducción de ganancias, tomando como referencia el 2016, con sus diferentes componentes, es el siguiente: de un total de 12.990.939 niños, niñas y adolescentes, las AAFF contributivas (ANSES) dan cobertura a 4.404.525 (33,9%), las AAFF contributivas (provinciales) a 1.221.462 (9.4%), la AUH a 3.936.558 (30,3%), las PNC u otros programas provinciales a 759.308 (5.8%), y los altos ingresos a 1.038.181 (8,0%) (Cetrángolo et. al. 2017). Así, vistos en forma conjunta los tres pilares, se observa que dan cobertura a un 87,4% de los niños, niñas y adolescentes en la Argentina, lo que representa aproximadamente a 11,4 millones. La implementación de la AUH es uno de los factores explicativos del elevado nivel de cobertura alcanzado (Cetrángolo et. al. 2017).

A pesar de lo cual, quedan sin cobertura 1.631.905 (12.6%) de niños, niñas y adolescentes debido a diferentes factores: sexto hijo o más 12.600 (0.1%), extranjeros con menos de 3 años de residencia 8.021(0.06%), falta de presentación de libreta 330.103 (2,5 %), exclusiones 114.153 (0.9%) y otros no identificados 1.167.028 (9,0%) (Cetrángolo et. al. 2017). Varios estudios hacen foco en las exclusiones y en las incompatibilidades, problematizando la noción de universalidad (Pautassi, Arcidiácono y Strachnoy 2013, Arcidiácono, Carmona Barrenechea y Straschnoy 2011 y Arcidiácono 2017b). Foco útil para tomar distancia, al decir de Arcidiácono (2017b, p. 210), de los ‘‘abordajes de políticas públicas que suponen coherencia, racionalidades lineales o visiones totalizadoras sobre el Estado, los gobiernos y las burocracias’’[6]. Así, en medio de la masificación de las asignaciones familiares, persisten exclusiones e incompatibilidades.

Al respecto de quienes quedan sin cobertura, el Banco Mundial financió un proyecto, a través de 600 millones de dólares, que fue anunciado en 2016, cuyo objetivo tiene que ver con la búsqueda de los niños, niñas y adolescentes excluidos de la AUH y también la recuperación de aquellos que perdieron el beneficio por no presentar evidencia del cumplimiento de las condicionalidades (Banco Mundial 2016)[7]. Cabe agregar que un informe liderado por UNICEF ha estimado que, durante el segundo trimestre de 2016, alrededor del 84% de los destinatarios pertenecía a los dos quintiles de menores ingresos. Es decir, que el 60% de la población de ingresos más bajos capta la mayor parte de los beneficios. El aspecto a resaltar es que aún queda un conjunto significativo de hogares por cubrir, los que, mayoritariamente, parecen ubicarse en el extremo inferior de la distribución (Cetrángolo et. al. 2017).

Avanzando en la caracterización, el marco normativo de la AUH establece que el ingreso lo perciba uno solo de los padres, privilegiando a la mujer como ‘‘titular’’. En general, los niños, niñas y adolescentes son denominados como destinatarios de los programas de TMC; sin embargo, se plantea como necesario el ejercicio de la titularidad a través de un rol asignado a un adulto a cargo: las mujeres madres. “Estas medidas y consideraciones, que ubican a la mujer en un lugar preferencial en el cobro de la AUH, se encuentran en sintonía con una serie de producciones y justificaciones que acompañaron el diseño de los PTCI a nivel internacional’’ (De Sena, Cena y Dettano 2018, p. 241). Debe subrayarse, al mismo tiempo, que en el caso de la AUH, los informes oficiales de monitoreo suelen diferenciar entre titulares de cobro, para nombrar a las mujeres, y titulares de derecho para nombras a los niños, niñas y adolescentes.

Señalamos, asimismo, que esta política social se implementa a través de la Administración Nacional de la seguridad social (ANSES), organismo que administra políticas de base contributiva (jubilaciones, pensiones, asignaciones familiares y seguro por desempleo) y, cada vez más, también prestaciones no contributivas. El protagonismo de esta institución fue creciendo y transcendiendo su origen asociado a la seguridad social clásica[8]. La liquidación de la AUH, en efecto, se realiza considerando la información registrada en las bases de datos de este organismo nacional. En definitiva, nuestro país ‘‘incorporó la AUH retirándola de la órbita de las burocracias asistenciales’’ (Arcidiácono 2017a, p. 136).

Este organismo, siguiendo a Straschnoy (2017, p. 150):

Se caracteriza por ser una de las instituciones de mayor capacidad estatal de Argentina. Al surgir como una institución abocada a identificar población y realizar pagos-cuenta con unas de las bases de datos más completas del país, y con potencia administrativa para procesarla, cruzarla con otras y realizar operaciones bancarias. A su vez posee una importante red territorial de oficina. La Agencia se fortaleció desde el nacimiento de la AUH a la fecha, en gran medida por la importancia que fue tomando la institución que comenzó a administrar una cartera cada vez más amplia de políticas no contributivas entre las cuales la AUH es la más importante.

Para dar inicio a la gestión, la mujer debe presentar en las oficinas de ANSES, el DNI, la partida de nacimiento del niño y el certificado de matrimonio, unión civil o convivencia. A diferencia del hombre que llega a ser titular cuando demuestra que: i) la madre del niño falleció, mediante la partida de defunción, ii) el niño está a su cargo, mediante guarda o tutela o iii) desconoce el paradero del otro progenitor, mediante un trámite denominado ‘‘desvinculación’’ en el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación[9]. Así, ‘‘cuando la tenencia del niño, adolescente o persona discapacitada sea compartida por ambos padres, la madre tendrá prelación sobre el padre en la titularidad de la prestación’’ (Resolución ANSES 393/09). Desde su inicio, como expresa la resolución mencionada, la AUH tuvo un sesgo maternalista. Este sesgo se afianzó en 2013, cuando las mujeres se establecen como únicas titulares[10]. En enero de 2019, de un total de 2 millones 266 mil titulares, 2 millones 187 eran mujeres y solo 79 mil 670 eran varones (ANSES 2019).

El monto mensual otorgado, desde septiembre de 2019, es de 2746$[11] por hijo, hasta un máximo de cinco hijos, y de 8.947$[12] para niños con discapacidad, sin límite de edad. Este monto es equivalente al percibido, a través de la AAFF, por los hijos de los trabajadores formales. El pago se realiza en un 80% de forma mensual (2196$) mientras que el 20% (549$) restante queda retenido para ser otorgado, una vez al año, luego de la presentación de los requisitos solicitados:

Hasta los cuatro (4) años de edad —inclusive—, deberá acreditarse el cumplimiento de los controles sanitarios y del plan de vacunación obligatorio. Desde los cinco (5) años de edad y hasta los dieciocho (18) años, deberá acreditarse además la concurrencia de los menores obligatoriamente a establecimientos educativos públicos (Decreto 1602/09, artículo 6).

De no cumplirse con estas condicionalidades, se producen suspensiones[13]. Por otra parte, se otorga la Ayuda Escolar Anual de 2300$[14]. Desde julio de 2015, el monto se actualiza dos veces por año de modo automático y con el mismo cálculo del índice de movilidad con el que se actualizan los haberes jubilatorios y las AAFF, a través de la Ley 27.160 que estableció dicha movilidad[15].

Las condicionalidades que la AUH exige se registran en el Formulario de ANSES PS 1.47, al que se lo denomina usualmente ‘‘Libreta de Asignación Universal’’, por el modo en que ANSES lo difunde. El formulario consta de cuatro partes: declaración jurada (para informar la situación laboral del adulto responsable que cobra la AUH), educación (para acreditar la asistencia del/a niño/a a la escuela), salud (para certificar los controles de salud) y vacunación (para acreditar que el/la niño/a recibió las vacunas correspondientes) [16].

Los pasos a seguir son los siguientes: imprimir anualmente el Formulario Libreta PS 1.47, que se encuentra en la página web de ANSES o bien retirarlo en una oficina de ANSES; llevarlo a la escuela[17] y al hospital o centro de salud para que las autoridades lo completen y certifiquen; y presentarlo completo en las oficinas de la ANSES en la fecha y en el horario asignado previamente a través de un turno. Este último paso, desde finales de 2018, puede ser realizado de modo virtual, sacando una foto de la libreta una vez que está completa y ‘‘subiéndola’’ a la página web de ANSES[18]. El peso de llevar a cabo las certificaciones recae en las familias y, específicamente, en la mujer; hay, sin embargo, otras experiencias de TMC regionales, como la uruguaya y la brasilera, en las cuales esa responsabilidad es asumida por las instituciones en un proceso que, mediante cruces de información, no requiere que sean las destinatarias quienes se encarguen de realizar la certificación (Straschnoy 2017).

Por otra parte, un aspecto a destacar es el acceso al crédito que desde la ANSES se ha promovido. Nos referimos al crédito del Programa Argenta, conforme a la resolución que tuvo lugar en 2017 a través del Decreto 516/2017[19]. El sistema ya existía para jubilados y pensionados pero, en 2017, fue ampliado para los titulares de otras prestaciones: pensiones no contributivas, SUAF[20] y AUH. Esta forma crediticia se desarrolla en un contexto de pérdida de poder de compra de las diferentes prestaciones. En el caso de la AUH, fue de 7,1% en 2016 y 7% en 2017, lo que implica, a pesos de diciembre de 2017, una pérdida por un total de $2.381 (CEPA 2018). Posteriormente, esa pérdida no fue tan marcada debido a dos cuestiones: los bonos de $1.200 y $1.500 abonados a las titulares de la AUH en septiembre y diciembre de 2018 y la decisión de adelantar el total de los aumentos de 2019 en el mes de marzo (46%) (CEPA 2019). A junio de 2019, se tomó deuda sobre el 81% de los beneficios abonados (CEPA 2019).

El endeudamiento tiene la particularidad de que la amplia mayoría de quienes perciben la AUH son mujeres. Los datos de ANSES indican que a junio de 2018, de 2.201.736 titulares, el 97% son mujeres (2.142.477) (CEPA 2019). Así, el endeudamiento en este caso afecta casi de manera exclusiva a las mujeres. La tasa ofrecida para los créditos resulta menor a la del mercado, no obstante la actual tasa se incrementó notoriamente desde su inicio en 2017[21]. En los créditos lanzados en 2019, las cuotas pueden ser 24 o 36, sin la posibilidad que existía anteriormente de saldar el pago en 12 cuotas, y alcanzan los $1.000 a $12.000, a diferencia del límite anterior que era de $5.000, por cada AUH que se cobrara, es decir, por cada hija/hijo (CEPA 2019).

En síntesis, hasta aquí presentamos los aspectos formales de la AUH. Una caracterización de la cobertura, los criterios a partir de los cuales se define su población destinataria, el monto de la transferencia, su implementación, las condicionalidades y el acceso al crédito que esta política social habilita. En lo que sigue, indagamos en torno a los conceptos que estructuran a esta política social.

3. Aspectos conceptuales[22]

Buena parte de los estudios académicos se ocuparon de hallar una categorización en la cual situar a la AUH: desde hacerla parte del conjunto de las TMC regionales hasta inscribirla en el campo de la seguridad social, pasando también por la noción de un ‘‘formato híbrido’’[23] (Lo Vuolo 2010, p. 18). Que el interés por categorizarla haya abarcado una parte importante del debate académico señala algo interesante acerca de esta política social: ‘‘la tensión entre seguridad social y asistencia que consideramos intrínseca a esta medida como producto de su forma de creación’’ (Danani y Hintze 2014, p. 13). Se refleja en ello, precisamente, ‘‘una nueva relación asistencia seguridad social que da lugar a diferentes formas de interpretación’’ (Hintze y Costa 2011, p. 175). Esa es su complejidad intrínseca.

La singularidad de la AUH puede hallarse en algunas otras políticas sociales pero no representa un formato específico frecuente en el ámbito regional. Dentro de las TMC de América Latina, ‘‘comenzaron a desarrollarse algunas experiencias que fueron incorporando estas transferencias monetarias como parte del sistema de seguridad social, como serían los casos de Uruguay y Chile[24]’’ (Cifra CTA 2010, p. 5). En esa dirección, se ubicó la AUH. Es decir, ‘‘contrariamente a las experiencias de otros países en América Latina, la AUH no fue creada como un programa ad-hoc, sino que forma parte de la seguridad social’’ (Bertranou y Maurizio 2012, p. 3).

Argumentamos, en el desarrollo del análisis, que a pesar de compartir componentes con el modelo de las TMC y a pesar de que encuentra en ese paradigma sus antecedentes directos, la AUH, como plantea Grassi (2012b), no es equiparable a un programa de asistencia transitorio. A esta política social cuesta observarla a través de los anteojos tradicionales con los cuales supimos leer el campo de la política social y construye una narrativa propia.

Los aspectos conceptuales de la AUH que desarrollamos a continuación nos permiten caracterizarla. Pero también nos permiten, asumiendo que a partir de esta política social nos aproximamos a una parte de un espacio de indagación más amplio, dimensionarla en términos de sus características genéricas. En la narrativa particular que esta política social forja –en su particularidad– rastreamos, entonces, rasgos genéricos; que son aquellos que, en definitiva, permiten situar el análisis más allá de los límites de la AUH como caso de estudio poniéndola en relación a otras políticas sociales que comparten algunas de sus características principales.

3.1 AUH y Transferencias Monetarias Condicionadas

Analizamos la relación entre la AUH y las TMC: primero, recuperamos los fundamentos de las TMC y señalamos que, a pesar de la distancia que la AUH tiene respecto de este paradigma, existen componentes del diseño que coinciden, y segundo, recordamos que en nuestro país el formato típico de las TMC desarrolladas en América Latina dio forma a las políticas nacionales que fueron antecedentes directos de la AUH.

3.1.1 Los puntos de contacto y los distanciamientos

Iniciados en dos países latinoamericanos, México y Brasil, y en un país asiático, Bangladesh, las TMC se han expandido a la mayoría de los países de América Latina. También han sido implementados en Turquía, India, Pakistán, Cambodia, Filipinas, Indonesia, Yemen, Burkina Faso, Nigeria y Kenya (Fiszbein y Schady 2009). La introducción de esta estrategia por parte de las agencias internacionales de crédito –el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo– se da desde finales de la década del 90′ y continúa a lo largo del decenio siguiente. Se establecen con posterioridad a las políticas de ajuste estructural que tuvieron lugar en América Latina y que se consolidaron en los 90′[25]. Este tipo de programas alcanzan una amplia cobertura, estando presentes en dieciséis países de América Latina y asistiendo a alrededor de 70 millones de personas, es decir, al 12% de la población de la región (OIT 2009, p. 1).

Una caracterización básica de las TMC, en la región latinoamericana, incluye los siguientes componentes:

  • Primero, la focalización[26] en familias definidas como pobres o extremadamente pobres con niños y adolescentes en edad escolar: ‘‘los programas de TMC deben diseñarse para llegar a los hogares pobres (para los que existe una mayor justificación para redistribuir) que subinvierten en el capital humano de sus niños’’ (Fiszbein y Schady 2009, p. 30).
  • Segundo, las transferencias de dinero en efectivo. Y no de ‘‘beneficios ‘‘en especie’’ (‘‘In-kind benefits’’). Se plantea ‘‘un nuevo tipo de asistencia social que busca incentivar la demanda y que entrega dinero en efectivo a las familias pobres para cubrir gastos básicos de salud y educación […]” (Vermehren 2003, p. 1).
  • Tercero, el establecimiento de condicionalidades, asignando un grado de ‘‘corresponsabilidad’’ a los receptores[27]. ‘‘Las condiciones, entonces, ayudan, induciendo a los agentes a hacer lo que es mejor para sus hijos, individualmente’’ (Fiszbein y Schady, 2009 p. 62). De esta forma, cuando las condicionalidades son vistas ‘‘como co-responsabilidades, estas parecen tratar al destinatario como un adulto capaz de actuar para resolver sus propios problemas. El Estado es visto como un socio en el proceso, no como una niñera’’ (Fiszbein y Schady, 2009 p. 10).
  • Cuarto, la definición de la mujer como titular. Se asume que son las mujeres las que invertirán los beneficios de modo de favorecer más a sus hijos. Aspecto que se abordará más adelante.
  • Quinto, los objetivos formales: el ‘‘alivio’’ de la pobreza en el corto plazo, y la ‘‘interrupción de la reproducción intergeneracional de la pobreza’’ a largo plazo mediante el aumento del ‘‘capital humano’’ educacional, nutricional y de salud (Vermehren 2003).
  • Sexto, el ‘‘incentivo a la demanda’’ como aspecto central. Se considera que ‘‘factores por el lado de la demanda, entre los que se incluyen elevados desembolsos en efectivo en uniformes, útiles escolares, transporte y otros’’ como así también ‘‘la necesidad de que los niños contribuyan al ingreso familiar y diversas barreras históricas y culturales’’ son elementos que ‘‘impiden a muchos pobres usar los servicios, aun cuando éstos se encuentren disponibles’’ (Vermehren 2003, p. 1).
  • Y séptimo, la esfera doméstica como ámbito privilegiado de intervención. Se propone intervenir en torno a ‘‘las prácticas de crianza y la calidad del entorno familiar’’ (Fiszbein y Schady 2009, p. 26). De tal forma, ‘‘en términos de efectividad, las TMC ubican las decisiones en manos de las familias destinatarias, haciéndolas igualmente responsables para realizar los cambios necesarios’’ (Bouillon y Tejerina 2006, p. 13).

Como bien interpreta Rodríguez Enríquez (2011), ‘‘dinero, focalización y condicionalidad’’ son tres características centrales del paradigma de las TMC. Al decir de esta autora:

El elemento básico de los argumentos es la concepción de las personas como agentes económicos racionales que buscan optimizar su situación. Por lo mismo, lo que se estudia son las implicancias que la focalización y las condicionalidades tienen en la conducta de las personas, de manera que el otorgamiento del beneficio garantice la conducta individual y social óptima para la superación de las situaciones de pobreza (Rodríguez Enríquez 2011, p. 9).

Un fundamento teórico de la focalización tiene que ver con el argumento de la eficiencia. ‘‘Los argumentos a favor de la focalización tienen una raíz vinculada con la meta de obtener el mayor rendimiento per cápita de la asignación presupuestaria que se realiza’’ (Rodríguez Enríquez 2011, p. 10). No obstante, aunque las condicionalidades son un aspecto central en el planteamiento de las TMC, no adquieren siempre la misma intensidad sino que hay matices. Rodríguez Enríquez (2011, pp. 17-18) establece una tipología en base a los diferentes programas de la región. En el primer tipo, las exigencias de condicionalidad son estrictas: formalmente se busca fortalecer el acceso a servicios sociales para mejorar las capacidades de las personas. El caso emblemático es el Programa Oportunidades de México. En el segundo tipo, se pone el acento en la superación de la pobreza o de la extrema pobreza. Por lo cual la prioridad es la transferencia monetaria y el control sobre las condicionalidades es, o bien puede ser, débil. El caso paradigmático es el Programa brasilero Bolsa Familia. En el tercer tipo se prioriza la prestación de apoyo ‘‘psicosocial’’ a las familias pobres y el desarrollo de líneas de acción que permitan lograr cambios en sus percepciones, actitudes y comportamientos. El Programa Chile Solidario es un ejemplo claro de este tipo de intervenciones estatales. Independientemente de estos matices, como fue mencionado, las TMC ‘‘coinciden en ubicar a las mujeres en un rol de género preciso: el de administradoras del beneficio y principales responsables del cumplimiento de la contraprestación que a su tiempo permita alcanzar los objetivos de los programas’’ (Rodríguez Enríquez 2011, p. 18).

Ahora bien, consideramos que existen tres aspectos en los cuales la AUH sigue el patrón de las TMC típicas: i) la interiorización de la lógica de hacer algo a cambio para obtener la transferencia; ii) ese encargo asociado a la preocupación por el cuidado de las hijos; y iii) tareas cuyo cumplimiento se deposita en la figura de la mujer. Nos remitimos, esquemáticamente, a cada uno de estos aspectos.

Las condicionalidades cumplen una función muy particular en el caso de la AUH. Dado que la AUH tiene la forma de un equivalente –equiparar a los hijos de los trabajadores formales e informales– las condicionalidades dualizan, marcando diferencias entre grupos sociales. La retención del veinte por ciento de la transferencia mensual refuerza la concepción del paradigma de las TMC: la exigencia de hacer algo a cambio por la transferencia recibida y que de esa exigencia dependa la permanencia en el programa. Es clave, en este punto, el planteo de Castel (2010): cuanto una política social menos indemniza, menos repara, y por el contrario más se esfuerza por fortalecer capacidades y hacer a los individuos responsables de su destino, es mayor el riesgo de que se culpabilice a los destinatarios respecto de su situación. El objetivo que origina a la AUH es de equidad; sin embargo, las condicionalidades no les son igualmente exigidas a los trabajadores formales.

Es interesante observar que, siguiendo la forma en que se estructura la AUH, esta política no se formaliza asignando responsabilidad individual a los hogares respecto de sus condiciones de existencia ni se sustenta explícitamente en el deber ideológico del cuidado de los hijos como responsabilidad familiar. No son esos los argumentos que la AUH, en su marco formal, manifiesta. Citando dos ejemplos puntuales: en los documentos formales de la AUH la pobreza se asocia a la falta de crecimiento económico y de generación de puestos de trabajo, y el problema sobre el cual esta política interviene se asocia tanto al contexto de fragilidad de las familias de trabajadores informales, producto de la inserción precaria en el mercado de trabajo, como también a la subsistencia de situaciones de exclusión[28]. Es decir, la AUH no hace foco, como mencionábamos en párrafos anteriores en relación a algunos programas de TMC, por ejemplo en brindar apoyo ‘‘psicosocial’’ a las familias pobres, no se fundamenta en la promoción de prácticas o conductas asociadas a la crianza; son otros sus apoyos conceptuales. A pesar de lo cual, sin dudas incorpora y continúa los lineamientos que ofrecen las TMC respecto de la preocupación por el cuidado de los hijos como tarea central y a la vez como responsabilidad de la mujer. Pero lo hace preeminentemente de modo tácito.

La AUH no promueve pautas alternativas a la estratificación de género establecida, en cuanto a la división del trabajo intradoméstico. En ese sentido, Serrano (2005, p. 29) sostiene que la mujer pobre es una ‘‘activa colaboradora’’ de este tipo de políticas sociales –las TMC– ‘‘al ser ella la que canaliza los servicios sociales hacia la familia’’. El análisis de Martínez Franzoni y Voorend (2008, p. 125) va en la misma línea: ‘‘los programas parten y aprovechan capacidades genéricamente construidas, en particular el que las mujeres sepan gestionar mejor los recursos y el cuidado de niño/as’’. En ese sentido, la AUH más bien hace propia y sostiene esa estratificación: puede observarse una continuidad entre la lógica inherente a la socialización de los hijos en la esfera doméstica y las condicionalidades que esta política social exige a las mujeres. Arcidiácono, Carmona y Straschnoy sostienen que (2011, p. 6):

Se prioriza la titularidad femenina y, si bien en el DNU no se establecen los fundamentos de esta elección, generalmente la misma se sustenta en los argumentos que sostienen que este diseño propicia el empoderamiento femenino; a su vez supone que la mujer haga un mejor uso de la prestación en favor de los hijos, al tiempo que se sostiene que son ellas quienes resultan más vulnerables en el mercado de empleo. Preocupa de esta característica la visión que naturaliza a la mujer en el rol asociado con las tareas reproductivas en los hogares.

Este rol de la mujer, construido por las TMC de América Latina y también por la AUH, aparece naturalizado. El debate sobre el tema es extenso (Rodríguez Enríquez 2011, Pautassi, Arcidiácono y Straschnoy 2013, Martínez Franzoni y Voorend 2008).

Retomando lo expuesto, si recuperamos los fundamentos de las TMC es posible identificar que, a pesar de la distancia, existen componentes de su diseño que coinciden con componentes del diseño de la AUH. Como expresa Orloff (2005, p. 199), los beneficios no son nunca otorgados sin algún tipo de disciplina, regulación o categorización. Los tres aspectos que señalamos dan cuenta del modo en que la AUH, siguiendo el patrón de las TMC, aplica disciplina, regulación y categorización hacia la población a la que dirige su acción, particularmente hacia las mujeres.

3.1.2 Los antecedentes de la AUH

La AUH reemplazó a los programas de transferencias condicionadas nacionales que tuvieron lugar a inicios del nuevo milenio: el Plan Jefes y Jefas de Hogares Desocupados (PJJHD) y el Programa Familias por la Inclusión Social (PF). Como sucedió en el resto de la región, en Argentina el sistema de protección social había estado vinculado, en su raíz histórica, con el mundo del trabajo y con el empleo formal de acuerdo a esquemas contributivos. Sin embargo, a raíz de las graves consecuencias que produjo la crisis socioeconómica de principios de este siglo, a inicios del 2002, se implementó la primera de estas políticas de transferencias, de carácter no contributivo. De esta manera, puntualizamos que el formato típico de las TMC fue el molde general que tuvieron las políticas nacionales –antecedentes directos de la AUH– en las últimas décadas. Con la salvedad, subrayamos, que el PJJHD incorporó la contraprestación laboral, que es propia del paradigma del workfare.

El PJJHD se mantuvo vigente durante el periodo 2002-2005. Se puso en marcha, con gran celeridad, en el contexto de una grave crisis socioeconómica experimentada a principios del presente siglo. El escenario era de alta conflictividad social, política y económica. Las tasas de desocupación y subocupación, altas y sostenidas, junto con el gran crecimiento de la pobreza y la indigencia, daban cuenta de una dramática situación social. Declarada la emergencia alimentaria, ocupacional y sanitaria, el PJJHD surgió con el objetivo explícito de garantizar el ‘‘derecho familiar de inclusión social”, siendo la población destinataria aquellas familias con trabajadores activos que habían quedado desocupados.

Se trató de una transferencia monetaria de tipo condicionada. Además del cumplimiento de los controles de salud y la escolaridad regular de los hijos, fue exigida una contraprestación laboral, de tipo comunitaria o productiva, o capacitación. El criterio de ingreso utilizado fue el de autofocalización, es decir, los propios beneficiarios se reconocieron como tales y espontáneamente se inscribieron. Fue una intervención, de carácter asistencial, que se masificó por primera vez (Pautassi, Arcidiácono y Straschnoy 2013). Dada la ausencia de restricciones para que se incorporaran todos quienes reunieran los requisitos, ‘‘los recursos destinados a este programa marcaron un cambio importante en las políticas de promoción social del país ya que alcanzaron una magnitud inusual hasta ese momento, cercana al 1% del PIB’’ (Cetrángolo et. al. 2017, p. 22). La cobertura de esta política social, hasta entonces, no había tenido precedentes: en mayo de 2002 había alrededor de 2 millones de personas destinatarias de esta política social (Cetrángolo et. al. 2017).

Posteriormente, en 2005, hubo en el país una reformulación de los programas de transferencias monetarias. Se establecieron distinciones dentro del universo de los destinatarios del PJJHD a partir de dos situaciones iniciales para las cuales se propusieron abordajes diferenciales. Se los clasificó según su supuesta condición de empleabilidad: se atendió a las necesidades de las personas que, según se consideró, tenían menores dificultades generales para encontrar un trabajo (por su situación familiar, cantidad de hijos que atender, formación, etc.) y las de las familias que estaban, según se evaluó, en situación de mayor vulnerabilidad social (por número de hijos, niveles de deserción escolar, etc.) con menores posibilidades de acceder o sostenerse mediante el empleo (Decreto PEN 1506/04).

Ante estas dos situaciones, las estrategias fueron canalizadas a través de programas específicos. Por un parte, el Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE)[29], bajo la órbita del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, dirigido a personas desocupadas, en particular beneficiarios del PJJHD. Los destinatarios podían acceder a una serie de servicios vinculados al mundo laboral. Este grupo fue definido como ‘‘empleables”. Y, por otra parte, el PF, dependiente del MDS y destinado a las familias en situación de vulnerabilidad y riesgo social, combinó prestaciones monetarias y no monetarias[30]. Este segundo grupo fue definido como ‘‘inempleable”.

Así, el PF fue el antecedente más directo de la AUH. Su diseño se inscribe en las TMC desarrolladas en el resto de la región. Las transferencias monetarias asignadas a las familias aumentaban su monto en función de la cantidad de hijos. Se contemplaban, asimismo, prestaciones no monetarias; mediante un componente de promoción familiar y comunitaria, se promovía el desarrollo de destrezas para la vida en las familias y en las comunidades. Se desarrollaban, en ese sentido, una serie de talleres vinculados a las siguientes temáticas: desarrollo infantil y juvenil; género, salud sexual y reproductiva; derechos y construcción de ciudadanía; prevención de la violencia doméstica; prevención de riesgos sociales para jóvenes; jóvenes como constructores de ciudadanía; autonomía personal; y optimización del uso de los recursos del hogar. También fue una política condicionada. Las condicionalidades, al igual que la AUH, se vinculaban a prácticas de salud y de educación en relación a los hijos de las titulares. En septiembre de 2006, 90.284 beneficiarias del PJJHD habían pasado al Programa Familias y, al primero de junio de 2007, los receptores ascendían a 454.372 familias (Campos, Faur y Pautassi 2007). A finales del 2009, se instauró la AUH y las mujeres titulares del PF fueron, en aquel momento, automáticamente trasladadas a esta nueva política social.

Haciendo una síntesis, se analizó hasta aquí el momento en que la AUH se distancia del paradigma de las TMC. Sin embargo, identificamos que tiene componentes de diseño en común y encuentra sus antecedentes directos en ese tipo de formato regional.

3.2 AUH y seguridad social

A continuación analizamos la inscripción de la AUH dentro del ámbito de la seguridad social. Para ello: mostramos parte de sus fundamentos conceptuales, hacemos alusión al sistema de AAFF en Argentina, marcando sus segmentaciones, y señalamos algunas particularidades de la tramitación de la AAFF ante ANSES. Identificamos que, inscripta en el ámbito de la seguridad social, la AUH se escinde, en parte, de su equivalente, la AAFF, dado que no resultan políticas simétricamente homologables.

3.2.1 El carácter protectorio

La noción de protección social se vincula con arreglos cuya naturaleza y cuyos efectos son colectivos. Porque ‘‘la auto-protección de la sociedad’’, en el sentido que le asigna Polanyi (2003, p. 185) a la expresión, responde a intereses generales. A partir de su mirada histórica y antropológica, este autor clásico considera que:

La dinámica de la sociedad moderna estuvo gobernada durante un siglo por un doble movimiento: el mercado se expandía de continuo, pero este movimiento se vio contrarrestado por otro que frenó la expansión en direcciones definidas. Tal movimiento contrario era vital para la protección de la sociedad, pero en última instancia resultaba incompatible con la autorregulación del mercado, y por ende con el propio sistema de mercado (Polanyi 2003, p. 185).

Es en función de los efectos ‘‘dislocadores’’ del mercado que el autor establece la relevancia de la ‘‘cobertura protectora’’ de la política social: su capacidad de producir un movimiento en dirección contraria a ‘‘los efectos del desamparo social’’ (Polanyi 2003, p. 123).

Al mismo tiempo, como plantean Danani y Hinzte (2011, p. 13) la protección social debe ser comprendida ‘‘como parte de las condiciones generales de la reproducción de la fuerza de trabajo y, por lo tanto, de la reproducción de la vida del conjunto de la población en las sociedades capitalistas’’. Corresponde asimilar la función de protección en su carácter duradero y estable; es decir, no circunstancial. Danani (2013, pp. 5-6) sostiene que: ‘‘las sociedades capitalistas –cuyo funcionamiento ‘normal’ permanentemente amenaza la vida humana, y no supuestas anomalías, disfuncionalidades o fricciones más o menos ocasionales– han de ser interpeladas también permanentemente por exigencias de protección y seguridad’’. En esa línea, es factible poner en cuestión la capacidad de la política social para contribuir, tomando una expresión de Merklen y Kessler (2013, p. 16), como ‘‘bases de apoyo capaces de organizar los tiempos sociales bajo la forma de la previsibilidad’’.

Teniendo en cuenta estos conceptos orientadores, consideramos que la AUH deriva, de determinadas condiciones de vulneración, un asunto común y una responsabilidad social. Al decir esto, acentuamos la cobertura protectoria que tiene en su estructura: la forma en que traslada demandas de protección, largamente instaladas en el terreno de las capacidades y las fragilidades individuales[31], hacia el terreno de lo colectivo. Identificamos tres particularidades de la AUH que la ubican en el ámbito de la seguridad social y de la protección social.

En primer lugar, sus garantías y calidad institucional. Como plantea Danani, ‘‘su mayor fortaleza es pertenecer a la seguridad social, nacida bajo el principio de los derechos sociales; derechos del trabajo, ciertamente, y por ello segmentados, pero cuya social invocación históricamente se contrapuso a la asistencia vergonzante’’ (Danani 2013, p. 12, enfatizado original). En el mismo sentido, Bertranou y Maurizio sostienen que ‘‘ha sido diseñada en directa conexión con el sistema contributivo de seguridad social, en el sentido que busca universalizar el sistema de asignaciones familiares para niños y adolescentes de trabajadores formales, ya existente’’ (Bertranou y Maurizio 2012, p. 5).

En segundo lugar, se reconoce la informalidad laboral persistente. Siguiendo a Aquín:

Reconoce los procesos excluyentes que rigieron los destinos de los trabajadores argentinos entre 1976 y 2003, conformados por flexibilización laboral y desempleo, con su inmensa secuela de informalidad persistente, y otorga a esta población el derecho a una asignación por hijo y por embarazo, equiparando de esta manera a los trabajadores informales con aquellos que están insertos en el mercado laboral formal; con ello, el universo de la población constituida por desempleados y trabajadores informales y sus familias, se desplaza desde el campo de la asistencia hacia el de la seguridad social, cuya ampliación revela un proceso simultáneo de ampliación de derechos sociales (Aquín 2014, p. 20).

Y en tercer lugar, es la categoría de trabajador desprotegido / trabajador informal la que habilita a recibir una transferencia. Como plantean Hintze y Costa:

Las categorías identificadas como sujetos de derecho continúan una orientación histórica, atada a la de trabajo, lo que tiende una línea de continuidad en términos de población: […] desde su nacimiento en el primer tercio del siglo XX, los subsidios por maternidad y asignaciones familiares fueron extendiendo la cobertura de manera progresiva en el interior de la categoría de trabajadores asalariados formales (Hintze y Costa 2011, p. 159).

Como plantean estas autoras, la novedad radica en el nuevo sujeto de derecho que se configura: el trabajador informal y, en consecuencia, la extensión de la cobertura al sector de trabajadores no registrados. En ese sentido es dejada de lado la categoría de sujeto pobre/vulnerable. En efecto, la AUH ‘‘coloca en entredicho las categorías de sujeto pobre/vulnerable, y con ellas su contenido vergonzante y estigmatizador, al tiempo que recuerda la noción de trabajador como sujeto de derecho’’. En ese sentido, ‘‘ya no se trata de aquel trabajador formal sino de una categoría históricamente enjuicidada por su condición de irregular y atípica, la de trabajador informal’’ (Costa 2013, p. 241).

En suma, de tal modo, los aspectos mencionados acercan a la AUH a la idea de protección y de seguridad social. Aún con rasgos contradictorios, comprendemos que es el orden de las protecciones colectivas lo que esta política social moviliza e intensifica.

3.2.2 Las asignaciones familiares y sus segmentaciones

El objetivo del conjunto de políticas y de programas inscriptos en la seguridad social tiene que ver con la cobertura de riesgos frente a la posibilidad de que ocurran algunos hechos (Curcio 2011). En nuestro país, el denominado Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS) está constituido por cuatro subsistemas que apuntan a brindar ciertas coberturas: previsional, de asignaciones familiares, de desempleo y de riesgos del trabajo[32]. Estos programas se basaron, tradicionalmente, en esquemas de financiamiento contributivos. Sin embargo, esto no implica necesariamente que ‘‘los beneficios están ligados directa ni proporcionalmente a los aportes y contribuciones, debido a que uno de los principios de la seguridad social es el de la solidaridad y ellos supone la posibilidad de generar redistribuciones’’ (Curcio 2011, p. 34). Asimismo, ‘‘en algunos casos estas prestaciones contributivas son complementadas con políticas que podemos denominar ‘no contributivas’’ vinculadas a la búsqueda de extender la protección social’’ (Curcio 2011, p. 34).

En el caso de las asignaciones familiares, no hay un componente de incertidumbre. Siguiendo en este desarrollo el planteo de Rofman, Grushka y Chébez (2001), es fácil pensar en los sistemas de salud, previsión social, y desempleo como en un seguro ya que los trabajadores tienen la obligación de realizar aportes en forma proporcional a sus salarios, y son esos aportes, precisamente, los que les dan derecho a solicitar un beneficio en caso de ocurrir un “siniestro” (como por ejemplo: la necesidad de atención médica, la imposibilidad de continuar trabajando por razones de edad, el requerimiento de una pensión por invalidez o fallecimiento del trabajador, o bien la pérdida del empleo). Son circunstancias posibles, aunque no seguras. Los trabajadores aportan su cuota médica sin que ello suponga la utilización del servicio. El pago que hacen a lo largo de su vida, se asume que debería ser similar a la expectativa promedio de servicios requeridos. Pero en el caso de las asignaciones familiares, las mismas no tienen estructura de seguro: no existe un componente de incertidumbre contra el cual el trabajador se esté protegiendo. ‘‘En realidad, la perspectiva del pago de las asignaciones es cierta aún antes de generarse el derecho potencial a percibirla, ya que la estructura familiar del trabajador es conocida’’ (Rofman, Grushka y Chébez 2001, p. 2).

Entonces, las asignaciones familiares consisten:

En transferencias de tipo social, donde se otorga a todos los participantes (sean estos la totalidad de los ciudadanos, los trabajadores o parte de uno u otro grupo) un monto en relación a las cargas de familia que este debe sostener. Luego, las asignaciones son un complemento de los ingresos familiares, que intentan mejorar los ingresos per cápita de los hogares (Rofman, Grushka y Chébez 2001, p. 4).

Las asignaciones familiares han sido un derecho que se legitimó históricamente por la relación que mantenían los sujetos con el mercado de trabajo formal. Si hacemos alusión a sus antecedentes y modificaciones, se destacan los siguientes aspectos[33]. Surgieron en 1934, como primer antecedente, con el subsidio por maternidad y se formalizaron, en 1957, a través de la creación de cajas compensadoras establecidas por convenios colectivos. A partir de la Ley 18.017, en 1968 las distintas cajas de las asignaciones familiares se unificaron y en 1973 se consolidó el proceso de inclusión de todos los sectores. En 1991 se disolvieron las cajas y se unificaron las prestaciones de la seguridad social, incluida las asignaciones familiares y exceptuando a las obras sociales, bajo la administración de la ANSES; se conformó, en ese momento, el SUSS. En 1996, se creó la Ley 24.714 en la que se establece un Régimen de Asignaciones Familiares. Se plasmaron una serie de modificaciones: se eliminaron los tramos más altos de ingresos y se estableció un monto escalonado de las transferencias, que era inversamente proporcional a los ingresos.

La reforma de octubre del 2009, mediante la cual se crea la AUH, ‘‘expresa un viraje en el sistema de seguridad social en general, y de asignaciones familiares, en particular’’. Concretamente en cuanto a ‘‘su organización administrativa, sus destinatarios, el tipo de beneficio, las formas de acceso y requisitos de permanencia y las fuentes de financiamiento’’ (Hintze y Costa 2011, p. 158). Existe una estructura segmentada en el tratamiento que el Estado brinda a estos dos grupos de trabajadores. De este modo, inscripta en el ámbito de la seguridad social, la AUH se escinde, en parte, de su equivalente, la AAFF, debido a que no resultan políticas simétricamente homologables.

El tratamiento es diferente hacia uno u otro grupo de niños, niñas o adolescentes, de acuerdo con la condición laboral de los adultos, siendo distintos el acceso, los requisitos, la forma de pago y las exigencias. Hecho que genera inequidades entre los diversos grupos así como también dificultades en los titulares para decodificar, acceder y transitar por los diferentes esquemas de acuerdo a la situación laboral en la que se encuentran los adultos de la familia (Arcidiácono 2016). El detalle de las diferencias entre los dos tipos de cobertura es abordado por diferentes estudios (Garcés 2015, Díaz Langou, Sachetti y Karczmarczyk 2018 y Arcidiácono 2016, Arcidiácono, Gamallo y Straschnoy 2014, Grassi 2012a). A continuación hacemos referencia esquemáticamente a esas diferencias.

Las asignaciones familiares:
  • Comprende diferentes beneficios: matrimonio, nacimiento, maternidad, adopción, prenatal, hijos menores de 18 años, hijos con discapacidad sin límite de edad y ayuda escolar
  • No plantea límite por cantidad de hijos.
  • El pago de una suma de dinero mensual, anual o por acontecimiento, según sea el beneficio.
  • Se accede de acuerdo a un esquema segmentado de ingresos: de $2.816 hasta $41.959 (individual), de $2.816 hasta $83.917 (familiar), y en el caso de monotributistas hasta $87.738 (individual) (topes a septiembre de 2018) (Díaz Langou, Sachetti y Karczmarczyk 2018).
  • El monto de la prestación por hijo varía, entre $328 a $1578 (a septiembre de 2018), en función de los ingresos percibidos (Díaz Langou, Sachetti y Karczmarczyk 2018).
  • Cada niño se le imputa a un único adulto, con preferencia al de mayores ingresos.
  • Los ‘‘instrumentos de acreditación’’[34]: para ser receptor de la ayuda escolar anual, un trabajador formal deberá acreditar la asistencia escolar de sus hijos mediante la presentación de una certificación de inicio o de terminalidad del ciclo lectivo. Para percibir la asignación prenatal deberá presentar un certificado médico a fin de constatar el estado de embarazo y el tiempo de gestación y la fecha probable de parto. ‘‘Se trata de certificaciones puntuales que están realizadas con un fin preciso y determinado y cuya duración en el tiempo es limitada en tanto su utilidad cesa en cuanto el personal administrativo las incorpora en el legajo personal del trabajador’’ (Garcés 2015, p. 98).
  • La ‘‘intensidad de la obligación’’ (Garcés 2015): a los trabajadores formales se les solicita certificación para recibir la ayuda escolar anual pero no para recibir la asignación por hijo. Y en el único caso que se les exige controles sanitarios es ante una situación de embarazo dado que requerirá la presentación de una certificación médica a partir del tercer mes, que la acredite.
  • La ‘‘lógica de la condicionalidad’’ (Garcés 2015): en la asignación por escolaridad se efectúa la prestación monetaria y luego se espera el cumplimiento de la obligación por parte del trabajador, es decir, no hay retención del 20% del monto. ‘‘Tiene un carácter preventivo en tanto pone la prioridad en facilitar, mediante la anticipación, las condiciones materiales para que los beneficiarios cumplan con el requerimiento de asistencia escolar’’ (Garcés 2015, p. 102).
La AUH:
  • Extiende solo parte de los beneficios antes mencionados: la asignación por hijo y por hijo con discapacidad, la ayuda escolar y la asignación por embarazo a través de la AUE.
  • Mantiene un monto fijo que, a septiembre de 2018, era de $1578.
  • Plantea un límite de cinco hijos.
  • Se accede de acuerdo al valor que determina el salario mínimo, vital y móvil.
  • Cada niño se imputa a un único adulto, con preferencia a la mujer.
  • Los ‘‘instrumentos de acreditación’’: la certificación de escolaridad y el control sanitario son obligatorios y se registra en la Libreta Nacional de Seguridad social, Salud y Educación[35]. Esta documentación respaldatoria ‘‘se vuelve en sí misma un instrumento distintivo de su condición social’’. Es decir, la obligatoriedad de la asistencia escolar o de efectuar los controles de salud deviene en una obligatoriedad a identificarse como beneficiario de esta política social (Garcés 2015).
  • La ‘‘intensidad de la obligación’’: en educación, se exige la asistencia escolar y en salud, las obligaciones son variadas. A saber: entre los 6 años y 18 años, se solicita un control médico anual; en relación a los niños y niñas menores de 6 años la certificación del control sanitario consistirá en la inscripción en el Plan Nacer[36]. Asimismo, se debe acreditar el cumplimiento del plan de vacunación obligatorio que se asentará en la Libreta a partir del nacimiento hasta los 18 años (Ver Resolución ANSES 132/2010).
  • La ‘‘lógica de la condicionalidad’’: se conserva una parte de la prestación (el 20% retenido) para garantizar el cumplimiento de la obligación. ‘‘Es un acto coercitivo que tiene como intencionalidad la realización de una conducta por parte del beneficiario’’; es decir, ‘‘la retención utiliza como medio la privación temporal de una parte de la prestación, a fin de materializar la exigencia’’ (Garcés 2015, p. 103). Sanción que se ejecuta temporalmente, hasta la demostración del cumplimiento de las condicionalidades.

A modo de síntesis, cabe decir que en tanto la política social contribuye a fijar posiciones, límites y distancias sociales, se abren preguntas sobre el tratamiento diferencial que puedan recibir distintos grupos sociales según estén insertos en el sistema de base contributiva y el sistema de base no contributiva. La mayor amplitud en la brecha que distancia a unos de otros supondrá mayor segmentación social. ‘‘En la medida en que se considere la AUH como una extensión del régimen contributivo, debería avanzarse hacia la igualación de los requisitos establecidos en uno y otro régimen’’ (Bertranou 2010, p. 53, enfatizado propio). Como señalan Hintze y Costa, tomando el caso de la AUH: a mayores y más específicas condiciones, a mayor diferenciación entre grupos de beneficiarios, y cuanto más se asocie esa condición al comportamiento, ‘‘más se alejará del campo de los derechos y más la tensión seguridad social/ asistencia traccionará hacia la segunda’’ (Hintze y Costa 2011, pp. 176-177).

Hemos hecho alusión, de este modo, al sistema de AAFF en Argentina marcando su concepción, su origen y también sus segmentaciones, las cuales nos permitieron acercarnos a la complejidad de las prestaciones sociales destinadas a la niñez. Complejidad que también, como señalamos a continuación, se traduce en las gestiones.

3.2.3 Las gestiones

La segmentación en el sistema de asignaciones familiares representa un problema. Las mujeres a quienes entrevistamos vivían esa segmentación en experiencias situadas: cuando la transferencia económica les era interrumpida, al completar formularios, cuando no se comprendía del todo el procedimiento burocrático y al interactuar con los operadores en las oficinas de ANSES. Entonces ¿cómo quedan plasmadas en las gestiones micro de ANSES las segmentaciones macro a las que antes aludimos? Lo analizamos a partir de dos puntos: i) la gestión de la AAFF y ii) el formulario ‘‘Madres’’[37].

i) La gestión de la Asignación Familiar

Se denomina SUAF al Salario Único de Asignación Familiar. En el periodo que realizamos nuestra investigación, era a través de este sistema informático que ANSES liquidaba la AAFF. El modo de inscripción de los individuos en la sociedad está dado por su relación de trabajo pero, por cierto, no siempre se mantienen fijas las trayectorias laborales: la relación con el trabajo no se ordena y sostiene necesariamente de un solo lado –la formalidad o la informalidad–. La forma en que se organiza el sistema operativo de ANSES, hace posible el pasaje de SUAF a AUH, y viceversa, según sea la condición laboral.

Es en base a la situación laboral del progenitor o adulto a cargo –formalidad o informalidad que el sistema define la liquidación de una u otra transferencia. La activación de las transferencias no depende de la gestión que realice el titular, no hay que hacer ningún trámite. En el cruce de información, el sistema informático lo define priorizando, entre las opciones, siempre a la mujer y al trabajo bajo relación de dependencia.

El pasaje de AUH a SUAF, o viceversa, no es sencillo en términos administrativos. La principal dificultad está en la fecha de cobro. El pago se interrumpe cuando cambia la situación de empleo del progenitor o adulto responsable y eso, en efecto, ocasiona complicaciones en la continuidad del cobro de la transferencia[38].

En suma, para definir a quién se le liquida (padre o madre del niño/a) y qué tipo de prestación se liquida (AUH o AAFF), el sistema operativo siempre prioriza a la mujer y a la relación de dependencia en el caso de que uno de los adultos trabaje de manera registrada. Esto hace que la AUH y la AAFF estén estrechamente relacionadas y esa relación sea automática.

ii) El formulario ‘‘Madres’’

Las mujeres pueden acceder al SUAF de dos modos: por ser ellas trabajadoras con empleo bajo relación de dependencia o bien produciendo un desvío de la transferencia generada por el padre de lo/as niño/as. A través del formulario PS 2.73 de Percepción de Asignaciones Familiares-Madres las mujeres pueden:

Asegurar el cobro de las Asignaciones Familiares (AAFF) al padre o madre que vive con los niños. De este modo, tendrán la posibilidad de cobrar de forma directa sin contar con el consentimiento del otro progenitor y sin la necesidad de pedir un embargo o tener una sentencia judicial (Página web de ANSES[39]).

De tal forma se deriva la liquidación de SUAF a la mujer independientemente del integrante del grupo familiar que haya generado el derecho al cobro de la prestación (salvo en los casos de guarda, curatela, tutela y tenencia, en los cuales se realiza al guardador, curador, tutor ó tenedor respectivamente que correspondiere)[40].

Esta medida comenzó a implementarse en el 2013[41]. Hasta entonces el Estado priorizaba al hombre para el cobro del beneficio, aun cuando su esposa también tuviese un trabajo formal:

El problema es que muchas veces el hombre no aportaba ese dinero al hogar por diversas razones. De hecho, hasta el día de hoy 33.940 mujeres han tramitado un embargo de las asignaciones que se liquidan como consecuencia de la actividad laboral o por ser titular de una prestación previsional. Se trata de casos de separaciones o divorcios en los que la madre de los chicos debió recurrir a la Justicia para asegurar que sus hijos reciban las asignaciones familiares (Diario Página 12, 27/05/2103).

Con la implementación de esta medida que modifica el modo en que se distribuye la transferencia, se busca dar respuesta a dicha situación. La referencia de las mujeres entrevistadas a esta gestión (‘‘el formulario madres’’ o ‘‘el embargo’’) estuvo presente durante el trabajo de campo.

En síntesis, en este apartado describimos algunas particularidades de la tramitación de la AUH y de la AAFF. Esas particularidades son de algún modo una expresión burocrática de las segmentaciones que tiene el esquema de prestaciones sociales destinadas a la niñez. La descripción nos servirá de apoyo para el desarrollo del análisis empírico posterior.

4. Conclusión

La AUH genera la clave de interpretación de nuestro estudio. Sin embargo, a partir de esta política social nos aproximamos a una parte de un espacio de indagación más amplio. No la consideramos, en sí misma, el objeto de estudio particular sobre el cual desplegamos el análisis, sino que es el referente empírico que nos permite explorar qué sucede cuando una política social está en manos de quienes son sus receptores.

En ese sentido, la caracterización realizada a lo largo del capítulo nos ayuda a esclarecer una pregunta: si observamos sus aspectos formales y sus aspectos conceptuales, ¿caso de qué es la política social que tomamos como referencia? Se trata de una política social con una complejidad intrínseca. Para dar cuenta de esa complejidad fuimos relacionando la AUH con el paradigma de las TMC y, posteriormente, con el ámbito de la seguridad social. Esos dos ejes fueron centrales en el recorrido analítico hecho. Argumentamos que la AUH se distancia del paradigma de las TMC, aun teniendo componentes de diseño en común, y que estando inscripta en el ámbito de la seguridad social a la vez se distancia, en parte, de su equivalente, la AAFF, dado que no resultan políticas simétricamente homologables. De algún modo, el referente empírico de nuestro estudio no encaja del todo en los casilleros que nos sirvieron tradicionalmente para categorizar el campo de la política social. De allí que los modos en que esta política es apropiada en la vida de las familias resulten en algún sentido enigmático.

Los capítulos que siguen, cada uno explorando una trama específica, mostrarán las consistencias y las inconsistencias que se presentan entre aquello que se ve de un modo, desde el diseño institucional, y aquello que se ve de otro modo, desde la apropiación colectiva que de la AUH hacen las familias. Entonces, dejamos de observar a esta política social como una propuesta de enunciados generales formulada, en el diseño institucional, para reconstruirla como una experiencia precisa y con pormenores, que transcurren en los hogares y en el entorno próximo. En ese tránsito hallaremos: correlaciones, linealidades y significados transportados pero también contraposiciones, ambigüedades y significados transformados.

Para comenzar a recorrer ese camino, en el capítulo siguiente, mostramos cómo se conecta la AUH con la asistencia social, incluyendo, entre otros, a los programas de TMC a los que aquí hicimos referencia, y también con su equivalente, las AAFF. Recreamos los cruces y componemos una trama de protección social que, por cierto, excede a la AUH.


  1. Se trata de ‘‘un régimen que te permite ingresar a la economía formal, registrar tu emprendimiento, emitir facturas, contar con una obra social con cobertura para tu grupo familiar y realizar aportes para acceder a una jubilación en el futuro’’. Pueden inscribirse quienes realicen una única actividad económica independiente o quienes formen parte de una cooperativa de trabajo con un mínimo de seis asociados; siempre que cuenten con un ingreso bruto anual inferior a $208.739,25. Para información oficial, ver: https://www.ANSES.gob.ar/monotributo-social (última fecha de ingreso: 5/5/20).
  2. Cuyo monto, a partir del octubre de 2019, es de $16.875 (USD 460 PPA).
  3. La AUH forma parte del sistema de la Seguridad social pero este sistema, a la vez, tiene otros componentes: seguro social de salud, riesgos del trabajo, previsional y desempleo. Puede verse, al respecto, Curcio (2011).
  4. Tomando como referencia el mes de junio de 2019, la cantidad de titulares de la AUH registrada por ANSES es de 2.208.323. De este total, 2.194.586 corresponde a Asignación por Hijo y 34.650 a Asignación por Hijo con Discapacidad. Al mismo tiempo, la cantidad de niños, niñas y adolescentes –que son definidos como titulares de derecho tal como se mencionará más adelante–, tomando la misma fecha, es de 3.923.040. De ese total, 3.886.635 corresponden a Asignación por Hijo y 36.405 a Asignación por Hijo con discapacidad. Ver: https://www.anses.gob.ar/informacion/datos-abiertos-asignaciones-universales [última fecha de ingreso 21/7/20].
  5. Díaz Langou, Sachetti y Karczmarczyk (2018) sintetizan las características de estos tres componentes.
  6. La autora analiza, por ejemplo, el caso específico de las mujeres privadas de su libertad: madres que conviven con sus hijos e hijas menores de cuatro años en contexto de encierro y que no accedían a cobrar Asignaciones Familiares, situación de exclusión que llegó a plantearse en sede judicial y que tuvo sentencia favorable. Sin embargo, aquí tomamos la noción para pensar las incompatibilidades y las exclusiones en general.
  7. De acuerdo a un comunicado de prensa del Banco Mundial, el proyecto, denominado “Protección de Niños y Adolescentes”, ‘‘contribuirá al financiamiento de los beneficios del programa AUH, y tiene dos objetivos principales: Ampliar la cobertura del programa AUH: por un lado, se apoyará en una búsqueda activa para completar información faltante de 1,5 millones de niños, lo que impide que se determine su elegibilidad para el programa y, por el otro, se trabajará en recuperar a 537.000 niños que actualmente no perciben beneficios debido a falta de evidencia respecto de la asistencia escolar o la realización de controles de salud. [E] [i]ncrementar la transparencia en la aplicación de las políticas de protección social a través del fortalecimiento de la ANSES y del Ministerio de Desarrollo Social’’ (Banco Mundial 2016).
  8. Como bien detalla el análisis de Costa, Curcio y Grushka (2014), a través de ANSES se implementan una gama muy amplia de prestaciones. Entre ellas, se destacan la administración de las jubilaciones y las pensiones, las AAFF de las personas en actividad y los subsidios familiares a las personas en etapa pasiva, y la prestación por desempleo financiada por el Fondo Nacional de Empleo. ANSES también participa en el proceso de pago y actualmente de gestión de las Pensiones no Contributivas (PNC) (pensiones a la vejez, por invalidez y a madres con 7 o más hijos, pensiones graciables y otras pensiones definidas en leyes especiales). Como señalan los autores, esta institución sufrió ‘‘un proceso de transformación de sus facultades’’ (Costa, Curcio y Grushka 2014, p.18). Proceso que se inició con la implementación del Plan de Inclusión Previsional en 2005, siguió con la creación de la AUH en 2009 y la AUE en 2011 y a la vez con otras políticas que ampliaron su campo de acción (por ejemplo el Programa Conectar Igualdad, dirigido a la inclusión digital en el ámbito educativo desde el año 2010, el programa de créditos para jubilados y pensionados nacionales ARGENTA, el PRO.CRE.AR Bicentenario, de entrega de créditos hipotecarios y el programa de inclusión a la Seguridad social en comunidades indígenas) (Costa, Curcio y Grushka 2014, p.18).
  9. Esta gestión quedó habilitada a partir de una resolución 393 acordada en 2009 entre ANSES y el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.
  10. “Tenemos muchos reclamos, por parte de mujeres, que por allí el marido las abandona y sigue cobrando la asignación. Por lo tanto, queremos que quien lo cobre sea la madre siempre, salvo que por decisión judicial quien tenga la tenencia de los chiquitos sea el padre”, sostuvo la ex presidenta Cristina Fernández de Kirchner al presentar esta medida en 2013 (Diario Página 12, 27/05/13).
  11. 64 USD PPA.
  12. 208,5 USD PPA.
  13. Un análisis sobre las suspensiones por no presentar la libreta se encuentra en Straschnoy (2017).
  14. 53, 6 USD PPA.
  15. Hubieron variaciones en algunas coyunturas: la decisión de adelantar el total de los aumentos de 2019 en el mes de marzo. El Gobierno, en ese momento, decidió adelantar los incrementos que, por aplicación de la ley de movilidad de ingresos jubilatorios y sociales, debía otorgar durante ese año. El monto ascendió de $1815 a $2650. En tanto que los ajustes para los jubilados y quienes cobran prestaciones no contributivas o salario familiar no sufrieron alteraciones, sino que mantuvieron la misma dinámica del año anterior, es decir, las subas en los meses previstos. Una nota periodística sobre el anuncio de la medida puede hallarse en el Diario La Nación (1/03/19).
  16. Como explica Straschnoy, en el inicio la certificación de las condicionalidades fue gestionada a través de la “Libreta nacional de Seguridad social, salud y educación” originada a partir de la Resolución 132/10, y posteriormente la gestión fue a través de un formulario (Straschnoy 2017). Por ese motivo, durante nuestro análisis hablaremos de “la libreta’’ cuando, en realidad, lo que las mujeres entrevistadas tenían en mano, la mayoría de las veces, era un formulario.
  17. Una salvedad dentro del ámbito educativo. ‘‘El decreto que instituye a la AUH establecía que los destinatarios debían asistir a instituciones educativas públicas. En el primer año de implementación se suspendió la asignación a niños y jóvenes que no asistían a estas instituciones. Luego se admitieron instituciones de gestión privada; pero se les exigió a las familias que justificaran –a través de una declaración jurada– los motivos por los cuales asisten a ese tipo de escuelas y en el caso de que las mismas fueran aranceladas que explicasen con qué fondos se solventaba su pago’’ (Ambort y Straschnoy 2018, p. 149). Según datos citados por Kliksberg y Novacovsky (2015) (obtenidos por la Encuesta Evaluación AUH 2013-2014): un 6% de los niños, niñas y adolescentes receptores de AUH que asisten a nivel primario concurren a establecimientos de gestión privada, ascendiendo este porcentaje a un 12, 7% en el nivel medio.
  18. La página web de ANSES brinda información y la sección ‘‘Mi ANSES’’, cuyo acceso requiere tener clave de Seguridad social, permite además hacer gestiones. Se puede acceder a través de la página web o de la aplicación para celular ‘‘Mi ANSES móvil’’. También están presentes las páginas de Facebook de la AUH y de ANSES que brindan información. ANSES promueve el uso de estas plataformas. Por ejemplo, en su página web se ofrece un video explicativo de cómo ‘‘subir’’ una foto de la Libreta de modo virtual: https://www.ANSES.gob.ar/tramite/libreta-de-asignacion-universal (última fecha de ingreso: 5/5/20).
  19. Acerca de los créditos otorgados por ANSES, puede verse la crónica de Pozzo y Wilkis (Le Monde Diplomatique 12/2019), la nota periodística de Wilkis (Tiempo Argentino 23/12/19), el análisis de Sordini y Chahbenderian (2019) y los informes realizados por CEPA (2018 y 2019)
  20. La sigla corresponde al Sistema Único de Asignaciones Familiares. De aquí en adelante, utilizamos la sigla SUAF.
  21. Las características de los préstamos, en su surgimiento, son las siguientes: monto máximo de los créditos por titular $5.000 por hijo, cantidad de cuotas: 12 y 24 cuotas, Tasa Nominal Anual: 27,10% para 12 cuotas y 27,10% para 24 cuotas, y gastos operativos: 1% (Circular ANSES DPAyT Nº 60/17). El CFT (Costo Financiero Total), para 24 meses, tuvo el siguiente aumento: 27.42% al 7/17, 38,28% al 7/18 y 54,14% al 5/19 (CEPA 2019).
  22. En este apartado –en sus dos ejes analíticos: las políticas de TMC y el ámbito de la Seguridad social– se retoman y se sintetizan algunos aspectos desarrollados en trabajos anteriores (Rizzo 2013a, 2013b y 2015). En especial, en relación a la construcción conceptual de la AUH y su relación con las TMC (Rizzo 2013a y 2013 b) y en torno al concepto de protección social (Rizzo 2015).
  23. Lo Vuolo (2010, p. 18) plantea que se trata de un ‘‘formato híbrido que responde a una confusa combinación entre los programas de TMC y la herencia de una historia del sistema de protección social argentino que registra una marcada preferencia por programas segmentados en base a líneas ocupacionales y al estatus laboral de las personas’’.
  24. En América Latina existen, en efecto, esas dos experiencias similares: el programa uruguayo Nuevo Régimen de Asignaciones Familiares (NRAF) que supone mayor equidad en el sistema de Seguridad social en tanto asigna cobertura más allá de la situación de empleo formal o informal del/a jefe/a de hogar; y, en menor medida, el programa chileno –Subsidio Único Familiar (SUF)– de asignaciones familiares que da cobertura, con un monto exiguo en comparación con las prestaciones de transferencias monetarias condicionadas de otros países de la región, a quienes están por fuera del sistema de asignaciones familiares contributivo (Cifra CTA 2010).
  25. Sojo sintetiza las principales consideraciones y cuestionamientos que explican, desde la óptima de los organismos internacionales de crédito, el pasaje gradual desde ‘‘la focalización reduccionista’’ hacia el ‘‘enfoque de capital humano’’, como son las políticas de TMC. ‘‘A pesar de que en el mismo periodo se acuñó el llamado Consenso de Washington, la heterodoxia en las políticas contra la pobreza fue ganando terreno en los años 1990, debido al desgaste de los planteamientos reduccionistas en material de política social y de focalización. Se acotó el sentido de la selectividad, al reconocerse cada vez más que la complejidad de objetivos de la política social transciende la lucha contra la pobreza, que la propia lucha contra la pobreza es una tarea ingente que sobrepasa ampliamente a la focalización, que el carácter multifacético de la pobreza impone políticas integrales y heterogéneas e intervenciones diferenciadas […] ’’ (Sojo 2007, p. 121).
  26. Este tipo de programas ‘‘pueden considerarse como una visión poco ortodoxa de programas focalizados dada la enorme extensión que, en algunos casos, alcanza su cobertura. Hablar de programas focalizados con 5 millones de beneficiarios puede resultar extraño. Sin embargo, la caracterización de programas focalizados refiere al hecho de la definición de una población objetivo determinada, que excluye de la posibilidad de acceso al beneficio a quienes no cumplen con las características y requisitos exigidos’’. Entonces, las TMC ‘‘son claramente programas focalizados, por cierto en un grupo poblacional muy amplio, lo que por otro lado resulta razonable dadas las elevadas tasas de incidencia de la pobreza que persisten en la región’’ (Rodríguez Enríquez 2011, p. 13).
  27. Enfoque que difiere de la perspectiva de ingreso básico, basada en el principio de incondicionalidad a través del pago de un ingreso garantizado a todos los individuos independientemente de la actividad y con fundamento ‘‘sobre la sola base del vínculo de ciudadanía’’ (Fitoussi y Rosanvallon 1997, p. 187).
  28. Ver Decreto 1602/2009 y ANSES (2010).
  29. Según la normativa actual, el SCyE es una política activa de empleo llevada a cabo por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación. Se plantea como un esquema integrado de prestaciones por desempleo no contributivo para apoyar a las personas en la búsqueda de empleo. Ver información oficial: http://trabajo.gob.ar/downloads/coc/faq_seguro_cap_y_empleo.pdf (última fecha de ingreso: 5/5/2020).
  30. No sólo se integran a quienes eran destinatarios del PJJHD, sino también a antiguos beneficiarios de un programa de ingresos vigente desde la década del 90’, el programa de Grupos Vulnerables, Componente de Ingreso para el Desarrollo Humano (IDH). Al mismo tiempo, se plantea como factible la definición de nuevos ingresos en función de la situación de vulnerabilidad de los hogares mediante la Ficha Social Las Familias Cuentan, un sistema de información de carácter nacional y centralizado.
  31. Aspecto que se despliega en el primer capítulo, apartado: ‘‘El recorrido por los servicios sociales’’.
  32. El Sistema de Seguridad Social Nacional está conformado también por el Sistema Nacional del Seguro de Salud, establecido por la Ley 23.661 de finales de 1988. Sistema que comprende al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados –conocido como Programa de Atención Médica Integral, PAMI– y a las obras sociales nacionales (Curcio 2011).
  33. En estas referencias históricas seguimos los análisis de: Hintze y Costa (2011) y Rofman, Grushka y Chébez (2001).
  34. Garcés (2015) distingue diferencias en tres aspectos centrales: los instrumentos de acreditación, la intensidad de la obligación y la lógica de condicionalidad (es decir, la racionalidad en que se fundamentan las obligaciones). Retomamos los tres ejes de análisis que plantea la autora.
  35. Según la resolución de ANSES 132/10, las condicionalidades consisten en los siguientes puntos: a) ‘‘para acreditar la asistencia escolar exigida por el artículo 14 inciso e) de la Ley Nº 24.714, la autoridad del establecimiento educativo deberá certificar la condición de alumno regular al finalizar el ciclo lectivo anterior al de la fecha de presentación de la Libreta’’. Y b) ‘‘la acreditación referida al control sanitario se deberá certificar en la Libreta a partir de los SEIS (6) años de edad y hasta los DIECIOCHO (18) años. En relación a los niños y niñas menores de SEIS (6) años la certificación del control sanitario consistirá en la inscripción de los mismos en el «Plan Nacer». La información será remitida periódicamente por el Ministerio de Salud en los términos que se acuerden oportunamente’’. ‘‘La acreditación del plan de vacunación obligatorio se asentará en la Libreta a partir del nacimiento del niño o niña y hasta los DIECIOCHO (18) años, debiendo el profesional de la salud indicar si el mismo fue cumplido en su totalidad o se encuentra en curso de cumplimiento’’.
  36. Los menores de 6 años deben estar inscriptos en el Plan Nacer y realizar los controles indicados por ese programa (examen para detectar hipoacusia, controles clínicos, vacunación según el calendario nacional, examen odontológico, control oftalmológico). Los mayores de 6 años, como mencionamos, deben cumplir con el calendario de vacunación y el control médico anual.
  37. Nos interesa clarificar la relación entre la AUH, el SUAF y el formulario ‘‘Madres’’ porque son aspectos que nuestro análisis retoma en los capítulos segundo y quinto. Aclaramos, asimismo, que desde el 1/8/19, en el momento de escritura del libro, estos dos sistemas operativos a través de los cuales se liquidan las prestaciones –SUAF y AUH– se unificaron en el denominado CUNA –Cobertura Universal de Niñez y Adolescencia–, por medio de la resolución 203/2019. Ver nota periodística en: Diario El Cronista (24/01/20).
  38. Precisamente el nuevo sistema operativo –CUNA- se plantea unificar las transferencias y, así, saldar este problema. Desde ANSES, ‘‘remarcaron que la creación de la cobertura CUNA mejora el sistema de pago de asignaciones ya que hace foco en los niños y no en la situación laboral de los progenitores o adultos a cargo. A partir de ahora la asignación no debería interrumpirse cuando el adulto cambia su situación de empleo, como sucedía cuando un trabajador pasaba de ser informal a tener un empleo formal y la asignación pasaba de cobrarse por la AUH y luego por asignaciones familiares’’. Ver artículo periodístico (Página 12, 28/08/19).
  39. https://bit.ly/321rkV1 (última fecha de ingreso: 5/5/20).
  40. Esta medida fue removida, en enero de 2019, al momento de escritura del libro, pasando a denominarse Formulario de solicitud de Asignaciones Familiares. Es una gestión destinada tanto a padres o madres que vivan con los niños, niñas o adolescentes. Es posible realizarla cuando: a) los padres y quien cobra la Asignación Familiar no vive con los niños menores de edad y b) alguno de los padres desconoce dónde está el otro progenitor y no cuenta con embargo o sentencia judicial previa.
  41. Ver artículo en el Diario Página 12 (27/05/13).


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