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3 Marco normativo

3.1 Normativa internacional

Reflexionar en torno a los derechos de las mujeres en el marco de los derechos humanos implica la introducción del concepto de ciudadanía como una construcción histórica y social, en la que las mujeres necesariamente deben ser incluidas.

Si bien en la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) no se menciona la especificidad hacia las mujeres, sí se indica que todas las personas tienen los mismos requerimientos básicos para llevar una vida digna e iguales oportunidades para su satisfacción (Faur, 2003). Dentro de los tratados internacionales de derechos humanos, la CEDAW ocupa un lugar fundamental al incorporar a las mujeres en la esfera de los derechos humanos en sus distintas manifestaciones. En ella no solo se las reconoce como sujetos de derechos sino que, en términos de construcción ciudadana, se compromete a los Estados a garantizar una mayor equidad de género e igualdad de derechos para las mujeres en todas las esferas de la vida. Lisa Baldez (2011) señala que la CEDAW es una herramienta que provee maneras de medir, pensar e investigar los intereses de las mujeres de un modo amplio, inclusivo y lo suficientemente flexible como para reflejar los cambios a lo largo del tiempo. La CEDAW amplía la interpretación del concepto de los derechos humanos mediante el reconocimiento formal del papel desempeñado por la cultura y la tradición en la limitación del ejercicio de los derechos fundamentales de las mujeres. La convención identifica una amplia gama de intereses de las mujeres, que incluyen los derechos políticos, educación, empleo, economía, política exterior, salud, vida rural, matrimonio y vida familiar. Baldez (2011) comenta que, si bien la violencia contra las mujeres no aparece en los artículos formales de la convención, el Comité de la CEDAW ha considerado desde 1992 la erradicación de la violencia hacia las mujeres como un factor central para la eliminación de la discriminación. La autora refiere que la CEDAW fija un estándar internacional sobre los intereses de las mujeres libres de violencias. Por su parte, Susanne Zwingel (2005) plantea que las militantes transformaron a la CEDAW en una red transnacional para implementar los derechos de las mujeres y que, en parte, han sido las activistas de las ONG quienes conectaron las voces de las mujeres de los contextos locales con las normas internacionales y el desarrollo de las políticas nacionales. Se inicia así, a partir de la CEDAW, un progresivo reconocimiento y condena hacia la discriminación hacia las mujeres, que es considerada como una violación a los derechos humanos.

Otro antecedente fundamental en materia de los derechos de las mujeres es la Convención de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes (1989).

Con la Conferencia Mundial de los Derechos Humanos (Viena, 1993), que señala que “los derechos humanos de la mujer y de la niña son parte inalienable, integrante e indivisible de los derechos humanos universales” (art. 18), los derechos de las mujeres fueron finalmente reconocidos como derechos humanos. Asimismo, la Conferencia subraya la importancia de eliminar la discriminación violencia contra la mujer en la vida pública y privada. Mala Htun, Cheryl O´Brien y S. Laurel Weldon (2014) postulan que, en lo que de violencias contras las mujeres se trata, en el continente americano las activistas y organizaciones ya estaban moldeando buenos tratados para atender el tema mucho antes de que esta declaración fuera aceptada como una condición central de los derechos humanos (Viena 1993).

En la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing en el año 1995, se reconoce que “los derechos de la mujer son derechos humanos”, no sujetos a las particularidades regionales o religiosas. Este reconocimiento tiene una importancia fundamental, porque reafirma el concepto de que el ejercicio de cualquier tipo de violencia contra una mujer −tanto en el ámbito público como en el privado− constituye una violación de estos derechos (Consejo Nacional de la Mujer, 2002). Htun, O´Brien y Weldon (2014) plantean que fue con Beijing cuando “el movimiento mundial cobró impulso y produjo una terminología de uso común y más contundente, así como un reconocimiento más claro de la violencia contra las mujeres” (2014: 7).

Con la emergencia del feminismo global, y a partir de Beijing (1995), se comenzó a hablar de “gender mainstreaming” o “transversalidad de género” (concepto que se desarrolla en el apartado 3.4.2.1 de este capítulo), como una herramienta de gestión dirigida a promover los objetivos de igualdad y estrategias de política transversal y de largo plazo.

3.2 Acuerdos regionales

Los Estados parte de la Organización de los Estados Americanos (OEA) aprobaron en junio de 1994 la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (conocida como la “Convención de Belém do Pará”, por ser este el lugar donde se celebró el encuentro). La convención fue, básicamente, “producto del activismo feminista y de los contactos regionales, así que el enfoque feminista era evidente en la terminología y las disposiciones del acuerdo” (Htun, O´Brien y Weldon, 2014: 8). La convención formaliza la definición de la violencia contra las mujeres como una violación de sus derechos humanos. Pero lo que la caracteriza es su carácter vinculante; es decir que la OEA puede exigir su cumplimiento a aquellos países que la ratifiquen. Las personas u ONG pueden presentar petitorios tanto ante la comisión como a ante la Corte Internacional de DDHH, lo que contribuye al fortalecimiento de las actividades de los grupos de base de mujeres que militan en pos de la erradicación de las violencias.

Asimismo, en ella se establece por primera vez el desarrollo de mecanismos de protección y defensa de los derechos de las mujeres en la lucha para eliminar la violencia contra su integridad física, sexual y psicológica, tanto en el ámbito público como en el privado.

Para que se produzca una efectiva implementación de la convención se crea, en el año 2004, el “Mecanismo de Seguimiento de la Convención de Belém do Pará” (MESECVI), como un proceso de evaluación y apoyo continuo e independiente que analiza los avances en la implementación de la Convención por sus Estados Parte. Tanto este como los documentos internacionales mencionados anteriormente irían generando el terreno propicio para la redefinición de leyes y políticas en la temática en nuestro país.

3.3 A nivel nacional

En el año 1985 se creó el Programa Nacional de Promoción de la Mujer y la Familia en el Ministerio de Salud y Acción Social, que fue reemplazado en 1987 por la Subsecretaría de la Mujer, dependiente del mismo ministerio. Ese mismo año se puso en marcha también una comisión de trabajo que luego se convirtió en la Comisión Nacional de Prevención de la Violencia Doméstica y Asistencia a la Mujer Golpeada, que actuaba en el ámbito de la subsecretaría. Sus acciones promovieron la incorporación de la problemática en la agenda pública, el impulso de campañas de sensibilización en todo el territorio del país y el apoyo para la formación y desarrollo de centros especializados, tanto gubernamentales como no gubernamentales. La Subsecretaría de la Mujer debía generar políticas públicas, programas y proyectos de promoción de la igualdad de oportunidades para ambos sexos.

El recambio presidencial, en 1989, determinó el cese de la Comisión y de la Subsecretaría (Chejter, 1997). A partir de ese momento se produjo un vacío producto de la ausencia de políticas públicas a nivel nacional (Chejter, 1997)

En el año 1989, en la Ciudad de Buenos Aires se creó la Subsecretaría de la Mujer y Solidaridad Social (actual DGM, dependiente de la Subsecretaría de Promoción Social del MDHyH).

En concordancia con la apertura del Estado argentino al impulso mundial para instalar agencias estatales de género, en el año 1991 se creó el Consejo Nacional de las Mujeres (CNM), que cambió su denominación por Instituto Nacional de las Mujeres (INM), dependiente de la Presidencia de la Nación, en el cual no se incluyó ningún espacio a escala nacional, aunque sí los hubo en algunas provincias y municipios del país (Chejter, 1997).

La reforma de la Constitución nacional de 1994 incorporó en su texto diversos tratados internacionales de derechos humanos, entre los que se encuentra la Convención de Belém do Pará, que fue adoptada por 31 de los Estados que integraban la OEA en ese año. América Latina fue pionera en sancionar legislaciones y normas nacionales y se convirtió en la primera región con una convención internacional específica para abordar la prevención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres.

Argentina incorporó esta convención al derecho interno mediante la Ley Nº 24.632, en el año 1996. Sus disposiciones son de aplicación obligatoria en todo el territorio nacional, y proveen de un marco jurídico fundado en conceptualizaciones y categorías en relación con los derechos de las mujeres en la legislación internacional. Este instrumento reafirma y garantiza el derecho de todas las mujeres a una vida libre de violencia. Desde allí, y no sin conflictos −pero teniendo como marco la normativa internacional y la decisión política de ejercer estamentos de mayor justicia social hacia las mujeres− se comenzó a desarrollar un proceso de producción normativa de alcance nacional que va en ese sentido.

Aunque fueron presentados numerosos proyectos de ley que intentaban dar cuenta de la violencia contra las mujeres, ninguno de ellos llegó a ser aprobado por ambas cámaras del Parlamento nacional hasta diciembre de 1994, cuando fue sancionada la Ley N° 24.417 de Protección contra la Violencia Familiar, gracias a un importante trabajo encabezado por el movimiento de mujeres y por legisladoras y legisladores. Esta ley no integró todos los reclamos en la materia ya que su incidencia era limitada (restringida solo al ámbito de la CABA; luego cada provincia sancionó su propia ley local, con diferentes denominaciones e improntas, aunque gran parte de sus contenidos guardan similitudes). Fue un proceso que se dio en forma gradual, pero en el año 2006 ya todas las provincias poseían sus propias leyes. En el cuadro Nº 2 se incluye la provincia y año de la sanción de la ley.

Cuadro Nº 2: Leyes por provincia y año de sanción de la ley 

Año

                         Provincia
1995 Chaco, Chubut, Corrientes y Formosa
1996 Santiago del Estero, Misiones y Río Negro
1997 Neuquén, Santa Cruz y Santa Fe
1998 Catamarca, San Luis, La Rioja y Jujuy
1999 Entre Ríos y Mendoza

2001                          

Buenos Aires y La Pampa
2003 Tucumán
2006 Córdoba y SaltaAño

Fuente: Elaboración propia con base en datos del MDS de Nación.

La Ley Nº 24.417 implicó medidas protectoras para las mujeres, niñas/niños, destinadas a salvaguardar de los derechos constitucionales, como el derecho a la vida, a la libertad y a la integridad psicofísica. A pesar del abordaje asistencialista y tradicional, con el foco puesto en la institución familiar (y no en los derechos de las mujeres a vivir una vida libre de violencias), de sus lagunas y discrepancias, su aplicación contribuyó al proceso de visibilización de la problemática en todo el país (Consejo Nacional de la Mujer, 2002).

Como se mencionó en el apartado 1.3 del capítulo 1, las leyes son el resultado de largas luchas de los movimientos de mujeres en pos de colocar en la agenda internacional la igualdad de oportunidades y trato entre los géneros como un bien público global. A partir de la IV Conferencia Mundial sobre las Mujeres de Naciones Unidas (Beijing, 1995), se elaboró una Plataforma de Acción, la cual identificó 12 esferas de especial preocupación sobre las cuales era urgente actuar para garantizar una mayor igualdad y oportunidades para mujeres y hombres, niñas y niños[1]. También se definieron métodos concretos para que los países provocaran un cambio. Se impulsó la creación de organismos estatales encargados de promover y monitorear al interior del Estado la adopción directa de políticas de igualdad o que tuvieran en cuenta una perspectiva de género en su diseño. Asimismo, se reafirmó el concepto de que la violencia contra las mujeres −tanto en el ámbito público como en el privado− es una violación a los derechos humanos. En este contexto, se produjeron también una serie de desarrollos en las políticas públicas en América Latina en pos de una mayor igualdad y trato entre varones y mujeres, que acompañaron las transformaciones legislativas. Se incorporaron entonces nuevas dimensiones de la problemática, las que dieron lugar a la elaboración de nuevos conceptos, como el de violencia de género. En relación con ello, en 1999, el Congreso Nacional sancionó la Ley 25.087, la cual deja sin efecto el concepto de “Delitos contra la honestidad”, que fue sustituido por el de “Delitos contra la integridad sexual”, y refiere así que los delitos afectan a la integridad y dignidad de la persona afectada, y no a la pureza, dignidad y al honor de algún varón, a los que remitía la legislación anterior (Chejter, 1999).

En el año 2000 se celebró en Nueva York el 23º Período Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas para el seguimiento del cumplimiento de la Plataforma de Acción denominada “Beijing +5”. Allí los gobiernos reafirmaron el compromiso asumido y se comprometieron a tomar más medidas y a adoptar más iniciativas para revertir la situación de violencia contra las mujeres.

Otros instrumentos de derechos sancionados en la primera década del siglo XXI han sido: la ley de modificación del código penal (N° 25.632); la ratificación de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional y el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente mujeres y niños (2002); la ley 25.673 de creación del Programa de Salud Sexual y Procreación Responsable (2003); la ley 25.929 de Derechos de Padres, Madres e Hijos/as durante el Proceso de Nacimiento, o Ley de “Parto Humanizado” (2004), que se relaciona con lo que en la ley 26.485 se entiende como violencia obstétrica; la Ley 26.061 de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (2005).

En el año 2005, en el marco del 49º periodo de sesiones de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer, se llevó a cabo una nueva evaluación de la Plataforma de Acción de Beijing. Las/os delegadas/os aprobaron una declaración que subraya que la aplicación plena y eficaz de dicha plataforma es esencial para la consecución de los objetivos de desarrollo internacionalmente convenidos, incluidos los contenidos en la Declaración del Milenio. En consecuencia, en el año 2006, gracias a las presiones del movimiento de mujeres y feministas y a pesar de las trabas de la jerarquía eclesiástica, Argentina convirtió en ley por amplia mayoría la ratificación del Protocolo Facultativo de la CEDAW, y en el año 2007 depositó ante la ONU el instrumento de ratificación de la Ley Nº 26.171, que lo aprueba (BO del 9/3/07). A partir de ello, es posible llevar ante una instancia internacional los casos en los que se viole algún derecho y se hayan agotado todas las instancias internas.

Ese mismo año (2006), se creó el programa Las Víctimas contra las Violencias, del Ministerio de Justicia, surgido como una alternativa para evitar el interrogatorio policial en los casos de abuso sexual, ya que un gran número de mujeres abandonaban la denuncia por lo tortuoso que les resultaba el contacto con la policía (Chaher y Santoro, 2010; Pantoja Asencio, 2014). El objetivo principal del programa, según lo detalla su sitio Web, es la atención, acompañamiento y asistencia a las víctimas de violencia familiar y sexual, y su posicionamiento en un lugar activo que implique su decisión de colaborar en tanto responsabilidad ciudadana.

En el año 2008 entra en funcionamiento la OVD, que recibe denuncias y proporciona asesoramiento legal a las mujeres en situación de violencia que viven en la ciudad de Buenos Aires. La OVD trabaja de manera interdisciplinaria durante las 24 horas, todos los días del año. Las mujeres atendidas son derivadas por comisarías, hospitales y ONG de la ciudad de Buenos Aires.

Hasta acá, la mayoría de las leyes y organismos refieren a la problemática de la violencia hacia las mujeres como “violencia doméstica” o “familiar” (muchas sin tener en cuenta a las mujeres que eran violentadas por sus novios, amantes o exparejas). La denominación, como se señaló con anterioridad, denota una concepción de la violencia centrada básicamente en la denuncia de los malos tratos, y refuerza la desigualdad entre los sexos, ya que al centrar el problema en los agresores se niegan los aspectos estructurales de la desigualdad y se ubica a las mujeres como seres dependientes que necesitan protección (Izquierdo, 2007).

Fue 15 años después de la sanción de la Ley 24.417, cuando en el mes de marzo de 2009 se sancionó la “Ley integral para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en todos los ámbitos en los que desarrollen sus relaciones interpersonales” (Ley Nacional 26.485). Esta ley no solo amplía la mirada sobre los tipos y modalidades de violencia respecto de normativas nacionales anteriores, sino que propone una reformulación en relación con los sujetos que pueden realizar las denuncias, como así también de los mecanismos institucionales que se adoptarían frente a ellas, y hace hincapié en la necesidad de una mayor celeridad en el proceso. Entre los lineamientos básicos para las políticas estatales, la normativa insta además al Estado (Cap. III) a garantizar la atención a las mujeres por medio de unidades especializadas −las cuales deben brindar atención interdisciplinaria, patrocinio jurídico gratuito, atención social, psicológica y sanitaria− y de grupos de autoayuda (artículo 10). La normativa contempla, a lo que a este trabajo compete, “Centros de día para el fortalecimiento integral de la mujer” (Art. 10.5) e “Instancias de tránsito para la atención y albergue de las mujeres que padecen violencia en los casos en que la permanencia en su domicilio o residencia implique una amenaza inminente a su integridad física, psicológica o sexual, o la de su grupo familiar, debiendo estar orientada a la integración inmediata a su medio familiar, social y laboral” (Art. 10.6).

La ley vino a reforzar los mandatos de la CEDAW y de la Convención de Belém do Pará, adoptados y ratificados por la Argentina, tal como fuera mencionado. Asimismo, gracias al trabajo realizado por organismos de mujeres y feministas, esta regulación se enmarca dentro de un contexto sociopolítico de mayor visibilización de la problemática que la anterior, en el que se ha consolidado un mayor consenso contra las violencias hacia las mujeres, en cualquiera de sus manifestaciones. En esta ley es central el cambio de paradigma, dado que en ella se conceptualiza la violencia contra las mujeres al incorporar el concepto de protección integral (Gheradi et al., 2012), tal como la definen la Convención de Belém do Pará y la Declaración de las Naciones Unidas sobre la Violencia contra las Mujeres. A diferencia de la Ley N° 24.417 de Protección contra la Violencia Familiar, la nueva normativa ya no se refiere solo a esta, sino que plantea un abordaje integral y multidisciplinario de la violencia contra las mujeres en todos los ámbitos en los que desarrollen sus relaciones interpersonales, que son enumerados y definidos en la ley. Esta ley tiene como órgano rector al Consejo Nacional de las Mujeres, encargado de hacerla cumplir en todo el país, a través de la Unidad de Coordinación Nacional para la Prevención, Asistencia y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres[2]. Se establece también la creación de un Observatorio de la Violencia contra las Mujeres, a los efectos de llevar un registro nacional de los casos con los mismos parámetros (monitoreo, recolección, registro y sistematización de datos e información sobre violencia contra las mujeres). Asimismo, prevé, entre otras disposiciones, un Plan Nacional de Acción para la Prevención Asistencia y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres (el cual se desarrolla en el punto siguiente). 

En el año 2012 se sancionó la Ley 26.791, en la cual se deroga la figura de avenimiento y se incorporan agravantes en el Código Penal frente a los homicidios por motivos de género y orientación sexual. Se elimina, además, la posibilidad de incorporar atenuantes como la emoción violenta (Pantoja Asencio, 2014). También se avanzó con el matrimonio igualitario y la Ley de Identidad de Género –finalmente aprobada en 2012−, pero no se produjo una apertura de oportunidades políticas para las demandas históricas del feminismo en torno a la legalización del aborto seguro y gratuito, que constituye la gran deuda pendiente de la democracia por los derechos de las mujeres y de otras personas con capacidad de gestar. Al decir de Graciela Di Marco, “cómo se avanza o no en esta cuestión constituye un predictor inestimable sobre el estado de la ciudadanía de las mujeres” (2010: 57), ya que en su prohibición se está aceptando la existencia de ciudadanías tuteladas en un doble sentido: por un lado, las mujeres carecen de derechos plenos sobre sus propios cuerpos y, a la vez, se les imposibilita la propia decisión, discernimiento y responsabilidad sobre las propias decisiones y sus consecuencias (Femenías, 2013). De ello se sigue que la penalización del aborto continúa siendo un gran obstáculo para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres, al limitar su capacidad de decidir, negándoles el ejercicio pleno de ciudadanía y violentando sus derechos humanos, en especial los reproductivos. Cuando en el año 2012, con el caso F.A.L., la CSJN fijó criterios de acción en casos de aborto no punible y consideró, entre otras cosas, que el aborto legal se debe realizar sin necesidad de autorización judicial, siendo suficiente, en casos de violación, la declaración jurada de la mujer[3] (Amnistía Internacional, s/f y Campana, 2017), indicó a las autoridades nacionales, de la CABA y provinciales a remover las barreras existentes por medio de la implementación y operativización de protocolos hospitalarios para la atención de abortos no punibles. Este hecho generó grandes resistencias por los grupos “provida” y “lejos de solucionar el problema, lo profundizó” (Campana, 2017: 89). Amnistía Internacional (s/f) refiere que a pesar del fallo, el acceso al aborto legal no se implementó en la totalidad del país. Sólo nueve de las 25 jurisdicciones (Chaco, Chubut, Jujuy, La Rioja, Misiones, Santa Cruz, Santa Fe, Tierra del Fuego y Entre Ríos) tienen protocolos de atención que se corresponden con lo fijado por la CSJN; otras siete poseen protocolos pero que no se ajustan a lo dictado por el tribunal e incluyen requisitos que dificultan el acceso al aborto (CABA, Córdoba, La Pampa, Neuquén, provincia de Buenos Aires, Río Negro y Salta), y otras ocho jurisdicciones no tienen ningún protocolo (Catamarca, Corrientes, Formosa, Mendoza, San Juan, San Luis, Santiago del Estero y Tucumán). Por lo que “más de la mitad de las jurisdicciones del país aún no cuenta con una normativa que asegure, de modo efectivo, el ejercicio de un derecho que las mujeres tienen desde 1921” (Campana, 2017: 7).

Ese mismo año, 2012, se firmó un Convenio de Cooperación entre el ex CNM y el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), el cual propicia la elaboración de un instrumento de medición que permita contar con un real diagnóstico acerca de la violencia de género (diseño de un conjunto de indicadores consensuados entre ambos organismos que den cuenta del fenómeno de la violencia contra las mujeres, edad, sexo, estado civil, ocupación, vínculo con el agresor, entre otros, con el objeto de crear un Registro Único de Casos de Violencia contra la Mujer (RUCVM), resguardando la identidad de la mujer, tomando como unidad de análisis a las mujeres en situación de algún tipo de violencia enmarcada en la Ley N° 26.485) (CEPAL, 2015).

Por su parte, el Estado nacional creó, en el año 2013, la Línea 144, la cual ofrece atención telefónica especializada y brinda información, contención y asesoramiento en lo relativo a la violencia contra las mujeres. Funciona las 24 horas, los 365 días del año y depende del actual INM. Es anónima, gratuita y nacional.

3.3.1 Los Planes de Acción para la Prevención, Asistencia y Erradicación de la Violencia contra las mujeres (Ley 26.485)

En este apartado no se analiza todo el plan, sino aquellos aspectos que son relevantes para esta investigación.

Como resultado de las presiones de larga data de asociaciones de mujeres y feministas, finalmente se presentó el “Plan de Acción para la Prevención, Asistencia y Erradicación de la Violencia contra las mujeres (2014-2016)”, enmarcado en la Ley 26.485. El Capítulo III, Art. 10 de la ley provee lineamientos básicos para las políticas estatales, entre las cuales se encuentran “la promoción y fortalecimiento interinstitucional a las distintas jurisdicciones para la creación e implementación de servicios integrales de asistencia a las mujeres que padecen violencia y a las personas que la ejercen”. El inciso 6 refiere que se deben garantizar “instancias de tránsito para la atención y albergue de las mujeres que padecen violencia en los casos en que “la permanencia en su domicilio o residencia implique una amenaza inminente a su seguridad física, psicológica o sexual, o la de su grupo familiar, debiendo estar orientada a la integración inmediata a su medio familiar, social y laboral”, aunque no se las explicita ni define. Este plan tuvo observaciones de parte de 29 organizaciones de la sociedad civil[4]: la ausencia de una metodología participativa; la falta de integralidad −sus acciones se dirigían fundamentalmente a la violencia doméstica, y en segundo lugar, a la mediática (dejando de lado las demás violencias enmarcadas en la ley)−; no tuvo una clara asignación suficiente de recursos financieros; no contó con una línea de base para permitir su monitoreo y evaluación por parte de las organizaciones sociales y de la sociedad civil, lo que dificulta el seguimiento y medición de impacto (ELA, 2015).

En el año 2016, con la asunción de un nuevo gobierno nacional y gracias a las presiones del movimiento #NiUnaMenos, se presentó el (nuevo) plan (2017-2019), que dispone entre sus herramientas la creación de los Hogares de Protección Integral (HPI), dispositivos de intervención en la problemática de la violencia contra las mujeres, como lugares transitorios de asistencia, protección y seguridad. Los HPI ya estaban formulados en el plan anterior, que hace referencia también a cómo deberían conformarse los equipos de trabajo a los efectos de brindar acompañamiento a las mujeres y sus hijas/os las 24 horas: trabajadoras/res del cuidado (operadoras/es-facilitadoras/res) y un equipo interdisciplinario, preferentemente compuesto por una psicóloga, una abogada y una trabajadora social, y una coordinación.

Los HPI se dividen en función del nivel de protección requerido:

HPI nivel I (refugios): para mujeres que están atravesando situaciones de extremo riesgo, por lo que las medidas de seguridad deben ser muy altas. “Durante ese lapso se interrumpe su vida cotidiana, por lo tanto la prolongación en el tiempo resulta perjudicial” (PNA, 24). Los lugares donde están ubicados son confidenciales, a los efectos de no ser descubiertos por los agresores y las salidas que pueden realizar las mujeres son limitadas.

HPI de nivel 2: estos hogares sí pueden ser conocidos por la comunidad. Las mujeres ya tienen un mayor grado de autonomía para movilizarse por fuera del dispositivo, sin que ello represente mayores riesgos. En este nivel se ubican todos aquellos hogares con modalidades más abiertas, como ser las casas de medio camino o casas de acogida, donde las mujeres pueden entrar y salir con un nivel más amplio de libertad y sus hijos e hijas pueden concurrir a sus escuelas habituales.

En síntesis, los HPI de nivel I básicamente son refugios para salvaguardar la integridad física de cada mujer. Los HPI de nivel II se dirigen a proveer de herramientas para la reinserción social adecuada. La ubicación de los HPI nivel 1 es confidencial y las salidas que pueden realizar las mujeres son limitadas por la situación de extremo riesgo que se encuentran ellas, sus hijos e hijas. Otro punto que se considera es que el tiempo de permanencia no sea extenso, ya que “durante ese lapso se interrumpe su vida cotidiana, por lo tanto la prolongación en el tiempo resulta perjudicial” (PNA, 24).Se prevé que los HPI de nivel I y II formarán parte de la Red Federal de Hogares, “que tendrá como premisa constituirse como un recurso para aquella mujer que, previa evaluación de su situación y consentimiento, requiera desplazarse a otra jurisdicción o provincia. Por otro lado, esta Red será un espacio de intercambio de experiencias por parte de las trabajadoras de estos dispositivos y de continua construcción de estándares mínimos de actuación” (PNA, 24).

El plan propone relevar la situación de los hogares existentes, refuncionalizarlos, implementar protocolos de ejecución y gestión y la creación de 36 nuevos HPI (PNA, 88). Se menciona que, hacia octubre de 2014, existían en el país un total de 517 camas en hogares y refugios para las mujeres en situación de violencia, pero no se especifica si estos corresponden a HPI de nivel I o nivel II. Lo mismo ocurre en relación con los HPI de nueva creación. Al mes de noviembre de 2017, según un relevamiento realizado en diferentes medios, la distribución provincial era la que se presenta a continuación:

Cuadro Nº 3: Distribución de casas-albergues para mujeres, por provincias

Provincia

Casas

Características

Buenos Aires

Existen informaciones disímiles al respecto, por lo que no se incluye una cifra certera[5].

CABA

                        4

Dos casas refugio de domicilio reservado (una para mujeres que estuvieron en situación de trata y otra para las que atraviesan situaciones de violencia), y dos casas de medio camino (una de gestión asociada).

Catamarca

                       1

Casa refugio ubicada en la capital, con 32 plazas, dependiente del gobierno provincial.

Córdoba

                       1

Casa refugio ubicada en la ciudad de Villa María.

Corrientes

                       2

Casas-refugio dependientes del Ministerio de Seguridad de la provincia. Ambas se encuentran en Corrientes Capital; una de ellas está administrada por organizaciones sociales.

Chubut

                      1

Casa refugio en Comodoro Rivadavia, dependiente de la Dirección de Género de la municipalidad.

Entre Ríos

                      6

Un albergue provincial en Paraná; un centro de contención para víctimas de violencia, pero que es denominado como refugio, en Villaguay (de administración municipal); una casa refugio de gestión asociada entre el municipio y una ONG en Concordia, el Hogar Yanina de Colón; la Casa de las Mujeres del municipio de Paraná; uno en Gualeguaychú, iniciativa de la municipalidad a través del Área de Género y Diversidad de la Secretaría de Desarrollo Social y Salud. Su construcción estuvo a cargo de una cooperativa local.

Jujuy

                    1

Casa refugio en la capital, fundada por el Grupo Resiliencia.

La Pampa

                    1

Casa refugio dependiente de la Municipalidad de Santa Rosa.

La Rioja

                    1

Hogar ubicado en la capital provincial, financiado por el MDS de la Nación.

Mendoza

                    5

Casa refugio dependiente del municipio de Guaymallén; otra en la ciudad de Mendoza, en convenio con una ONG que recibe subsidios del gobierno municipal; otra en Tunuyán, de gestión municipal, en la ciudad de Santa Rosa; otra también municipal en Godoy Cruz; y la quinta, en Malargüe, de gestión provincial.

Misiones

                   1

Casa refugio en Garupá para la atención mujeres, niñas y adolescentes en situación de trata y violencia de género. Depende del MDS de la provincia.

Neuquén

                  3

Casas refugio ubicadas, una en Cutral-Co (es municipal y surgió como iniciativa de la multisectorial de mujeres de la localidad), otra en Las Lajas (también municipal); y la tercera en Neuquén capital (el Refugio Madre Teresa, iniciativa de un grupo de mujeres recuperadas de violencia de género y financiada por MDS de la provincia).

Río Negro

                 2

Ambas situadas en Bariloche, una municipal y otra provincial.

Salta

                 2

Una, perteneciente al gobierno provincial, ubicada en Salta capital, y la otra en San Ramón de la Nueva Orán, que funciona en la órbita del Ministerio de Derechos Humanos y Justicia.

San Juan

                1

Casa refugio en la capital, financiada con fondos de la provincia.

San Luis

                1

Casa refugio dependiente de la Universidad Nacional de San Luis, que provee un servicio continuado las 24 horas, mediante un sistema de guardias telefónicas para recibir consultas y brindar la primera atención, derivación o alojamiento a quienes lo solicitan.

Santa Cruz

               4

Una ubicada en Caleta Olivia, dependiente de la Subsecretaría de la Mujer y la Familia de la municipalidad de dicha ciudad; otra en la localidad de Puerto Deseado, que depende del Departamento de Política de Género del municipio; otra, en el municipio Comandante Luis Piedra Buena, dependiente de la Dirección del Área de la Mujer de esa localidad; y la cuarta, en Las Heras, con la donación del sindicato de petróleo y gas privado de dos unidades habitacionales para ejecutar la orden del Tribunal Superior de Justicia.

Santa Fe

               2

Casas-refugio ubicadas en la ciudad de Rosario (de domicilio reservado), que dependen del municipio, y un convenio con cuatro municipios y tres ONG, a través de los cuales se cuenta con 83 plazas disponibles para los casos de violencia. Ante situaciones de suma urgencia, se cuenta con plazas especiales en el sistema de protección de adultos mayores en tres ciudades (Instituto de Investigación Social, Económica y Política Ciudadana [ISEPCI] y MUMALA, 2015).

Tucumán

              1

En el Centro Municipal de Contención Social, dependiente de la Dirección de Familia y Desarrollo Comunitario y Observatorio de la Mujer, donde se aloja tanto a personas sin hogar como a mujeres que atraviesan situaciones de violencia de género.

Chaco, Formosa, Santiago del Estero y Tierra del Fuego

No se encontraron datos.

Fuente: Elaboración propia con base en información relevada (ONU, 2015; ISEPCI y MUMALA, 2015, notas en periódicos de divulgación nacional y provincial, 2017)

Como ya fue mencionado, la implementación de un plan nacional es un paso importante y positivo para diseñar e implementar políticas y acciones en la materia. Sin embargo, este no constituye la solución per se y presenta, además, muchas contradicciones y puntos a considerar. Primero, el diagnóstico está basado mayoritariamente en los femicidios. Además, es un plan aislado, sin ningún acompañamiento importante de otras áreas de gobierno; es decir, una isla, que no desarrolla políticas de género transversales dentro del Estado. Tercero, es preocupante el escaso presupuesto asignado y su distribución interna: el 80% de la partida se destina a la construcción de HPI, lo cual da cuenta de la falta de voluntad política del gobierno para abordar de manera real e integral el tema, más allá de la proclamación de planes y buenas intenciones. Como si los hogares fueran la única y valedera respuesta para que las mujeres vivan una vida libre y sin violencias. Cuarto, a pesar de la sanción de la Ley 27.210 de 2015, la falta de acceso al patrocinio jurídico gratuito es una de las mayores dificultades que encuentran las mujeres para la tramitación de las causas a partir de la denuncia. Por último, al hacer referencia a la creación de nuevos HPI, no se distinguen cuántos serán para cada uno de los niveles, pero, como ya se señaló, se reconoce que los que están en funcionamiento, en su mayoría, “se encuentran en espacios ocultos y de poco tránsito urbano”. Por lo que se propone que las nuevas construcciones tengan una modalidad alternativa: “los hogares de protección, serán de visibilidad pública en cada una de las localidades donde se construyan (…)” y “no se condenará a la reclusión y al ocultamiento a las mujeres en situación de violencia ni a su núcleo familiar, sin perjuicio de su seguridad. Del mismo modo, esa visibilidad contribuirá́ a la difusión de la problemática y al involucramiento por parte de la comunidad” (PNA, 129).

3.4 Legislaciones en el AMBA

3.4.1 La legislación de la provincia de Buenos Aires: políticas y estrategias de abordaje de las violencias contra las mujeres

La provincia de Buenos Aires también dio diferentes respuestas a nivel estatal para acompañar, con diferentes normativas, las políticas nacionales tendientes a fortalecer la equidad de género.

Con la vuelta a la democracia, en el año 1983, solo funcionaba la Dirección de la Mujer del Ministerio de Acción Social. En 1987 se creó el Consejo Provincial de la Mujer (CPM), primer organismo encargado del diagnóstico y asesoramiento de los distintos ministerios sobre políticas de género (Bernazza, s/f).

En el año 1990, por Resolución Nº 4570, dentro de la estructura de la Policía de la provincia de Buenos Aires se crearon las Comisarías de la Mujer, pensadas como dispositivos de orientación, contención y asesoramiento para las personas en situación de violencia de género, y que cuentan con personal policial y equipos interdisciplinarios capacitados. El reglamento de la resolución especificaba que se trataba de “Comisarías clase C en cuanto a su modalidad”; esto es, que no era parte de sus funciones ni de su lugar institucional alojar detenidas. Está fuera de sus atribuciones y no le corresponde hacerlo.

Con la sanción de la Ley Nº 12.569/01 y el Decreto 2875/05 de Protección contra la Violencia Familiar −que, si bien refieren a la “violencia familiar”, incorporan un concepto integral de la violencia hacia las mujeres (arts.1º y 2º)− se plantea la participación de organizaciones de la sociedad civil en el abordaje de la problemática. La normativa dispone que de las denuncias presentadas se dará participación al Consejo de la Familia y Desarrollo Humano, a fin de que brinde a las familias afectadas la asistencia legal, médica y psicológica que requieran, por sí o a través de otros organismos públicos y de entidades no gubernamentales con formación especializada en la prevención y atención de la violencia familiar y asistencia a la víctima (Art. 16º). Es así como se crea el Registro de Organizaciones no Gubernamentales Especializadas que cuenten con equipos interdisciplinarios para el diagnóstico y tratamiento. La ley dispone además, en su Art. 20º, que el Poder Ejecutivo debe arbitrar los medios y recursos necesarios para que se cumplan, entre otros, los siguientes objetivos: 1) articular políticas de prevención, atención y tratamiento de las víctimas de violencia familiar; 2) incentivar grupos de autoayuda familiar, con asistencia de profesionales expertos en el tema; y 3) generar con los municipios y las entidades comunitarias casas de hospedaje en cada comuna, que brinden albergue temporario a los niños, adolescentes o grupos familiares que hayan sido “víctimas”. Asimismo, a través del organismo se prevé la implementación de programas específicos de prevención, asistencia y tratamiento de la violencia familiar y la coordinación con los distintos organismos públicos y no gubernamentales, incluyendo campañas de prevención y de difusión de la ley. (Art. 15º). Desde el enunciado se promueve la participación de las organizaciones sociales; lo que da cuenta de una apertura hacia un proceso más participativo al interior del aparato estatal.

Dentro de la Subsecretaría de Políticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social (MDS) de la provincia de Buenos Aires funciona la Dirección Provincial de Promoción de Derechos, de la cual depende la Dirección de Políticas de Género. Entre sus objetivos se incluyen:

  • formular e implementar normativas, planes y proyectos contra la violencia familiar. Promover la toma de conciencia de la población acerca de las características y magnitud de este problema;
  • otorgar subsidios a proyectos presentados por ONG que brinden asistencia, contención y asesoramiento a mujeres víctimas de violencia.

Además, el MDS cuenta con herramientas propias para la prevención y contención de víctimas de violencia familiar, como por ejemplo, la línea telefónica 144 y el Servicio de Hospedaje Transitorio −que funciona las 24 horas, todos los días del año y brinda asistencia y hospedaje a aquellas personas en situación de violencia−. El ministerio, a su vez, otorga subsidios a ONG que brinden alojamiento a mujeres y a sus hijos/as. Mesas locales: conforman el espacio donde se organizan y concentran las acciones en relación con la problemática de la violencia hacia las mujeres en el territorio. El MDS participa a través de la Dirección de Políticas de Género, y como órgano de aplicación de la ley 12.569, trabaja en pos de la conformación de las mesas locales, acompañando y capacitando a los/as actores/as intervinientes. Mesa interministerial o intersectorial: se encarga de desarrollar lineamientos político-técnicos rectores para prevenir, sancionar y atender los casos de violencia familiar. El objetivo de este ente interdisciplinario es crear políticas públicas adecuadas para la erradicación de la violencia familiar.

El hecho de considerar entre sus objetivos la participación de organizaciones de la sociedad civil es un punto a favor para el desarrollo de un conjunto de líneas estratégicas de acción en dicha jurisdicción. La conformación de la mesa intersectorial y de las diferentes mesas locales auspicia un abordaje más integral de las violencias hacia las mujeres.

Las mesas locales están conformadas por áreas de gobierno de Salud, Acción Social, consejos de las Mujeres, Derechos Humanos; organismos provinciales en el territorio (comisarías, establecimientos sanitarios, educativos, dependencias del Poder Judicial y diferentes promotores de programas provinciales); y grupos sociales o comunitarios especializados en el tema, los cuales hacen acuerdos con el gobierno local o provincial. El objetivo de estas mesas es conformarse como espacios de concertación y organización de las acciones, que a su vez podrán apoyarse en la Mesa Intersectorial Provincial. La red zonal integra la mesa local de La Matanza, y a nivel provincial, se articulan con la Mesa Intersectorial.

La Mesa Intersectorial se encarga de la elaboración de cuestiones político-técnicas, como por ejemplo, recomendaciones institucionales, confección de protocolos y modelos de intervención, firma de actas y declaraciones, propuestas de formación y capacitación, etc. La mesa intersectorial prevista en el marco legal propone generar políticas públicas integrales, articuladas interinstitucionalmente y fortalecidas en el marco de la red de instituciones dedicadas a la materia, teniendo en cuenta que esta red también está prevista en el marco legal vigente (Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, 2007: 3).

Asimismo, en la provincia existe un Fondo Provincial Rotatorio de 72 horas, el cual fue pensado como método de financiamiento para que, a partir de que se conforman las mesas locales, se cuente con un monto para asistir a una mujer durante las primeras horas luego de que haya huido de su casa. En Reflexiones desde las prácticas (UNICEF y MDS de la Provincia de Buenos Aires, 2009) se plantea que, en la medida en que es un recurso compartido, debe estar disponible para todos los organismos que participan de la mesa, más allá de quién lo ejecute. Al no ser una entidad jurídica, estos deben decidir quién y cómo lo ejecutará. Asimismo, se plantea que el fondo rotatorio fue creado para resolver uno de los eslabones de las intervenciones, ya que no existen alternativas cuando la mujer sale de su casa de manera desorganizada, muchas veces con sus hijos e hijas, y acude a algún servicio. Se reconoce que las 72 horas establecidas no son suficientes para arribar a una solución, pero se señala que la idea es la de generar las condiciones para trabajar distintas alternativas con las mujeres, las cuales demandarán más tiempo y requerirán de intervenciones múltiples.

En el año 1991, la Ley N° 11.097 creó el Consejo Provincial de la Mujer para implementar medidas orientadas a eliminar todo tipo de discriminación, formular programas de género y crear delegaciones zonales para hacer convenios con los diferentes municipios, pero en 1995, con la Ley N° 11.737, este consejo fue absorbido por el Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano (Bernazza, s.f.), modificación que generó cambios en las políticas de género.

Se reformó el Código de Procedimiento Penal, que pasó a incorporar disposiciones relativas a delitos vinculados con la violencia familiar, mediante la Ley N° 11.743, del año 1992.

Por ejemplo, en el caso de las Comisarías de la Mujer, una nota publicada en el suplemento Las 12 del diario Página|12 del 16 de enero de 2004 (Vallejos, 2004) refiere que, si bien en un principio el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires financió el trabajo de los equipos e implementó actividades de capacitación para las fuerzas policiales, al desaparecer el Consejo Provincial de la Mujer (que fue sustituido por el Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano de la mano de Hilda “Chiche” Duhalde[6]) se rompió la relación que mantenían las comisarías de la Mujer con el Poder Ejecutivo bonaerense. Esta situación se vincula con la promulgación de la Ley de Violencia Familiar de la provincia, la cual opera sobre la familia y no habla específicamente de violencia de género o de violencia hacia las mujeres. Aparecieron las comisarías “de la Familia”; se relegó la formación de personal policial en temas de género; y además, se quitó del presupuesto la financiación para el equipo de profesionales civiles asignados a las comisarías de la Mujer, quienes pasaron a pertenecer a las Unidades de Fortalecimiento Familiar. Las comisarías de la Mujer pasan a convertirse en “destacamentos policiales”, para lo cual se habilitaron calabozos y se dispuso la derivación de detenidas. A partir del año 2000, comenzaron a llegar las primeras, por lo que algunas de estas comisarías dejaron de trabajar en la prevención y asistencia a la violencia de género para limitarse a atender a las detenidas, otras cerraron y otras se convirtieron en destacamentos (caso Mar del Plata) (Vallejos, 2004).

Ante la necesidad de contar con una dependencia que se dedicara a la “definición de objetivos, formulación de alternativas, implementación, programación de la puesta en práctica, control y evaluación de acciones y estrategias vinculadas a la política en materia de género” (consideraciones de la Resolución Nº 3435), en el año 2004 fue aprobada, en el ámbito del Ministerio de Seguridad de la Provincia, la estructura organizativa de la Dirección General de Políticas de Género.

En el año 2006, con la Resolución 667 del Ministerio de Seguridad se estableció que las Comisarías de la Mujer y/o Comisarías de la Familia −ahora denominadas “Comisaría de la Mujer y la Familia”, con rango de Comisarías clase “C”− volvieran a tener como misión la prevención, atención, contención y derivación de las víctimas de la violencia familiar y de abuso sexual. Estas comisarías dependen de la Dirección General de Coordinación de Políticas de Género. Según el Informe Estadístico 2017 de la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires, no es posible garantizar la atención continua de las personas que realizan las denuncias porque los equipos profesionales son insuficientes; tampoco alcanzan los móviles policiales destinados a las comisarias, por lo que es imposible trasladar a las personas a centros de salud o facilitar su traslado a sede judicial, en caso de ser necesario. Hay 126 comisarías de la Mujer y la Familia en la provincia de Buenos Aires. En el partido de La Matanza funcionan tres, ubicadas en Laferrere, San Justo y Virrey del Pino.

En el año 2009, el Ministerio de Seguridad, con la Resolución Nº 881, aprobó la descentralización de las comisarías de la Mujer y la Familia a través de la conformación de oficinas de atención a las víctimas de violencia de género con asiento en dependencias policiales, en el ámbito de la Dirección General de Coordinación de Políticas de Género.

Ante la necesidad de adaptar el procedimiento a los preceptos de la Ley 26.485, en el año 2013 se sancionó la Ley Nº 14509, modificatoria de la Ley Nº 12.569. Las modificaciones incorporadas se basan fundamentalmente en asegurar el acceso a la justicia en términos de gratuidad, inmediatez, respuesta oportuna y rápida. Además, se añadieron otras medidas preventivas urgentes que pueden adoptar cualquiera de los órganos judiciales ante los cuales se radique la denuncia, como ser la protección económica, preservar los bienes gananciales o los comunes de la pareja conviviente. Asimismo, se incorporó (Art. 6 ter.) la figura del /a acompañante como ayuda protectora de la mujer, con el objetivo de preservar su salud física y psicológica. También quedan prohibidas las audiencias de mediación o conciliación, y se estableció que los organismos judiciales están obligados al seguimiento de la causa para controlar la eficacia de las medidas y decisiones adoptadas.

En el año 2015 se estableció la Superintendencia de Políticas de Género (Resolución Nº 2159), en la Superintendencia General de la Policía.

Un año después, se creó la Red Provincial de Hogares de Protección Integral −“que será conformada por los dispositivos de alojamiento transitorio para víctimas de violencia familiar y de género que funcionen en jurisdicción de los municipios que adhieran al Sistema Integrado Provincial (SIP)” (Art.1° Res. N° 403/16)−, la cual depende de la Subsecretaría de Género y Diversidad Sexual. Su objetivo es establecer el modo de abordaje de la problemática de la violencia familiar y de género, y lo componen la Mesa Intersectorial Provincial y las mesas locales intersectoriales. La Resolución 403/16 también aprueba el Protocolo de intervención de dicha red, el Manual para la Constitución y funcionamiento de las Mesas Locales y el Perfil de la figura de los/as acompañantes (del Art. 6 ter de la Ley Nº 14509, mencionado con anterioridad) e invita a los municipios a adherirse al SIP.

Ese mismo año, el gobierno provincial lanzó el Plan Integral de Género, a cargo de la Subsecretaría de Género y Diversidad Sexual, con el objeto de reducir los casos de violencia. Al desconocerse la partida presupuestaria destinada al plan, tanto desde la oposición como desde organismos públicos −como el Observatorio de Violencia de Género de la Defensoría del Pueblo−, pidieron informes para saber cuánto y cómo se invirtió en el plan en 2017, pero hasta la actualidad no obtuvieron respuestas. Las medidas que el plan destaca desde su implementación hasta el año 2018 son:

  • La creación de más refugios. Pero, como se mencionó con anterioridad, aunque las autoridades gubernamentales de la provincia señalan que hay en funcionamiento cuarenta y cuatro HPI (al año 2017), la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires refiere que no existe información sistematizada ni centralizada sobre los refugios en dicho territorio, como así tampoco sus normas de habilitación ni criterios unificados para su funcionamiento (ni para los estatales ni para los particulares).
  • Mejores líne­as para la denuncia de casos y atención a­ emergencias. Entre la que se destacan: a) la Línea 144 −de alcance nacional− dependiente de la Subsecretaría de Género y Diversidad Sexual de la Secretaría de DDHH[7]; y b) la implementación de la app Seguridad Provincia para que las mujeres −o sus vecinos/as− denuncien intentos de femicidio, abuso sexual y lesiones desde el celular sin tener que ir a la comisaría. El trámite se seguirá directamente ante la fiscalía que corresponda y se contará con cinco días para su ratificación. Si bien puede ser una medida eficaz para aquellas mujeres que no tienen acceso a los diferentes ámbitos donde se toman las denuncias, la pregunta es ¿a qué mujeres va dirigido este dispositivo? A aquellas con acceso a un teléfono móvil, pero no cualquier equipo, sino uno con acceso a Internet, con wi-fi o con crédito suficiente como poder conectarse; es decir, no es un dispositivo que cualquiera de ellas pueda poseer. Asimismo, de este modo se fortalece la práctica individual, la denuncia aislada en contraposición a la escucha, contención, orientación y asesoramiento profesional a la mujer en el momento de la denuncia. Si bien es cierto, tal como lo señala el Informe Estadístico 2017 (Defensor del Pueblo de la provincia de Buenos Aires, 2018), que no todas las Comisarías de la Mujer y de la Familia poseen equipo interdisciplinario propio y las mujeres deben ser asistidas por el más cercano, o muchas veces el personal encargado no está especializado, lo que dificulta la contención y el asesoramiento legal de las mujeres en momentos previos al de la denuncia, habría que bregar por aumentar el plantel profesional y/o por promover la derivación a otras dependencias tales como hospitales o fiscalías, entre otras, para realizar la denuncia.
  • Concientización y capacitación especial para las ­comisarías de la Mujer y la Familia, las comisarías de Seguridad de la provincia y­ las policías locales. Para que sepan reconocer pautas de intervención, cómo responder ante los casos de violencia hacia las mujeres y que promuevan el acceso a la justicia y la protección de las mujeres.
  • Entrega de tobilleras electrónicas para monitorear el cumplimiento de las medidas cautelares. Su uso está previsto para casos de alto riesgo. Es un trabajo en articulación entre el Ministerio de Justicia de­ la Provincia con su par ­en el Gobierno nacional. En una primera etapa, se entregaron 144 dispositivos en todo el país. Particularmente en la provincia de Buenos Aires, desde 2016 a la fecha solo se entregaron cuatro, como parte de una prueba piloto que se lleva adelante en el municipio de San Martín.
  • Fondo de Emergencias, a cargo de la Secretaría de Derechos Humanos de la provincia de Buenos Aires. Destinado a mujeres en situación de violencia de género, con el objetivo de mejorar la respuesta inmediata ante estos casos en función de resolver necesidades inmediatas (pueden solicitarlo tanto las municipales de género como las ONG). Se busca un paliativo en vez de implementar políticas que den respuestas más estructurales a las necesidades de las mujeres de vivir una vida libre de violencia.

Por lo anteriormente expuesto, se entiende que el Plan Integral de Género básicamente se centra en la emergencia y en el abordaje individual de la violencia hacia las mujeres. No se conoce su presupuesto ni se vislumbra una política integral de abordaje de la problemática que promueva una vida libre de violencia para las mujeres, sus hijos e hijas. Por el contrario, deja muchas cuestiones sin resolver, como por ejemplo: el acceso al empleo, a una vivienda digna, el cuidado de sus hijos e hijas.

Finalmente, un punto a destacar es el Informe Estadístico 2017 del Observatorio de Violencia de Género del Defensor del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires, el cual señala la existencia grandes problemas para producir información, y para hacerlo de forma articulada, sobre las distintas formas de violencia hacia las mujeres. Según el informe, esta es “fragmentada, escasa y presenta problemas de subregistro” (Informe Estadístico, 2017: 5).

3.4.2 La legislación en la Ciudad de Buenos Aires

Como se mencionó con anterioridad, en el año 1996 se sancionó la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, la cual establece las principales normas de los derechos humanos. Fue una constitución innovadora para su época, al establecer entre sus artículos la temática específica de género. En efecto, en ella se incorporan garantías y principios para la igualdad entre varones y mujeres, y se detallan los derechos para la plena participación política e institucional (Art. 36), los derechos sexuales y reproductivos como derechos humanos (Art. 37) y la perspectiva de género en el diseño de las políticas públicas; así como un detalle notable de obligaciones a desarrollar para el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia y de ciudadanía plena (Art. 38). Fue así como la primera Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires (diciembre de 1997) sancionó leyes fundamentales derivadas de esos principios constitucionales: la Ley Básica de Salud Nº 153, la Ley de Protección Integral de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes Nº 114, las leyes de Vivienda Social Nº 148 y Nº 341, el Registro de Deudores Morosos Alimentarios (Ley Nº 269), la Ley de Salud Sexual y Reproductiva Nº 418, la Ley de Salud Mental 448, el Plan de Igualdad de Oportunidades y de trato entre varones y mujeres, Ley Nº 474, entre otras, las cuales garantizan los principios y postulados básicos de derechos humanos con perspectiva de género.

En el año 2000, por medio de Ley Nº 474 se creó el Plan de Igualdad Real de Oportunidades y Trato entre Mujeres y Varones (PIO), el cual será desarrollado más adelante. El plan dispone de un marco normativo para incorporar la perspectiva de género en el diseño y ejecución de las políticas públicas. Se plantea la transversalidad de la perspectiva a la totalidad de los efectores del GCBA (tal como lo establece el Cap. 9, Art. 38 de la Constitución de la CABA). El organismo encargado de su implementación es la DGM.

En el año 2003, la Ley N° 1265 de protección y asistencia contra la violencia familiar y doméstica (BO Nº 2118 del 27/01/2005) estableció los procedimientos para la protección y asistencia a las víctimas de violencia familiar y doméstica, su prevención y la promoción de vínculos libres de violencia (Art. 1). También define violencia familiar y doméstica como el maltrato por acción u omisión de un miembro del grupo familiar que afecte la dignidad e integridad física, psíquica, sexual y/o la libertad de otro/a integrante, ya sea que el hecho constituya delito o no (Art. 2).

En el año 2005 se sancionó la Ley N° 1688 de Prevención y Asistencia a las víctimas de violencia familiar y doméstica (BO 2207 del 08/06/2005). Su objetivo principal es la prevención de la violencia familiar y doméstica, y la definición de acciones para la asistencia integral de sus víctimas, sean estas mujeres, varones, niñas, niños, adolescentes, adultos mayores o personas con necesidades especiales (Art. 1).

En el año 2015 se aprobó la Ley Nº 5466 que modifica el artículo 15º de la Ley N° 1688, la cual incorpora la creación de “al menos 1 (uno) CIM por comuna hasta cumplimentar el máximo de 1 (uno) cada 50.000 (cincuenta mil) mujeres por comuna”.

En el año 2012 se sancionó la Ley N° 4203, la cual establece la adhesión a la Ley 26.485. A partir de ello, insta al Estado a implementar una línea telefónica gratuita y accesible, articulada con las provincias por medio de los diferentes organismos gubernamentales, para brindar contención, información y asesoramiento en la problemática de la violencia hacia las mujeres, como así también para asistir a quienes la padecen (Art. 9, inc. o). Es así como en el año 2012, la Ley N° 4181 de la CABA (BO 27/07/2012) transformó la Línea Mujer en una línea de tres dígitos, gratuita tanto para las comunicaciones desde teléfonos celulares como fijos; y refiere que el marco regulatorio e interpretativo de su actividad es la Ley Nacional 26.485 y la legislación de la CABA en la materia, en particular las leyes 1265 y la 1688. Por su parte, el Art. 4º inc. a) hace referencia a las funciones de la Línea Mujer, entre las que se mencionan: brindar información, orientación, contención y asesoramiento en violencia de género, delitos contra la integridad sexual y otras formas de violencia contra las mujeres; que implica la intervención en situaciones de emergencia y la derivación a centros de asistencia: “las consultas y denuncias referidas a malos tratos y abusos contra la infancia serán derivados a la línea 102 del Consejo de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del GCBA y a los demás servicios de protección integral de derechos en lo que fuere pertinente” (Art. 6°).

El 8 de julio de 2017 se firmó un convenio entre la DGM y el INM para que, a través de la “Central de Llamadas” se atiendan todas las que ingresan por la Línea 144 desde teléfonos pertenecientes a la CABA (GCBA, 2017).

En el año 2017 se sancionó la Ley Nº 5742 de Prevención y Sanción del Acoso sexual verbal o físico en espacios públicos o de acceso público, que hostiguen, maltraten o intimiden y que afecten en general la dignidad, la libertad, el libre tránsito y el derecho a la integridad física o moral de personas, basados en su condición de género, identidad y/u orientación sexual.

3.4.2.1 El Plan de Igualdad de Oportunidades y trato entre varones y mujeres (PIO) de la Ciudad de Buenos Aires (Ley 474), ¿una política transversal?

Como se mencionó en el apartado anterior, el PIO fue creado por la Ley Nº 474 en el año 2000, durante la gestión de la Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educación (ALIANZA), gobierno de orientación de centroizquierda. Surgió con el apoyo del movimiento de mujeres, feministas y de legisladoras de la CABA comprometidas con la igualdad de género, quienes durante años presionaron −y presionan− para incorporar estos temas en la agenda del Estado.

Luego de seis años, el PIO fue puesto formalmente en marcha durante la primera gestión del actual gobierno, de la Alianza Propuesta Republicana (PRO); también una alianza, pero de diferente orientación: centroderecha.

El decreto de creación del PIO determina que el MDS (actual MDHyH), del cual depende la DGM, debe suscribir acuerdos con los demás ministerios con el objetivo de dar cumplimiento anual a las áreas establecidas en el plan.

El plan tiene como objeto garantizar a las mujeres el pleno reconocimiento y ejercicio de sus derechos y garantías, y promover la igualdad real de oportunidades y de trato entre varones y mujeres (Art. 2º). Se plantea, como desafío, lograr la transversalidad de género en las políticas públicas de la CABA, para lo cual requiere la participación inevitable de todas las áreas del Poder Ejecutivo en forma conjunta. Además, define áreas de intervención e identifica compromisos entre los diferentes actores implicados. El PIO, al perseguir la “transversalidad de género” o “gender mainstreaming”, asume que las políticas públicas no son neutrales y que, por lo tanto, tienen consecuencias diferenciales entre varones y mujeres. Es decir, el Estado no está concebido como una entidad aislada de las relaciones sociales de género, ya que tanto las desigualdades de clase y etnia como las de género calan y se desparraman dentro del Estado (Marques-Pereira, 1993; Rodríguez Gustá, 2008). Por lo tanto, en palabras de Rodríguez Gustá (2008), todas las políticas públicas estarían generizadas:

Lo cual significa que los contenidos, los objetivos y las metodologías de las acciones del estado están imbuidos de concepciones sobre el valor relativo de los atributos culturales masculinos y femeninos, así como de creencias respecto de los comportamientos normativamente deseables para cada uno de los sexos (2008: 2).

El Estado es, entonces, una institución patriarcal reproductora de desigualdades y de la opresión de género. Al respecto, Lynne Haney (1996) propone que, en lugar de ver al Estado como una estructura uniforme, homogénea, un ente abstracto guiado por intereses masculinos, el feminismo tiene que verlo como un conjunto de contextos institucionales conflictivos. El Estado no impone unas determinadas expectativas para las mujeres de manera homogénea, sino que es un ente fragmentado, una red de instituciones diferenciadas que mantienen conflictos entre sí y envían contradictorios mensajes de género hacia las mujeres: mensajes familistas que refuerzan su lugar de cuidadoras y madres dentro de la familia, la heterosexualidad obligatoria, entre otros, los cuales coexisten con mensajes que promueven su independencia. Para la autora, el Estado, a través de sus actores/as, interactúa constantemente con los destinatarios/as de sus políticas públicas; estas acciones locales conformarían regímenes institucionales de género.

Estos regímenes institucionales estarían enmarcados, entre otros factores, en las ideologías propias de las instituciones locales y en las características de los actores que dominan las redes territoriales. También influyen las trayectorias burocráticas y las biografías personales de quienes son responsables de la implementación de las políticas sociales (Rodríguez Gustá, 2014: 560).

Una política pública como el PIO es una propuesta conceptual, metodológica y técnica que desafía sus propias bases institucionales porque demanda una articulación política e institucional competente al plantear la integración de la dimensión de género en los procesos de decisión y gestión gubernamental. Así vemos que el Art. 5º y el Acta Compromiso 2002 se refieren a la incorporación por parte del GCBA de la perspectiva de género en el diseño y ejecución de sus políticas públicas, planes y proyectos; al decir de Rodríguez Gustá, “en la organización y su cultura, en las formas de ver y hacer(el destacado pertenece a la autora) (2008a: 8).

En el articulado del PIO se observa la asunción de la transversalidad de género como política pública; espíritu que va en sintonía con lo planteado por Carmen de la Cruz cuando sostiene “que las políticas públicas han de integrar la igualdad de trato, de oportunidades, y de resultados como objetivo” (2009: 63), y que la transversalidad se debe promover tanto desde la toma de decisiones como desde la gestión. Para garantizar esta misión, el GCBA asume el desafío de dar seguimiento, elaborar estadísticas diferenciales e impulsar la evaluación del impacto de estas políticas, planes y programas en la ciudadanía.

Al reconocer las desigualdades de género y tomar el tema como un problema que atañe a todas las áreas, el GCBA se propone así el análisis del efecto que las políticas tienen a nivel diferencial para varones y mujeres y, en el caso de ser necesario, introducir medidas compensatorias o positivas en pos de garantizar la igualdad real (Art. 4º). Esto requeriría de “modificaciones estructurales”, ya que además de integrar los temas de género en las agendas ya existentes, hay que transformar los mecanismos de toma de decisiones para que esta mirada sea aceptada, y la perspectiva de género, integrada en el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las políticas (de la Cruz, 2009). Para lograrlo, el GCBA −y cualquier Estado que se lo proponga− debería contar con funcionarias y funcionarios sensibles a la temática de género y capaces de elaborar indicadores para establecer cómo y dónde se debe intervenir. Por lo que uno de los elementos clave a evaluar en la real puesta en práctica de una política transversal como el PIO es el personal disponible, no sólo en cantidad sino en calidad, ya que sus creencias y representaciones afectan la implementación de las intervenciones públicas (Rico María Nieves, 2008; Rodríguez Gustá, 2008a y c).

Un tema importante a resaltar es que el PIO, al incluir dentro de sus objetivos (Art. 9) a los varones y no solo a las mujeres, está invitando a considerarlos como destinatarios de las políticas con sus necesidades particulares.

Con el objetivo de poner en marcha el PIO, el Decreto 181/08 instruye al Área del Vicejefe de Gobierno y a todos los ministerios y secretarías del Poder Ejecutivo a implementar el plan a través de medidas concretas en su ámbito de actuación, como así también al MDS –actual Ministerio de Hábitat y Desarrollo Humano− a suscribir anualmente acuerdos de gestión con el resto de los ministerios. En ellos se deben especificar las líneas en materia de género a desarrollar en cada área temática, según los programas planificados para cada año, que deberán ser puestos en conocimiento al Poder Ejecutivo. Cada Ministerio nombra a un/a referente, que es la persona responsable ante la DGM de rendir cuentas sobre lo realizado mediante informes trimestrales (Avances de Gestión) que den cuenta de los resultados obtenidos. Finalmente, se le encomienda al MDS la creación de un sistema de seguimiento y monitoreo que permita identificar, corregir y evitar desviaciones de los planes, programas y acciones con enfoque de género que se desarrollen en las distintas dependencias, así como un sistema de evaluación que permita determinar el grado de cumplimiento de las iniciativas con enfoque de género y su impacto sobre la población meta.

La implementación del PIO se da a través de la DGM, organismo dependiente de la Subsecretaría de Promoción Social del MDS, la cual debe cumplir un doble rol en lo referido al Plan de Igualdad: por un lado, es la encargada de asistir técnicamente a los ministerios para elaborar las acciones destinadas a la implementación de este plan, y por otro, desarrollar la evaluación de estas acciones. La DGM, por su parte, debería realizar, de forma semestral y anual, una rendición de cuentas a la legislatura porteña con todo lo realizado por el GCBA para avanzar en la implementación de la Ley 474.

Asimismo, la Legislatura de la CABA creó, el 11 de abril del año 2008 (Res. Nº 14/2008), la Comisión Especial de Igualdad Real de Oportunidades y Trato para Mujeres y Varones, con el objetivo de diagnosticar el estado de situación y el grado de aplicación de la Ley 474 con respecto al ejercicio de derechos y tratamiento igualitario de varones y mujeres en las esferas educativas, laborales, políticas, económicas, sociales y culturales (Comisión Especial de Igualdad Real de Oportunidades y Trato para Mujeres y Varones, Boletín Anual, 2008). Esta comisión debe realizar informes que den cuenta de posibles incumplimientos y proponer recomendaciones al respecto, y enviarlos a la Dirección de la Mujer. Sin embargo, un informe de la Defensoría del Pueblo refiere que “la reticencia de las autoridades del área, la minimización de la importancia del tema hizo que la Comisión no tuviera resultados positivos. Y no fue constituida en los dos últimos periodos parlamentarios” (Defensoría del Pueblo, 2017: 19).

3.4.2.1.1 La implementación del PIO desde la DGM

Con la sanción de la Ley 474 y la creación del PIO, se dio un salto cualitativo importante en lo relativo a MAM (definido en el capítulo 2) y al cuerpo de legislaciones vigentes, que, no obstante, no vino acompañado de una reestructuración organizacional ni presupuestaria de la Dirección General de la Mujer; de modo que se pueden plantear preguntas que guíen al develamiento de viejos interrogantes o al encuentro de nuevas incertidumbres acerca de su implementación.

El escenario analizado en este apartado es el de un gobierno local con una estructura organizacional tradicional compuesta por una burocracia enquistada y con “compartimentos estancos” que, como lo expresa María Nieves Rico (2008: 4), “resultan grandes obstáculos, incluso cuando existiera consenso en los objetivos” para lograr la intersectorialidad e interinstitucionalidad planteadas por las políticas transversales.

Desde el año 2008, la DGM funciona a través de dos grandes programas: a) Atención Integral a las Víctimas de Asistencia Integral a la Violencia Doméstica y Sexual, con sus subprogramas; y b) Fortalecimiento de las Políticas de Igualdad de Oportunidades, con tres subprogramas, entre los que se encuentra el PIO.

En tanto el plan es solo un subprograma de una Dirección General −una de las estructuras de menor rango en la CABA−, cabe peguntarse: ¿cómo un plan de igualdad puede pretender dar cumplimiento al monitoreo de las líneas de acción de cada ministerio, y reclamar las obligaciones a una jerarquía superior?

Para avanzar en el análisis se tomarán los aportes de Rodríguez Gustá (2008) en relación con las “Capacidades del Estado”. La autora destaca tres elementos centrales para efectivizar una política transversal de género: a) la planificación estratégica; b) la disponibilidad de información y construcción de indicadores; y c) la autoridad de las maquinarias de género en el Estado[8].

Se comenzará por el tercer elemento, que refiere a la dificultad que se plantea cuando el MAM no tiene la suficiente jerarquía que le permita tener un acceso directo a las autoridades jerárquicas superiores y a los núcleos duros del poder. Por otra parte, la CABA no escapa a la realidad de la región de América Latina y el Caribe, la cual está atravesada por continuos cambios institucionales, que afectan a “las capacidades administrativas esenciales, la estabilidad del personal y la continuidad en los enfoques y líneas de trabajo” (Rodríguez Gustá 2008c: 62-63).

El debilitamiento institucional de la DGM, sumado a que no existe un presupuesto diferenciado para el PIO, lejos de auspiciar un cambio en el devenir del tiempo, parecería profundizarse año tras año, lo que trae como correlato un plan difícil de implementar y sin medición de metas presupuestarias (el tema del presupuesto será tratado en el apartado 3.4.2.1.3 de este capítulo). El Programa de Fortalecimiento de Políticas de Igualdad del cual depende, sí mide presupuestariamente, pero solo se cuantifican aquellas acciones o compromisos de gestión orientados a la sensibilización y capacitación. De modo que otras acciones que puedan ser planteadas como compromisos de gestión asumidos por los diferentes ministerios y no se enmarquen dentro de las condiciones establecidas para dichos compromisos quedan excluidas de la rendición presupuestaria y automáticamente invisibilizadas en su impacto, en la evaluación y reconsideración de nuevas partidas presupuestarias, como así también de la planificación.

Tanto la decisión de que las acciones del PIO no se cuantifiquen como la decisión de la unidad de medida de las metas físicas del presupuesto develan la falta de compromiso y voluntad política de implementar una “verdadera” política transversal. Al respecto, la autora María Nieves Rico (2008) señala que

en los primeros PIOs se establecían áreas de preocupación, objetivos, acciones y organismos responsables de su ejecución, pero en general no se estipulaban metas, ni el presupuesto asignado para la consecución de sus objetivos (2008: 3).

Con respecto al segundo elemento central de las capacidades estatales, la disponibilidad de información y construcción de indicadores, si bien la Dirección General de Estadísticas y Censos (DGEyC) del GCBA presentó en el año 2018 el Sistema de Indicadores de Género, en lo que a la DGM se refiere, los datos disponibles reflejan solamente el indicador Mujeres de 15 años y más residentes en la CABA, víctimas de violencia familiar, asistidas en los Centros Integrales de la Mujer (datos disponibles desde el año 2000); es decir, sólo hay datos parciales de un subprograma de la DGM: el Subprograma de asistencia a las víctimas de violencia doméstica y sexual.

3.4.2.1.2 El sistema de registro

La DGM fue pionera en el país en la recopilación de datos estadísticos; en el año 1991 se hizo la primera serie estadística con los datos que el equipo profesional ingresaba en ese entonces, denominada: “Ficha de Primera Atención” (FPA). La confección de registros sistemáticos comenzó a realizarse recién a partir del año 2002.

En el año 2010 se empezó a trabajar conjuntamente con el CNM −actual INM− y la (OVD) de la CSJ en una ficha estadística única. A partir del año 2014, se implementó, en todos los dispositivos de atención de la DGM, la Ficha de Registro Único de la Mujer (RUM), que es bastante completa, ya que condensa gran cantidad de información sobre la problemática. Los datos son cargados en el sistema Access, y llega como tabla con todos los indicadores: datos personales, composición familiar, participación económica, situación habitacional, tipo de cobertura de salud, nivel educativo, situación de migración, evaluación de la violencia y riesgo (gravedad-cronicidad-vínculo víctima-agresor-reproducción intergeneracional de la violencia-factores desencadenantes-factores de protección, impacto), datos del agresor, datos de derivaciones y prestaciones previas y las acciones definidas en entrevistas de admisión (derivación al interior del CIM, derivación al interior del servicio o derivación externa (ver Anexo 2). Una vez completa, la ficha se remite al Área de Estadísticas perteneciente a la DGM.

Asimismo, por medio de un convenio con la DGEyC del GCBA, la DGM envía sistemáticamente los datos estadísticos para el anuario estadístico de la Ciudad de Buenos Aires. En pos de sumar nueva información a las series históricas y en oportunidades, se producen publicaciones electrónicas para el Día Internacional de la Mujer. Desde el área de Estadísticas de la DGM, se hacen devoluciones escritas con el análisis de todos los datos del RUM a cada efector. Este nuevo instrumento posee mayor cantidad de indicadores que la FPA. Su implementación fue paulatina, y desde el año 2014 se cuenta con el relevamiento en todos los CIM, pero “sólo sirve para alimentar la PC” (Julieta, 53 años, Área de Estadísticas de la DGM), ya que las últimas gestiones no se han caracterizado por interesarse en los datos, como tampoco en su publicación y/o difusión. La DGM dispone de una página Web, pero en ella no se presenta información estadística alguna, a pesar de que el área específica dispone de gran cantidad de datos desde los orígenes de la institución. La trabajadora entrevistada en el año 2017 comenta que

desde hace muchos años, no se difunde en ningún lado y cuando se hace, se hace solo lo que piden, que suele ser algo específico con un desarrollo muy pobre. Antes por lo menos éramos proveedores a investigadoras o estudiantes y también a otros organismos u ONG. Eso no sucede. Justo ahora, que tenemos mayor cantidad de información para aportar, no se envía ni al Consejo Nacional ni a organismos internacionales como antes…

En síntesis, si bien la DGM recoge y procesa los datos, son muy pocos los difundidos en relación con la cantidad de información disponible por el instrumento de recolección utilizado (ficha RUM). El procesamiento se realiza para la gestión interna y no hay acceso público a ellos (salvo los que, en forma parcial, publica la DGEyC).

En septiembre de 2012, como ya se mencionó, el CNM firmó un convenio con el INDEC, con el objeto de diseñar indicadores −conceptual y metodológicamente armonizados− como insumo para el diseño de políticas públicas en el marco de la Ley Nacional 26.485 que den cuenta de la situación de violencia contra las mujeres, para lo cual se creó el RUCVM (ver Anexo 1). De esta manera, se busca centralizar y sistematizar la información disponible en registros administrativos nacionales, provinciales y locales a los efectos de tener una cobertura nacional de la problemática. Durante el año 2017 aún se continuaban incorporando las diferentes instituciones al RUCVM, como es el caso de la DGM.

Desde el año 2017 se está confeccionando el RUCVM de la ciudad a través de la participación en la “Mesa de Trabajo para la articulación de acciones y estrategias en la temática de violencia contra las mujeres”, en conjunto con Defensoría del Pueblo, la OVD de la CSJN, la Unidad Fiscal Mujer del ámbito nacional, el Consejo de la Magistratura de la Ciudad, las líneas telefónicas 137 y 144 y el área especializada de Género de la Policía porteña. Asimismo, se diseñó una plataforma de indicadores de género con la Jefatura de Gobierno y la DGEyC para su próxima implementación. 

De igual modo, todo el GCBA debería producir información debidamente desagregada por género, etnia, edad, condición social, situación de discapacidad y otras variables que permitan evaluar las situaciones de violencia hacia las mujeres, para poder diseñar acciones y políticas integrales al respecto.

Una investigación llevada a cabo por Laura Fabiana Rodríguez (2016) acerca de los registros administrativos para medir la violencia contra la mujer en la ciudad de Buenos Aires refiere la existencia de diferentes formularios, planillas y fichas de admisión para recabar los datos, como así también en las maneras de recoger la información, los momentos en que se registra y su contenido. En el caso de los hospitales y de la DGM del GCBA, la información se recoge de forma manuscrita, por medio de fichas prediseñadas. Estas se van rellenando por etapas, según las diferentes instancias por las que la mujer vaya pasando; cada persona que atiende completa su parte: la administrativa, los/as profesionales intervinientes, etc. En la DGM, una queja continua del personal profesional está relacionada con esta tarea, por considerar que no es su función.

Respecto de la DGM, Rodríguez refiere que existe un minucioso protocolo de llenado de información, pero que en las otras dependencias del GCBA −como es el caso de los hospitales, donde también se atiende a las mujeres por casos de violencia− no se ha reportado su existencia. Por otro lado, al atenderse en ellos todo tipo de lesiones, producto de cualquier tipo de violencia (no solo de género), si el efector no dispone de un equipo especial de violencia hacia las mujeres, es difícil que los casos se visibilicen, ya que no siempre el personal responsable de la atención indaga lo suficiente ni la mujer declara lo sucedido. Luego de analizar la información disponible para medir la violencia hacia las mujeres en instituciones locales y nacionales que atienden a mujeres en dicha situación, Rodríguez concluye que “en este momento el estado de la información es caótica y dista mucho de poder homogeneizarse en la reunión de un registro único” (Rodríguez, 2016: 106). Esto responde a la falta de articulación entre los diferentes organismos gubernamentales que actúan en la CABA (tanto locales como nacionales), a las fallas en la recolección, procesamiento y difusión de los datos, como así también en la existencia de “‘muchas cifras’ que no pueden compararse ni homologarse entre sí” (2016: 106), situación que da como resultado una laguna de información oficial sobre la violencia contra las mujeres. El RUCVM del INDEC sería una herramienta capaz de saldar esa situación. Rodríguez (2016) además recomienda la realización de un estudio comparativo de las variables y categorías que toman los diferentes servicios para homogeneizar conceptualizaciones, unidades de registro, variables y categorizaciones. “Los protocolos y la metodología de la recolección de la información deberían ser comunes en todas las instituciones que atienden y registran casos de violencia contra la mujer, promovidas por el INDEC y a través de la DGEyC en el caso de CABA” (Rodríguez, 2016: 108).

3.4.2.1.3 El Plan de Acción del GCBA 2016-2018

En lo referido a la planificación estratégica, se analizarán algunas líneas del Plan de Acción de Gobierno 2016-2018 (en adelante, PAG). En él se fijan los tres ejes fundamentales del gobierno para ese período, a saber: 1. Ciudad de Oportunidades; 2. Ciudad Verde; y 3. Ciudad Creativa e Innovadora.

Dentro del eje 1 (el único que se analiza, dado que incumbe a la población que ocupa a esta investigación) está incluido el grupo de población vulnerable al que se le destinan diferentes acciones: (a) Juegos Olímpicos de la Juventud Bs As 2018; (b) Vida Sana / Salud; (c) Calidad Educativa; (d) Juventud; (e) Seguridad; (f) Realización Personal; (g) Red de NIDOs; (h) Urbanización de barrios informales; (i) Buenos Aires Ciudad de Todos los Argentinos.

Dentro del punto (f) Realización personal, se ubican las acciones correspondientes a “la atención de las necesidades de los sectores menos favorecidos de la Ciudad de Buenos Aires” (GCBA, 2016-2018: 17) y resalta la profundización de la “Red en Todo Estas Vos, como una ‘superestructura’ que engloba todos los programas dirigidos a la atención de los sectores más vulnerables, desde su nacimiento, pasando por la niñez, la adolescencia, la adultez, hasta la tercera edad” (GCBA, 2016-2018: 17). La Red en Todo estás Vos está definida como un eje transversal; los principales grupos hacia los que están orientados los programas y proyectos son:

  • niños, niñas y adolescentes,
  • adultos mayores,
  • mujeres víctimas de violencia,
  • población con problemas de adicciones,
  • personas en situación de calle.

El PAG menciona que se continuará con el trabajo realizado por los CIM en los años anteriores, además de la atención inmediata a las víctimas y sus hijos y la derivación a las unidades convivenciales. Plantea como una meta ampliar el número de CIM y seguir potenciando la línea 0800 66 MUJER (actual línea 144). En esta dirección, en el año 2016 se creó una casa de medio camino; en el año 2017 se crearon cuatros nuevos CIM; y en lo que va del año 2018, uno. Cabe destacar que la modalidad de los dispositivos creados fue la de gestión asociada entre un organismo gubernamental y alguna ONG (este punto se desarrolla en el apartado 5.5 del capítulo 5). La zona de cobertura deja aún muchos barrios sin accesibilidad a los espacios de atención que el servicio ofrece (este punto será desarrollado en el apartado 5.4.2).

Además, se prevé continuar con la distribución de botones antipánico entre aquellas mujeres que se encuentren dentro de este grupo de riesgo.

El plan define también acciones orientadas a identificar, capacitar y promover la formación de grupos de mujeres en la temática de violencia de género, con el objetivo de generar referentes comunitarias en villas de emergencia de la ciudad (con especial énfasis en la zona sur), para facilitar así el nexo entre las mujeres y los recursos ofrecidos por esta administración.

Por último, se indica que se pondrá el foco en la realización de un programa de seguimiento para las mujeres víctimas de la violencia que recibieron asistencia por parte del gobierno, buscando garantizar el no retorno al círculo de la violencia. Si bien no se ha implementado un programa como tal, la DGM señala que existe un grupo de seguimiento que acompaña a las mujeres que egresan de los dispositivos de la DGM (DGM, 2018).

Este PAG cuenta con una partida presupuestaria en concordancia con él. Por lo que vemos reflejada la Política de la Jurisdicción en el Programa General de Acción y Plan de Inversiones Años 2016/2018 y el Presupuesto del año 2018 para el MDHyH

la política presupuestaria para el año 2018 ha sido planteada contemplando por un lado, la prevención y asistencia a través de la emergencia social, garantizando los derechos básicos y fundamentales. Por otra parte, la ejecución de políticas concretas hacia la igualdad de oportunidades de los niños, niñas y adolescentes, en situación de vulnerabilidad social y la integración de los adultos mayores (…). Finalmente, la implementación de políticas de promoción e inclusión social para que las familias y personas que viven en la Ciudad puedan superar su condición de vulnerabilidad mediante el desarrollo de sus propias capacidades, garantizando una integración social plena (GCBA, 2018: 4).

El Ministerio está conformado por una Secretaría y tres Subsecretarías, de las cuales se desprenden las siguientes direcciones generales:

para insertar tesis

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la página Web del GCBA.

Además de las dependencias mencionadas, están la Unidad de Auditoría Interna, las direcciones generales de Infraestructura Social, Técnica Administrativa y Legal y Planificación y Control Gestión y −por fuera de nivel− el Consejo Social, COPIDIS, Ley 447 y la Unidad Gestión de Intervención Social. El ministerio tiene también la responsabilidad de implementar el PIO. Sin embargo, contrariamente a lo esperado para un Ministerio que tiene a su cargo a la DGM, como así también la responsabilidad de implementar un plan de igualdad, las políticas enunciadas parecerían ser insensibles al género (García Prince, 2008). Dichas políticas refuerzan los estereotipos de género y las desigualdades al mencionar sólo a las familias y los niños, niñas y adolescentes; por otra parte, las necesidades e identidades de las mujeres están en función de los otros; es decir, quedan supeditadas a las necesidades de sus familias, principalmente a las de sus hijos e hijas (fortalecimiento familiar).

Dado el enfoque maternalista conservador/familiarista adoptado, se ubica al GCBA entre los efectores de las denominadas políticas para la mujer que piensan en las necesidades de las mujeres como un problema que hay que aliviar y no como fruto de desventajas históricas, puesto que no cuestionan las relaciones asimétricas de poder entre los sexos. En palabras de Rico (2008), se puede pensar que la problemática de la igualdad entre hombres y mujeres se redefine desde una perspectiva de defensa o de protección a la familia asociada a valores tradicionales; o directamente fusionan los asuntos vinculados a la desigualdad de género con asuntos de familia, tercera edad, grupos originarios, jóvenes y otros sectores considerados “vulnerables”.

Si bien en el enunciado de la política presupuestaria se plantea el desafío de que las familias y las personas logren una integración social plena, en ningún momento se lo define; queda en palabras vacías. Se limita a estigmatizar a un grupo social por su pobreza o situación de vulnerabilidad, al no considerar a los sujetos como sujetos con derechos. Son políticas que focalizan su accionar en el “combate a la pobreza”: para acceder a ellas, las posibles beneficiarias deben demostrar que cumplen los requisitos de elegibilidad, ya que su situación no es interpretada como “manifestaciones propias de la desigualdad de género que afectó, en particular, a las mujeres pobres” (Rodríguez Gustá, 2008a: 15).

Dentro de la DGM existen dos programas que se miden presupuestariamente:

  1. el Programa N° 69 Asistencia a Víctimas de la Violencia Doméstica y Sexual. Se ocupa de la atención directa y focalizada en casos de violencia doméstica y sexual contra las mujeres, niños y niñas de la ciudad. Su objetivo es diseñar, implementar y monitorear políticas, planes y programas efectivos y eficientes orientados a la atención integral de las víctimas de este tipo de violencia. Aquí se incluyen los CIM, las unidades convivenciales y la central de llamadas; y
  2. el Programa N° 70 Fortalecimiento de Políticas Igualdad de Oportunidades. Se encarga de aquellas actividades orientadas a la promoción y difusión de los derechos de las mujeres en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires, y de concientizar tanto a funcionarios/as como a la sociedad en general sobre la importancia de incorporar la perspectiva de género en la gestión pública y privada. Incluye: un Observatorio de Género, cuyas actividades se basan en la producción, recopilación y sistematización de conocimiento sobre la realidad de las mujeres en la ciudad de Buenos Aires; un grupo de promotoras y capacitadoras que realizan actividades de sensibilización tanto a funcionarios/as y beneficiarios/as pertenecientes a organismos de gobierno (centros de salud, escuelas, entre otros), como en organizaciones de la sociedad civil, etc. Asimismo, es el encargado de la implementación, seguimiento y cumplimiento de los acuerdos de gestión incluidos en los compromisos que anualmente firman los ministerios. Por ello, se refiere que hay un equipo de trabajo especialmente dedicado a favorecer el compromiso de las distintas áreas de gobierno en implementar medidas que promuevan la igualdad real de oportunidades.
Cuadro Nº 4: Presupuesto físico capacitación/sensibilización de personas en temas de género e igualdad de oportunidades. Año 2018 

Presupuesto físico

Variable

Denominación

U. medida

Cantidad

Meta

Capacitación / Sensibilización de personas en temas de género e igualdad de oportunidades

Compromisos

130

Fuente: Plan de Acción del GCBA 2016-2018.

La prioridad del programa durante el año 2018 es la capacitación y sensibilización en temas de género e igualdad de oportunidades para lograr 130 compromisos de gestión. Nada se dice acerca de cómo se hará o se llegará a cumplir con la meta establecida, ni de algún tipo de planificación o análisis de género al interior del GCBA, ni con qué partidas se van a desarrollar aquellas acciones que surjan de los nuevos convenios del PIO. Una de las personas entrevistadas acerca del presupuesto del Programa FPIO para el año 2018 (Raquel, Administración Central DGM, 55 años) refirió acerca de él:

Es uno sólo y contempla todas las acciones que desarrolla, no está desagregado. Es un solo programa presupuestario, que es el programa 70. Por lo que el Aberastury, el Observatorio, etc. no están contemplados por separado. El programa es una sola actividad y el total del presupuesto es de $ 33.660.000 aproximadamente.

Es decir que, si bien es cierto que el presupuesto no tiene como objetivo dar cuenta exhaustiva de la planificación anual, es destacable, justamente, la falta de enunciados que refieran a la implementación del PIO también en el Plan de Gobierno.

En el Programa 69 se observa que la política presupuestaria se orienta a financiar acciones tendientes a la contención y facilitación del acceso a la justicia de las víctimas de violencia doméstica, maltrato y abuso infantojuvenil y la explotación sexual. Se invisibilizan todas las demás violencias de género y se sitúa a las mujeres en el lugar de víctimas.

El Presupuesto Físico para el 2018 refiere así:

Cuadro Nº 5: Presupuesto físico víctimas de violencia domiciliaria
y sexual asistidas. Año 2018

Presupuesto físico

Variable

Denominación

U. medida

Cantidad

Meta

Víctimas de violencia domiciliaria y sexual asistidas

Persona

15.778

Fuente: Plan de Acción del GCBA 2016-2018.

Este cuadro muestra la meta física presupuestada para el año 2018 en relación con la cantidad de “víctimas” que estima atender en ese período. Otra evidencia de que al diseñar las políticas no se tiene en cuenta a las mujeres como ciudadanas activas, participativas. En palabras de Molyneux (2007), la “ciudadanía activa” sería poder “(…) concebir la ciudadanía como algo más allá de una relación puramente legal que confiere derechos a sujetos pasivos, e implica, de manera intrínseca, participación y agencia” (2007: 13).

Por otro lado, el presupuesto asignado para este programa para el año 2018 es de $142.597.010, cifra que representa casi el 80% del presupuesto total de la DGM y demuestra que la prioridad está en la atención a las “víctimas” −mujeres, sus hijas e hijos que ya atravesaron situaciones de violencia− y no en la promoción y el fortalecimiento de sus derechos, representado en el Programa 70, con $ 36.235.730, el 20% del presupuesto de la DGM.

En este sentido, aquí es posible ver que el presupuesto va asociado al marco interpretativo ideológico de cada gestión de gobierno, que incluye también la concepción de derechos que está en juego. Si bien no es el objeto central de este trabajo analizar a la DGM como MAM y su recorrido histórico presupuestario, queda como desafío pendiente analizar e investigar estos cambios, que permitirían visualizar lo antedicho en diferentes gestiones de gobierno y sus acciones de acuerdo con cada marco ideológico. Probablemente hallemos ahí diferencias significativas al respecto.

El tema del financiamiento es preocupante en sí mismo. En el siguiente cuadro se observa la escasa asignación presupuestaria que históricamente viene recibiendo la DGM.

Cuadro Nº 6: Presupuesto histórico DGM

Año

DGM MDHyH Relación % entre DGM y MDHyH

2003

4.212.589 158.284,155 2,6

2004

4.278,151 263.519,900 1,6

2005

5.111,007

2006

7.344,966 422.519,900 1,7

2007

11.272,612 578.709,381 1,9

2008

14.127,744 831.351,826 1,7

2009

18.085,212 963.039,529 1,8

2010

21.272,634 1.035.755,138 2

2011

21.376,727 1.197.128,500 1,7

2012

26.644,502 1.655.818,438 1,6

2013

38.841,322 2.196.957,689 1,7

2014

45.190,606 3.105,562,505 1,4

2015

64.469,575 3.954.037,029 1,6

2016

85.853,783 6.169.684,223 1,4

2017

140.364,534 8.362.565,617 1,6

2018

178.832,740 10.858.600,724 1,6

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Defensoría del Pueblo y de los presupuestos del MDHyH del GCBA.

Se observa entonces que no ha habido una gran variación presupuestaria en los últimos años, que desde 2003 hasta 2018 estuvo entre el 1,4 y el 2,6 por ciento del presupuesto total del MDHyH, con el año 2003 como el de mayor presupuesto relativo. De estos valores resulta un promedio histórico del 1,7%.

Al realizar una breve comparación en lo que refiere al presupuesto asignado a diversos ministerios para el año 2018, se observan algunas diferencias:

Cuadro Nº 7: Comparación presupuestaria interministerial. Año 2018 

Ministerio

Presupuesto asignado

% del GCBA
($222.806.167.909)

MDHyH $10.858.600 4,8
Salud $34.730.324 15,5
Educación $40.049.423 17,9
Desarrollo Urbano y Transporte $13.644.737 6,1
Justicia y Seguridad $32.738.049 14,6
Cultura $ 4.278.604 1,9
Modernización e Innovación Tecnológica $ 4.753.664 2,1
Ambiente y Espacio Público $ 26.829.407 12

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Presupuesto 2018 GCBA.

Puede verse que el MDHyH recibe una de las partidas más reducidas, inferior incluso a la asignada al Ministerio de Desarrollo Urbano y Transporte.

También al interior del MDHyH, la DGM tiene una de las asignaciones presupuestarias más bajas:

Cuadro Nº 8 Asignación presupuestaria MDHYH. AÑO 2018

Organismo

Presupuesto

% del MDHyH

Mujer

$178.832.740 1,6
Niñez y Adolescencia $ 1.762.166.462 16
Ciudadanía Porteña $ 2.108.015.142 19
Economía Social $ 154.119.909 1,4
Servicios Sociales Zonales $ 65.273.124 0,6
Fortalecimiento de la Sociedad Civil $ 1.924.492.723 17,7
Políticas Sociales en Adicciones $ 137.173.523 1,2
Atención Inmediata $ 914.255.494 8,4
Atención y Asistencia a la Víctima $ 473.469.446 4,3

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Presupuesto 2018 GCBA.

La problemática de la tercera edad, con rango de secretaría, recibe $1.010.281.484, lo que representa el 9,3% del presupuesto del ministerio.

Hasta aquí, la información relevada da cuenta en forma elocuente de lo planteado por Nieves Rico (2008) en relación con el problema central, que constituyen “los recursos financieros necesarios para llevar a cabo las políticas de género de manera eficaz, extendida y sostenible en el tiempo” (2008: 5).

Los presupuestos de gobierno expresan la voluntad política de estos, ya que sus intereses y prioridades se reflejan en cómo y dónde asignan los recursos disponibles para ejecutar sus políticas y planes. En el caso del GCBA entonces, se puede inferir que no existe voluntad política en implementar políticas transversales de género sino que, por el contrario, al no destinar recursos públicos suficientes a corregir las desigualdades estructurales entre varones y mujeres, se queda en una vaga enunciación. No se llevan adelante, hasta la actualidad, acciones orientadas a aplicar un presupuesto sensible al género, que adopte una visión integral que responda a las necesidades de todas y todos los ciudadanos y garantice que el Estado atienda sus necesidades (De la Cruz, 2009). Es decir, a necesidades diferentes, asignaciones diferentes (2009: 81).

La Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires (AGCBA) tampoco realiza algún tipo de análisis o informe acerca del impacto del presupuesto en mujeres y niñas. Lo que no se está teniendo en cuenta es que “los presupuestos públicos no son neutrales al género ya que las políticas de ingreso y gasto impactan de manera difiere a mujeres y hombres y a los diferentes grupos poblacionales y etáreos (Elson, 1999 en De la Cruz, 2009).

De lo expuesto se desprende que no existe una estrategia ni una voluntad política que se propongan influir en el diseño de las políticas públicas a los efectos de revertir la desigualdad existente entre los géneros. Lejos de ello, claramente puede interpretarse la desjerarquización funcional y presupuestaria de la DGM como MAM.

Por otra parte, es dable destacar que, en el marco de un entramado de contradicciones, la CABA cuenta con la ley 70 de Presupuesto, que establece en su artículo 29: “El presupuesto de la Ciudad de Buenos Aires, tiene carácter participativo, el cual se garantiza mediante la consulta a la población en el proceso de elaboración y seguimiento”. Sin embargo, en la práctica, esta consulta no se lleva a cabo, de modo que la falta de articulación con la sociedad civil debilita aún más la posibilidad de transformar el Estado. Esto no solo no se hace efectivo en lo relativo al presupuesto, sino que afecta todo lo referido a la planificación. Al respecto, Rodríguez Gustá (2008) plantea dos aspectos que influirían en la adopción de una perspectiva de transversalización de género: uno se refiere a las capacidades del Estado, mencionado anteriormente; y el otro, a la calidad del espacio público. En lo que al espacio público concierne, la autora plantea la necesidad de la deliberación sostenida en el tiempo. Para ello es central la participación de las mujeres, a los efectos de que puedan influir en la formulación de objetivos, la ejecución y evaluación de las políticas a través de organizaciones de mujeres y de los movimientos feministas, ya que las políticas públicas afectan sus vidas. “El ingreso de mujeres organizadas en el espacio público tendría un valor epistémico en tanto traería cambios en las miradas que inspiran la elección de políticas” (Rodríguez Gustá, 2008: 11).

El problema no estaría, en este caso del lado de la ausencia de un “espacio público deliberativo” −ya que la Ciudad cuenta con ese mecanismo mediante herramientas como la iniciativa y la consulta popular, el referéndum vinculante, la audiencia pública, entre otras−, sino cómo y de qué manera las ONG de mujeres se apropian de ese espacio y a qué acuerdos llegan con los gobiernos de turno para influir en las políticas, deconstruir las visiones hegemónicas naturalizadas y promover un escenario posible para la implementación de políticas transversales de género; análisis este que excede a los objetivos de esta investigación.

3.4.2.1.4 Acerca de la insuficiencia de personal especializado

Otro punto que surge a partir de la lectura del presupuesto es la presencia de un obstáculo interno que promueve la mencionada debilidad institucional, que es el referido a la falta de recursos humanos propios de la DGM. La institución funciona con 164 personas (sin contar las pertenecientes a las ONG de los CIM y la casa de medio camino conveniada, ya que no guardan relación laboral alguna con el GCBA), de las cuales solo un poco más de la mitad (85) pertenecen a la planta permanente; el resto pertenecen a otros ordenamientos escalafonarios (contratos de locación de servicio, por lo general), y no se diferencian entre personal profesional, técnico (T) o de servicios (S).

Dentro del total de la planta permanente son muy pocos los recursos de personal profesional, tal como se señala el ítem “Cantidad de Cargos” en el presupuesto: existe un total de 10 profesionales.

Cuadro Nº 9: Cantidad de cargos DGM. Presupuesto 2018

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Fuente: Elaboración propia con base en los datos del Presupuesto 2018 del GCBA.

Otro tema a considerar es el referido a la falta de continuidad de acciones de acuerdo con cada gestión de gobierno. Es sabido que cada una de ellas ingresó un número importante de personal sin la especialización que requiere la problemática y mucho menos en la gestión pública. Muchas de esas personas, una vez que termina la gestión de turno, son reemplazadas por las del nuevo gobierno. Así se sostienen, además, las mismas modalidades contractuales, que implican la precarización laboral del personal contratado.

La capacitación continua para el personal que lleva adelante estas políticas −sugerida para la eficaz implementación de políticas transversales− no ha sido una práctica sostenida en el tiempo, con actualizaciones y discusiones en profundidad. Así lo señala la DGM (2018) cuando refiere como un tema fundamental para la atención y asistencia de las mujeres la generación de espacios de supervisión y capacitación de las y los profesionales que trabajan en violencia de género, como así también “la incorporación de más profesionales rentados/as y capacitados/as para poder llevar adelante diseños de políticas integrales” (DGM, 2018: 94).

Por su parte, Rodríguez (2016) refiere que, en el caso de los servicios que atienden a mujeres en situación de violencia en la CABA, es indispensable la existencia de personal que valore el dato estadístico como insumo fundamental para el diseño y la implementación de políticas públicas. Por lo que urge la capacitación permanente para que todos/las los/as involucrados/as en la atención de mujeres y en la toma del dato correspondiente se concienticen sobre la importancia de esta tarea; y que además, se establezcan los lineamientos metodológicos de recolección y tratamiento de la información.

La falta de profesionales especializados, la modalidad contractual que dificulta la continuidad laboral –así como la falta de presupuesto y la estructura organizacional tradicional, burocrática y androcéntrica− son factores que obstaculizan el desarrollo de las capacidades estatales. “La actividad de desarrollo institucional constituye en sí misma una política pública” (Rico, 2008: 9).

3.5 Reflexiones

El recorrido realizado esboza la intención discursiva por parte del GCBA de implementar una política transversal como el PIO en la CABA. La palabra “intención” está referida a la puesta en marcha de un MAM pero que en realidad refleja la falta de las capacidades institucionales para una efectiva transversalización de la perspectiva de género.

Son muchas las medidas que promueve el PIO para lograr la igualdad real entre varones y mujeres, pero en estos años se ha encontrado con una diversidad de obstáculos, entre los cuales se mencionan:

  1. El PIO no es una prioridad dentro del Plan de Acción del Gobierno, situación que refleja una falta de voluntad política para integrar al género en los procesos de decisión y gestión gubernamental. No se tienen en cuenta los temas de género en la fase de preparación y planificación de la política (De la Cruz, 2009).
  2. No hay un presupuesto sensible al género.
  3. La DGM, como institución encargada de su implementación, es una maquinaria de género no financiada adecuadamente y desjerarquizada, lo que implica la falta de capacidad suficiente para incidir en todas las políticas públicas del resto del gobierno.
  4. Ausencia de información desagregada y homogénea en todos los efectores (especialmente en los hospitales), lo que trae aparejada la imposibilidad de programar y diseñar los pasos prioritarios a seguir, como así también poder evaluar y medir impactos a través de indicadores, no solo en lo que respecta al desglose por sexo, sino también por etnia, el estado de discapacidad, el lugar de residencia, la religión, la edad y la preferencia o identidad sexual para poder analizar las dimensiones de género.
  5. No se fomenta la construcción de ámbitos de consulta y de articulación con las organizaciones de mujeres, más allá de la cuestionada “gestión asociada” implementada por el actual gobierno.
  6. Escaso conocimiento de las relaciones de género por parte de los/as funcionarios y funcionarias.

Además, como ya se mencionó, las líneas enunciadas en el plan de gobierno tienden a mantener los roles tradicionales de género, situación que no hace más que profundizar las desigualdades existentes. Es decir, estos obstáculos ponen de manifiesto la brecha existente entre los propósitos, la retórica de la política y las prácticas institucionales. Por ello se infiere que la intención de institucionalidad del genero refleja en sus acciones evaporizaciones de los compromisos relacionados con las políticas de género (Moser y Moser, 2005). Es decir, mientras se adopta la perspectiva de género en el discurso e incluso en el diseño de algunas políticas, esta desaparece en la fase de ejecución.

El avance hacia la igualdad real solo será posible cuando se consideren en profundidad los factores estructurales que generan las desigualdades de género y se desarrollen políticas para el ejercicio de los derechos en las instituciones del Estado.

En el mismo sentido, y como se vio en el transcurso de estos capítulos, la autora María Nieves Rico (2008) plantea que los obstáculos también son atribuibles a resistencias de carácter ideológico-político que la igualdad de género y la autonomía de las mujeres provoca en los propios actores gubernamentales, como así también a las actuales limitaciones e inercias de la propia gestión pública.

Lamentablemente, los equipos trabajo que se habían conformado en muchos ministerios en los inicios del PIO, ante los sucesivos cambios de gestión en el gobierno porteño, se desarmaron y no se volvieron a conformar ni se designaron nuevos referentes ministeriales (caso del Ministerio de Salud, por ejemplo). Al respecto, el último informe hallado de la Comisión de Seguimiento del PIO de la Legislatura (2011) refiere que, ante la ausencia de información proporcionada por la DGM, se desconocen las/os referentes que realizaron el trabajo de implementación del PIO en 2011 ni los cambios realizados en los organismos y su influencia en la ejecución y monitoreo de los objetivos. Refiere además que la DGM manifestó a la Legislatura que el cambio de autoridades en este organismo afectó la rendición de cuentas de las acciones a desarrollar en función del PIO 2011 y que se desconoce si el plan efectivamente se desarrolló durante el segundo semestre, ya que esto nunca fue informado.

Por otro lado, tal como se desarrolló en este apartado, si bien en Argentina −especialmente a partir de la CEDAW, de la Convención de Belém do Pará y de la Ley 26.485 con el impulso de las organizaciones sociales y el movimiento de mujeres y LGBTTI− se ha avanzado a nivel normativo en la sanción de las leyes que deslegitimen la violencia hacia las mujeres y la ampliación de los derechos, todavía queda un largo camino por recorrer, ya que las deudas pendientes están más del lado de las políticas a implementar que de las leyes a sancionar.


  1. Las 12 esferas de especial preocupación son: la mujer y la pobreza; educación y capacitación de la mujer; la mujer y la salud; la violencia contra la mujer; la mujer y los conflictos armados; la mujer y la economía; la mujer en el ejercicio del poder y la adopción de decisiones, mecanismos institucionales para el adelanto de la mujer; los derechos humanos de la mujer; la mujer y los medios de difusión; la mujer y el medio ambiente; y la niña.
  2. El Art. 8º de la Ley designa al CNM (actual INM) como el organismo rector encargado del diseño de las políticas públicas para efectivizar las disposiciones señaladas en ella.
  3. En Argentina, el aborto está penalizado excepto en determinados casos. Desde 1921, el artículo 86 del Código Penal de la Nación establece las excepciones a su punibilidad: a) en caso de peligro para la vida de la mujer; b) en caso de peligro para la salud de la mujer; c) en caso de violación; d) en caso de atentado al pudor de mujer “idiota o demente”.
  4. Equipo Latinoamericano de Justicia y Género (ELA); Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL); Amnistía Internacional Argentina; Mujeres de la Matria Latinoamericana (MuMaLá); Fundación para Estudio e Investigación de la Mujer (FEIM); Campaña Nacional por el Derecho al Aborto Legal Seguro y Gratuito; Fundación para el Desarrollo de Políticas Sustentables (FUNDEPS); Mujeres en Igualdad (MEI); Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de las Mujeres (CLADEM Argentina); Comisión de Apoyo a Refugiados y Migrantes (CAREF); Fundación Siglo 21; Asociación por los Derechos Civiles (ADC); Programa de Investigación y Abogacía Feminista (PIAF), Universidad de Palermo; Mujeres en Lucha – Confluencia Movimiento Popular La Dignidad / Movimiento TUPAJ KATARI; Federación Internacional de Mujeres de Carreras Jurídicas (FIFCJ); Frente Popular Darío Santillán Corriente Nacional; Red Nacional de Adolescentes y Jóvenes por la Salud Sexual y Reproductiva (RedNac); Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ); Asociación Descosidas; Colectiva Feminista La Revuelta; Walk Free; Centro de Estudio de Estado y Sociedad (CEDES), Área Salud; Feministas en Acción; Asociación Civil El Ágora; Consejo Nacional de la Mujer Indígena (CONAMI); Centro de Mujer (CEDEM), San Fernando; La Casa del Encuentro; Mujeres Trabajando y Fundación para el Estudio de Temas Nacionales Sergio Karakachoff (FUTENA).
  5. Según declaraciones de funcionarias del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, en el año 2017 existían 44 hogares de protección integral en dicho territorio, mientras que la página Web de la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires señala que no hay información sistematizada ni centralizada sobre los refugios bonaerenses, ni normas de habilitación para ellos, ni criterios unificados para su funcionamiento –ya sea que estos pertenezcan al ámbito estatal o a particulares.
  6. En ese momento, era la primera dama de la provincia de Buenos Aires, diputada de la Nación electa por la provincia de Buenos Aires y presidenta de la Comisión de Familia, Mujer y Minoridad.
  7. En relación con este punto, varios medios periodísticos y organizaciones se hicieron eco de las denuncias de las trabajadoras en los últimos dos años por despidos y las malas condiciones laborales y psicológicas que afectan su calidad de vida y de atención a las mujeres en situación de violencia (CTA Provincia de Buenos Aires; Diario Página|12, del 15/09/2017 y 24/05/2018; Diario Popular, 24/05/2018, entre otros, denuncian contratos de tres meses de duración, turnos de seis horas sin las condiciones de salubridad básicas, amenazas y salarios apenas por arriba del índice de pobreza, como así también el despido de trabajadoras por ejercer el derecho a la huelga, garantizado constitucionalmente.
  8. Ana Laura Rodríguez Gustá y Mariana Caminotti denominan así a las “agencias encargadas de promover los derechos humanos de mujeres y la igualdad de oportunidades” (2010: 89).


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