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Desarrollo e inestabilidad política en América Latina

Las experiencias desarrollistas de Frondizi y Kubitschek en Argentina y Brasil

Julián Zícari

El presente trabajo intentará dar cuenta de los proyectos desarrollistas que se llevaron a cabo en la Argentina y Brasil a través de las presidencias de Arturo Frondizi (1958-1962) y de Juscelino Kubitschek (1956-1961) respectivamente, en momentos muy turbulentos. Para hacerlo se lo dividirá en tres partes. Una primera con algunas precisiones respecto al desarrollismo, buscando explicitar sus objetivos, conceptos y premisas. Una segunda, que se abocará a recorrer las circunstancias históricas de los gobiernos de Frondizi y Kubitschek en sus países en función de su llegada a la presidencia, sus conflictos cruciales y su herencia. La tercera parte del trabajo evaluará los resultados que se obtuvieron en cada caso, tanto en términos económicos como en relación con los actores sociopolíticos del momento. Finalmente, a modo de cierre, el trabajo dará algunas conclusiones al respecto.

I. El desarrollismo. Algunas precisiones

El desarrollismo en Latinoamérica no cumplió un rol menor: muy por el contrario, fue una corriente sumamente influyente. Este representó en la cabeza de sus líderes el sueño de que sus países se convirtieran en naciones modernas, pujantes y desarrolladas, deviniendo eventualmente –en un futuro no muy lejano– en potencias industriales. Fue un fruto intelectual propio de la región, siendo denominado, no sin cierta exageración, como “el keynesianismo del trópico”. Además, entre sus objetivos debemos sumar que se buscaba no solo promover el desarrollo industrial y la modernización, sino también garantizar los equilibrios políticos y forjar una barrera contra el avance del comunismo en la región, algo vital durante la Guerra Fría, al razonar que los giros izquierdistas y revolucionarios eran hijos de la miseria, de la pobreza económica y de la pauperización social. Así, se suponía que el subdesarrollo era el suelo sobre el cual abrevaba el comunismo y que, por ende, solo dejando atrás el atraso sería posible eliminar las fuentes que alentaban las luchas obreras y campesinas. Estas premisas se apoyaban también en otros beneficios que podría ofrecer el desarrollo latinoamericano, dado que no solo podía ser el mejor antídoto contra el comunismo, sino que a su vez permitiría que las potencias centrales se beneficiaran con la modernización local: los países desarrollados podrían aumentar sus exportaciones a la región proveyendo insumos y apuntalar el proceso de expansión y radicación de sus multinacionales, como además proveer de créditos a los países en proceso de crecimiento industrial. La iniciativa lanzada por el presidente John Kennedy desde Estados Unidos, conocida como “Alianza para el Progreso”, se basaba justamente en estos postulados (Krakowiak, 2011). Por todo ello, a través del desarrollismo, se supondría un escenario en el que todos los actores ganarían (los países dejarían la pobreza, las potencias centrales podrían colocar sus excedentes, habría mejores condiciones de vida para las clases asalariadas periféricas, los militares encontrarían una barrera para contener al comunismo, así como también las clases altas hallarían una forma de impedir las avanzadas populistas en la región), asegurando las bases de reproducción del capitalismo sin grandes quiebres.

En este sentido, no debemos olvidar que el crac del 29 les dio un fuerte golpe a los modelos agroexportadores de las naciones latinoamericanas, en las que la interrupción abrupta de la circulación de bienes y la fuerte disminución del comercio internacional sepultó –por lo menos en su forma clásica– a las repúblicas oligarcas. Así, en América Latina comenzó a desplegarse una intensificación creciente de la industrialización que ya tenía cierto arrastre previo. En este caso, luego de la gran depresión y la guerra (1930-1945), se trató de enfrentar la dura realidad que implicaba para Latinoamérica y sus naciones el fin de las condiciones internacionales que les habían permitido insertarse en el mercado mundial y consolidar sus Estados y sociedades. De esta manera, la industrialización se fue convirtiendo en un hecho antes de ser una política decidida y finalmente se la proclamó como política central antes de devenir en una teoría más o menos articulada, en donde las nuevas concepciones sobre el desarrollo y la industrialización fueron construyendo un matiz de identidad regional a partir de sus problemáticas comunes.

Así, el progresivo y casi silencioso crecimiento industrial ofreció nuevas oportunidades. Por un lado, permitió comenzar a reestructurar las economías domésticas a partir del despliegue de la industria liviana, principalmente dirigida a los bienes de consumo, y a la sustitución de algunos de los bienes que antes se importaban. Por otro lado, las transformaciones económicas pasaron progresivamente a convertir al mercado interno en el motor del crecimiento en reemplazo del mercado externo. Finalmente, estos cambios alentaron la constitución de una nueva forma de Estado (conformado por nuevas funciones, premisas y actores) y nuevas ideologías, así como también severas mutaciones internas en las naciones: migraciones, aumento del proletariado industrial, suba de la sindicalización y la protesta y una participación cada vez más activa de las masas en la acción política, donde en general todo esto fue capitalizado por corrientes populistas. Fue allí donde el desarrollismo representó una noción mucho más decidida del proceso industrializador, que contuvo a las masas y se convirtió en la segunda fase de la industrialización local.

En efecto, el desarrollismo encarnó la búsqueda de concentrar los esfuerzos de los países latinoamericanos por medio de incentivos fiscales, cambiarios y financieros (con el uso de subsidios y privilegios), con el fin de promover el crecimiento industrial. Tuvo tres pilares básicos que lo caracterizaban: 1) priorizar el desarrollo de las industrias consideradas “de base” o pesada (como siderurgia, petróleo, metalmecánicas, etc.); 2) lograr una rápida acumulación y expansión del capital a partir del financiamiento público y extranjero; 3) posibilitar una fuerte intervención estatal gracias a la planificación centralizada de la economía, como de ciertas indicaciones e incentivos para que los capitales privados fueran dirigidos a las áreas consideradas claves, otorgando a su vez una función privilegiada a la voz de los “tecnócratas-expertos” en la elaboración de políticas.

Por su parte, si bien el desarrollismo no se propuso un claro programa de aumento del consumo de la población o redistribuir los ingresos como lo intentaron las experiencias populistas, sí fue capaz de ofrecer algunas ideas seductoras para suscribir adeptos. Por un lado, su plan de aceleración y tecnificación del crecimiento les permitió a los gobiernos de Frondizi y Kubitschek brindar señales claras de que el futuro podría comenzar a entrar a sus naciones. La famosa premisa del “Plan de metas” de Kubitschek sobre “crecer cincuenta años en cinco” ilustra bastante bien toda una época. Durante la época de Frondizi también se pusieron en marcha las nuevas carreras universitarias (como psicología, economía, antropología, sociología, etc.) que atrajeron a la clase media, a los profesionales y a algunos intelectuales. Mientras que Kubitschek, con la construcción de Brasilia a cargo del arquitecto modernista Oscar Niemeyer, pudo patentar el crecimiento hacia adentro del país (no solo como metáfora) y la integración, en una clave de esplendor faraónico y grandeza nacional, por otra parte, el desarrollismo les permitía a sus dirigentes intentar ganar el apoyo militar –clave para la época–, dado que se basaba en el sueño de un país industrial y desarrollado a manos de un Estado poderoso. A su vez, además de la apertura de los mercados nacionales para la inversión extranjera, se presentaba también como el mejor antídoto para prevenir la expansión del comunismo en la región, lo cual les permitiría a estos procesos tener cierto apoyo de las potencias (especialmente los Estados Unidos).

Finalmente, debemos tener en cuenta lo que separaba al desarrollismo como corriente teórica de sus primos hermanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la teoría de la dependencia. Con respecto a la CEPAL, el desarrollismo no suponía como un problema vital el deterioro de los términos de intercambio ni tampoco denunciaba la asfixiante relación centro-periferia. Según la teoría de la dependencia, el desarrollismo se alejaba de esta al no entender el atraso económico como parte de una subordinación política periférica (y no solo económica) por parte de las elites locales en su articulación con el mercado mundial. En este sentido, era mucho menos polemista y crítico. Mientras, la CEPAL y la teoría de la dependencia reprochaban al unísono que el desarrollismo era incapaz de promover reformas estructurales –como por ejemplo la reforma agraria, donde solo indicaba tecnificar y mecanizar al campo, sin necesidad de distribuir la tierra–, como además su subordinación dócil y obediente, en materia política, financiera y tecnológica, al capital extranjero.

II. Las trayectorias de los gobiernos de Frondizi y Kubitschek en Argentina y Brasil

Primera etapa. Las condiciones de llegada

Frondizi y Kubitschek guardaron fuertes similitudes a la hora de llegar a gobernar sus países. Aunque también es bueno no descuidar los marcados contrastes que los distanciaban. Por un lado, ambos fueron presidentes bajo regímenes de gobierno semidemocráticos, con fuertes exclusiones políticas. Frondizi llegó a la presidencia en 1958 gracias a un golpe militar que derrocó al peronismo tres años antes y que lo excluyó de la participación electoral durante dieciocho años, siendo este el principal partido político argentino. Por otro lado, Kubitschek arribó a la presidencia no solo con la proscripción del Partido Comunista –un partido político igualmente no mayoritario y muy lejano de ser tan poderoso como el peronismo–, sino que también con una extrema restricción en la participación electoral para gran parte de la ciudadanía, ya que en Brasil los analfabetos tenían vedado el voto, por lo que solo pudo participar en las elecciones menos del 10% de la población.[1] Por su parte, ambos gobiernos debieron hacerse lugar bajo una fuerte tutela militar. Sobre todo, bajo el influjo paranoico de la caza de brujas comunista que asolaba por esos tiempos a la región, siendo ambas auténticas “repúblicas pretorianas” (Rouquié, 1984), en donde Frondizi y Kubitschek eran tan solo interludios civiles conscientes de la dificultad de hacer desaparecer la sombra de las intervenciones castrenses que recaía sobre ellos. La Guerra Fría y la paranoia comunista hicieron su aporte. Además de esto, uno y otro estaban firmemente decididos a llevar a cabo las premisas desarrollistas tal cual las vislumbramos en el apartado anterior, buscando generar el despegue de sus economías hacia un sendero de acelerado crecimiento industrialista. Finalmente, sus gobiernos fueron hijos de precarias alianzas políticas que intentaron estabilizar la vida política nacional, siendo una secuela directa del fin de las experiencias populistas clásicas que gobernaron ambos países (el peronismo en Argentina, el varguismo en Brasil), entablando un frágil equilibrio entre militares, obreros, partidos de oposición, ruralistas y el contexto internacional. En ambos casos, además, fueron bastante endebles las condiciones sobre las cuales les tocó gobernar. Veamos esto.

Frondizi asumió la presidencia en mayo de 1958 frente a dos precipicios políticos: asumió con los “votos prestados” del peronismo (y por ello, en debilidad) y con un marcado rechazo del resto del arco político nacional, por lo que no tenía apoyo sólido en ninguno de estos dos grandes polos. Así, una vez asumido, y de manera pronta, modificó la ley sindical que restableció el sindicato único por rama y por industria, rehabilitando la fuente del poder peronista y buscando ganar algo de legitimidad y apoyo por parte de aquellos que precariamente formaban parte de su coalición. Luego, se abocó a la expansión de las inversiones en las industrias consideradas claves, como también se realizaron serios esfuerzos para atraer al capital extranjero y volver “atractivo” al mercado argentino. Justificó su discurso económico en la prédica tecnocrática de no buscar resolver los problemas “con maquillaje”, sino atacando sus bases mismas, por lo que problemas como la inflación, por ejemplo, no se solucionarían con un simple congelamiento de precios, sino resolviendo su raíz, que era el de toda la economía: la falta de inversiones adecuadas. Así, se promovió la Ley de Inversiones Extranjeras (ley 14780/1958) y la de promoción industrial (ley 14871/1958), como a su vez algunos decretos que daban facilidades a sectores específicos –como el Decreto 3693 para la industria automotriz–. Con ello otorgó subsidios, menores impuestos, tipos de cambio preferenciales, protección arancelaria y créditos blandos, como también la posibilidad de girar regalías al exterior. Las industrias privilegiadas serían aquellas que directa o indirectamente promovieran la sustitución de importaciones y el desarrollo equilibrado, racional y vital, como también permitieran la autosuficiencia. Sin embargo, algunos puntos de estas leyes le restaron apoyos internos, ya que los empresarios nacionales protestaron al ser puestos en igualdad de condiciones con respecto a los extranjeros.

Por su parte, alentar las inversiones en sectores claves, denominados “de base”, implicaba expandir uno en particular: el petróleo. En este caso, Frondizi había sido muy crítico durante el gobierno de Perón con respecto a la actitud de este de firmar contratos con la Standard Oil, llegando a escribir un libro muy resonador en contra de la “entrega energética” (Petróleo y política, en 1955). Además, su campaña electoral tuvo un fuerte eco nacionalista y antimperialista,[2] sobre todo en la defensa del petróleo. Sin embargo, Frondizi aplicó un giro imprevisto en esta materia, permitiendo las inversiones extranjeras allí. Del mismo modo, a menos de un año de asumir, dio otro giro de timón al acordar con el Fondo Monetario Internacional (FMI) la implementación de un plan de estabilización a cambio de un paquete de ayuda que, según sus críticos, era lo opuesto a su plan desarrollista inicial. Ya sobre mediados de 1959, a fin de evitar una intentona golpista, se desprendió de su principal socio intelectual –Rogelio Frigerio– y nombró a Álvaro Alsogaray –un liberal ortodoxo acérrimo– como su ministro de Economía. Con la designación de Alsogaray, Frondizi bloqueó que la oposición lograse recurrir a las fuerzas armadas para derribarlo y salvó temporalmente su gobierno. No obstante, la supervivencia del gobierno siguió amenazada: los sectores militares continuaron divididos con respecto a qué posición tomar, sin que desaparecieran los sectores golpistas, ya que, si bien el gobierno había logrado cierta paz con la dirigencia obrera, no había ocurrido lo mismo con las bases.

En el caso de Brasil, la llegada de Kubitschek a la presidencia ofreció un derrotero similar, aunque con algunas diferencias. Kubitschek arribó al gobierno en enero de 1956 y, al igual que Frondizi, su ascenso fue permitido tras el fin de una experiencia populista, policlasista y fuertemente movilizada. Es que la presidencia de Vargas había terminado abruptamente en agosto de 1954 cuando este, acorralado por la oposición y en las vísperas de un golpe de Estado en marcha, decidió –como dice en su carta final– “dejar la vida para pasar a la historia”, suicidándose. Este hecho inaudito cambió totalmente el panorama político interno. El golpe de Estado no se produjo, la estabilidad democrática se mantuvo y los principales rivales políticos de Vargas fueron derrotados, y debieron retroceder posiciones.

Así, se produjeron tres diferencias claves con respecto a Frondizi. Primero, la institucionalidad no fue interrumpida, lo cual permitió realizar elecciones libres (salvo las restricciones ya señaladas), por lo que instituciones, funcionarios y programas continuaron su desarrollo. Segundo, la institucionalidad también contó con un apoyo decidido por parte de los militares, ya que el ministro de Guerra de Vargas, Henrique Lott, que prosiguió en funciones luego del suicidio de aquel, ante una intentona golpista que pudiera impedir la asunción de Kubitschek realizó un golpe preventivo en noviembre de 1955, que desbarató una vez más a golpistas y preservó la institucionalidad. Con esto, su lealtad fue luego recompensada por Kubitschek, que lo ratificó en el cargo, como también sumando a muchos militares a integrar su gobierno. Finalmente, el final de la experiencia populista de Vargas no representó el anhelo del retorno de un líder en el exilio, sino que sus herederos políticos inmediatos fueron los propios partidos políticos creados por Vargas, los cuales no fueron proscriptos, sino que se mantuvieron dentro de un sistema de partidos competitivo y en funcionamiento.

En efecto, Brasil contaba en ese momento con un sistema de partidos mejor logrado que el argentino, ya que existía un clásico partido de derecha liberal, la Unión Democrática Nacional (UDN), que presentó a su candidato en 1955, el general Juarez Távora. Por su parte, Vargas había creado dos partidos políticos que representaban algunas de las fuerzas internas que lo respaldaban. Así, había formado el Partido Social-Democrático (PSD), conformado por las burocracias tecnocráticas del Estado, y el Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), que giraba en torno a los líderes sindicales y era la pata obrerista del varguismo. Dado el extraño sistema electoral brasilero, en el cual compiten independientemente el presidente y el vicepresidente, en las elecciones de octubre de 1955 la primera magistratura fue ganada por Kubitschek (del PSD), mientras que su vice fue Joáo Goulart (del PTB), y la UDN quedó sin acceso al ejecutivo.

Con este panorama inicial, y a pesar de algunas debilidades que conllevaba, Kubitschek pudo ganar algunos elementos a su favor. En principio, porque a través de la alianza PSD-PTB podía hacer fusionar al populismo con el desarrollismo. Con esta fusión no solo incorporaba a la izquierda, a las masas y a los sectores sindicales a su gobierno, sino que además logró sumar a los militares –sobre todo a los nacionalistas– a su gabinete y que estos compartieran las premisas desarrollistas, haciendo que los militares cumplieran su función “tutelar” dentro del gobierno y no tras bambalinas. Esto permitió no solo continuidad institucional sino un Estado más rico en cuanto a sus burocracias, recursos y organización que el argentino. De este modo, Kubitschek pudo desarrollar su gobierno con menores presiones que Frondizi y mayor libertad política y civil: nunca declaró el estado de sitio, como tampoco recurrió a represiones tan salvajes como en Argentina. Mientras que los obreros y los sindicatos fueron para Frondizi un aliado transitorio, que lentamente se volverían un factor de desestabilización, en Brasil fueron parte de la coalición gobernante, aunque en un rol subordinado.

Dadas estas condiciones, Kubitschek pudo lanzar su gobierno con un ambicioso “Plan de metas”. En efecto, el Plano do Metas no fue necesariamente un programa totalmente coherente y unificado (como tampoco una novedad absoluta, dado que continuaba elementos de gobiernos anteriores, ya vigentes al asumir Kubitschek), sino que su principal característica era privilegiar objetivos y planificar pautas que permitieran un desarrollo industrial acelerado, desplegando un decidido esfuerzo de coordinación y una casi obsesiva preocupación por cuantificar sus “metas” a partir de especificar gastos, volúmenes y plazos. Su principal fuente intelectual fue el ingeniero Lucas Lopes, a partir de programas previos, el Banco Nacional de Desarrollo (BNDE) y el asesoramiento de Roberto Campos. En el plan se empezaron a usar ideas como “cuellos de botella” o “nudos de crecimiento”, y se señalaban treinta “metas” por cumplir en cinco años, agrupadas en cinco áreas: energía, transporte, alimentos, industrias básicas y educación. Por su parte, se proclamó una “meta síntesis” que pudiera representar a todo el plan, materializando la promesa de ser una fuerte transformación en la historia de Brasil: la construcción de la ciudad de Brasilia como nueva capital de la nación.

Segunda etapa. Los conflictos entre estabilidad y desarrollo

Una vez puestos en marcha los gobiernos y los planes iniciales de Kubitschek y Frondizi, debieron comenzar a pensar no solo en cómo plasmarlos de la mejor manera posible, sino también en cómo sobrevivir frente a situaciones crecientemente conflictivas.

Así el panorama de Kubitschek, si bien pudo transitar la primera etapa de su gobierno sin grandes sobresaltos, comenzó a revertirse, al encontrar varios frentes de conflictos. El más importante de todos fue algo muy similar a lo que ocurriría en Argentina, aunque con una resolución distinta. La economía brasilera, al igual que la argentina, estaba comenzando a deteriorarse: sus tasas de inflación crecieron (pasaron de 7% en 1957 a 24% en 1958), aumentó su déficit público y se dieron dificultades de financiamiento. Por su parte, la caída del precio del café –principal bien de exportación– y la creciente demanda de importaciones que requería el proceso de industrialización acelerado hicieron subir notablemente el déficit externo. La afluencia de capital había disminuido mientras que los pagos de deuda y los giros de utilidades aumentaron.

Bajo este panorama se buscó aplicar un plan económico ortodoxo, llamado Plan de Estabilización Monetaria (PEM), aunque menos severo que el argentino: se propuso hacer un recorte del gasto estatal, limitar la expansión monetaria, subir impuestos, postergar los aumentos salariales de los empleados públicos e incrementar las tarifas de servicios públicos. Además, para equilibrar el sector externo, se intentó una política cambiaria más agresiva para incentivar las exportaciones, restringir los créditos para importar y reducir los subsidios cambiarios. La estrategia general del PEM suponía que no solo se solucionarían los desbalances fiscales y externos y se aseguraría la continuidad del “Plan de metas”, sino que, además –una vez puesto en marcha el PEM– el FMI apoyaría estos pasos liberando créditos para continuar con el desarrollo industrial, ya que el gobierno de Kubitschek apostaba no solo a obtener desembolsos por parte del Fondo, sino que además pretendía que este diera su conformidad para que el Eximbank y la banca europea hicieran lo mismo. Sin embargo, esta maniobra encontró más resistencias de las esperadas.

En efecto, el PEM comenzó a tener de manera abrupta un número cada vez mayor de enemigos. Por un lado, los dueños de las plantaciones de café se opusieron a él por los recortes que implicaban las reducciones de las compras del Estado a los excedentes de café (las cuales fueron menos generosas que otros años), señalándole que era un contrasentido pretender aumentar las exportaciones perjudicando a los grupos que las realizaban. Por otro lado, los sectores nacionalistas –especialmente los de las fuerzas armadas– entendían que el programa era una sumisión al FMI y que “repetía la entrega” que se había realizado un año antes con respecto al petróleo. Finalmente, y más dramático aún, el FMI se negó a apoyar el plan, dado que lo encontraba “insuficiente” para estabilizar la economía, y exigió medidas más drásticas para solucionar los déficits y controlar la inflación.

Fue así que Kubitschek, rodeado de problemas y viendo peligrar sus apoyos, decidió huir hacia adelante: rompió con el Fondo y suspendió todas las negociaciones con él. Es que Kubitschek estaba al tanto de la situación argentina y consideraba que el plan propuesto allí era demasiado duro y con un alto costo recesivo. Además, aplicar un plan más exigente no solo lo llevaba a perder aliados internos, sino que tampoco garantizaba la obtención de los fondos previstos, pagando un alto costo político a cambio de inciertos resultados económicos, por lo cual el plan desarrollista apostó a una medida radical para asegurar a su coalición de gobierno. En una reflexión posterior Kubitschek señaló: “Si me hubiera sometido a las imposiciones del Fondo, habría tenido que renunciar al “Plan de metas”, la construcción de Brasilia y la industrialización del país, y haber dejado que la gente pasara hambre”. Por lo tanto, tomó un sendero diferente al de su par argentino.

Así, si en Brasil apostaron por una política más moderada económicamente y se priorizó conservar a los aliados del frente interno, en Argentina ocurrió todo lo contrario. Frondizi, una vez lanzado a la carga con su plan de estabilización convenido con el FMI e implementado por Alsogaray, debió hacerle frente a sus consecuencias.

En efecto, el programa aplicado en Argentina, llamado Plan de Estabilización y Desarrollo, intentó contener los mismos problemas que en Brasil: inflación, déficit externo, déficit estatal y problemas de financiamiento, aunque en Argentina el plan de estabilización fue más bien un plan de ajuste que intentó cambiar los precios relativos y redistribuir fuertemente los ingresos. Este se basó en unificar y liberar el tipo de cambio, llevando a cabo una fuerte devaluación real (casi del 60%), y realizando una marcada transferencia de ingresos hacia los sectores exportadores –sobre todo los de bienes primarios–, acción que se intentó compensar parcialmente con retenciones de entre el 10% y el 20% (Rapoport, 2000: 556). Se restringió el crédito para que solo sea usado para actividades productivas y además se subieron las tasas de interés y las tarifas públicas. Se achicó el gasto público (casi un 22%), aumentaron los impuestos y se aplicó un programa de retiro voluntario para los empleados estatales, congelando las vacantes y salarios.

Las consecuencias del plan fueron un inicial shock inflacionario (la inflación de 1959 superó por primera vez los tres dígitos, ubicándose el índice de precios minoristas en 129,50%), hizo caer las importaciones (bajaron más del 11%) y se contrajo la economía casi un 7%, reduciendo los salarios y la participación obrera un 16% y aumentando las ganancias empresariales, dado que se buscaba favorecer la acumulación de capital. De esta manera, si bien con este plan se logró un financiamiento externo por casi 300 millones de dólares gracias a su acuerdo con el Fondo, las consecuencias políticas internas no fueron menores para Frondizi, que despertaron conflictos políticos, sindicales y militares por doquier.

Tercera etapa. El final de los gobiernos desarrollistas

Los sueños iniciales del desarrollismo latinoamericano se habían lanzado con la esperanza de lograr un acelerado crecimiento industrial y económico, tras la meta de convertir a sus naciones en potencias industriales, por lo que consideraban que “no era imposible” que todos los actores internos pudieran dejar atrás sus diferencias en pos de conseguir entrar al futuro, conquistando un objetivo “que les convenía a todos”. Sin embargo, el devenir histórico y su contexto internacional –con sus improntas de seguridad, militarismo, peligros comunistas, obrerismo y oposiciones golpistas– afectarían la situación interna de cada país y de ambos gobiernos que nunca lograban consolidarse, que encontraron en las disputas políticas un duro obstáculo por resolver.

El juego político de Frondizi había logrado ser bastante más astuto de lo que primeramente pudo vislumbrarse. Logró resistir fuertes crisis internas y sobrevivirlas a todas, aunque realizando concesiones importantes y un derrotero imposible de explicar para aquellos que no comulgaban con sus ideas. Así, una vez pasados los peores efectos del plan de estabilización, Frondizi pudo recuperar la iniciativa política. Entre marzo y abril de 1961 logró desembarazarse de las figuras que más lo limitaban en su gabinete, desprendiéndose del general Carlos Toranzo Montero y de Alsogaray. La economía creció en 1960 y 1961 y la inflación mayorista bajó a un dígito, como también aumentó fuertemente la tasa de inversión, mientras que los salarios reales –luego de una fuerte baja inicial– tuvieron cierta recuperación con tendencia al alza. Por su parte, durante la segunda mitad de 1961 se produjeron elecciones en cinco provincias. El peronismo intentó diversas estrategias para vencer al oficialismo allí. Sin embargo, fracasó en todas, y las listas de Frondizi resultaron victoriosas. Con este escenario, el gobierno creyó que podría lograr una progresiva integración peronista en las provincias, ganar legitimidad al levantar su proscripción y –además– poder derrotar limpiamente al peronismo en elecciones, consolidando su poder interno. No obstante, la Guerra Fría y las elecciones de marzo de 1962 configuraron el terreno decisivo que sepultó a su gobierno.

En efecto, cuando en 1961 la Revolución cubana terminó por radicalizarse y caer bajo la esfera soviética, desde Estados Unidos se encendieron las alarmas. Luego del fracaso de la invasión de bahía de Cochinos (abril de 1961) se buscó una contraofensiva diplomática, buscando expulsar a la isla de la Organización de Estados Americanos (OEA). El momento decisivo fue la conferencia de Punta del Este (Uruguay) en febrero de 1962. Allí Frondizi inicialmente votó a favor de la permanencia cubana junto a otros países (como Brasil y México). No obstante, la presión militar fue muy grande: Frondizi fue intimado a cambiar su voto para evitar un golpe militar, lo que llevó a que en una segunda votación modificara su posición con respecto a la isla y se alineara con Estados Unidos, los militares y las políticas de defensa hemisférica. Este nuevo cambio de actitud del presidente, acusado de realizar una nueva “traición” a un mes de las elecciones, implicó un alto costo político.

Si bien Frondizi apostó todo su capital político –y la supervivencia de su gobierno– a vencer electoralmente al peronismo, esto no fue posible, sobre todo con el nuevo giro del presidente. El peronismo, a pesar de todos sus vaivenes y dificultades, demostró continuar siendo un duro núcleo político. A pesar de los intentos de algunos líderes gremiales de construir un “peronismo sin Perón” o de los diversos esquemas provinciales para autonomizarse de su líder (llamados neoperonistas), el peronismo se impuso en marzo de 1962 en nueve distritos provinciales mientras que el oficialismo lo hizo solo en seis. La victoria peronista, especialmente la producida en la provincia de Buenos Aires –aunque con una baja diferencia–, obligó a Frondizi a anular los resultados y a intervenir en cinco provincias como última estrategia de salvación antes del golpe de Estado. Esta resultó inútil a esa altura, ya que no tuvo efectos: los militares terminaron por hacer renunciar a Frondizi una semana después de las elecciones y luego lo encarcelaron. Si bien se mantuvo la fachada institucional al convertir al radical intransigente José María Guido en presidente, el equilibrio político en Argentina demostró ser finalmente imposible.

En el caso de Brasil, aunque el final del gobierno de Kubitschek se condujo por un sendero similar, fue bastante menos traumático que el argentino. En efecto, cuando Kubitschek decidió romper con el FMI a mediados de 1959, lo hizo porque la campaña electoral para las elecciones presidenciales ya estaba por comenzar y, si bien él no se podía presentar en ellas, tenía firmes ambiciones de competir en las de 1965, por lo cual buscó dejar a su gobierno con una buena imagen y evitar la interrupción institucional. Además, consideraba que su plan desarrollista ya estaba muy avanzado como para modificar su rumbo de manera drástica, por lo cual apostó por una estrategia que no quebrara el orden interno. Así, dentro de su partido (el PSD), optó por proponer al héroe del contragolpe de 1955 y militar legalista, Henrique Lott, ya que así no solo premiaba su fidelidad, sino que además podría garantizar que un delfín político –y parte de su gabinete– continuaran con su proyecto de desarrollo. A su vez, de imponerse Lott, la institucionalidad se vería fortalecida pues las fuerzas armadas no mirarían con tanto recelo la existencia de un militar-presidente.

Por su parte, Kubitschek también sabía que el general Lott no era un líder político de mucho carisma y que tampoco contaba con apoyos masivos. Por lo cual, si este era derrotado electoralmente, el sendero institucional y de desarrollo podría asegurarse, pues una derrota de Lott solo podría equivaler a un triunfo de la Unión Democrática Brasilera (UDB), la cual –al tener premisas derechistas y liberales– realizaría los ajustes y recortes necesarios para estabilizar la economía que él no pudo llevar a cabo. Asimismo, una victoria del UDB haría retroceder a las facciones golpistas que lo habitaban, garantizándose así también la continuidad democrática.

Sin embargo, los resultados finales de estas apuestas fueron ambiguos. Por un lado, Lott salió derrotado con el 28% de los votos, y se impuso Jânio Quadros, de la UDB, con el 48%.[3] A pesar de esto, dicha derrota no fue tan amarga, dado que parte de la coalición de Kubitschek logró mantenerse en el gobierno porque su vicepresidente, Goulart (pata obrerista de su alianza), volvió a imponerse electoralmente por el PTB y continuó en su cargo. Además, su último año como presidente fue una verdadera fiesta, en la que se convirtió en una de las máximas figuras políticas de Brasil, porque el año 1960 fue declarado “año de Brasilia” y se inauguró la nueva capital y hubo numerosos desfiles y celebraciones que lo tuvieron como protagonista. Todo esto le sirvió como gran pantalla publicitaria, en la cual pudo resaltar sus logros económicos y los éxitos del desarrollismo en su país y en el mundo.

III. Un balance de los proyectos. Resultados económicos y políticos

La evaluación económica del desarrollismo

Los planes económicos trazados tanto por Frondizi como por Kubitschek guardaron bastante similitud en su confección original. Con todo, igualmente, es necesario señalar que lejos de representar el proceso industrializador latinoamericano un proyecto netamente de industrialización por sustitución de importaciones (como suele repetirse en la literatura), esta –si bien existió y fue importante– ocupó un rol bastante más acotado de lo que en general se señala, por lo que no creemos que sea posible caracterizar dicho proceso solo de esa forma, ya que fue crecientemente marginal. El proceso industrializador desarrollista se sostuvo en gran parte en el aumento del mercado doméstico (“el desarrollo hacia adentro”, diría la CEPAL). En este sentido, el desarrollismo no buscó simplemente sustituir importaciones industriales, sino más bien crear y diversificar industrias que previamente no existían construyendo sus eslabonamientos tanto “hacia atrás” como “hacia adelante”. Específicamente, para el desarrollismo, la creación de estas industrias se realizó con el objetivo de lograr la autosuficiencia, intentando romper los cuellos de botellas que impedían un crecimiento industrial sostenido.

En el caso argentino, uno de los objetivos fundamentales fue obtener el autoabastecimiento de petróleo, lo que representaba uno de los ítems más grandes en la composición de las importaciones. Además, era un bien estratégico para el proceso de desarrollo porque no solo constituía el combustible indispensable para la industria y para alimentar a las nacientes automotrices, sino que también, una vez lograda la provisión interna, sus excedentes podrían exportarse. Este objetivo inicial y prioritario, debemos decir, se logró prácticamente en su totalidad, ya que en muy poco tiempo la producción petrolera se triplicó: pasó de producirse un promedio anual de cinco millones de metros cúbicos entre los años 1955-1957 a producirse quince millones entre los años 1961-1963 (Sikkink, 2009: 131).

Las ramas de la industria que Frondizi entendió como “prioritarias” constituyeron el 94% de la expansión industrial. Tuvo un crecimiento arrollador la industria automotriz, que comprendió por sí sola casi el 80% del crecimiento industrial del periodo (Gerchunoff y Llach, 2003: 274). Este es el típico ejemplo argentino de problema de “escala insuficiente” para lograr producirse a bajo costo o poder exportarse, un obstáculo que Brasil no tuvo. A pesar de ello, se logró ampliar la mecanización agrícola y se expandió la inversión rural en casi un 40%.

Otra de las industrias “insignias” a la cual Frondizi apostó mucho para lograr la autosuficiencia fue la siderurgia. En este caso, era necesario obtener una producción anual de cuatro millones de toneladas de acero. Sin embargo, cuando Frondizi dejó su puesto los valores no cubrían ni la mitad de esto. Empero, los logros en esta materia fueron muy importantes. No solo porque logró inaugurarse la primera planta de siderurgia integrada, sino también porque se promovió la producción de acero gracias a una empresa mixta que pudo triplicar sus volúmenes de producción entre 1958 y 1961; además el hierro logró pasar de 29 mil toneladas a casi 400 mil en igual lapso. Con respecto a la evolución general de la economía, es importante notar cómo el plan de ajuste acordado con el FMI fue un verdadero punto de viraje de las principales variables.

En el caso de Brasil es más fácil realizar las evaluaciones económicas ya que los objetivos fueron expresamente clarificados en términos de volúmenes y plazos gracias al “Plan de metas”.

Con respecto al área de energía podemos decir que casi se cumplió la meta de obtener cinco millones de kilovatios de energía eléctrica para 1961. En petróleo, la producción se multiplicó por 30, pasando de 992 barriles en 1954 a 29.613 en 1960.

En el área de industrias básicas los logros fueron muy buenos, aunque en muchos casos no se lograron los objetivos previstos. Como se indicó, no se llegó a la cantidad establecida en la producción siderúrgica, que era una producción de 5 millones de toneladas anuales, aunque sí se alcanzó la autosuficiencia que era también algo primordial. Con respecto al estaño, níquel y plomo, se pudieron cumplir los objetivos sin problemas. La meta del aluminio se realizó un año después de lo programado y la de celulosa casi se completó totalmente (Sikkink, 2009: 192).

La meta automotriz de lograr la fabricación del 90% de las autopartes a nivel local casi se realizó en su totalidad. El objetivo de ampliar la recaudación impositiva se pudo hacer parcialmente, ya que esta pasó de 17,4% al 22,9% del PBI, aunque sobre todo fue gracias a la suba de impuestos indirectos más que a los directos. Empero, así y todo, el déficit fiscal casi se quintuplicó durante el periodo. Por su parte, el único objetivo relacionado con los cultivos (el de trigo) fue un completo fracaso; con respecto a la producción de carbón, existió un retroceso notable. En otro orden, debemos decir que las metas de almacenamiento de granos e instalación de frigoríficos tuvieron desempeños modestos. Con vistas a la construcción de líneas férreas, se pudo conseguir la mitad de lo propuesto.

Vemos así que, en ambos casos, a pesar de algunos problemas u objetivos no logrados, las performances fueron muy buenas en general, ya que lograron darse varios saltos cualitativos hacia adelante. Aunque sin duda el periodo no puede ser caracterizado como un auténtico “milagro económico”. Asimismo, las limitaciones con las que se toparon no fueron menores, sobre todo en materia política y de contexto internacional: la estrategia de quebrar las trampas del atraso y hacer un delicado equilibrio en el contexto de la Guerra Fría sin dudas fue una difícil combinación.

Las relaciones con los actores sociopolíticos

Para entender el éxito o fracaso de las experiencias desarrollistas en Brasil y Argentina no se puede evitar hacer un breve relevamiento de las relaciones que guardaron ambos gobiernos con las fuerzas sociales que debieron enfrentar. En este caso, la evaluación histórico-política es la mejor herramienta con que podemos contar para entender los entramados de relaciones de poder de ese momento.

Tratemos de vislumbrar esto comenzando nuestro análisis con las relaciones que guardaron ambos gobiernos con los sectores empresariales. Específicamente, empecemos por el repaso de la relación que tuvieron los desarrollistas con quienes debían ser, según su prédica, los principales beneficiarios de sus políticas: los empresarios industriales. En este caso, la perspectiva general es bastante elocuente: los industriales respondieron bastante bien a las políticas alentadas por ambos gobiernos. En los dos casos los empresarios de la industria apostaron fuertemente –con sus bolsillos– a las políticas llevadas a cabo, y creció notoriamente la inversión sectorial. Empero, si los industriales invirtieron su capital de acuerdo con los planes desarrollistas de Brasil y Argentina, paradójicamente, sus comportamientos como grupos políticos fue bastante más compleja.

En el caso de Frondizi, si bien el sector industrial se expandió mucho económicamente, los empresarios nunca le creyeron o lo apoyaron políticamente, y desconfiaron de él desde el primer momento: su pacto con Perón, el reconocimiento y reempoderamiento de las instituciones empresariales y sindicales peronistas fueron piedras de toque muy difíciles de digerir, ya que eran consideradas “corporaciones totalitarias”. Además, no solo su pacto con Perón era urticante para ellos, sino que también los constantes rumores de que Frondizi era o estaba rodeado de comunistas fue algo que los distanciaba. Los grupos industriales argentinos nunca defendieron corporativamente al gobierno o a sus políticas, salvo la gestión de Alsogaray (que se preocupó por incorporar empresarios industriales a sus equipos y realizó consultas frecuentes con ellos, dedicándose personalmente a atenderlos) (Schvarzer, 1991). En este sentido, se podría decir que lo máximo que los grupos industriales estuvieron dispuestos a hacer por Frondizi fue no ya hacer propia la política oficial, sino más bien no incitar a que los militares depusieran al gobierno.

En Brasil los industriales tuvieron actitudes menos contrapuestas. Si bien guardaron bastantes discrepancias con algunas políticas de Kubitschek, sobre todo en lo referido a la Instrucción 113 de la Superintendencia de la Moneda y Crédito (SUMOC) y el trato con preferencia para los capitales externos, en general se consideraron protagonistas de la política oficial. Así, cuando Kubitschek dejó su cargo, las declaraciones de estos señalaban que habían entendido los resultados obtenidos como una victoria industrialista. Incluso Kubitschek fue condecorado por las organizaciones industriales “por los servicios prestados a la industria nacional”. Por su parte, una gran diferencia con respecto a los industriales argentinos fue que los brasileros fueron más tolerantes a la inflación que a los recortes de financiamiento: mientras que en Argentina apoyaron el plan de estabilización, en Brasil se opusieron a él y le realizaron duras críticas, ya que para los brasileros la inflación debía subordinarse a la marcha del proceso industrializador y no a la inversa.

Con relación al sector rural también observamos importantes diferencias de comportamientos con la elite empresarial en uno y otro país. Sin duda los ruralistas fueron el sector más crítico del gobierno de Kubitschek. Estos nunca compartieron la ideología desarrollista, como tampoco se entusiasmaron con sus políticas. Los ruralistas brasileros no eran liberales como los argentinos. Por ejemplo, los poderosos productores de café, principal grupo del agro, dependían de las compras del Estado y de la fijación de los precios mínimos propuestos por este. Es notorio que cuando el gobierno anunció una disminución de las compras de los excedentes de café, los ruralistas intentaron realizar lo que se denominó una “marcha de la producción” como forma de protesta movilizada (aunque esta fue automáticamente prohibida y Kubitschek envió al ejército para reprimirla). A su vez, también se diferenciaron de sus pares argentinos dado que desaprobaron con fuerza cualquier programa de estabilización. Por su parte, su prédica tradicional no se dirigía a obtener devaluaciones como en Argentina para redistribuir ingresos a su favor, ya que la inelasticidad del precio internacional del café no les permitía capturar mayores rentas y sí les generaba pérdida de rentabilidad dada la suba de costos internos vía inflación. Por ello siempre detestaron el sistema de cambio múltiple sostenido por el gobierno, que solo se pudo abandonar cuando Quadros asumió. Podríamos decir que el programa desarrollista nunca contempló seriamente a los ruralistas. De hecho, el único objetivo del “Plan de metas” que contemplaba al campo (el del trigo) fue un total fracaso. Las posturas del gobierno con respecto al sector rural entonces solo se basaron en mejorar la infraestructura y buscar su mecanización. Además, debemos considerar que los ruralistas eran un grupo de menor presión en Brasil que en Argentina, donde nunca lograron eliminar las retenciones o concretar intervenciones a su favor.

En Argentina el camino con los sectores rurales recorrió otras pautas. Las relaciones con Frondizi comenzaron siendo muy malas, dada su desconfianza inicial por su pacto con Perón. Empero, con el paso del tiempo se lograron acercamientos con Frondizi y tener cierto entendimiento, y apoyaron su plan de estabilización como la “racionalización administrativa” del Estado. La Sociedad Rural Argentina (SRA), a diferencia de los grupos industriales, tuvo socios suyos dentro del gobierno, aunque su duración en los cargos dependió de los vaivenes de cada coyuntura (Palomino, 1988: 120). Ahora bien, la SRA no tuvo su principal batalla contra el gobierno nacional, sino más bien contra el de la provincia de Buenos Aires y el tibio intento de reforma agraria e impositiva que esta buscó (los otros proyectos de reforma agraria en otras provincias tuvieron impactos más acotados y locales, sin llegarse a nacionalizar). Aunque, finalmente, Frondizi terminó por interceder a favor de los ruralistas, poniendo fin a las reformas que buscaron aplicarse en dicho lugar. Además, presión mediante, los ruralistas también lograron eliminar algunas retenciones dispuestas por el gobierno nacional (como la de carne), por lo que fueron más escuchados que sus pares brasileros.

Las relaciones del movimiento obrero con los gobiernos desarrollistas también fueron bastantes complejas. En Argentina la mayoría de los grupos de trabajadores organizados eran peronistas, con lo cual, cuando Frondizi ocupó la presidencia, las máximas ambiciones obreras a nivel político eran el retorno del peronismo y detener la fuerte represión contra los sindicatos, mientras que, a nivel económico, deseaban que se aplicaran políticas redistributivas como las llevadas a cabo por Perón. Así, para los obreros, en principio todo se subordinaba a esto. Por eso, Frondizi adoptó como estrategia primordial intentar divorciar al sindicalismo de su identidad peronista. En efecto, desde el comienzo este permitió que los líderes gremiales peronistas recuperaran protagonismo y se dedicó a dar aumentos de salarios. Sin embargo, esto no fue suficiente para ganar a los sindicatos, pues las huelgas igualmente se multiplicaron y el apoyo obrero fue débil y solo transitorio, cuando en algunos sectores fue francamente imposible. Además, el giro aplicado con respecto a la política petrolera hizo que las cosas se tensaran aún más. La fuerte represión, el uso del “Plan CONINTES” (Conmoción Interna del Estado), basado en una lógica militarista de “seguridad”, declarar el estado de sitio y una política dura sin concesión contra la protesta obrera (que permitió la detención masiva de trabajadores y dirigentes gremiales en todo el país) le terminó por restar apoyos aquí. Por su parte, con el plan de estabilización de 1959 las relaciones empeoraron aún más, alejando a Frondizi de cumplir su objetivo de “desperonizar” a los trabajadores, por la fuerte caída salarial que implicó. Frondizi entonces terminó siendo visto, al contrario de lo buscado, como “muy benévolo” con el capital antes que con el trabajo. Sin embargo, y a pesar de la fuerte reacción gremial contra el plan de ajuste, esta no logró detener su implementación, como tampoco revertir la política petrolera. No obstante, la constante protesta gremial, si bien no alcanzó sus objetivos inmediatos, sí generó otros: no solo disipó “el clima de inversiones” que deseaba Frondizi, sino que además alentó la sensación de que el gobierno iba directo al caos (o al comunismo), y opositores y militares aprovecharon para intervenir con fines golpistas. No obstante esto, el número de huelgas fue bajando sistemáticamente desde el pico de 1959 hasta 1962 (James, 2006), donde los obreros comenzaron a negociar para recomponer sus salarios a cambio de aceptar las cláusulas de racionalización laboral en algunos sectores. Así y todo, los sindicatos terminaron, finalmente, por ser la piedra de toque de Frondizi, siendo uno de los sectores sociales más claramente indócil para con él, y fueron clave en la derrota electoral que terminó con su gobierno.

En el caso brasilero las actitudes fueron distintas, ya que allí los obreros tuvieron dos tipos de suscripciones masivas: el PBT controlado por Goulart –que era parte de la alianza gubernamental– y los comunistas, que tácticamente también apoyaron a Kubitschek. Además, los trabajadores no quedaron presa del anhelo de épocas mejores como los argentinos con el peronismo, sino que pudieron ser incorporados (como una fuerza subordinada) a los planes del gobierno, por lo que el desarrollismo brasilero pudo lograr cierta fusión con el populismo, y contó con un grueso respaldo sindical (Sodré, 1990: 377), aunque este nunca fue total. Por ejemplo, en San Pablo, principal distrito industrial del país –y, por ende, el que más obreros congregaba–, Kubitschek siempre tuvo bajo apoyo. Por su parte, los trabajadores durante este periodo lograron mejoras salariales que fueron apreciadas como un vivir en tiempos de movilidad ascendente, sin grandes represiones, aunque sí menos poder que el sindicalismo argentino y, con esto, menores salarios que allí.

Ahora bien, si los sectores obreros fueron un punto de intranquilidad o de desestabilización para ambos gobiernos, la cuestión militar no ocupó un rol menor, ya que marcó importantes diferencias en un gobierno y otro. En efecto, los militares brasileros tenían una visión de desarrollo previa a la llegada de Kubitschek, y pudieron entrelazar una convergencia con este, dado que ambicionaban un Estado poderoso y con grandes recursos y capacidades. Brasil, con su gran tamaño, era visto por sus militares como presa de un virtual peligro debido a su atraso relativo y baja capacidad técnica para hacer frente a los problemas de control territorial y de seguridad nacional o hemisférica. Según esta noción, su capacidad profesional, logística y estratégica era inseparable de la industrialización del país. Por su parte, su principal preocupación fue conservar el monopolio estatal del petróleo, y se diferenciaron en gran medida de sus pares argentinos porque pudieron ser cooptados por Kubitschek y pasaron a formar elencos estables de su gobierno, con cargos de mucha jerarquía. Además, sumaron otra diferencia, ya que los argentinos veían con bastante más indiferencia la preocupación industrialista o los problemas económicos derivados del atraso. Es que la elite militar argentina fue fiel a los preceptos liberales característicos de sus sectores dominantes tradicionales. A pesar de existir militares con ambiciones desarrollistas, estatistas e industrialistas, su obsesión por evitar el regreso del peronismo a los cargos estatales o las cuestiones de defensa hemisférica, como el “peligro comunista” (Rouquié, 1998: 191), eran preocupaciones que terminaban por imponerse ante todas las cosas, subordinando en consecuencia el desarrollo y el industrialismo. Finalmente, la presión de los militares hizo que Frondizi cambiara su voto contra Cuba y que este pagara el alto costo político, siendo también ellos quienes lo depusieron por perder las elecciones justamente un mes después de ese cambio de posición, con lo que queda claro que la cuestión militar fue su piedra de toque perentoria e infranqueable.

IV. Reflexiones finales: desarrollo e inestabilidad política

A lo largo de este trabajo intentamos repasar las nociones de desarrollo en Argentina y Brasil y cómo estas fueron incorporadas a cada situación histórica en particular, y cómo atravesaron la Guerra Fría, dando cuenta de las similitudes de sus proyectos y aun las diferencias de cada caso. Así vimos que en Brasil la relación política pudo conformarse de un modo diferente al argentino, ya que varios grupos militares junto a las fuerzas políticas del Congreso, sumadas al apoyo sindical basado en la alianza PSD-PTB, pudieron ser articulados para la realización del “Plan de metas” (Bendicho Beired, 1999: 295). En este país, por su parte, al no existir un partido político –o movimiento social– imbatible electoralmente como el peronismo argentino, se pudo incorporar a otros actores y tener menores rupturas. Por ejemplo, el UDN logró acceder al gobierno por vía electoral y sus miembros no necesariamente debieron golpear la puerta de los cuarteles para poder aplicar sus planes, por lo que los grupos liberales, de derecha, militaristas y/o anti-obreros pudieron ser parte de la arena política-legal sin sufrir una “impotencia electoral” que los relegara únicamente a tener un accionar golpista.

La situación argentina vimos que fue diferente. Allí Frondizi debió enfrentar treinta y dos “peticiones militares”, por lo que el militarismo cumplió en la Argentina un rol más fuerte que en Brasil. No por guardar peores credenciales democráticas o tener necesariamente menor respecto por las instituciones, sino porque en su autoasignado “rol tutelar” las fuerzas armadas eran las que debían velar no solo por la “amenaza comunista”, sino además por la latente incursión del peronismo (Potash, 1980: 421), puesto que este partido, al estar proscripto, incrementó sus acciones por fuera de la legalidad y del sistema de partidos, recorriendo diversas vías, que fueron desde la acción insurreccional y la guerrilla hasta las huelgas, sabotajes y demás formas de protestas propias del periodo de “la resistencia” (Di Tella, 1999: 317), amén de distintos tipos de ensayos de prueba-error para buscar (re)incorporarse a la vida institucional. Así, las fuertes limitaciones del juego político argentino fueron –en parte– causas de la errática política de Frondizi y de sus espasmódicos movimientos: este se acercó al peronismo para ganar las elecciones, lo cual le generó desconfianza frente a empresarios y militares; simultáneamente, quiso captar al capital extranjero y a los industriales, adoptando un plan de ajuste diagramado por el FMI y el tesoro de los Estados Unidos, lo que lo alejó de los sindicatos. Cuando se distanció del peronismo, no logró ser incorporado tampoco por los sectores antiperonistas. Por su parte, el rechazo de estos, igualmente, no le permitió volver a ganar el apoyo peronista. Además, la fuerte represión obrera, su cambio abrupto con respecto a la política petrolera y la falta de resultados con respecto al fin de la proscripción política peronista, así como sus concesiones al capital extranjero, fueron leídos –por los distintos actores– bajo la igual bandera de “traición” y desconfianza, lo que debilitaba aún más su posición, lo que terminó por llevarlo al colapso. El incidente cubano terminó por condensar una vez más todo esto: de buscar encarnar primeramente la estrategia americana de la “Alianza para el Progreso”, en la cual el desarrollo era el mejor antídoto para prevenir el comunismo, buscó luego impedir el aislamiento cubano en la región, aunque finalmente dio un nuevo volantazo con respecto a esto presionado por los militares y votó por expulsar a Cuba de la OEA un mes antes de las elecciones a las cuales había apostado todo para asegurar su supervivencia. Esta nueva “traición”, rimbombante a nivel internacional, lo dejó casi sin aire político y demostró que el equilibrio y el anhelo de dejar a todos los sectores satisfechos eran imposibles.

Kubitschek no necesitó captar al populismo como Frondizi y pudo tener más continuidades, sin ser un ecléctico combo de críticas y elogios como este respecto a su relación con el peronismo. En este sentido, en Brasil las elites políticas, más allá de algunas diferencias puntuales, se cerraron sobre sí detrás de un único proyecto económico: el desarrollista, mientras que en Argentina la fragmentación política hacía imposible lograr la convergencia hacia algún proyecto común.

Finalmente, empero, debemos tener en cuenta que ambos proyectos desarrollistas significaron, después de todo, un gradual desplazamiento, en el cual el desarrollo comenzó siendo un proyecto emparentado con la democracia inclusiva para pasar a ser transformado en otro, que vio en la democracia a su principal obstáculo y que pasó a requerir, para obtener el desarrollo industrial, la condición de “seguridad” (Smulovitz, 1988: 21). De este modo, los sucesores de ambos gobiernos desarrollistas –tanto Quadros como Guido– interrumpieron varias de las premisas fundamentales del desarrollismo para aplicar las clásicas recetas liberales. Así, una vez asumido Guido, aplicó otro plan de estabilización para favorecer a los sectores agroexportadores y redistribuir ingresos contra los trabajadores, mientras que el breve gobierno de Quadros replicó de igual manera: se realizó un vigoroso plan de ajuste que no pudo evitar hacer estallar con su conducta política y así durar tan solo siete meses como presidente. A su vez, tanto en Brasil como en la Argentina los sucesores de los gobiernos desarrollistas tuvieron como su principal objetivo reducir la amenaza del avance del populismo, es decir, frenar a los herederos de Vargas y Perón: el peligro del movimiento obrero que se escondía detrás de esto forzaba el cierre del juego político y proponía la dirección militarista-autoritaria como la mejor forma de continuar en el futuro el camino del desarrollo del capitalismo en la región.

Bibliografía

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Sodré, N. (1990). Formaçáo histórica do Brasil. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil.


  1. Paradójicamente, la exclusión que impedía a los analfabetos votar en Brasil, si bien recaía sobre un número particularmente alto de personas (la gran mayoría de la población), no era percibida en ese momento como una gran barrera democrática, sino que muchas veces pasó casi inadvertida. Sin embargo, la proscripción del peronismo sí era una marca notoria de la existencia de un régimen de gobierno excluyente.
  2. Por ejemplo, en un acto de campaña declaró: “Nuestro triunfo será un gran paso adelante en la lucha contra el imperialismo colonialista y las oligarquías nativas”. Citado en Sikkink (2009: 107).
  3. A pesar de esto, el otro aspecto del plan inicial de Kubitschek también falló: un mes después de las elecciones se realizó otra intentona militar que jaqueó al gobierno y al sistema de partidos, amenazando el traspaso del mando. Esta, empero, no logró su cometido y la democracia pudo sostenerse un tiempo más.


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