Matías Oberlin Molina

I. Introducción

La asimetría de la estructura agraria de América Latina, expresada en la dualidad latifundio-minifundio, se remonta a los tiempos coloniales y se profundizó en la segunda mitad del siglo XIX con la organización de los Estados Nacionales. A lo largo del siglo XX, Latinoamérica fue un terreno de experimentación ideal para la reforma agraria. Consignas como “tierra y libertad” y “la tierra para quien la trabaja” fueron enarboladas tanto por una clase campesina en conformación (Bartra, 2008) como por partidos políticos, organismos internacionales y sectores de las fuerzas armadas y de la Iglesia. Leyes, decretos y otras iniciativas políticas se hicieran eco de estas demandas.

Aunque a los fines de este artículo historiar los procesos de reforma agraria en América Latina resulta demasiado ambicioso, una lectura en el largo plazo nos puede brindar una serie de claves, indicios y pistas para los escenarios en los que se desenvolvieron las diversas experiencias de reforma agraria. No nos embarcamos aquí en la quijotesca hazaña de recorrer fuentes y hacer un abordaje multidisciplinario de las dimensiones que requeriría una historia de las reformas agrarias latinoamericanas, pero sí recorrer el siglo de las reformas con la mirada puesta en lo conceptual. Proponemos, entonces, analizar el devenir del concepto de reforma agraria en América Latina y el Caribe a lo largo del siglo XX.

Entre el movimiento originado por la Revolución mexicana a principios de siglo y la adopción en los sesenta de políticas de reforma agraria por parte de casi todos los Estados latinoamericanos, la noción de reforma agraria sufrió distintas transformaciones. Las décadas de 1950 y 1960 –signadas por la Guerra Fría– resultan claves para pensar el desplazamiento semántico del concepto. Como veremos en el artículo, en la reforma agraria se expresa una tensión entre dos polos: la justicia social y el desarrollo económico. En la segunda posguerra, y promovida por los organismos internacionales, surgió la idea de reforma agraria integral. Según la formulación que esta alcanzó en el marco de la Alianza para el Progreso,^[1] la reforma agraria integral no solo implicaba redistribución de tierras, sino que se extendía también al otorgamiento de créditos, asistencia técnica y acceso a circuitos de comercialización y distribución de los productos.

Los análisis de este concepto gestado en Latinoamérica recorren un arco narrativo que va desde tomarlo como una respuesta defensiva a la Revolución cubana hasta interpretarlo como la iniciativa superadora de un mero reparto de tierras. En este capítulo, nos proponemos abordarlo como una expresión de la tensión entre las experiencias regionales de reforma agraria de los cincuenta, la intervención estadounidense y el rol de los organismos internacionales.

La cuestión de la tierra en nuestro continente hunde sus raíces en una historia de dominación colonial que excede ampliamente los marcos temporales del conflicto bipolar. Antes, durante y después de la Guerra Fría, la reforma agraria aparece como una constante: el “hecho maldito” del continente agroexportador. La concepción de la reforma agraria, por lo tanto, tiene un anclaje histórico e implica una disputa de sentido. El surgimiento de la noción de reforma agraria integral en el marco de la Guerra Fría, sostenemos, implicó un desplazamiento semántico hacia el polo del desarrollo económico, encorsetándolo.

El concepto de reforma agraria y sus objetivos

Los debates en torno a cómo definir la reforma agraria han sido álgidos y las conclusiones son tan variables como los autores que se recorra.^[2] El concepto de reforma agraria ha sido (y continúa siendo) ampliamente discutido por referentes de diversas disciplinas (Barracloug, 1965; Le Coz, 1974; Machado, 2000 y Stédile, 2020). En ese sentido, Oscar Oszlak sintetiza dicha literatura en dos grandes grupos: las posiciones agraristas, “habitualmente difundidas por minifundistas, medieros, arrendatarios y trabajadores sin tierra” y las posiciones ruralistas “que agrupaban a los grandes y medianos terratenientes” (Oszlak, 2016: 24-25).

A grandes rasgos, ambas posturas buscaban solucionar el problema de la estructura agraria latinoamericana, pero mientras los agraristas tenían como principal objetivo de la reforma agraria la justicia social, los ruralistas buscaban una mejora tecnológica que incrementara la productividad agrícola. Detrás de estos agrupamientos emerge la tensión entre una mirada que insiste en una distribución más equitativa de la tierra y los recursos para aquellos que la trabajan y una mirada que pone el énfasis en la innovación tecnológica y el aumento de la producción. En otras palabras, una tensión entre redistribución y productividad organiza los posicionamientos de los autores en torno al concepto de reforma agraria (Ortega, 1990: 106; Le Coz, 1974 y Oszlak, 2016).^[3]

Ahora bien, como afirma Thomas Carroll, “históricamente, las presiones que se ejercen por poseer las tierras han sido motivadas principalmente por consideraciones de igualdad y justicia social” (Carroll, 1973: 309). Mientras que en la primera mitad del siglo XX este parece haber sido el motor principal de las iniciativas vinculadas a la reforma agraria, al calor de la Guerra Fría el concepto sufrió una modificación sustancial corriéndose hacia el polo del desarrollo económico.

La reforma agraria latinoamericana en la primera mitad del siglo XX

El recorrido que proponemos tiene como punto de partida una geografía y un calendario: México, 1910. La revolución que tuvo lugar allí abrió el camino a nivel continental para la reforma agraria y el constitucionalismo social,^[4] que quedaron plasmados en el artículo 27 de la constitución de 1917.^[5] A pesar de lo establecido en la carta magna, la reestructuración agraria tardó en llegar y se consolidó recién durante el gobierno de Lázaro Cárdenas (1934-1940).

Una de las características distintivas de la reforma agraria mexicana fue el reconocimiento de los ejidos, sistema comunitario de tenencia de la tierra. En el ejido, la comunidad que posee las tierras las distribuye entre los ejidatarios que no pueden venderlas, solo tienen derecho a ocuparla y trabajarla.^[6] Para la década de 1960, la mitad de los agricultores mexicanos eran ejidatarios (Carroll, 1973: 305).

La chispa se expandió por el continente. Si bien faltan estudios sobre la influencia tanto de la Revolución mexicana como de su particular reforma agraria,^[7] alcanza con traer algunos ejemplos. En Argentina el primer proyecto de reforma presentado ante el Congreso fue elaborado por el socialista Juan B. Justo en el año 1917, quien había mantenido un fluido vínculo con el Partido Liberal Mexicano (Yankelevich, 1994). En el caso peruano, la Revolución mexicana fue una de las influencias tanto para la fundación de la Alianza Popular Revolucionaria Americana^[8] (APRA) conducida por Raúl Haya de la Torre como para el indigenismo que predicaba José Carlos Mariátegui y las formas de tenencia de la tierra que propugnaba.^[9] En Guatemala, nos encontramos con una serie de dirigentes políticos que vivieron en México antes del triunfo de Juan José Arévalo (1945-1951) y que luego formaron parte de su gobierno.^[10]

El pensador boliviano Fausto Reinaga reconocía la influencia mexicana en su libro Tierra y libertad, publicado en 1953. Allí narró cómo había estudiado el tema agrario al viajar a México en 1945 representando al gobierno de Villarroel (Reinaga, 1953).^[11] Por último, de la mano de Pavó Acosta (2010) es posible ver rastros de la Revolución mexicana en la reforma agraria cubana de 1959, sobre la que profundizaremos más adelante.

Otra de las dimensiones de esta influencia es la cultural. Entre las variadas producciones artísticas desarrolladas al calor del proceso mexicano, se destacan los grabados del Taller de Gráfica Popular Mexicano, cuyo maestro fue Arturo García Bustos. La Secretaría de Información de la República de Guatemala contrató al grabador mexicano para organizar un Taller Libre de Grabado en la Escuela Nacional de Artes Plásticas. El gobierno de Jacobo Árbenz ofreció becas, concursos y contratos para la realización por parte de los talleristas de cartelería que apoyara el proceso político: “Guatemala fue inundada de carteles elaborados por los participantes en el Taller Libre de Grabado” (Pelaez Almengor, 2005).

La difusión que adquirió la reforma agraria mexicana nos sirve para pensar por qué en algunos de los afiches que promovían la reforma agraria guatemalteca aparecía el lema “Tierra y Libertad”. Si bien continuó siendo utilizada por distintas expresiones del campesinado, esta consigna fue abandonada por los Estados latinoamericanos después de la Revolución guatemalteca. A partir de allí se adoptó para la propaganda oficial el lema “La tierra para quien la trabaja”.

La Guerra Fría en América Latina

Tras los acuerdos de Yalta y Potsdam (1945) asistimos a la división del globo en dos grandes zonas de influencia de las superpotencias triunfantes: Estados Unidos y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas. El conflicto fue bautizado por George Orwell como Guerra Fría, término que fue adoptado tanto por la opinión pública como por los Estados nacionales y los centros de estudio. Sin embargo, la inserción de la región latinoamericana en el conflicto bipolar no fue inmediata y, recientemente, se ha insistido en la intervención del sur global en el desarrollo del conflicto (Saull, 2004). Esto ha producido en los últimos años un renovado interés en el período, que abrió un nuevo campo de estudio abocado a la Guerra Fría en América Latina (Spenser, 2004; Pettiná, 2018 y Marchesi, 2017).

Como otras dimensiones de las sociedades latinoamericanas, la reforma agraria fue atravesada por la disputa entre estos dos modelos de desarrollo. Hasta la década del cincuenta, los debates e iniciativas relativos a la reforma agraria venían siendo nutridos por tradiciones diversas como el indigenismo, la Revolución mexicana, el comunismo, el constitucionalismo social, la función social de la propiedad e ideas modernizadoras. Este amplio abanico daba lugar a formulaciones del concepto que, aunque marcadas por la tensión entre justicia social y productividad, estaban más frecuentemente inspiradas por posicionamientos agraristas.^[12] De alguna manera, el ingreso a la Guerra Fría delimitó el marco de tradiciones y discusiones en las que debía desplegarse.

El ingreso de la región al conflicto bipolar es datado por diversos autores en distintos momentos; a fines de enfocarnos en el devenir del concepto de reforma agraria y su inserción en la Guerra Fría, proponemos la siguiente cronología, que distingue dos momentos. El primero da cuenta del contexto en el que Estados Unidos comienza a mirar la cuestión de la reforma agraria desde el conflicto bipolar: el proceso guatemalteco (1951-1954). El segundo indica el período en que la reforma agraria ingresó en la Guerra Fría para los demás países y actores de la región: los años que transcurren entre la Revolución cubana y la puesta en marcha de la Alianza para el Progreso. Precisamente entre 1959 y 1961 se gestó el concepto de reforma agraria integral.

II. Las reformas de la década de 1950

En la década de 1950 asistimos a un escenario en el que se produce un doble fenómeno: por un lado, el surgimiento –y la cada vez mayor injerencia– de los organismos internacionales; por otro, la concreción de tres leyes de reforma agraria. Dos de estas leyes fueron producto de revoluciones sociales (Bolivia en 1953 y Cuba en 1959), mientras que la tercera fue expresión de un gobierno electo democráticamente (Guatemala en 1952). Detengámonos a analizar cada uno de estos fenómenos más en detalle.

Los organismos internacionales

Producto de los acuerdos que pusieron fin a la guerra, surgieron tanto a nivel global como continental una serie de organismos supranacionales: la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en 1945, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y el Desarrollo (FAO) en 1945, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en 1948, la Organización de Estados Americanos (OEA) en 1948^[13] y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 1959. Vale la pena aclarar que el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), fundado previamente en 1942, se convirtió, a partir de la creación de la OEA, en el instituto especializado en agricultura del sistema interamericano.

En conjunto, estos organismos internacionales permitieron el surgimiento y el desarrollo de una corriente de pensamiento económico desde finales de la década de los cuarenta que ponía el énfasis en la necesidad de promover un conjunto de reformas estructurales en Estados nacionales periféricos para superar las trabas para el desarrollo.^[14] En particular, la corriente cepalina partía de la observación de la división internacional del trabajo y la existencia de términos de intercambio negativos para los países que exportaban productos primarios. Esto traía aparejadas oscilaciones en las economías de los países periféricos que provocaban “fuertes contracciones en la capacidad de importación y, por lo tanto, un alto grado de vulnerabilidad externa y grandes desequilibrios en el ritmo de funcionamiento de la economía”. A partir de estas concepciones, la CEPAL abrió el debate en torno a la necesidad de una industrialización y la superación de las estructuras que estancaban el desarrollo. Silvia Lázzaro sostiene que esta corriente tuvo su culminación en la Carta de Punta del Este, en la que los distintos países de la región, en un marco de cooperación con Estados Unidos, “expresaron su decisión de impulsar y realizar ese conjunto de políticas, utilizando la planificación como instrumento para plasmarlas en la realidad” (Lázzaro, 2012: 127-128).

Guatemala, 1952

Luego del derrocamiento de la dictadura de Jorge Ubico (1931-1944) apareció como horizonte posible la cuestión de la reforma agraria.^[15] Uno de los primeros antecedentes del debate fue la declaración que hizo el Partido de Acción Revolucionaria en 1946 de la necesidad de realizar una “reforma agraria democrática a través de la colectivización de la tierra [de] propiedad nacional, la supresión del latifundio, un incremento en la cantidad de tierra cultivada y un incremento en el crédito agrícola para los pequeños propietarios” (cit. en Handy, 2013: 69). Otro antecedente de la reforma es el artículo de Max Ricardo Cuenca publicado en 1947 por la Confederación de Trabajadores de Guatemala (CTG) llamado “La reforma agraria democrática en Guatemala”. Esto desencadenó un debate entre la CTG y la Asociación de Agricultores de Guatemala (AGA): “El AGA sugirió que la acusación de la existencia de ‘feudalismo en el área rural era simplemente producto de fantasías de un sector’. Advirtió que la proyectada reforma ‘sería un error de la más infortunada clase para el país’” (Handy, 2013: 71). Ese mismo año el Congreso conformó una Comisión para Estudios Agrarios dirigida por Mario Monteforte Toledo. Miembros de la Comisión estudiaron la legislación mexicana, israelí y costarricense, entre otras del bloque occidental (Handy, 2013: 70). El estudio de una posible reforma despertó una serie de oposiciones, como la de la Iglesia, que, a través de su artículo regular en la Acción Social Cristiana “Juan sin tierra”, acusaba al agrarismo de ser “la peor plaga” e importar soluciones de México (Handy, 2013: 71).

La reforma agraria guatemalteca de 1952 fue decretada por Jacobo Árbenz Guzmán bajo el eslogan de una “reforma agraria democrática”, retomando los postulados de la constitución de 1945 dictada tras el derrocamiento de Jorge Ubico (Carroll, 1973).^[16] Tanto la Constitución guatemalteca de 1945 como el decreto 900 de reforma agraria establecían la función social de la propiedad bajo el criterio de que las tierras no podían ser enajenadas permanentemente, por lo que se las concedía a individuos o a cooperativas en usufructo vitalicio. Las tierras afectadas eran pagadas a sus anteriores dueños en bonos de reforma agraria a veinticinco años basados en el valor impositivo declarado (no el valor venal).

El punto crítico fue la expropiación de 160 mil hectáreas de la United Fruit Company que se encontraban ociosas (Carroll, 1973: 318). Esto movilizó al gobierno estadounidense a desplegar una campaña contra el gobierno de Árbenz –vinculándolo con el régimen soviético– y a financiar al ejército de Carlos Castillo Armas, que derrocó al presidente guatemalteco en 1954.^[17]

Por lo tanto, destacamos en el caso guatemalteco varios aspectos en los que podemos leer la influencia de la experiencia mexicana. En primer lugar, el criterio elegido por el gobierno guatemalteco para definir la función social de la propiedad. Un segundo aspecto es que las tierras expropiadas se pagaban con base en el valor impositivo declarado y no sobre el valor de mercado. Por último, el hecho de que las tierras quedaban por fuera del mercado y eran entregadas en usufructo vitalicio.

Bolivia, 1953

La reforma agraria boliviana^[18] fue consecuencia de la revolución social conducida por el Movimiento Nacional Revolucionario (MNR), que, aunque ascendió al poder en 1952, no reconoció el problema de la reforma agraria hasta después del levantamiento campesino iniciado en la región de Cochabamba.^[19] El gobierno de Víctor Paz Estenssoro inició entonces una serie de medidas más radicales. Hacia 1953 conformó un Comité de Reforma agraria al que le encargó, en un plazo de ciento veinte días, el estudio del problema agrario y la elaboración de una propuesta legislativa (Carroll, 1973: 314).

La legislación elaborada fue finalmente sancionada el 2 de agosto de 1953 mediante un decreto en cuyos considerandos se retomaba la tradición incaica de la época precolonial, se narraba el despojo indígena y se apelaba al artículo 17 de la Constitución Política del Estado, según el cual “la propiedad para ser respetada debe cumplir una ‘función social’”. En este sentido, el segundo artículo fijaba que se reconocía y garantizaba la propiedad privada en la medida en que cumpliera “una función útil para la colectividad nacional; planifica, regula, racionaliza su ejercicio y tiende a la distribución equitativa de la tierra para asegurar la libertad y el bienestar económico y cultural de la población boliviana”.

La ley avanzaba también en otros aspectos. El primer artículo establecía que “el suelo, el subsuelo y las aguas del territorio de la República, pertenecen por derecho originario a la Nación Boliviana”. El artículo 30 rezaba: “Queda extinguido el latifundio”. En la misma ley se revertían al dominio público todos los árboles de goma y castaña, que serían otorgados en concesión para la explotación (artículo 79). La medida establecía la compensación a los terratenientes con bonos a veinticinco años según el valor catastral vigente (artículo 155).

El texto planteaba que los objetivos debían ser: proporcionar tierras de labrantía a los campesinos que no poseen, siempre que la trabajen (expropiando para ello a los latifundistas que las posean en exceso); restituir a las comunidades indígenas las tierras que les fueron usurpadas, respetando sus tradiciones colectivistas; liberar a los campesinos de su condición de siervos; estimular la mayor productividad y comercialización en la industria agropecuaria; conservar los recursos naturales del territorio, y promover corrientes de migración interna de la población rural concentrada en la zona interandina para vertebrar el oriente con el occidente del territorio boliviano.

Como en el caso guatemalteco, en la legislación de la reforma agraria boliviana se destacaba la figura de la función social de la propiedad ligada a la idea de justicia social. La ley buscaba solucionar el problema de la asimetría agraria, retomando las tradiciones indígenas y llegando incluso a declarar la extinción del latifundio. Por otro lado, fijaba determinados recursos (suelo, subsuelo, agua y árboles de goma y castaña) como propiedad de la nación. Al hacerlo los dejaba por fuera del mercado. Por último, fijaba el valor de las tierras expropiadas con base en el valor catastral. Encontramos en estos elementos la influencia de la Revolución mexicana.

Cuba, 1959

Una vez derrotado el régimen de Fulgencio Batista en Cuba por el Movimiento Revolucionario 26 de Julio, se impulsó –casi de inmediato– la reforma agraria. Inicialmente la reforma se mantuvo en los marcos provistos por la Constitución cubana de 1940. En un logro de la llamada Generación del 30, que había destituido a Machado, dicha carta magna habilitaba un espacio para avanzar en ese rumbo. Señala Rodríguez Beruff:

Aunque dicha generación no planteó ideológicamente cuál habría de ser el camino hacia la reforma agraria, por lo menos logró que se incluyera en la Constitución de 1940 una condena al latifundio. Esta condena […] sirvió de precedente legalista para fundamentar el alegato posterior, en pro de una reforma agraria, del Movimiento 26 de Julio y de los otros sectores de oposición al régimen de Batista (1970: 207).

La primera ley de reforma agraria, dictada el 17 de mayo de 1959, establecía la proscripción del latifundio y fijaba una extensión máxima de 30 caballerías (alrededor de 400 hectáreas). Las tierras expropiadas serían abonadas a los anteriores dueños con base en el valor fiscal con un bono a veinte años. Al mismo tiempo se creó el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), que fue el organismo encargado de administrar estas propiedades. Como consecuencia de las expropiaciones surgieron tres posibles figuras de beneficiarios: los beneficiarios individuales (hasta un máximo de dos caballerías), las cooperativas y las fincas estatales. Las cooperativas se crearon donde existían economías de plantación (tierras azucareras), mientras que en las tierras de producción ganadera se crearon Fincas de Administración Directa –administradas por el INRA– y los trabajadores continuaron siendo asalariados (Rodríguez Beruff, 1970: 224 y Carroll, 1973: 322). Nuevamente, como en el caso guatemalteco, los principales latifundios afectados por la ley de reforma agraria pertenecían a compañías estadounidenses.

A partir de 1961, el gobierno cubano convirtió las cooperativas agrícolas en Granjas del Pueblo,^[20] asimilándolas a las Fincas de Administración Directa, y de esta manera la reforma agraria cubana abandonó los marcos de la constitución de 1940. Las Granjas del Pueblo se constituyeron en unidades de producción asimilables a los sovjós soviéticos, en los que la tierra pertenecía al Estado y el trabajo era remunerado sin participación en los posibles beneficios (Rodríguez Beruff, 1970: 224-225).

Pavó Acosta sostiene que gran parte de los trabajos sobre la política agraria cubana (mayormente realizados en la década de 1970) buscaron incursionar en la influencia marxista leninista sobre el proceso “y esto se justificaba en buena medida por el cambio de proyección en los alcances de la reforma agraria que significó la puesta en vigor de la ley del 3 de octubre de 1963” (Pavó Acosta, 2010: 36). Sin embargo, el autor afirma que hay una influencia directa de la Revolución mexicana en la reforma agraria cubana,^[21] particularmente en la ley del 17 de mayo de 1959, y destaca las siguientes coincidencias:

a) en la afectación de las tierras mediante procedimiento expropiatorio, declarándose la utilidad pública y el interés social a partir de cierta extensión; b) en los expedientes de redistribución de tierras tramitados por la vía administrativa; y c) en el anuncio de la sustracción de los tribunales ordinarios del conocimiento de las acciones agrarias y la creación de tribunales de tierra, ocurriendo en la práctica en ambos casos la sustracción, la institucionalización de un modelo administrativo que, si bien cumplió con sus propósitos iniciales, revelaría luego sus limitaciones para resolver con agilidad y eficacia las reclamaciones (Pavó Acosta, 2010: 57-58).

La reforma agraria cubana tiene entonces, por lo menos, dos momentos. Un momento inicial con mucha mayor incidencia del proceso mexicano y un segundo momento en el que, al calor de los acontecimientos de la década del sesenta –que veremos en el siguiente apartado–, se volcó a un modelo más cercano al soviético.

III. Las reformas agrarias de la década de 1960 y la Alianza para el Progreso

En esta década se rompió el tabú sobre el tema en todos los países de la región. En la gran mayoría se conformaron comisiones para tratar el tema, se convocaron congresos para discutirlo e incluso se presentaron proyectos y elaboraron leyes de reforma agraria. Existe un consenso en la literatura en relación con que la Carta de Punta del Este (1961) –como puesta en marcha de la Alianza para el Progreso– y la posterior expulsión de Cuba de la OEA fueron el punto de inflexión en torno a este tema en América Latina (Chonchol, 2003 y Lázzaro, 2017). La bibliografía también es unánime respecto de los acontecimientos de 1960-1961 que hicieron posible la expansión de la discusión sobre las reformas en la región: el triunfo de John F. Kennedy, la invasión estadounidense en Bahía de los Cochinos y la declaración de Cuba como país socialista.

Los comienzos de los años 1960 fueron, con todo, la época de oro de las reformas agrarias en el siglo XX. En efecto, para contrarrestar la influencia política de la Revolución cubana, el gobierno del presidente Kennedy propuso a los diversos países latinoamericanos el pacto de la Alianza para el Progreso, firmado en Punta del Este (Uruguay) en 1961. Mediante este pacto, los gobiernos de América Latina se comprometían a realizar cambios estructurales –como la reforma agraria– en contrapartida de la ayuda económica norteamericana. Pero la mayoría de los gobiernos, controlados por élites conservadoras, se limitaron a aprobar leyes de reforma agraria sin acompañarlas de acciones consecuentes. En todo caso, como resultado de esa política, varios países (Chile, Perú, Ecuador, Colombia, Brasil y los países centroamericanos) aprobaron nuevas leyes de reforma agraria y esta dejó de ser considerada como un elemento exclusivo de la subversión comunista contra las “democracias” de América Latina (Chonchol, 2003: 209).

Sin embargo, la perspectiva histórica nos brinda una clave de lectura que nos ayuda a comprender de manera procesual lo que se firmó en la Carta de Punta del Este. Para ello incorporaremos al recorrido que venimos realizando dos instancias: por un lado, la reforma agraria venezolana; por el otro, el proceso de gestación del concepto de reforma agraria integral por organismos internacionales, que implicó una creciente coordinación entre ellos.

Venezuela, 1960

En septiembre de 1958 la Junta de Gobierno de Venezuela creó por decreto la Comisión de Reforma Agraria. Este organismo fue presidido por el ministro de Agricultura y Cría, Víctor Giménez Landínez, y se conformó con varias subcomisiones: economía, legal, social y agrotécnica.^[22] La Comisión presentó el anteproyecto de ley al presidente Rómulo Betancourt en mayo de 1959, fue aprobado por el Consejo de Ministros y se presentó como proyecto de ley en julio del mismo año.^[23] Finalmente fue ordenada su ejecución en marzo de 1960. La división en subcomisiones tuvo por finalidad:

Realizar un enfoque integral del problema agrario venezolano desde los puntos de vista que se consideraron más importantes, ya que se partía de la base que la Reforma Agraria no era solamente un asunto de tipo legal sino muy especialmente revestía características de tipo económico, social y técnico (“Exposición de motivos al proyecto de Ley de Reforma Agraria”, cit. en Duque Corredor, 2009: 142).

Si bien la ley implicó la regulación de la tenencia de la tierra con base en la función social de la propiedad, establecía que una propiedad solo podía expropiarse en el caso de que no hubiera propiedades públicas en la misma zona y fijaba un límite de tamaño absoluto debajo del cual no se podía expropiar. A su vez, la Ley de Reforma Agraria venezolana establecía la función social de la propiedad con base en una serie de características, la primera de las cuales era la siguiente: “La explotación eficiente de la tierra y su aprovechamiento apreciable en forma tal que los factores de producción se apliquen eficazmente en ella, de acuerdo con la zona donde se encuentra y con sus propias características” (ley 611, artículo 19). Aquí aparecía por primera vez la función social vinculada directamente a la productividad. La norma establecía además tres tipos de superficies que se encontraban comprendidas por la posibilidad de una expropiación en función social (tierras incultivadas, trabajadas indirectamente por arrendatarios y tierras adecuadas para el cultivo pero que se dedicaban a pastos naturales para ganadería extensiva). Además, las tierras expropiadas –a diferencia de los casos cubano, boliviano o guatemalteco– eran abonadas según el valor de mercado hasta 30 mil dólares en metálico y el resto en bonos (Carroll, 1973: 325).

Por lo tanto, observamos que el caso venezolano se distanció en una serie de puntos de las tradiciones que provenían de la experiencia mexicana. Por ejemplo, se definió la función social de la propiedad vinculándola a la productividad y se fijó el monto de la expropiación ya no con base en el valor catastral sino con base en el valor comercial de las tierras. Por otro lado, se esbozó allí el concepto de reforma agraria integral. El antecedente venezolano es el que los organismos internacionales van a retomar.

La reforma agraria integral

Aunque pareciera haber consenso respecto de que el término reforma agraria integral surgió en América Latina, hay distintas versiones sobre el momento en que lo hace.^[24] Lázzaro sostuvo que la expresión fue “acuñada como una réplica al proceso de reforma radical que se ensayaba por aquel entonces en la Cuba revolucionaria” y que fue “acuñado y consagrado en la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria” que se celebró en Roma en 1966 (2017: 197). Por otro lado, el exministro de Agricultura de Venezuela, Víctor Giménez Landínez (1979), afirma que fue en la X Conferencia Mundial de la FAO (1959) cuando se presentó por primera vez el enfoque integral no como una respuesta al proceso cubano sino como una ampliación del concepto más allá de la mera redistribución de tierras.

Frente a estas interpretaciones, nos proponemos tomar las actas de los encuentros de los organismos internacionales para analizar históricamente el uso del concepto de reforma agraria en esos años de transición. Intentaremos entonces reponer el proceso de surgimiento del concepto de reforma agraria integral a través de las actas y los informes de los organismos internacionales.

En la X Conferencia de la FAO se afirma que la reforma agraria debe incorporar otras acciones más allá del reparto de tierras.^[25] Sin embargo, las actas dan cuenta de que no se utilizó allí la noción de reforma agraria integral. Lo que sí fue establecido es el rol que debía cumplir la FAO en los procesos de reforma: fundamentalmente brindar asesoramiento técnico a los Estados miembros (FAO, 1959: 148). En esa misma conferencia, a través de la resolución número 15, la FAO decide crear un Instituto Regional Latinoamericano de Investigaciones y Capacitación Agrarias. Una característica llamativa de esta conferencia es que podemos observar cómo el desarrollo productivo y la productividad agrícola cobran protagonismo en la definición:

La Conferencia agradeció al Director General sus manifestaciones e insistió en que, en muchos países, la reforma agraria era fundamental para dar impulso a la productividad agrícola y al desarrollo económico. También se reconoció que la aplicación de políticas de reforma agraria era en muchos países una medida de justicia social, considerándose asimismo su aspecto sociológico de primordial importancia (FAO, 1959: 143).

En la conferencia conjunta de la OEA y la FAO (México, 1960), el concepto de reforma agraria integral fue acogido, propuesto por la delegación de Venezuela. La idea era que no se limitara “solamente a regular la propiedad y tenencia de la tierra, sino que contemple también el crédito oportuno, asistencia técnica adecuada, y seguridad de los mercados”. Además, el documento revelaba la importancia que revestía el asunto de la reforma agraria para “todos los Estados americanos” y el posible consenso con respecto a las soluciones “cuando el tema se sustrae de la demagogia política y se enfoca como una urgente necesidad de desarrollo económico y bienestar social” (IICA, 1960: 8). Se configura aquí un antecedente clave de la Conferencia que tendría lugar al año siguiente en Punta del Este.

Ese mismo año se llevó adelante, en el marco de la Operación Panamericana –iniciativa presentada por el presidente de Brasil, Juscelino Kubitschek,^[26] a su par estadounidense, Dwigth Eisenhower, para acercar las diplomacias norteamericana y latinoamericana–, la firma de lo que se llamó el Acta de Bogotá. En ella se destacaban los objetivos que debían buscar los países de la región: aumentar la productividad y fortalecer el desarrollo económico. En su primer punto, se establecía un Programa Interamericano de Desarrollo Social^[27] cuya finalidad era el mejoramiento social en América Latina y el cual debía orientarse a la realización de determinadas medidas vinculadas a las condiciones de vida rural y el uso de la tierra (revisión de sistemas legales e instituciones, iniciar o acelerar programas de modernización y apresurar la formulación de proyectos). La delegación de Cuba subordinó la aprobación del acta a la creación de un Fondo de Desarrollo para América Latina por una suma de 30 billones de dólares, moción que fue rechazada, por lo que Cuba fue el único país que votó en contra del Acta de Bogotá. De esta manera, en el Acta de Bogotá (1960) empezaron a perfilarse tanto lo que un año después se cristalizaría en la Alianza para el Progreso como el creciente enfrentamiento con Cuba.

Durante el año 1961 se produjo, entonces, el punto de inflexión. Como hemos visto, a pesar del intento de Estados Unidos –a partir del golpe en Guatemala– de incorporar la reforma agraria al marco de la Guerra Fría, la Revolución cubana mantuvo en sus primeros años el tema agrario al margen del conflicto bipolar. Sin embargo, a lo largo de 1961 la tensión fue escalando de manera tal que, cuando se realizó la Conferencia de Punta del Este, el escenario había cambiado rotundamente. En marzo, el recientemente asumido presidente de Estados Unidos, John F. Kennedy, hizo una invitación a los países del continente para discutir el futuro de la región, continuando con la política del Acta de Bogotá. En abril se produjo la invasión de Cuba por un ejército de exiliados cubanos apoyados por el gobierno estadounidense. Las fuerzas invasoras, que partieron desde Nicaragua, fueron derrotadas en menos de tres días por las tropas de Fidel Castro en Playa Girón. En este marco, finalmente se concretó en Punta del Este la reunión convocada por Kennedy. Como resultado del encuentro, que comenzó el 5 de agosto, el 17 de agosto se suscribieron dos documentos: la famosa Carta de Punta del Este y la Declaración a los pueblos de América. En ambos documentos se dejó asentado el siguiente párrafo:

Impulsar, dentro de las particularidades de cada país, programas de reforma agraria integral orientada a la efectiva transformación de las estructuras e injustos sistemas de tenencia y explotación de la tierra donde así se requiera, con miras a sustituir el régimen de latifundio y minifundio por un sistema justo de propiedad de tal manera que, mediante el complemento del crédito oportuno y adecuado, la asistencia técnica, y la comercialización y distribución de los productos, la tierra constituya para el hombre que la trabaja base de su estabilidad económica, fundamento de su progresivo bienestar y garantía de su libertad y dignidad^[28] (Carta de Punta del Este, punto 6, título I).

El mismo día que se aprobó la Carta de Punta del Este se creó el Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola (CIDA), integrado por la OEA, el BID, la FAO, la CEPAL y el IICA. Su función era promover los objetivos de la Alianza para el Progreso: coordinar las actividades vinculadas a la reforma agraria, la planificación en el agro y los estudios sobre los obstáculos al desarrollo de la agricultura de los diversos organismos que la componían. Esta articulación a través del CIDA fue la consagración de la articulación de los desarrollos previos de los organismos internacionales y de la unidad entre el concepto de reforma agraria y el de desarrollo. En esa línea, en noviembre de 1961, el Proyecto 206^[29] de Capacitación y Estudios sobre Reforma Agraria^[30] –que buscaba “adiestrar”^[31] técnicos que llevaran adelante las reformas en la región– fue aprobado por el CIES.

Sin embargo, la creación del CIDA y del Proyecto 206 no eliminaba del todo las disidencias sobre la conceptualización. Todavía en la VII Conferencia Regional de la FAO en 1962 parecía no haber acuerdo con respecto a la reforma agraria integral:^[32]

Hubo varias diferencias de opinión respecto al concepto y los objetivos de la reforma agraria; algunos delegados sostenían que se trataba de un proceso esencialmente revolucionario, mientras otros opinaban que debería ser ordenado y evolucionario y desarrollarse dentro del marco legal y constitucional de cada país (FAO, 1962: 266).

En dicha conferencia regional, Cuba presentó dos recomendaciones con respecto a las políticas de reforma agraria para la región. Por un lado, que se nacionalizasen las empresas agrícolas de propiedad extranjera. Por otro lado, que los países miembros mantuvieran intactas sus grandes unidades de producción agrícola y las explotaran colectivamente. Ambas recomendaciones fueron rechazadas.^[33] Se encomendó al director general de la FAO que tomara la iniciativa de solicitar un informe que bosquejara un programa regional de reforma agraria antes del 30 de abril de 1963. También se destacó la necesidad de crear un instituto de reforma agraria y que los gobiernos estudiaran la posibilidad de apoyarlo. Finalmente se recomendó tomar en cuenta de manera conjunta al CIDA y a los organismos que lo componían (además de los distintos programas vinculados) a la hora de pensar el programa regional de reforma agraria (FAO, 1962: 69). Ese mismo año, en el marco del Proyecto 206 se realizó en la Universidad de Costa Rica el Primer Curso Internacional de Reforma Agraria que se dictó en América Latina, del que participaron 32 dirigentes técnicos de los programas de reforma agraria de 18 países. Esta política se multiplicó en los años sucesivos.

En la tercera reunión anual del CIES, realizada en Lima en 1964, se reafirmó la necesidad de cambios estructurales en la región haciendo hincapié en la reforma agraria como pilar fundamental (CIES, 1964: 848). Al mismo tiempo el informe final indicaba que, de acuerdo “a la doctrina aceptada en América”, la reforma agraria debía ser por un lado “integral” (además de buscar la solución al problema de la tenencia de la tierra debía estar acompañada de asistencia técnica, económica y social) y por otro lado “integrada”, es decir, que “su planeamiento y ejecución tienen que estar en armonía con el desarrollo planificado de todos los demás sectores de la economía” (CIES, 1964: 848). Tanto la puntualización de la necesidad de una asistencia técnica como el llamado a un planeamiento integral otorgaron a los organismos internacionales un papel destacado en la definición de políticas agrarias por parte de los Estados latinoamericanos. Los procesos de reforma agraria se internacionalizaron, al tiempo que el concepto viró hacia a la productividad.

El concepto de reforma agraria integral fue finalmente retomado por la FAO en la VIII Conferencia Regional, realizada en marzo de 1965 en Viña del Mar (Chile): “La Conferencia se pronunció sobre la conveniencia de una reforma agraria integral, considerando que la redistribución de la tierra por sí sola no es suficiente” (FAO, 1965: 110). Al mismo tiempo señalaba las distintas instancias donde se había aceptado el concepto. La reforma agraria integral debía “estar encuadrada en el plan general de desarrollo económico y social” y se justificó la conveniencia de la adopción del término “considerando que la redistribución de la tierra por sí sola no es suficiente” (FAO, 1965: 110).

Como epílogo de este proceso de internacionalización podemos indicar que la primera Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria, realizada en Roma en 1966, la definió del siguiente modo: “Se considera que la reforma agraria abarca un programa integral de medidas para eliminar los obstáculos que dificultan el desarrollo económico y social” (FAO, 1969: 187). Coincidimos con Lázzaro (2017: 197) al afirmar que el concepto de reforma agraria integral fue consagrado allí. Es sumamente llamativo que en 1979 fue nuevamente convocado un encuentro mundial para discutir sobre este tema. Este nuevo encuentro también se realizó en Roma (donde la FAO tiene sus oficinas centrales), pero ahora bajo el nombre de Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural.

Las reformas agrarias después de la Alianza para el Progreso

Luego de la firma de la Carta de Punta del Este se dio una notable extensión de las políticas de reforma agraria en Latinoamérica, en parte porque de dichas iniciativas dependía la posibilidad de acceder a los beneficios de la Alianza para el Progreso. Se dictaron leyes, se formaron comisiones para estudiar el asunto y, con el asesoramiento de los técnicos de los organismos internacionales, se fundaron institutos para estudiar el tema. En algunos países para cumplir con los requerimientos se aprobaron leyes sobre el tema que nunca se aplicaron. Tal fue el caso de Brasil (Sorj, 1981: 136) luego del golpe de Estado de 1964.

En otros Estados se aprobaron leyes que incorporaron el concepto de reforma agraria integral y plantearon en sus articulados objetivos centrados en el aumento de la producción y la productividad, siguiendo el modelo de Venezuela. Al no poner en discusión la asimetría de la estructura agraria (latifundio-minifundio), muchas veces terminaron funcionando como leyes de colonización que permitieron la incorporación de tierras estatales al mercado de tierras. Tal fue el caso de Ecuador,^[34] Colombia,^[35] Panamá^[36] y Honduras.^[37]

En otros lugares se habilitaron debates sobre la reforma, pero no se llegó a legislar en estos años. En el caso argentino este fue impulsado por la Confederación General del Trabajo (CGT) y hasta se creó una Comisión Coordinadora de Promoción de la Reforma Agraria (COCOPRA) en 1963, conformada por dirigentes sindicales, académicos y diputados nacionales.^[38] En el caso salvadoreño, en 1970 se realizó el primer Congreso Nacional de Reforma Agraria, pero recién en 1975 habría atisbos de una iniciativa en tal sentido.^[39] Por último, hay dos casos particulares que, si bien iniciaron sus procesos de reforma en los marcos de la Alianza, tuvieron otras derivas. Esta fue la historia de Chile y Perú^[40], cuestión que ameritaría una investigación mayor.

IV. Conclusión

La asimetría de la estructura agraria en América Latina, acarreada desde los tiempos de la colonia, se profundizó a fines del siglo XIX con la conformación de los Estados nacionales. Por lo mismo, las iniciativas tendientes a transformarla hunden sus pies en la historia del continente y tuvieron diversas expresiones durante el siglo XX. La Revolución mexicana que comenzó en 1910 fue el puntapié inicial, que puso a rodar en el continente la cuestión de la reforma agraria. La tradición inaugurada por el proceso mexicano hizo que las iniciativas de reforma de la primera mitad del siglo y hasta la década del cincuenta estuvieran motivadas por la idea de alcanzar una distribución más justa de la tierra.

En la década del cincuenta se inició un proceso de doble transición. Por un lado, mientras en Guatemala el gobierno estadounidense había rechazado de cuajo todo intento de reforma asociándolo de manera directa al comunismo, en los primeros años de la década del sesenta encontramos que esta potencia impulsó políticas de reforma agraria tanto a través de su diplomacia como de organismos internacionales en los que tenía injerencia. Por otro lado, una transición en los sentidos que el concepto de reforma agraria adquirió en los propios procesos latinoamericanos. Esta segunda transición se produjo entre 1959 y 1961.

Entre el triunfo de la Revolución cubana (1959) y la puesta en marcha de la Alianza para el Progreso (1961) los debates en torno a la reforma agraria se insertaron plenamente en los marcos de la Guerra Fría. Este es el escenario en el que la noción de reforma agraria se fue alejando progresivamente de un sentido anclado en la justicia social. En esos dos años, una serie de reuniones de organismos internacionales y de iniciativas en el continente dieron lugar al concepto de reforma agraria integral. Esta noción se cristalizó en la Carta de Punta del Este (1961), acta inaugural de la Alianza para el Progreso. Las implicancias de este novedoso concepto latinoamericano fueron muchas para las décadas subsiguientes.

En primer lugar, este concepto apareció como una ampliación de la noción de reforma agraria, al incorporar otras dimensiones como el acceso a créditos, a circuitos de comercialización y a asesoramiento técnico. Asimismo, permitió llevar la discusión a países en los que la reforma agraria no había llegado.

Un segundo nivel de las innovaciones que trajo la reforma agraria integral tiene que ver con que ligó las iniciativas de reforma a la actuación de los organismos internacionales. Si la reforma era ahora una cuestión latinoamericana y debía ser implementada de manera integrada, el rol de articulación, justamente, quedaba en manos de los organismos internacionales. Estos también serían los formadores de cuadros que llevarían adelante el asesoramiento técnico, tan caro al concepto de reforma agraria integral. En este sentido puede leerse el Proyecto 206, que buscaba “adiestrar” técnicos en el tema para superar las estructuras agrarias “defectuosas” de América Latina. Al mismo tiempo los organismos internacionales fueron clave en la definición de la ejecución y la administración del financiamiento de la Alianza.

En un tercer nivel el concepto de reforma agraria integral obturó la tradición agraria mexicana y la recientemente inaugurada por la Revolución cubana y encorsetó los debates sobre el concepto dentro de los caminos de la productividad y el desarrollo económico.

El concepto de reforma agraria integral, por lo tanto, no surgió solamente como una respuesta a los sucesos de Cuba, sino también a la tradición que la Revolución mexicana había iniciado en el continente. Al mismo tiempo implicó una ampliación de sentido del concepto original de reforma. Esta ampliación permitió abrir la discusión en los países en los que el tema permanecía como un tema tabú. En esa ampliación de sentido se operó un movimiento semántico que asimiló el concepto de reforma agraria al de desarrollo, que provocó un alejamiento no solo de las posibilidades que abría Cuba, sino de las influencias que había abierto la Revolución mexicana en la primera mitad del siglo y aún en la década de 1950, en las que el concepto estaba más bien vinculado a la idea de justicia social.

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