Micaela Serra y Ma. Julia Sorrentino

Idea preliminar y planteo del problema

Luego del ingreso de China en la Organización Mundial del Comercio, en diciembre de 2001, los países latinoamericanos tomaron diversas posturas frente a este, dependiendo de sus estructuras productivas e intereses económicos. Particularmente, los países de América del Sur reconocieron al país asiático como “economía de mercado” por medio de acuerdos bilaterales impulsados claramente por los intereses de Beijing y bajo la potencialidad del mercado chino, un gran atractivo para los países de la región. Para Sudamérica ‒al igual que para otras regiones del planeta‒ resulta de gran importancia incrementar la cooperación económica, comercial y financiera con China. Si bien podría pensarse como un nuevo tipo de cooperación Sur-Sur basada en el beneficio mutuo, los hechos indican que se trata de un tipo de relacionamiento asimétrico que reedita el clásico vínculo centro-periferia.

El objetivo general de este trabajo es analizar las relaciones sino-latinoamericanas a partir de la entrada de China en la Organización Mundial de Comercio en 2001. A su vez, los objetivos específicos han sido definidos como: a) describir el contexto internacional dentro del cual China se insertó en la OMC; b) explicar el interés chino de profundizar relaciones con Latinoamérica, y c) dar cuenta de cómo efectivamente se llevan a cabo las relaciones entre ambos. Desde esos objetivos se demostrará que las relaciones sino-latinoamericanas responden a un esquema de vinculación centro-periferia aun cuando la diplomacia y el discurso oficial de China se empeñan en tipificarlo en el marco de la cooperación Sur-Sur.

El marco teórico para desarrollar el análisis se concentra, fundamentalmente, en los conceptos de “cooperación Sur-Sur” y “centro-periferia”, posicionados en un contexto de corrimiento del eje hegemónico hacia el Asia Pacífico.

Siguiendo a Giaccaglia (2008), la cooperación Sur-Sur se entiende como una modalidad que surgió en la década del sesenta con el objeto de reforzar la capacidad de negociación de los países en desarrollo frente al Norte industrializado, siendo sus exponentes más paradigmáticos el Movimiento de Países No Alineados^[1] y el Grupo de los 77.^[2] Asimismo, el principal objetivo de esta iniciativa radicaba en la defensa de los intereses específicos y en el cuestionamiento a la estructura y funcionamiento del orden mundial reinante en ese entonces, al cual consideraban inequitativo e injusto.

A lo que estos países se referían era a realizar planteamientos y propuestas alternativos a los defendidos por los países del Norte en cuanto al diseño institucional del sistema comercial internacional propulsado primero por el Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles Aduaneros y Comercio y, luego, por la Organización Mundial de Comercio.

Autores como Singer ‒en Europa‒ y Prebisch ‒en América Latina‒ llegaron a la conclusión en la década del 50 de que “existía una tendencia a la caída de los precios de los productos primarios en relación a los precios de los productos industriales exportados por el centro…” (Bologna, 1987: 15). Este fenómeno se conoce como deterioro de los términos de intercambio y Bologna sostiene en relación con los estudios de Presbisch que los países industrializados exportan productos manufacturados que cuentan con un alto valor agregado y, a su vez, los precios de los mismos aumentan rápidamente, lo que genera una diferencia progresiva. En cambio, los países subdesarrollados basan sus exportaciones en materias primas, cuyos precios sufren variaciones en el mercado internacional y no aumentan de la misma manera que los antes mencionados.

A raíz de esto, Prebisch fue elaborando su teoría del desarrollo donde plantea el cuestionamiento de la inserción comercial internacional de América Latina a través de la exportación de productos primarios y la importación de manufacturas:

Prebisch parte con una clara crítica a la teoría prevaleciente del comercio internacional según la cual todos los países se verían beneficiados si cada uno se especializara en lo que sabe hacer mejor (ventajas comparativas y competitivas). Para contrarrestar esta concepción liberal Prebisch elabora una propuesta alternativa que distingue entre países desarrollados industrialmente, a los que denomina el centro y los países subdesarrollados que constituyen la periferia (Morales Vélez y Castañeda Pérez, 2011: 2).

1. China y las nuevas tendencias del comercio internacional

En 1994 la Ronda Uruguay llegaba a su fin y con ella se creaba la Organización Mundial del Comercio, mediante la firma del Tratado de Marrakech. Este fue ratificado en 1995, solventando así un nuevo escenario donde se contemplaba un orden mundial más universalizado que el existente previamente con el GATT.

Mientras que el GATT se había ocupado principalmente del comercio de mercancías, la OMC y sus Acuerdos abarcan actualmente el comercio de servicios, y las invenciones, creaciones y dibujos y modelos que son objeto de transacciones comerciales (propiedad intelectual). El Acuerdo por el que se establece la OMC prevé un marco institucional común para el desarrollo de las relaciones comerciales entre las partes que abarca el Acuerdo General del GATT (Duran Sáenz, Granato y Oddone, 2008: 38).

El contexto internacional en 1995 había mutado, la lógica de la Guerra Fría que había caracterizado otrora la coyuntura en la que se había gestado el Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles Aduaneros, en 1947, ahora carecía de toda vigencia. Y a eso se suma también un proceso de cambio económico mundial, el cual se ha caracterizado por la relocalización de actividades productivas hacia las economías del Asia del Este y el peso que, en consecuencia, estas han ido ganando en la economía mundial a principios del siglo XXI. “La profunda interdependencia política y económica en este nuevo contexto multipolar provocó un incremento de las relaciones económicas internacionales y, por ende, un cambio en las reglas de juego” (Duran Sáenz, Granato y Oddone, 2008: 38). Se vislumbró un nuevo proceso de reinstitucionalización similar al que se había dado en la Segunda Postguerra Mundial.

La organización contribuiría también como instrumento para vincular a Rusia y las nuevas repúblicas ‒tras la implosión de la Unión Soviética en diciembre de 1991‒ a las corrientes del comercio internacional, y acelerar así los cambios económicos y políticos de esa región. De esta manera, se produce un profundo cambio en el desarrollo de las relaciones comerciales multilaterales enmarcado en la creación de la Organización Mundial de Comercio, y la ampliación de las obligaciones en el sistema multilateral de comercio que ahora también regulaba servicios y cuestiones relativas a la propiedad intelectual. Del mismo modo, también hay que destacar que se establecen mecanismos de control tales como el examen de políticas comerciales y la resolución de controversias que viene de la mano de la mayor institucionalización que supone dar vida a una organización en contraste con la regulación que brindaba un acuerdo internacional de comercio.

Otro cambio que fue tomando fuerza en el comercio internacional, a finales de los 90 pero sobre todo a principios del siglo XXI, fue el creciente peso que los países en desarrollo comienzan a tener en la economía mundial, particularmente por su contribución al crecimiento económico global. Estos duplicaron los esfuerzos para integrarse a la economía mundial y se convirtieron en los líderes de la liberalización comercial. Ese cambio fue consecuencia de los procesos políticos, económicos y sociales que se desarrollan desde los años 50 en Japón, desde los 60 en Corea del Sur, y en China desde finales de los 70, entre las economías más importantes. En ese contexto, el comercio de América Latina con esa región, hasta entonces periférico y de baja relevancia, comienza a ganar más y más importancia.

Otra característica relevante del comercio internacional que se va configurando en los albores del siglo XXI fue el resurgimiento del interés por suscribir acuerdos tendientes a integrar las economías nacionales en agrupaciones permanentes en torno a mercados comunes, uniones aduaneras o áreas de libre comercio. Algunos de los procesos más relevantes de la época son el caso de la Unión Europea, el MERCOSUR o el Tratado de Libre Comercio de América del Norte.

China se suma a esa lógica como consecuencia de las profundas reformas impulsadas desde 1979 por Deng Xiaoping, cuyos ejes centrales fueron la apertura comercial y la creación de Zonas Económicas Especiales^[3] en el este del país. Esas reformas provocaron que las empresas transnacionales encontraran al país conveniente para su radicación por los bajos costos laborales y ciertas condiciones fiscales. Ahora bien, “el gobierno chino estableció como condicionamiento a las firmas transnacionales que arribaron al país la conformación de joint-ventures con empresas estatales y una gradual trasferencia de tecnología hacia grandes empresas de capital local…” (Slipak, 2014: 104). Todo lo cual se vio acompañado de un Estado con un rol activo y planificador de la economía que permitió que el poderío de la República Popular China se extendiera al plano comercial, financiero y, en consecuencia, al político y al militar.

Precisamente, autores como Oviedo (2005), Bolinaga (2013b) y Slipak (2014) sostienen que se verifica tanto una importante expansión de la actividad diplomática multilateral de China como también bilateral, lo cual es coherente con su estrategia de “ascenso pacífico” en la jerarquía global. Entonces, si bien China ingresa a la Organización Mundial del Comercio el 11 de diciembre de 2001, su práctica no se caracteriza por la diplomacia multilateral que despliega en ella sino por la de tipo bilateral, porque le resulta más funcional la asimetría de poder para negociar, y esto se ve muy claro en América Latina.

“El ingreso en este organismo supuso para el país asiático el poder colocar sus productos en mercados antes inaccesibles que, en la mayoría de los casos, se correspondió con los más dinámicos de la economía mundial” (García Méndez, 2006: 4). Por otro lado, se incrementan las negociaciones bilaterales en aquellos ámbitos donde la diplomacia multilateral no parece ser suficiente para garantizar los intereses chinos, por ejemplo el reconocimiento como “economía de mercado”.

2. China y las negociaciones comerciales con América Latina en el siglo XXI

Las relaciones diplomáticas entre América Latina y China no son un fenómeno reciente, no obstante, el impulso que cobran las relaciones comerciales y financieras parece ser el factor que impulsa nuevos ámbitos de cooperación. Desde 1971 los diferentes países de la región fueron normalizando y estableciendo relaciones diplomáticas con la República Popular China en detrimento de Taiwán. Ya a principios del siglo XXI la dimensión comercial toma mucha más fuerza, “China tiene firmados tres tratados de libre comercio (TLC) con países de la región. Se trata de Chile (en 2005), Perú (en 2008) y Costa Rica (en 2011) y se encontraría próximo a firmar un acuerdo con Colombia…” (Slipak, 2014: 108). Además, ha sido reconocida como “economía de mercado” por la mayoría de las repúblicas latinoamericanas, y se ha configurado como el primer, segundo y tercer socio comercial más importante de estos países. China, consciente de su asimetría de poder, despliega sobre la región una estrategia de negociación bilateral cuyo objetivo es asegurar su abastecimiento de recursos naturales para continuar su proceso de modernización económica.

Tabla 1. Exportaciones de América Latina y Caribe a China (2012-2014),
en millones de USD y porcentajes

Fuente: “América Latina, el Caribe y China”, Documento de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2015.

Ya en 2008 la estrategia se cristalizó aun más cuando el gobierno chino publicó el documento conocido como El libro blanco de las políticas de China hacia América Latina, donde se enuncia que los vínculos con la región deben basarse en relaciones de equidad y cooperación mutuamente beneficiosas y donde claramente toma fuerza la cooperación con aquellos sectores considerados estratégicos por China, desde ya asociados a la producción primaria. En enero de 2015

China fue anfitrión del primer Foro China-Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) […] China se comprometió a incrementar el comercio con América Latina y el Caribe a 500.000 millones de dólares y a invertir más de 250.000 millones durante la próxima década… (Gransow, 2015: 4).

Y es con aquel instrumento discursivo de “equidad” y “mutuos beneficios” a través de la cooperación donde debemos detenernos, pues, en estas instancias,

China no deja de asumir su nuevo rol global, pero se presenta como un país que, al igual que otros del denominado “Sur” o “Tercer Mundo”, procura diferenciarse de los hegemones tradicionales enfatizando la reciprocidad, el mutuo beneficio y la “cooperación Sur-Sur”… (Slipak, 2014: 110).

Sin embargo, mientras que China se presenta como un país con pretensiones de desplegar relaciones basadas en el beneficio mutuo, los vínculos reales resultan asimétricos. Un ejemplo de esto son los préstamos otorgados a países de la región a cambio de commodities como garantía o de que estos puedan ser comprados a precios por debajo del mercado. Con esto, “se alientan prácticas igualmente coactivas y coercitivas, propias de una relación entre un país periférico y uno central…” (Slipak, 2014: 111).

El concepto de cooperación Sur-Sur suele estar presente en los discursos oficiales chinos y argentinos, pero como apunta Bolinaga (2013a), la complejidad del concepto viene dada por la multiplicidad de aceptaciones y la ausencia de consensos académicos al respecto de sus alcances. El autor aclara que el criterio geográfico de “Sur” ha perdido vigencia para reformularse al día de hoy como “país en desarrollo”.

Asimismo, es importante destacar que la cooperación Sur-Sur debe llevarse a cabo entre países en desarrollo, ya que una gran potencia no podría llevar adelante este tipo de relaciones debido a que sería una vinculación asimétrica dada la disparidad de poder. Siguiendo esta línea, el autor destaca que entre los supuestos de la cooperación Sur-Sur se deriva que sus beneficios deben ser recíprocos y simétricos para ambos países (Bolinaga, 2013a: 136/137). Tanto Bolinaga como Slipak se preguntan hasta qué punto China debe ser tratada como un país “emergente” o en “vías de desarrollo” y no como una gran potencia. Al respecto, Slipak ha argumentado que China no constituye un nuevo hegemón aún pero que sin embargo disputa el liderazgo norteamericano en varias dimensiones del sistema internacional, lo que tiende a reconfigurar la estructura de poder (Slipak, 2014: 106). Oviedo (2006), por su parte, ya venía marcando esa tensión entre Washington y Beijing, y remarcaba la diferencia entre “influencia” y “hegemonía”. En efecto, ese nuevo orden es crucial para la inserción internacional de América Latina, y eso demanda que la región adopte una posición concreta al respecto de la creciente influencia china, la cual claramente ha desplazado a las potencias tradicionales, principalmente europeas, concordando con el análisis de Oviedo. “Desde 2004 China puso un pie en América Latina y el Caribe de forma pacífica pero abrupta” (Bolinaga y Slipak, 2015: 41).

Como resultado de aquella búsqueda de reconocimiento como economía de mercado es que China impulsó su entrada en la Organización Mundial de Comercio. Retomando nuevamente la línea argumentativa de Oviedo (2007), se destaca que el adquirir estatus de economía de mercado implicaría para China la posibilidad de expandir sus exportaciones o por lo menos mantener los niveles actuales sin tener que devaluar la moneda.

A raíz de esto, el impacto que supondría para las economías latinoamericanas resultaría en la imposibilidad de estas de utilizar distintas herramientas proteccionistas en sus propias economías.

La incorporación de China al organismo internacional le permitió una mayor apertura a los mercados internacionales en todos los ámbitos. Con dicha adhesión China se comprometía al cumplimiento de una serie de requisitos encaminados a lograr una mayor apertura comercial… (García Menéndez, 2006: 3).

Teniendo en cuenta lo anterior, “la creciente vinculación de China con América Latina y expansión de su influencia en la región recrean vínculos de tipo Centro-Periferia, asimétricos en lo económico y la capacidad de ejercicio de poder político…” (Slipak, 2014: 22). Todo esto orientó al autor a retomar la Teoría de la Dependencia para analizar su vigencia en un contexto muy distinto al que otrora se vivenciaba durante su génesis. A este enfoque sobre la dependencia que generan los vínculos comerciales y financieros con China, Sevares (2007) lo caracterizó como una reproducción del tradicional intercambio comercial Norte/Sur y del esquema clásico de inversiones británicas del siglo XIX.

La mejora de los términos de intercambio en los países latinoamericanos se debió al aumento de los precios de los commodities, pero al igual que sucediera otrora, estos países quedan sujetos a los vaivenes de esos precios internacionales impuestos por las economías centrales: “este aumento determina, a su vez, un esquema de precios relativos que promueve el sostenimiento o la profundización de la precarización de las economías…” (Sevares, 2007: 12).

Las relaciones internacionales y comerciales entre China y América Latina se han dado sobre todo de manera bilateral, como ya se ha especificado; teniendo en cuenta esto, Bolinaga sostiene que:

… el carácter del comercio bilateral resulta interindustrial y que los flujos de comercio intraindustrial son entre exiguos e inexistentes, exponiendo un tipo de vínculo basado en una lógica de intercambio clásica de especialización de cada país en su propia ventaja comparativa. En definitiva, se reproduce la lógica centro-periferia…” (Bolinaga y Slipak, 2014: 22).

Ahora bien, cabe considerar en dónde radica el interés de China por adentrarse en nuestra región. Luego de las sucesivas reformas que se dieron al interior de China,

… la importante expansión de la industria manufacturera de China en adición a graduales alzas en los salarios reales y consumos de los hogares ha generado que desde principios del siglo XXI en adelante la demanda por parte de China de productos básicos como minerales, alimentos e hidrocarburos se incremente a ritmos exponenciales… (Slipak, 2014: 14).

Entonces, es de su interés, como también apunta Bolinaga (2013a), garantizar el abastecimiento de las materias primas necesarias para mantener en el tiempo su programa de modernización, y a su vez, asegurar las rutas marítimas de abastecimiento. Más aun, ambos autores han sostenido con fundamento que

… se puede triangular la demanda china de los commodities, el alza de los precios internacionales de los rubros vinculados a ese sector y la mejora de los términos de intercambio con los países de América Latina y el Caribe. Recapitulando, la mejora del nivel de precios internacionales de los commodities está anclada al proceso de modernización de China… (Bolinaga y Slipak, 2015: 10).

El gráfico que sigue muestra concretamente cómo han crecido y se han concentrado las exportaciones de la región hacia China en productos primarios y sus derivados. Los productos más importantes son: soja, hierro, petróleo y cobre. Todos los países de la región tienden a tener su comercio exterior concentrado en uno o dos productos, desde ya materias primas (Bolinaga, 2013a).

Gráfico 1. Composición por producto de las exportaciones de América Latina a China,
2000/2013 (millones de USD)

Fuente: “América Latina, el Caribe y China”, Documento de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2015.

En cuanto a la región latinoamericana, Svampa (2013) indica que una importante cantidad de gobiernos construyen sus discursos a partir de una lógica contraria a la del denominado Consenso de Washington, y agrega que en los últimos años la región habría entrado en una nueva etapa: la del “Consenso de los Commodities”.

En ella, tanto los gobiernos que muestran continuidades con el Consenso de Washington como aquellos que desde lo discursivo y lo productivo rompen con él, aceptan por igual una inserción en el sistema de producción y acumulación global como proveedores de productos básicos con bajo contenido de valor agregado, aprovechando sus elevados precios internacionales (Slipak, 2014: 112).

En un contexto internacional en el que Estados Unidos, Europa y Japón están en crisis, la profundización de las relaciones con China se acelera. Por su parte, Bolinaga y Slipak (2015) ya no hablan de Consenso de los Commodities sino del Consenso de Beijing, con el propósito de poner el foco en la nueva configuración internacional de poder y en esa creciente influencia que ejerce China en América Latina. Los autores entienden por Consenso de Beijing la adhesión a la idea de que el sendero inevitable para el desarrollo de la región consiste en la profundización de estos vínculos con la República Popular China, pero que no se trata de una cooperación entre países en vías de desarrollo sino que tan solo esa retórica busca encubrir la reproducción de patrones de subordinación y dependencia característicos de relaciones centro-periferia (Bolinaga y Slipak, 2014).

Consideraciones finales

La expansión económica de China en las últimas décadas propició el ingreso del país a la Organización Mundial de Comercio en 2001, lo cual fomentó a la vez su alcance a distintos mercados. En el caso latinoamericano, las relaciones con el gigante asiático han sido beneficiosas a grandes rasgos. Sin embargo, la forma en la que se plantearon estas relaciones ha sido, principalmente, por acuerdos bilaterales que facilitan el reconocimiento de China como “economía de mercado”, estatus aún no reconocido por el Organismo Mundial de Comercio. Y eso ha acentuado un patrón de intercambio en el cual los beneficios no son tan recíprocos.

La cooperación ha sido planteada desde lo discursivo bajo la lógica Sur-Sur, pero los hechos indican que las asimetrías existentes entre ambos imposibilitan que se genere un intercambio equitativo, acercándolo por eso más a una relación centro-periferia. El llamado Consenso de Washington abrió el camino para nuevas formas de ejercer influencia en la periferia, y ahora ha emergido el “Consenso de Beijing”, cuyo eje ya no se pone en la actividad rentista financiera sino en la explotación a gran escala de los recursos naturales vía el capital financiero chino. Esta es la línea analítica que se advierte en estudios recientes donde es evidente que tanto uno como el otro “consenso” tienen mucho más de imposición de las grandes potencias que consensos reales, equitativos y simétricos entre las partes, concluyen Bolinaga y Slipak (2015).

Latinoamérica ha aceptado e incrementado el acercamiento con China, pero debería adoptar una posición concreta respecto de la creciente influencia que recibe. Debería delimitar si aceptará las premisas de cooperación Sur-Sur con las que el gigante asiático se presenta o si, en cambio, sincerará el tipo de relaciones de centro-periferia que realmente es el que se efectúa. La falta de consensos en la región imposibilitan un diálogo multilateral y eso acentúa claramente las asimetrías de poder a favor de China.

Resolver el cuestionamiento de si China debe dejar de ser tratada como un país emergente para posicionarlo como una gran potencia que se disputa el liderazgo con Norteamérica en varias dimensiones del sistema internacional resultará clave para ejercer un cambio en el posicionamiento regional, y reformular su mero rol como proveedor de materias primas para la modernización económica de potencias extrarregionales.

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