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Avances y retrocesos de la integración
regional en Sudamérica

¿Es UNASUR la excepción?

Pablo Díaz Guerra

Introducción

El fenómeno de la integración en América Latina se desarrolla en el marco del proceso de transformaciones políticas que se dieron desde el fin de la Guerra Fría. En este sentido, resulta interesante analizar la evolución de la UNASUR, como proceso de integración en el que conviven una heterogénea gama de países, diferenciados por sus particularidades económicas y políticas. Comprender la importancia de las especificidades históricas en el modelo de integración en Latinoamérica es necesario para analizar su impacto en UNASUR y su proyección a principios del siglo XXI.

El presente capítulo tiene como objetivos específicos: a) caracterizar y explicar los conceptos “integración” e “integración regional”; b) analizar los procesos de integración más significativos en Sudamérica, como el MERCOSUR y la Alianza para el Pacífico, en tanto dos modelos que conviven dentro de UNASUR, y c) determinar las fortalezas y debilidades de UNASUR en su actual fase de desarrollo.

Los proyectos e ideas de integración en América pueden vislumbrarse desde fines del siglo XVIII y principios del siglo XIX si repasamos los aportes de Francisco Miranda y su propuesta “Federación Americana”, o los de Mariano Álvarez y la “Identidad Americana”. Adentrados en el siglo XIX, y al calor de los procesos de Independencia, se observan las propuestas de Bernardo Monteagudo sobre la “Federación General entre los Estados Hispanoamericanos”, y Simón Bolívar (1815) convocando al “Congreso Anfictiónico de Panamá”, o en su Carta de Jamaica donde habla de los Estados Unidos de América del Sur. En la formación de Estados-nación, José Martí incorporó el concepto de “Nuestroamericanismo”, y Eugenio Hostos la idea de la Confederación Colombiana. Sin entrar a analizar las características de cada uno de los términos, podemos observar que todos ellos fueron la génesis de la integración latinoamericana (Iño Daza, 2013: 2).

Es recién para fines de la Segunda Guerra Mundial que surgen en América los primeros organismos internacionales que van a contribuir a la integración regional en sentido moderno, la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), ambos en 1948. Sin embargo, la integración regional avanzó lentamente, para consolidarse junto al fenómeno de la globalización durante los últimos decenios del siglo XX, donde surgen entre otras la Asociación de Libre Comercio (ALALC), la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el MERCOSUR. La llegada del nuevo siglo vio nacer dos proyectos de raíz puramente sudamericana, como lo son la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) y la UNASUR.

Habitualmente el término “integración” es muy utilizado en la literatura específica, aunque no existe consenso académico sobre su aceptación. A pesar de eso, la mayoría de las definiciones que se pueden encontrar reducen normalmente el término a acciones con fines cooperativos. Desde la teoría y dependiendo del enfoque que se utilice, algunos consideran la integración como condición, proceso o resultado.

Al ser un fenómeno complejo, Oyarzun Serrano (2008) propone distinguir la integración en tres áreas, una política, una económica y otra cultural. La integración política se asocia a la toma de decisiones y la búsqueda de cohesión, teniendo como agenda de investigación los efectos de la globalización en el Estado, la vigencia de este y su capacidad para responder adecuadamente a los desafíos actuales. A nivel económico se entiende la integración como el proceso por el cual se busca la gradual eliminación de las medidas discriminatorias entre unidades económicas y la formación de un mercado común entre diferentes Estados. La integración económica total pretende la armonización del sistema financiero con instauración de moneda única, unificación de las políticas económicas de los Estados participantes e instituciones económicas comunes. Una tarea difícil es la de definir la integración social, la cual va asociada a la formación de identidad, sentimientos de pertenencia, establecimiento de nuevos vínculos y gradual transferencia de lealtad. Los indicadores para medir esta dimensión suelen ser diversos (lengua, historia, religión, aumento de migraciones internas, casamientos mixtos entre integrantes de distintos territorios, flujos de comercio intrarregional, comunicaciones, turismo, intercambios estudiantiles, etc.), siendo el nivel de homogeneidad entre los pueblos involucrados el factor que determina el éxito de la integración.

A los fines del desarrollo de un marco teórico/referencial, se tomarán las definiciones de “integración” elaboradas por Ernest Haas (1958), Kark Deutsch (1969) y Johan Galtung (1969), todas sistematizadas en la obra de Nye (1969). Haas definió la integración como un proceso por el cual los actores políticos de diferentes entornos nacionales son llevados a trasladar sus lealtades, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones poseen o exigen la jurisdicción sobre los Estados nacionales preexistentes. Por su parte, Deutsch expreso que “integrar” significa formar un todo con las partes, transformar unidades previamente separadas en componentes de un sistema coherente, con un sentimiento de comunidad que permita un flujo ininterrumpido de transacciones de comunicación a las que los componentes otorguen un contenido básicamente unívoco allí donde antes se hablaban lenguajes diferentes. Finalmente, Galtung caracterizó la integración también como un proceso por el cual dos o más actores forman un nuevo actor. Si el proceso se completa, se dice que el actor está integrado. Se trata de definiciones generales de un proceso que tiene distintas manifestaciones: física, militar, política, económica.

1. Recorrido histórico por la integración latinoamericana

Si se realiza un repaso histórico por la integración latinoamericana se encontrará como característica fundacional que existieron estímulos para la integración desde los mismos procesos de Independencia. Asimismo, debemos remarcar la constante influencia de Estados Unidos en todo el continente y, en particular, su intervención en los asuntos internos de los países latinoamericanos.

Los ciclos políticos en América Latina suelen durar de 10 a 15 años y van de la mano de los procesos de integración. En los años 70 las dictaduras militares se hicieron del poder, en los 80 emergieron gobiernos socialdemócratas, en los 90 llegó el turno de los gobiernos neoliberales y, finalmente, en el nuevo siglo emergieron los gobiernos populistas. A partir de los cambios de gobierno que se produjeron para los años 2014 y 2015, podemos vislumbrar la aparición de un nuevo ciclo, caracterizado por gobiernos conservadores o de derecha. Con algunas excepciones podemos observar que los cambios políticos se dan como efecto contagio en los países latinoamericanos.

Hemos mencionado que la etapa de mayor impulso en la historia de la integración latinoamericana se dio luego de la Segunda Guerra Mundial. Los procesos de integración fueron evolucionando al compás de las relaciones entre los distintos gobiernos, y los cambios políticos e ideológicos demuestran la evolución de estos a distintas velocidades. Habitualmente se utilizan tres categorías para clasificar los niveles de integración: organizaciones de integración a nivel regional, a nivel subregional y acuerdos entre países o bilaterales.

Esas categorías pueden evidenciarse a lo largo de toda América Latina: en América Central el Mercado Común Centroamericano; en el Caribe la Comunidad del Caribe; en los países andinos la CAN, y en el Cono Sur el MERCOSUR. Fue a comienzos de la década del 60 cuando se suscribieron acuerdos de integración, como pasos previo a formas más profundas de integración. Surgieron así en 1960, la ALALC y el MCCA. Adicionalmente, los países andinos, sin apartarse de ALALC, suscribieron el Acuerdo de Cartagena, que dio origen en 1969 al Grupo Andino. A comienzos de la década del 80 la ALALC fue sustituida por la ALADI (Di Filippo, 1998).

El período 1990-2005 se identifica como una etapa basada en políticas de apertura del “regionalismo abierto”. Sin embargo, en los años subsiguientes surgen propuestas con una mirada desde el Sur y que respetan la identidad americana: UNASUR; ALBA y CELAC (Sanahuja y Cienfuegos, 2010).

Un repaso por la historia de la integración en América Latina nos muestra la gran cantidad y pluralidad de proyectos. Analizar cada uno de ellos sería una tarea extensa y compleja que excede el trabajo. Es por ello que sin entrar en detalle sobre todos ellos, se analizarán los más relevantes para Sudamérica y en particular para conocer el estado de la UNASUR.

2. Proyectos desde el Sur: una visión desde Sudamérica

Un repaso sobre los modelos de integración en Sudamérica obliga a detenerse en los vigentes CAN, MERCOSUR, PA y UNASUR, sin poder obviar el intento del Área Libre de Comercio de las Américas (ALCA). Sudamérica experimentó el desarrollo de proyectos de integración tanto en las costas del Pacífico como en las costas del Atlántico.

En un primer período la CAN ‒fruto del Acuerdo de Cartagena (1969)‒ fue la semilla de la integración en la región andina de América del Sur. Originalmente conocida como Pacto Andino o Grupo Andino, es un organismo regional integrado por cuatro países: Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú luego de la retirada en 1976 de Chile y de la presencia de Venezuela entre 1973 y 2006. Tiene por objetivo alcanzar un desarrollo integral, equilibrado y autónomo de países de la región andina unidos por un mismo pasado.

Durante los últimos decenios del siglo XX, las iniciativas de integración regional en América Latina se basaron en dos enfoques alternativos: por un lado un enfoque limitado de una zona de libre comercio, y por el otro, un enfoque más ambicioso de una asociación política sobre la base de una unión aduanera. El primero representado por ALCA, mientras que el segundo por el MERCOSUR.

El ALCA se remite a una iniciativa de Estados Unidos acordada en la Cumbre de las Américas en 1994, que comprendía a todos los países del continente a excepción de Cuba. El objetivo impulsado por Washington era la expansión del NAFTA a través de la reducción gradual de las barreras arancelarias. En el mismo sentido, a principios del siglo XXI, se fueron incrementando los acuerdos comerciales de Estados Unidos con países latinoamericanos, por ejemplo: el CAFTA con Centroamérica, y acuerdos bilaterales con Chile, Colombia, Perú y Panamá.

Por su parte, el MERCOSUR se constituyó con la firma del Tratado de Asunción en marzo de 1991. A la Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay se sumó la incorporación de Venezuela en 2013. Mientras que Bolivia, Chile, Colombia, Perú y Ecuador son aún asociados (Von Haldenwang, 2005). El fomento del libre intercambio y movimiento de bienes y factores de producción, al mismo tiempo que el avance en una integración política y cultural fueron emergiendo como pilares del MERCOSUR.

Si bien su génesis son los acuerdos que dieron lugar a la Declaración de Foz de Iguazú entre Ricardo Alfonsín y José Sarney, el MERCOSUR logró su personalidad jurídica durante las presidencias de Carlos Menem y Collor de Mello con la firma del Tratado de Asunción. Bajo las presidencias de Luiz Inácio “Lula” da Silva y Néstor Kirchner, el MERCOSUR tomo un nuevo ímpetu y hasta se planteó su ampliación (Von Haldenwang, 2005).

En la actualidad, el MERCOSUR intenta recuperar su equilibrio institucional a partir del regreso de Paraguay (2013) luego de haber sido suspendido aduciendo la Cláusula Democrática,[1] con motivo del golpe institucional al ex presidente Fernando Lugo y la incorporación de Venezuela como miembro pleno. Con la presencia de Venezuela y la firma del Protocolo de Adhesión por parte de Bolivia, la ampliación del MERCOSUR se convirtió en un hecho.

Tras el fracaso del ALCA en la Cumbre de Mar del Plata (2005) se agiliza el prolongado proceso de gestación de la UNASUR como una “Comunidad Suramericana de Naciones”. En la III Cumbre Suramericana, realizada en Cuzco (Perú) el 8 de diciembre de 2004, nace UNASUR, aunque entró en vigencia en 2008 con la firma del Tratado Constitutivo de Brasilia. Bajo el liderazgo de Brasil, escoltado por Argentina y Venezuela, todos los países sudamericanos son miembros. En gran medida, UNASUR es el resultado de la visión brasileña para crear “Sudamérica” como una comunidad políticamente activa y cohesionada (Gardini, 2010).

Aunque a menudo es descripto como la unión o convergencia del MERCOSUR y la CAN, hecho que no sucedió, se trata de un proyecto diferente para Sudamérica. Conformado por los doce países de América del Sur, el Tratado de Brasilia tenía como objetivo construir de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos (Tomas, 2010). Es por ello que UNASUR se consolida como un nuevo esquema de cooperación intergubernamental de carácter esencialmente político, relegando lo económico (Tomas, 2010). Si bien la dimensión económica no se encuentra desarrollada como en los MERCOSUR o CAN, una de las principales iniciativas de la UNASUR es la creación de un mercado común, comenzando por la eliminación de las tarifas a los productos no sensibles para el año 2014 y los sensibles para 2019 (Resico, s.f.).

Por lo tanto, resulta difícil caracterizar a UNASUR como un marco de integración económica en el sentido que habitualmente se ha dado a esa expresión en América Latina, dado que las metas económicas y comerciales aparecen diluidas en una agenda muy amplia de objetivos. Sin embargo, UNASUR es la cuarta economía del mundo por sus riquezas y crecimiento económico, unida por una geografía e historia en común y no por la afinidad política o ideológica de sus países (Carrion Mena, 2013). Por su parte, Sanahuja y Cienfuegos (2010) describen a la UNASUR sobre la base de tres pilares: la concertación y coordinación de las políticas exteriores; la convergencia de la CAN, MERCOSUR y Chile, Guyana y Surinam en ALCSA, y la integración física, energética y de comunicaciones en Suramérica, en el marco de la IIRSA.

El denominado quinquenio dorado para la integración latinoamericana, comprendido entre el rechazo del ALCA y la creación de la CELAC en febrero de 2010, se esfumó cuando los presidentes de Chile, Colombia y Perú anunciaron la creación de la AP, de carácter liberal, librecambista, alineada con los intereses funcionales de Estados Unidos y abierta a la participación de cualquier país extrazona que comulgue con las ideas del libre mercado (Pérez Llana, 2014).

La AP es una iniciativa de integración regional formada por Chile, Colombia, México y Perú. Puede definirse como un mecanismo de integración económica y comercial que incluye un importante componente de cooperación, y un compromiso en materia de facilitación migratoria. Se presenta a sí misma como un grupo de países estables que respetan la democracia y el estado de derecho y que ofrecen oportunidades de inversión con el libre comercio (Peyrani y Geffner, 2013).

3. MERCOSUR y Alianza del Pacífico: ¿dos modelos opuestos?

La importancia global de un bloque regional suele determinarse por el tamaño del mercado que conforman los países miembros medidos en términos de la suma del PBI de estos y de su población. Los defensores de la AP han resaltado insistentemente el tamaño del mercado, valorando la presencia de México y totalizando más del 35% del PBI de América Latina. Sin embargo, no alcanza a equiparar al MERCOSUR como quinta economía del mundo y la mayor economía latinoamericana (MREyC, 2016).

Si analizamos los dos modelos, podemos observar a priori que la estrategia de inserción externa de los países es distinta en ambos modelos. Los miembros del MERCOSUR no pueden firmar tratados de libre comercio individualmente, mientras que los países miembros de la AP sí. Esta diferencia se pone de manifiesto si observamos los acuerdos comerciales que suscribió cada uno. Mientras que el MERCOSUR tiene firmados acuerdos comerciales con Israel, Egipto y la autoridad Palestina, la AP tiene tratados con Estados Unidos, la Unión Europea y varios países de Asia (Peyrani y Geffner, 2013). Si se analiza el crecimiento del modelo impulsado por la AP, se observa que es producto de acuerdos comerciales que mejoran las condiciones de acceso de productos de países que compiten con el MERCOSUR, lo que llevaría a que este bloque no se beneficie y probablemente que sus exportaciones sean desplazadas.

En cuanto a las medidas políticas y económicas implementadas por los gobiernos sudamericanos en el siglo XXI, se observan diferencias, aunque en general debemos resaltar que los países deben su crecimiento a la explotación y exportación de los recursos naturales. El crecimiento y desarrollo de China ha generado un desplazamiento de los ejes comerciales, financieros, de inversiones y estratégico-militares a la Cuenca del Asia Pacífico y en consecuencia ha generado una gran demanda de materias primas de la región (Peyrani y Geffner, 2013). El resultado de estas políticas ha sido el siguiente: a) en el Cono Sur, más crecimiento y menos distribución; b) en los países andinos, crecimiento moderado con una importante reducción de la desigualdad. Posiblemente, el control directo de los recursos naturales (petróleo y gas) en estos últimos, frente a las estrategias de tipo impositivo en los primeros, explique la mayor intensidad distributiva de los países andinos.

La asunción en 2014 de Michelle Bachelet en su segundo mandato como presidente de Chile sembró un interrogante en la AP luego de que anunciara que la Alianza “represente una genuina oportunidad de unión, intercambio y cooperación entre las economías de toda América Latina” (Nueva Sociedad, 2014). Sin embargo, la llegada al poder de Mauricio Macri en Argentina y la participación del país en calidad de observador en una de las reuniones de 2016, despejó las dudas acerca de la continuidad de la AP.

El MERCOSUR está sufriendo en la actualidad una gran dificultad para su normal funcionamiento ya que tres de sus miembros (Argentina, Brasil y Paraguay) no reconocen los plenos derechos de Venezuela a ocupar la presidencia pro tempore del presente período. Empero, el MERCOSUR sigue siendo el proyecto con mayor profundidad de integración en América Latina, aunque no haya logrado su objetivo: creación de un mercado común. En palabras de Samuel Pinheiro Guimaraes, la construcción del bloque económico de América del Sur deberá generarse a partir de la expansión gradual del MERCOSUR (Malamud, 2014).

Si bien ambos procesos de integración pueden ser presentados como opuestos, no hay que dejar de considerar que la mayoría de los países que integran la AP son países asociados al MERCOSUR, y a la inversa hoy Argentina como miembro de MERCOSUR es país observador de la AP. Profundizando aun más en la asociación latinoamericana, todos los estados miembros de ambos bloques integran ALADI.

4. UNASUR hoy y su futuro incierto

El actual secretario general de UNASUR, Ernesto Samper (2016), define al bloque como un escenario político que toma como ejes fundamentales: a) la preservación de la región como una zona de paz; b) la defensa de la continuidad democrática y c) el aseguramiento de la vigencia de los derechos humanos.

Alain Reinoso (2013) sugiere que en UNASUR coexisten países con diferentes estrategias de desarrollo e inserción internacional. Por un lado, hay países que impulsaron un proceso de liberación y apertura combinado con la firma de tratados de libre comercio. Por otro, hay países que cuestionan estas estrategias porque sostienen que no contribuyen al desarrollo de los países. Tokatlian (2014) indica que existe una menor presencia relativa y la disminución de la influencia de Estados Unidos en la región, particularmente en América del Sur, y la emergencia de Brasil como jugador global y potencia líder regional.

Hay indicios de que UNASUR tiene un carácter multidimensional, considerando: a) en el nivel político, una pronunciación a favor de la democracia; b) en el nivel militar, la constitución del Consejo de Defensa; c) en el nivel financiero, la conformación del Banco del Sur; d) en el nivel de infraestructura, la iniciativa para la integración de la Infraestructura Regional Sudamericana, y e) en el nivel económico-comercial, la decisión de avanzar en la desgravación arancelaria (Tomas, 2010).

Desde su fundación, aparecen temas que si bien no son completamente nuevos, habían quedado marginados en la práctica de los acuerdos tradicionales de integración: complementación productiva, intercambio de paquetes tecnológicos, comercio compensado, soberanía alimentaria, soberanía energética, soberanía científica y tecnológica, y defensa de los bienes comunes (Roncal Vattuone, 2015).

Puntualmente, los primeros años de la UNASUR estuvieron alentados por la presencia de figuras políticas destacas en varios de los países miembros. Luiz Inácio Lula da Silva, Hugo Chávez, Evo Morales, Rafael Correa, Néstor Kirchner y, luego, Cristina Fernández contaban con capacidad de movilizar amplios y mayoritarios sectores de la sociedad civil y, en materia de política exterior, confluían hacia criterios comunes de inserción internacional. Repasando las experiencias de estos años, podemos observar y determinar que el gran avance de la UNASUR estuvo caracterizado por el nivel de hiperpresidencialismo (Comini y Frenkel, 2014).

Sin embargo, las mismas características que hicieron crecer de forma acelerada la UNASUR fueron las que pusieron un freno a partir de 2011. Las muertes de Néstor Kirchner (2010) y Hugo Chávez (2013) sumadas al fin del mandato de Lula (2010) y la destitución de Fernando Lugo en Paraguay (2012) fueron todos sucesos que contribuyeron a un estancamiento del proceso de integración. Además de ello, los tres países que lideraron el proceso de formación de la UNASUR (Argentina, Brasil y Venezuela) se encuentran sumergidos en crisis políticas y/o económicas de distintas envergaduras.

En Argentina, Cristina Fernández sucedió a su esposo en el mando presidencial, función que cumplió por dos períodos consecutivos (2007/2011-2011/2015). El frente político kirchnerista se encargó de liderar el movimiento de inserción a nivel sudamericano. Pero casi imprevistamente y en segunda vuelta, Mauricio Macri logró a finales de 2015 ganar la Presidencia.

Desde entonces, el futuro tanto de MERCOSUR como de UNASUR se puso en dudas. Desde la cancillería argentina se anunció la desideologización de la política exterior, pero algunos signos como el acercamiento de Macri a la AP demuestran al menos un viraje en los procesos de integración donde participa el país. Precisamente, la aprobación por parte de la AP de la solicitud argentina de integrarse al mecanismo de integración como país observador[2] y la presencia de Mauricio Macri en la XI Cumbre de la Alianza del Pacífico ‒desarrollada en la ciudad chilena de Puerto Varas‒ son muestras de ello. Asimismo, el gobierno de Macri se encuentra atravesando un escenario económico interno adverso, que no le permite avanzar enérgicamente en la integración.

Por el lado de Brasil, el gobierno popular y nacionalista también retrocedió. Dilma Rousseff fue quien sucedió a Lula en 2011 y con esto continuó el Partido de los Trabajadores en el gobierno. El mandato de Dilma estaba orientado a la consolidación de Brasil no solo en la región sino a nivel mundial, ya que en poco tiempo se convirtió en la sexta economía del mundo. Pero no todo brilló como se esperaba, en el transcurso de dos eventos de transcendencia mundial, Copa del Mundo de Futbol 2014 y Juegos Olímpicos 2016, se desencadenaron una serie de escándalos políticos. Dilma fue sometida a un proceso de impeachment[3] y como consecuencia de este, fue suspendida en el cargo de presidente. Finalmente, fue destituida el 31 de agosto de 2016. Michel Temer, quien fuera compañero de fórmula, quedó al mando del gobierno, y con ello, Brasil, que había asumido el rol de líder dentro de UNASUR, se encuentra hoy discutiendo problemas de política interna.

Casi en simultáneo a lo sucedido en Brasil, la oposición salió a la calle a manifestarse en contra del gobierno encabezado por Nicolás Maduro en Venezuela. La denominada “Toma de Caracas” tuvo lugar el 1 de septiembre de 2016 y reflejó el malestar del pueblo venezolano contra las medidas sociales y políticas económicas de una Venezuela que post Hugo Chávez no encuentra su rumbo. Sumado a ello, en un MERCOSUR con gobiernos que no le son tan cercanos desde el punto de vista ideológico, Venezuela ha estrechado sus lazos con Bolivia, Ecuador, Cuba, y con los centroamericanos El Salvador y Nicaragua, para así reeditar el histórico ALBA.

Los países que encabezaron y lideraron la UNASUR con raíces y visiones estrictamente desde el sur, se encuentran hoy resolviendo cuestiones de agenda interna y, en consecuencia, eso desacelerará los procesos de integración.

5. Fortalezas y debilidades de UNASUR

A pesar de ser un proceso de integración joven ‒por sus 8 años de vida‒ podemos encontrar dentro de UNASUR un escenario activo que pone de manifiesto fortalezas pero asimismo ciertas debilidades. Hay quienes encuentran entre las debilidades de UNASUR que existe una amplia diversidad social y política de los países miembros, y si bien hay afinidades históricas, culturales, religiosas entre sus miembros, estas no logran constituir hoy un bloque homogéneo en materia de intereses y propósitos. El tamaño económico y los niveles de ingresos per capita evidencian una gran diferencia entre los países miembros.

A esa perspectiva, se agrega un dato no menor. A lo largo de 2014 se han desarrollado procesos eleccionarios al más alto nivel y el resultado ha sido un claro retroceso para los gobiernos considerados progresistas. En Brasil, Dilma Rousseff logró la reelección del cargo de presidente en un ajustado balotaje,[4] con lo cual mantuvo al PT en el gobierno. No obstante, el juicio político marcó el final de ese proceso. En Argentina, la victoria de Mauricio Macri por la coalición del PRO orientó al país hacia nuevas posiciones políticas, las cuales desaceleran el proceso de integración regional. Maduro, en Venezuela, está atravesado un escenario político, social y económico muy complicado, lo cual pone en evidencia la alta inestabilidad política y la incapacidad de generar consensos políticos a favor de la integración regional. ¿Dónde lograron victorias los gobiernos populares y nacionales? En Uruguay, y en segunda vuelta, Tabaré Vázquez logró mantener al Frente Amplio en el gobierno. Por su parte, Michelle Bachelet asumió el cargo de presidente en Chile el 11 de marzo de 2014, por la coalición Nueva Mayoría, lo que marca el regreso de un gobierno de izquierda, luego de 4 años de mandato de Piñera. En Bolivia, Evo Morales logró en 2014 su segundo período en el cargo de presidente, pero dos años más tarde perdió el referéndum que le permitía la reelección por otro período.

Pero la debilidad del proceso de integración ya había hecho su aparición ante la incapacidad de nombrar un nuevo secretario general, luego de la muerte de Néstor Kirchner (Carrion Mena, 2013). Fue recién el 22 de agosto de 2014 cuando los países miembros nombraron al ex presidente de Colombia, Ernesto Samper, como sucesor en la Secretaría General.

A pesar de las voces que pregonan su fracaso, UNASUR ha dado muestras de efectividad en materia de seguridad y defensa, desastres naturales, políticas sociales y diálogo político. Entre sus fortalezas, podemos destacar los sucesos donde tuvo un rol importante: a) la defensa del sistema democrático en Paraguay (2012) y Ecuador (2010); b) el conflicto entre Colombia y Venezuela (2010); c) el repliegue militar marcado con el retiro de la base militar de Estados Unidos en Manta (Ecuador, 2009); c) se opuso al golpe de Estado en Honduras (2009); d) la creación del Consejo de Defensa Sudamericano (patrocinado por Brasil, 2008); e) el rol clave para resolver la crisis política en Bolivia (2008); entre los más destacados.

A nivel económico, los países miembros de UNASUR poseen un gran potencial energético y de materias primas que podría emplearse para confirmar una integración energética y productiva. Incluso podrían posicionarse como un jugador decisivo en la competencia mundial. Si bien la evidencia muestra un nivel de apertura comercial al interior muy bajo, la integración productiva podría ser un punto clave para generar un comercio intrarregional con apoyo de recursos del Banco del Sur. En efecto, la experiencia que observamos en el mundo de la Unión Europea e incluso, más reciente y significativa, del Asia del Este, muestra que el papel del comercio intrarregional ha sido clave para el desarrollo económico de los países tanto por el crecimiento económico como también por las transformaciones que mejoraron los intercambios comerciales de tipo intraindustrial, favoreciendo las cadenas de valor agregado.

UNASUR desde lo político también consolida la estabilidad política y la seguridad democrática en la región. Como ejemplos de esa tendencia, podemos mencionar los siguientes: supervisó elecciones en Ecuador y Colombia en 2014; aprobó la creación de la Escuela Suramericana de Defensa para capacitar a civiles y militares; tiene en vigor el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo sobre Compromiso con la Democracia (conocido como Cláusula Democrática) y facilitó el diálogo entre gobierno y oposición en Venezuela (Grieco, 2014).

Por otro lado, también hay que prestar particular atención al Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica, firmado en 2005 por Brunei, Chile, Nueva Zelanda y Singapur. Este acuerdo con características de libre comercio se vio ampliado en 2008 con la inclusión de Australia, Estados Unidos, Japón, Malasia, México, Perú y Vietnam, y puede presentarse como un escenario competitivo para la integración regional.

Finalmente, en el tintero de temas inconclusos ha quedado el proyecto de ciudadanía suramericana impulsado por el propio Samper en 2016, que busca ampliar la visa del MERCOSUR, situación que puede contribuir al fortalecimiento de la UNASUR.

Conclusión

El inicio del siglo XXI encuentra a los pueblos de la región ante un escenario que potencia la integración con un enfoque geopolítico desde Latinoamérica. En este sentido, los países de América del Sur presentan buenas condiciones iniciales ya que tienen una historia compartida en luchas de Independencia. El simple hecho de que mayoritariamente los países comparten una lengua común no es un dato menor en cuanto a integración se refiere. Sus espacios geográficos son favorecidos por la dotación intensiva de recursos naturales, que han sido siempre la vedette de las economías regionales.

A lo largo de la historia, el regionalismo en América Latina ha encontrado dificultades por los acuerdos “Sur-Norte”, donde aparecen Estados Unidos, la Unión Europea y otras potencias extrarregionales como China. Estas propuestas, que responden a la lógica de “libre comercio”, son a largo plazo incompatibles con la integración regional o al menos con el desarrollo industrial local.

Sin embargo, el despertar sudamericano puesto en evidencia tras el fracaso del ALCA en la Cumbre de Mar del Plata de 2005 alcanzó su máxima expresión tres años más tarde, con la creación de la UNASUR. A partir de entonces, muchas medidas adoptadas para solventar los escenarios de crisis fueron decididas por UNASUR y no a través de una resolución de la OEA ni de algún país vecino. Es otras palabras, UNASUR está creando una nueva dimensión de interacción política, social y económica que favorece la integración regional desde una perspectiva local.

La integración latinoamericana se ha visto tensionada por varios conflictos bilaterales, como el diferendo entre Bolivia y Chile por la salida al mar; disputas limítrofes entre Honduras y Colombia por islas del Mar Caribe; entre Argentina y Uruguay por motivos ambientales. A esos casos se suma la suspensión en 2012 de Paraguay dentro del bloque de MERCOSUR; la crisis económica y política que atraviesa Brasil desde 2015 y que desencadenó la destitución de su presidente, y la crisis económica de Venezuela que tiene en jaque al presidente Maduro.

Pero no hay proceso de integración en el mundo que no haya tenido que superar desconfianzas y crisis. En este contexto y durante sus primeros años de vida, UNASUR se ha posicionado dentro de Sudamérica como el espacio para la resolución de conflictos, siendo una instancia para la cooperación y el dialogo a pesar de la heterogeneidad política, económica y social de sus miembros. Ha contribuido al fortalecimiento de los gobiernos locales y ha pasado a ser un actor importante para garantizar la continuidad democrática y la seguridad en la región.

Desde el punto de vista económico, si bien se encuentra muy retrasada en comparación con otros modelos de integración, sobre todo con el MERCOSUR y la Alianza del Pacífico, la integración cobra fuerza mediante la creación del Banco del Sur. En cierto modo, esos dos modelos de integración coexisten en su interior, y será necesaria una definición en algún punto. Al respecto, hay quienes afirman que la conformación de la Alianza del Pacífico impacta en forma directa sobre las estructuras productiva existentes en la región de forma negativa y, por tanto, de imponerse en el tiempo, marcaría un retroceso en la situación actual sudamericana (Peyrani y Geffner, 2013). Las estrategias geopolíticas y los pensamientos ideológicos similares de Kirchner, Lula y Chávez fueron los factores que impulsaron el rápido desarrollo de la UNASUR. La ausencia notoria de esos liderazgos, sumada a los cambios de signo político que se dieron fundamentalmente en Argentina con el fin del gobierno kirchnerista (2015) y en Brasil con el fin del Partido de los Trabajadores (2016), han paralizado o al menos desacelerado la marcha de UNASUR.

Si bien es muy breve el período transitado desde su origen para diagnosticar el futuro de UNASUR, quedan en evidencia ‒una vez más‒ las dificultades históricas de integración en la región. Hoy, la gran disyuntiva que emerge en Sudamérica es si hay voluntad política suficiente para redoblar la apuesta por la integración, concretamente en UNASUR.


  1. Protocolo de Ushuaia sobre compromiso democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile.
  2. Son países no miembros que pueden participar como observadores de acuerdo con las disposiciones establecidas por el Consejo de Ministros.
  3. El concepto de impeachment, impugnación, proviene del derecho anglosajón, especialmente de los Estados Unidos y Gran Bretaña, y es el proceso a través del cual se puede destituir legalmente a un presidente o jefe de gobierno electo.
  4. En algunos sistemas electorales, segunda votación que se lleva a cabo entre los dos candidatos más votados en la primera, cuando ninguno ha obtenido la mayoría requerida.


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