Causas más poderosas que la voluntad de los gobernantes del país, habían trastornado el sistema de la Caja de Conversión y aconsejado la creación del Banco Central, para reunir, poner en orden y dar su máxima eficacia a los distintos elementos dispersos de nuestra estructura monetaria.

Federico Pinedo^[1]

Puede decirse que la creación del Banco Central de la República Argentina fue un proceso que llevó tiempo. Como se vio, las primeras funciones bancocentralistas aparecieron en la Argentina con el estallido de la Primera Guerra Mundial en 1914, y el Banco Central fue creado recién en 1935. El cuadro VI.1 sintetiza las funciones bancocentralistas llevadas a cabo por los distintos organismos entre 1914 y 1935.

Cuadro VI.1. Destinatarios de las funciones bancocentralistas de los distintos organismos del sistema de caja de conversión, 1914-1934

Organismo	Gran Guerra	Años veinte		Gran Depresión
	1914-1918	1919-1927	1927-1929	1929-1934
Caja de Conversión	Bancos (FC)	Estado (FC)		Bancos (E) Estado (FC) Estado (E)
Banco de la Nación	Estado	Estado Bancos	Estado Bancos	Estado Bancos
Oficina de Cambios				Tipos de cambio

Nota: FC: por medio de Fondo de Conversión; E: por medio de Emisión.

Como puede observarse en el cuadro, las funciones bancocentralistas se multiplicaron en la Gran Depresión. Fue en este marco cuando tomó fuerza la idea de unificar dichas funciones dispersas en los distintos organismos, a los fines de coordinar la política monetaria. El ambiente ya contaba con la madurez intelectual (y también estaban las condiciones económicas) para seguir las recomendaciones internacionales acerca de la conveniencia de crear un Banco Central de novo.^[2] Los llamados money doctors (o expertos financieros) jugaron un papel central al llevar tales recomendaciones a los países de Centroamérica y América del Sur. Edwin W. Kemmerer, proveniente de los Estados Unidos, asesoró a países como Chile, Perú, Colombia, Ecuador, Bolivia y Guatemala. Y Otto Niemeyer, de procedencia británica, fue consultado por Brasil y Argentina.^[3] Había algunas diferencias entre las propuestas de estos técnicos, que reflejaban muy probablemente la competencia que existía entre sus países de origen por lograr la hegemonía en el mercado financiero internacional.

En la Argentina, tres fueron los proyectos presentados durante los treinta. El primero elaborado en 1931 por una comisión creada por el entonces ministro de Hacienda, Enrique Uriburu, bajo el gobierno provisional del general José Felix Uriburu. Este proyecto seguía los lineamientos de la propuesta que Otto Niemeyer diseñó para Brasil. El segundo fue elaborado directamente por el propio Otto Niemeyer para la Argentina en 1933, durante la presidencia de Agustín Justo y ocupando el Ministerio de Hacienda Alberto Hueyo. Y el tercero fue presentado por Raúl Prebisch en 1934, también bajo la presidencia de Agustín Justo y ocupando en ese momento el Ministerio de Hacienda Federico Pinedo.

La última de las propuestas fue convertida en la Ley 12.155 del 21 de marzo de 1935 (con muy pocas correcciones). En palabras de Prebisch, el nuevo proyecto “ha hecho el esfuerzo de adaptar al medio argentino el proyecto de Niemeyer, modificándolo en tal forma que se ajuste a la realidad de nuestro país (Banco Central de la República Argentina, 1985: 36)”. En este esfuerzo de adaptación –según el economista argentino–, se habían tenido en cuenta dos aspectos. El primero se refiere a las dificultades que la Argentina debía enfrentar como país productor de bienes primarios (fuertemente dependiente de las fluctuaciones de los precios internacionales y de los flujos de capitales). Y el segundo aspecto, se vincula a la delicada situación bancaria producto de la crisis (Sember, 2012).

Veamos los rasgos principales del Banco Central de la República Argentina en 1935.

VI.1. Capital

El legislador argentino optó por un banco central autónomo,^[4] donde la mitad del capital era aportado por el gobierno y el resto por los bancos (nacionales y extranjeros) que tuvieran un capital no inferior a un millón de pesos moneda nacional. En estos términos, la ley se refería a la aportación del capital:

Al constituirse el Banco Central, el gobierno nacional subscribirá pesos 10.000.000 m/n de acciones.

Los bancos nacionales y extranjeros establecidos en la Argentina, que tengan un capital subscripto no inferior a $1.000.000 m/n deberán subscribir a la par una cantidad de acciones proporcional a su capital realizado, hasta completar la suma de $10.000.000 m/n.^[5]

De este modo, el legislador argentino se alejó de la propuesta de Niemeyer –que establecía que “el gobierno nacional no podrá ser accionista del Banco”–^[6] y se decidió por la posición de los Estados Unidos, una entidad mixta o ‘sui géneris’ como habría de calificarse después” (Arnaudo, 1987: 26).

El cuadro VI.2 muestra las entidades que inmediatamente (25 de abril de 1935) se constituyeron como bancos miembros: el Banco de la Nación Argentina, con 2000 acciones; 9 bancos provinciales y mixtos, con 1918 acciones; 28 bancos nacionales, con 4261 acciones; y 12 bancos extranjeros, con 1821 acciones. Pero luego, cuando el BCRA comenzó sus actividades,^[7] se introdujeron cambios a esta lista inicial:

1. Cuatro bancos grandes (Español del Río de la Plata, Hogar Argentino, E. Tornquist y Cía. Ltda., y Argentino Uruguayo) “han dejado de ser considerados como bancos por el Banco Central”.
2. “Se ha incorporado como banco accionista” una nueva entidad, el Banco Español del Río de la Plata Ltdo. Se transfirieron los depósitos de los cuatro bancos anteriores al pasivo de la nueva entidad.
3. Los bancos Escandinavo Argentino e Italo Español Argentino fueron liquidados por disposición del BCRA.^[8]

Cuadro VI.2. Lista de bancos miembros del BCRA, al 25 de abril de 1935

BANCOS	BANCOS
Banco de la Nación Argentina
Bancos provinciales o mixtos
1-de la Provincia de Buenos Aires	17-Dose & Cía. Ltda.
2-Provincial de Tucumán	18-Sirio Libanés del Río de la Plata
3-de Córdoba	19-Popular de Corrientes
4-Prov. de Santa Fe (Rosario)	20-Agrícola Com. e Inmob. del Uruguay
5-Provincial de Santa Fe (Santa Fe)	21-de Olavarría
6-Provincial de Salta	22-Crédito Provincial de la Plata
7-de Mendoza	23-Popular de Quilmes
8-Provincial de Santiago del Estero	24-Comercial de Rosario
9-Provincial de Jujuy	25-Comercial de Tres Arroyos
Bancos nacionales	26-Popular de Concordia
1-El Hogar Argentino*	27-Italo Español Argentino (Mendoza)**
2-Español del Río de la Plata*	28-Nuevo del Azul
3-de Italia y Río de la Plata	Bancos extranjeros
4-Ernesto Tornquist y Cía. Ltda.*	1-de Londres y América del Sud
5-de Galicia y Buenos Aires	2-Anglo Sud Americano
6-Popular Argentino	3-Alemán Transatlántico
7-Francés del Río de la plata	4-Germánico de la América del Sud
8-Nuevo Italiano	5-Francés e Italiano para la América del Sud
9-Monserrat Ltdo.	6-Holandés Unido
10-Comercial de Tucumán	7-The First National Bank of Boston
11-Argentino Uruguayo*	8-Italo Belga
12-de Avellaneda	9-The National City Bank of New York
13-Comercial Argentino	10-Supervielle & Cía.
14-Popular Israelita	11-The Royal Bank of Canada
15-Comercial del Tandil	12-Di Nápoli
16-Escandinavo Argentino**

Nota: *se fusionaron en el Banco Español del Río de la Plata Ltdo. **Fueron liquidados.
Fuente: BCRA. 1936. Memoria, pp. 3-4.

VI.2. Dirección

En cuanto al directorio del BCRA, se compondría por 1 presidente, 1 vicepresidente y 12 directores. El presidente y el vicepresidente serían designados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado dentro de las ternas elegidas por la Asamblea de bancos accionistas. Y los 12 directores serían designados de la forma siguiente: 1 por el presidente de la República, 1 por el Banco de la Nación Argentina, 1 por los bancos provinciales, 3 por los bancos nacionales, 2 por los bancos extranjeros y 4 por la asamblea general de bancos. Estos 4 habrían de ser genuinos representantes de los intereses agrícolas, ganaderos, comerciales e industriales.^[9]

De esta manera, la participación de los distintos sectores en la Junta Directiva del BCRA sería la siguiente: un 50% correspondería a los representantes de los bancos y el otro 50% estaría repartido entre los representantes de los agricultores, ganaderos, comerciantes e industriales (29%) y el gobierno (21%). Esta conformación del Directorio se alejaba de la propuesta por Niemeyer, en la cual los representantes de los bancos eran mayoría (78%) y el resto eran agricultores y ganaderos (22%); no estaba el gobierno ni los comerciantes e industriales.^[10]

VI.3. Objetivo de política monetaria

Dos serían los objetivos macroeconómicos que debía perseguir el BCRA:^[11]

Dada la vulnerabilidad que había mostrado la economía argentina a los shocks externos, se tendría como primer propósito “concentrar reservas suficientes para moderar las consecuencias de la fluctuación en las exportaciones y las inversiones de capitales extranjeros sobre la moneda, el crédito y las actividades comerciales, a fin de mantener el valor de la moneda”.^[12]

El segundo objetivo seguía el principio postulado por la banking school (Real Bills Doctrine). Así, se proponía “regular la cantidad de crédito y de los medios de pago adoptándolos al volumen real de los negocios”.^[13] Esto se diferenciaba de la propuesta británica que planteaba como objetivo “regular el volumen de crédito y la consiguiente demanda de circulante, de manera que el peso argentino mantenga el valor externo que le sea asignado por ley”.^[14] De esta manera, en la ley se planteaba la discrecionalidad en la política monetaria, en tanto que en el proyecto Niemeyer se proponía tipo de cambio fijo y ausencia de política monetaria independiente.

VI.4. Instrumentos de política monetaria

Para llevar adelante los objetivos macroeconómicos, el BCRA tendría que realizar operaciones de expansión o reducción de la base monetaria. En consecuencia, se estableció que

El banco tendrá el privilegio exclusivo de la emisión de billetes en la República Argentina, excepto la moneda subsidiaria […]

El banco se hará cargo de todos los billetes de denominaciones superiores a $5 m/n ya emitidos por la Caja de Conversión y los reemplazará por una emisión nueva de billetes del Banco Central […]

Los billetes del Banco tendrán curso legal en todo el territorio de la República Argentina, por el importe expresado en los mismos.^[15]

Seguidamente, se dotó al BCRA de las herramientas para aumentar o disminuir su pasivo, por lo que se lo autorizó a

1. Comprar y vender oro, divisas y cambio extranjero.
2. Otorgar préstamos al sistema bancario.
3. “Vender a los otros bancos o volver a comprar de los mismos los Bonos Consolidados de Tesoro Nacional recibidos o adquiridos por el Banco”. Es decir, se le puso en sus manos la posibilidad de realizar operaciones de mercado abierto. Este instrumento estaba ausente en la propuesta de Niemeyer.

VI.5. Reserva

Dotado de las herramientas necesarias, el Directorio del BCRA podía expandir o contraer la base monetaria en miras de alcanzar los objetivos macroeconómicos. Pero este poder discrecional estaba sujeto a dos restricciones:

El Banco mantendrá en todo momento una reserva suficiente para asegurar el valor del peso, ya sea en oro, divisas o cambio extranjero, equivalente al 25% como mínimo de sus billetes en circulación y obligaciones a la vista.

En ningún caso el Banco podrá tener divisas o cambio extranjero por más del 20% de las reservas; ni computarlas dentro de las mismas por más del 10%.^[16]

En el proyecto Niemeyer, se estableció una medida correctiva en caso de que la reserva fuera menor al 33%. En tal sentido, se estipulaba que “si la reserva […] llegara a ser inferior al 33%, el Banco aumentará sus tasas de redescuentos y adelantos en razón de 1% por lo menos por cada 2% que faltaran para que la reserva llegue a cubrir el 33% mencionado”.^[17] Esta medida correctiva fue eliminada cuando se hizo la revisión del proyecto. Se consideró el hecho de que, en la fase descendente del ciclo económico, la suba de tasas acentuaría la recesión.

VI.6. Redescuentos

El BCRA podía prestar a los bancos accionistas y a los no accionistas sin restricciones cuantitativas. Solo se estipulaba el número de garantías (firmas solventes) que debían presentar las entidades prestatarias y los plazos de los redescuentos según el tipo de documento descontado. El cuadro VI.3 sintetiza tales requisitos:

Cuadro VI.3. Requisitos para redescuentos de documentos

DOCUMENTOS PROVENIENTES DE OPERACIONES COMERCIALES RELACIONADAS CON MOVIMIENTO REAL DE MERCADERÍAS

1 firma solvente y otra del banco en cuestión o 2 firmas solventes, en lugar de una, con tipo de redescuento inferior vencimiento a más tardar a los 90 días

DOCUMENTOS PROVENIENTES DE OPERACIONES SOBRE BIENES AGROPECUARIOS E INDUSTRIALES

1 firma solvente y otra del banco en cuestión o 2 firmas solventes, en lugar de una, con tipo de redescuento inferior vencimiento a más tardar a los 180 días

Fuente: Ley 12.155, art. 32. En Anales 1954.

El proyecto británico establecía un uso de los redescuentos más restringido que el de la Ley 12.155. En tal sentido, se exigía un número mayor de garantías (firmas solventes). Y frente a igual número de garantías, el de la ley establecía menores tasas. Además, el británico no contemplaba el redescuento de documentos relacionados con la actividad industrial.^[18]

VI.7. Adelantos al gobierno

El BCRA se convertía en el “agente financiero y consejero del gobierno en las operaciones de crédito externo o interno y en la emisión y atención de los empréstitos públicos”.^[19] Se producía un traspaso directo de esta función desde el Banco de la Nación al Banco Central.

Los adelantos, por su parte, estaban permitidos solo para cubrir deficiencias estacionales o transitorias en la recaudación. A diferencia de los préstamos al sistema bancario, se establecía una restricción cuantitativa a los mismos; esto es: por “una cantidad que no exceda del 10% del promedio de los recursos en efectivo que […] haya obtenido en los tres últimos años”. Además, se establecía un plazo máximo de reembolso de doce meses; y se decía que “si cualquier adelanto de esta naturaleza quedase impago después de aquel plazo no podrá volver a usarse la facultad del Banco para hacer ulteriores adelantos de esta clase en los años subsiguientes hasta que las cantidades adeudadas hayan sido pagadas”. Y finalmente se estipulaba que “sobre esos adelantos, el gobierno pagará un interés no mayor que el tipo mínimo del redescuento en vigor”.^[20]

VI.8. Supervisión del sistema bancario

Se establecía para el BCRA una función microeconómica relacionada con la vigilancia de los actores individuales que integraban el sistema bancario. La institucionalización de la función de prestamista de última instancia podría promover el comportamiento oportunista de los agentes del sistema (es decir, el surgimiento del riesgo moral); por lo tanto, se hacía necesario “aplicar las disposiciones de inspección, verificación y régimen de los bancos establecidos en la Ley de Bancos”.^[21]

Hasta ese momento, la reglamentación de la actividad de los bancos estaba sujeta a la legislación común (comercial o civil). Con la ley de creación del BCRA, se sancionó la Ley de Bancos 12.156, cuyos contenidos principales estaban dirigidos a:^[22]

Restaurar la confianza del público en el sistema

Se brindaron a los depositantes mayores seguridades jurídicas que a los acreedores comunes. En tal sentido, se decía:

En caso de liquidación de un Banco, los depósitos de ahorro hasta $ 5000 moneda nacional, tendrán privilegio sobre la generalidad de sus bienes muebles después de las otras categorías de créditos privilegiados que enumeran los códigos de Comercio y Civil y la ley de quiebras. El mismo privilegio tendrán los depósitos de las sociedades cooperativas y asociaciones mutualistas, hasta $10.000 m/n.^[23]

Crear una banca comercial encargada de las operaciones de corto plazo

Estaba prohibido a los bancos “comprar o conservar en forma permanente la propiedad de bienes raíces que no fueren necesarios para el uso del Banco y sus sucursales”.^[24] Además,

los bancos que reciben depósitos y se dedican a la vez a operaciones hipotecarias, constituirán una sección especial para las mismas, asignándoles un capital determinado. Tales operaciones se financiarán exclusivamente con dicho capital, las reservas de la sección y el producto de la colocación de obligaciones y debentures.^[25]

Disminuir el riesgo de liquidez

Se determinaron efectivos mínimos para cada categoría de depósitos: “los bancos nacionales o sucursales de bancos extranjeros establecidos en la Argentina, deberán mantener en todo momento en el país un efectivo que represente por lo menos el 16% de sus depósitos a la vista y el 8% de sus depósitos a plazo”.^[26] Se decía además que “los bancos que tienen un capital no inferior a un millón de pesos moneda nacional tendrán que mantener los dos tercios por lo menos de dicho efectivo en depósitos a la vista en el Banco Central”.^[27]

Cuidar la salud del sistema

Se impuso un límite superior a las tasas de interés, atado a la tasa de redescuento fijada por el mismo Banco Central. Específicamente, “el interés que pagarán los bancos sobre depósitos a la vista será inferior por lo menos en 3 puntos, al tipo de redescuento mínimo del Banco Central; sobre depósitos de ahorro el interés será inferior por lo menos en 1 punto a dicho tipo de redescuento”.^[28]

Asimismo, los depósitos de ahorro dejaban de percibir interés luego de cierto límite: $20.000 m/n por persona y, en el caso de las sociedades cooperativas y asociaciones mutualistas, $50.000 m/n. ^[29]

VI.9. Saneamiento a los bancos

La salud de los agentes del sistema no era buena para poner en práctica la Ley de Bancos. Consecuentemente, se sancionó también la Ley 12.157, por la cual se creaba el Instituto Movilizador de Inversiones Bancarias. Este organismo tendría como objetivo “adquirir inmuebles, créditos y demás inversiones inmovilizadas o congeladas de los bancos y venderlos gradual y progresivamente”. Para tal fin, contaría con un capital de $10.000.000 m/n más un fondo de reserva. ^[30]

El Instituto comenzó sus operaciones el 28 de diciembre de 1935. Recibió del gobierno m$n 390 millones, de los cuales m$n 10 millones formarían su capital y los m$n 380 restantes el fondo de reserva. Estos m$n 390 millones provinieron de devaluar la paridad del peso de 2,27 pesos papel por peso oro a 4,96 en 1935; es decir, de la operación conocida como la revaluación del oro de la Caja de Conversión.^[31]

El cuadro VI.4 resume las principales operaciones de compra de activos inmovilizados (no liquidables) que llevó adelante el Instituto para lograr transformar el sistema bancario en un sistema saludable.

Cuadro VI. 4. Compra de activos inmovilizados por el Instituto Movilizador de Inversiones Bancarias

Activos inmovilizados
Procedencia	Compra m$n millones
	Efectivo	Pagaré	Total
Banco de la Nación (originados por redescuentos)	150	151	301
Cuatro grandes bancos privados*	129	63	192**
Otros bancos privados	61		61
TOTAL	340	214	554

Nota: *Banco Español y Río de la Plata, Banco Tornquist Co., El Hogar Argentino, y Banco Argentino-uruguayo. **Es de señalar que el Instituto les compró a estos cuatro bancos m$n 385 millones en activos, solo que transfirió m$n 193 millones al Banco Español Ltdo. recién creado.
Fuente: tomado de Della Paolera y Taylor (2003: 287).

Si consideramos el total de préstamos del sistema a fines de 1934 (m$n 3424,5 millones), el rescate fue del 16% del total; un porcentaje más que considerable.

VI.10. Conclusiones

En el marco de la Gran Depresión, tomó fuerza la idea de unificar las funciones bancocentralistas dispersas en los distintos organismos del sistema de caja de conversión, a los fines de coordinar la política monetaria. El ambiente ya contaba con la madurez intelectual para absorber las recomendaciones internacionales acerca de la conveniencia de crear un Banco Central de novo. Así, el 21 de marzo de 1935 se sancionó la Ley 12.555 de Creación del Banco Central de la República Argentina.

Se decidió por un banco central autónomo, con aportación del capital de los bancos miembros (50%) y del gobierno (50%), y una participación en el Directorio de los bancos (50%), de los agricultores, ganaderos, comerciantes e industriales (29%) y del gobierno (21%).

Dos eran los objetivos macroeconómicos que debía perseguir el BCRA. El primero, sostener reservas suficientes para moderar el impacto de las fluctuaciones externas en la moneda y el crédito. Y el segundo, regular el crédito y el circulante a las necesidades de la producción (Real Bills Doctrine).

Para llevar adelante tales objetivos, el BCRA tendría que realizar operaciones de expansión o reducción de la base monetaria. En consecuencia, se le otorgó el privilegio exclusivo de la emisión de billetes en todo el país. Y se lo autorizó a comprar y vender oro, divisas y cambio extranjero, a otorgar préstamos al sistema bancario, y a realizar operaciones de mercado abierto.

Este poder discrecional en el manejo de la política monetaria estaba sujeto a algunas restricciones: (1) las reservas, ya sean en oro, divisas o cambio extranjero, debían ser mayores o iguales al 25% de los billetes en circulación y obligaciones a la vista; y (2) las divisas o cambio extranjero no podían ser mayores al 20% de las reservas, ni computarlas dentro del cálculo de la reserva mínimo por más del 10%.

Asociado a los objetivos macro, el BCRA debía cumplir una función microeconómica. La institucionalización de la función de prestamista de última instancia podría promover el comportamiento oportunista de los agentes del sistema (es decir, el problema del riesgo moral); por lo tanto, se hacía necesario inspeccionar el cumplimiento por parte de los bancos de las disposiciones establecidas en la Ley de Bancos.

Hasta ese momento, la reglamentación de la actividad de los bancos estaba sujeta a la legislación común (comercial o civil). Junto con la ley de creación del BCRA, se sancionó la Ley de Bancos 12.156, cuyos contenidos principales estaban dirigidos a (1) brindar a los depositantes mayores seguridades jurídicas que a los acreedores comunes; (2) crear una banca comercial de corto plazo; (3) disminuir el riesgo de liquidez, a través de la fijación de efectivos mínimos para cada categoría de depósitos; y (4) cuidar la salud del sistema, por medio de fijar un límite superior a la tasa de interés y al monto de depósitos de ahorro sujeto a interés.

Empero, la salud de los agentes del sistema no era buena para poner en práctica la Ley de Bancos. Consecuentemente, se sancionó la Ley 12.557, por la cual se creaba el Instituto Movilizador de Inversiones Bancarias. Este organismo tenía como objetivo comprar los activos inmovilizados (no liquidables) de los bancos, para luego venderlos gradual y progresivamente. Se estipulaba que el Instituto estaría dotado con fondos provenientes de la revaluación del oro de la Caja de Conversión. El rescate alcanzó al 16% del total de préstamos del sistema: un porcentaje más que considerable.

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