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1 Genealogía del Ministerio de Seguridad de la Nación

1. El discurso ministerial como “acontecimiento”

En la Introducción, decíamos que los discursos que acompañaron la creación el Ministerio de Seguridad de la Nación en el año 2010 tuvieron un carácter fuertemente rupturista, en tanto se posicionaron como antagónicos a los planteos punitivistas y policialistas propios del discurso hegemónico de la seguridad. Estos discursos, que se formularon durante los primeros meses de gestión, fueron traducidos en lineamientos estratégicos que irían en el mismo sentido y que contendrían una batería de medidas que se presentaban como novedosas y como un giro en la política securitaria hecha hasta el momento. Así, tan solo unos meses después de la inauguración dicha cartera ministerial, a principios del 2011, se lanzó un documento denominado “Modelo Argentino para una Seguridad Democrática” que enunció lo que serían los principales ejes programáticos de la gestión ministerial: el desarrollo del gobierno político de las fuerzas de seguridad; la promoción de la participación comunitaria como aspecto nodal de la política securitaria; el fortalecimiento de la inteligencia criminal; la reorientación hacia la persecución del crimen organizado y una perspectiva transversal de derechos humanos y de géneros (MSN, 2011a).

Pues bien, ante la aparición de esta agenda de políticas securitarias, una de las preguntas que se nos presentan y que guían este capítulo es: ¿Cómo se comprende la emergencia de este discurso securitario? ¿Constituye una discursividad nueva, significativamente distinta de la producida en la década anterior? ¿Cuáles fueron sus condiciones de aparición y emergencia?

Para responder estas preguntas, creemos que resulta pertinente recuperar la noción de “acontecimiento” acuñada por Michael Foucault[1]. Este autor plantea que hablar de acontecimiento supone llevar adelante una perspectiva analítica que se proponga encontrar “las conexiones, los encuentros, los apoyos (…) que en un determinado momento han formado lo que luego funcionará como evidencia, necesidad” (Foucault, 1980: 61). Es decir, implica examinar las relaciones de fuerza, de saber-poder en que se fue moldeando aquello que aparece como “dado”. Por tanto, analizar la discursividad securitaria ministerial en tanto acontecimiento requerirá de un trabajo de desnaturalización que incluye “describir las series diversas, entrecruzadas, a menudo divergentes, pero no autónomas, que permiten circunscribir el lugar de acontecimiento, los márgenes de su azar, las condiciones de aparición” (Foucault, 1991a:35). Esto es: poner en primer plano que su emergencia no se produce ex nihilo sino que es el efecto de una serie de luchas de poder.

Por tanto, de lo que se trata es de producir una “desmultiplicación causal”: analizar la aparición de estos discursos ministeriales no a partir de la búsqueda de su causa única y absoluta sino atendiendo a los vectores que hacen a su constitución (Foucault, 1980). Asumir la perspectiva foucaultiana del acontecimiento significar dar cuenta de la singularidad de esta discursividad a partir de una indagación sobre los múltiples procesos que la constituyeron (Foucault, 1991a).

Por último, el análisis de la discursividad securitaria ministerial como “acontecimiento” significará también asumir una perspectiva que Foucault y Castel denominan historia del presente (Foucault, 1991a, Castel, 2001). Es decir, nos proponemos desarrollar un análisis del pasado pero partiendo de una determinada situación actual que, en el caso de esta tesis, constituye la emergencia de una nueva discursividad securitaria, puntualmente, la discursividad ministerial. Más aún, postulamos que para entender nuestro problema es necesario enraizar nuestro análisis en una serie de transformaciones que se sucedieron previamente, entendiendo que “el presente no es únicamente lo contemporáneo, el presente es un efecto heredado, es el resultado de toda una serie de transformaciones que es preciso reconstruir para poder captar lo que hay de inédito en la actualidad” (Castel, 2001:3)

Recuperando una mirada que en la Introducción definimos como genealógica (Foucault, 1992), nos proponemos entonces dar cuenta de una serie de procesos múltiples y divergentes que construyeron las condiciones de posibilidad para la aparición de una nueva forma de definir el problema de la seguridad en el 2010. En ese sentido -y sin pretender con ello agotar el análisis de las fuerzas históricas que dieron lugar a su emergencia-, describiremos la configuración, a partir de fines de los años noventa, de líneas que serán clave para explicar el surgimiento de esta nueva discursividad securitaria. Pretendemos mostrar que los índices a partir de los cuales se recorta la intervención institucional en seguridad a partir del 2010 (“gobierno político”; “derechos humanos”, “prevención del delito” y con menor relevancia “violencia de género” y “persecución del crimen organizado”) no son el resultado de una invención ministerial sino que contrariamente, son el producto de la consolidación de una serie de discursos que fueron ganando protagonismo en las décadas previas y que han sido traducidos asimismo en una serie de políticas concretas desde mediados de los noventa y principios del dos mil.

2. Mojones en la conformación de un nuevo discurso securitario

a) La gramática de los “derechos humanos”

Sin duda un primer mojón de importancia para la conformación de la discursividad ministerial lo constituye la gramática de los derechos humanos. Así, como veremos en los Capítulos II y III, en los discursos ministeriales, se produce una asociación entre seguridad y derechos humanos que resulta bien novedosa y que es fundamental en la nueva grilla para pensar la seguridad que se despliega a partir de la creación del Ministerio Nacional de Seguridad. Ahora bien, dicha asociación, lejos de resultar natural, constituye el resultado de una serie de luchas tuvieron al movimiento de derechos humanos como protagonista. En el presente apartado nos proponemos echar luz sobre una serie de procesos históricos que constituyeron las condiciones de posibilidad de esta singular articulación entre derechos humanos y seguridad que se produce en la discursividad ministerial. Específicamente nos referiremos a tres momentos o procesos históricos que resultan fundamentales en su configuración. El primero de ellos remite a la década del setenta y ochenta y a la construcción por parte de los organismos de derechos humanos de un discurso condenatorio de la violencia policial en un contexto post-dictatorial. El segundo, refiere a la instalación de la represión de la protesta social como un problema de derechos que se produce en la década de los noventa en un marco de aplicación de reformas neoliberales y de crecimiento de la conflictividad social. El tercer momento se encuentra signado por la alianza que se teje a partir del 2003 entre organismos de derechos humanos y kirchnerismo y que tiene como efecto el despliegue de un discurso oficial anclado en la idea de derechos que impregna también la discursividad securitaria ministerial.

Pues bien, la asociación entre “derechos humanos” y la denuncia a la “violencia estatal” se configura y consolida en el marco de la represión clandestina desatada durante la última dictadura militar argentina (1976-1983) en un contexto extendido de dictaduras sangrientas en toda América Latina (Anderson, 1988; Feierstein, 2009). Precisamente, es conocido que fue en respuesta y lucha contra los crímenes y violencia ejercidos desde el Estado que, en la década del setenta y ochenta, tuvieron origen un conjunto de organizaciones, en general de familiares de víctimas, autodefinidas como “organizaciones de derechos humanos”. Cabe resaltar que se trata de una ligazón que persiste durante los años ochenta y noventa en nuestro país de la mano de las demandas de “Memoria, Verdad y Justicia”, que se realizaron respecto de los crímenes cometidos por los gobierno de facto. Ciertamente, como plantea Pereyra (2005), las organizaciones de derechos humanos no solo cumplieron un rol muy significativo durante la última dictadura cívico-militar, sino que han mantenido su influencia en el debate público desde inicios de la democracia hasta nuestros días. En efecto, fruto de este activismo, el problema de los “derechos humanos” se constituyó en un problema de Estado durante la transición democrática alfonsinista[2] y en un punto fuerte de demanda de las organizaciones en el contexto menemista[3] (Crenzel, 2016).

Sin embargo, en los años noventa es posible registrar cierta heterogeneización del sentido de este concepto, suscitándose el surgimiento de “nuevos reclamos que comenzaron a pensar el tema de los derechos humanos en vinculación con elementos que definen diversos aspectos de la calidad de la democracia argentina” (Pereyra; 2005: 8). En torno a ello, una de las reformulaciones de la idea de “derechos humanos” que se produce durante estos años fue el cuestionamiento del funcionamiento de la institución policial en un marco democrático. Si la participación de policías en los secuestros, torturas y asesinatos durante la dictadura ya había sido corroborada y denunciada por parte de los movimientos de derechos humanos, la persistencia de prácticas de esa índole y el mantenimiento del personal que había sido cómplice y partícipe de violaciones de derechos humanos durante el gobierno de facto comienza a ser objeto de preocupación durante esos años. Pues bien, tal como sucedió con el movimiento de derechos humanos en la década del setenta, los familiares de las víctimas de la violencia policial empiezan a organizarse y reclamar justicia por los delitos cometidos por las fuerzas de seguridad[4] (Gingold, 1996; Seghezzo, 2013).

Un segundo momento clave en la producción de esta asociación entre seguridad y derechos humanos lo ubicamos a mediados de la década de los años noventa cuando las consecuencias sociales de las reformas estructurales llevadas a cabo por el menemismo, entre las que encontramos el incremento histórico en los niveles de pobreza y la falta de empleo, configuraron un escenario de fuerte conflictividad social en el país. El método de reclamo que signa esta etapa será el novedoso “piquete” (Svampa, 2002) -forma autóctona de referirse a los cortes de ruta- a partir del cual se busca interpelar a los funcionarios del Estado. Es frente al auge del desempleo, que las protestas de organizaciones de base y de trabajadores desocupados cobran mayor fuerza en todo el país. El “piquete” que había nacido como el método de lucha en los enclaves productivos desarticulados del interior del país se transforma en la herramienta privilegiada del emergente movimiento de trabajadores desocupados de las grandes urbes industriales (Schuster et al, 2006, Svampa y Pereyra, 2009). Precisamente, hacia el nuevo milenio las principales ciudades de argentina se convierten en el epicentro de constantes movilizaciones y protestas[5].

En ese sentido, si a mediados de los años noventa, la cuestión de los “derechos humanos” se amplia y contempla también las denuncias a las prácticas de violencia llevadas a cabo por las fuerzas de seguridad, a fines de esa década y a principios de siglo, en plena crisis del gobierno neoliberal, el concepto de “derechos humanos” también tiende a vincularse con la defensa del derecho a la protesta social y a la denuncia de la represión a las organizaciones sociales y políticas. Ciertamente, la principal respuesta institucional del gobierno del Estado ante el deterioro político y social que vivía la Argentina a finales de siglo pasado y principios del nuevo milenio es la represión policial: ella es el denominador común tanto durante el gobierno de Menem como el de la Alianza. Así, los datos brindados por organismos de derechos humanos indican que los asesinatos en el marco de protestas sociales comienzan a mediados de los años noventa y tienen su punto más álgido en la represión de la movilización del 19 y 20 de diciembre de 2001, que tuvo saldo de 30 muertos (CELS, 2008).

En lo que hace al gobierno que sucedió la crisis del 2001, no es posible hablar de una ruptura sino más bien de continuidad con esta política. Así si bien el gobierno de Duhalde[6], involucró algunos elementos de consenso, vinculados a la creación de planes de asistencia a la pobreza, la estrategia no bastó para contener las tensiones sociales en un marco de agravamiento de condiciones económicas post-devaluación. En ese sentido, el asesinato de dos militantes del Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD) por parte de funcionarios policiales en el Puente Pueyrredón de Avellaneda el 26 de junio de 2002, provoca el llamado adelantado a elecciones presidenciales, revelando las limitaciones de un modelo en el que la violencia estatal siguiera siendo el principal modo de atender la conflictividad social.

En el año 2003 con la asunción de Néstor Kirchner como presidente se inaugura un nuevo ciclo político en la Argentina, en el marco del cual, como señalamos en la Introducción, se van a producir importantes cambios en lo que respecta a la relación entre estatalidad y derechos humanos. Un elemento importante para explicar el “cambio de etapa” en relación a los derechos humanos se vincula con la posición que el gobierno del Frente para la Victoria tomó ante la cuestión de la protesta social en el país. Si, como indicamos, la respuesta de los gobiernos anteriores ante la crisis social y política estuvo centrada en la represión de la protesta social, el kirchnerismo decide ensayar una intervención heterodoxa. En efecto, durante el primer año de su gestión Néstor Kirchner plantea que:

Cuando las contradicciones de una sociedad se resuelven con represión y no por la razón, es muy grave. La represión no puede ser la respuesta a los grados de conflictividad social. Más allá de que cortar rutas pueda constituir un delito, lo cierto es que mucha gente no tiene otra manera de expresarse. […] Resolver este grado de conflictividad social con palos no es bueno. […] Lo que tiene que hacer el gobierno es evitar la confrontación y formular una propuesta para estos sectores. La verdadera discusión que tenemos que dar los argentinos es ver cómo hacemos para incluir a los desocupados para que no se vean obligados a cortar rutas para hacerse oír en una Argentina que parece bastante sorda desde hace mucho tiempo. (Néstor Kirchner en Di Tella, 2003: 86)

El vínculo entablado entre el Estado y los movimientos populares se ve sustantivamente modificado en esta nueva etapa. En esa dirección, ha sido señalado que a partir de la asunción de Néstor Kirchner estos grupos adquieren una capacidad de interlocución privilegiada (Hopp, 2011; Maneiro, 2012), siendo el diálogo y la negociación y no la intervención represiva lo que tiende a primar en este período[7] (Masseti, 2011; Natalucci, 2012). La estrategia del nuevo gobierno durante los primeros años se dirigía a abrir canales de recursos a las organizaciones, mientras apostaba a que la solución a la situación de pobreza y desocupación se resolviera a partir de la política macro-económica (Saín, 2011). Dicha definición se desarrolló, vale decir, a pesar a de las críticas desplegadas desde distintos sectores del campo político, que presionaban por un disciplinamiento de los sectores populares y una disminución de los niveles de conflicto social vía represión (CELS, 2008).

Ahora bien, el anudamiento entre kirchnerismo y derechos humanos no puede explicarse sin hacer referencia a la política de “Memoria, Verdad y Justicia” que se desarrolla durante este período. Apenas llegado al gobierno Néstor Kirchner tomó la decisión de promover la anulación legislativa de las llamadas Leyes de Obediencia Debida y de Punto Final, sancionadas durante el primer gobierno democrático, que bloqueaban la posibilidad de juicio y castigo de los miembros de las fuerzas armadas. Dicha iniciativa fue luego acompañada de una serie de medidas y leyes que profundizaron la política de derechos humanos del gobierno. Entre las mismas se destacan algunas emblemáticas como la creación del Museo de la Memoria en la vieja Escuela de Mecánica de la Armada (el principal centro de detención clandestina durante la última dictadura) y el establecimiento del 24 de marzo (aniversario de la última dictadura cívico/militar) como día de la memoria y feriado nacional desde el 2006[8]. Entendemos que estas acciones tuvieron consecuencias relevantes para los modos en que se configuró la política en torno a los derechos humanos durante los años siguientes. En efecto, dio lugar a la construcción de una alianza entre el gobierno y una parte significativa de las organizaciones de derechos humanos que se mantuvo durante todo el período kirchnerista (Sozzo, 2016; Andriotti Romanin, 2012; Ohanian; 2011) y que resulta clave para la asociación entre derechos humanos y seguridad que se consolida en los discursos del Ministerio de Seguridad de la Nación a partir del 2010.

No obstante, es plausible señalar que la temática de los derechos humanos no se circunscribe en esta etapa solo a la legitimación de la protesta social y a la reparación de los crímenes de la dictadura. Por el contrario, la gramática de los derechos se convierte en un paraguas en el que se intentó enmarcar el conjunto de las políticas sociales del gobierno nacional. Así lo expresaba Néstor Kirchner en la apertura de sesiones del Congreso de la Nación en el año 2004:

Si bien es cierto que aquel compromiso en nuestro país obliga a la búsqueda del esclarecimiento total del pasado para acceder a la verdad y castigar a los culpables de la más cruel violación de los derechos humanos de que se tenga registro en nuestras latitudes, la cuestión no tiene por qué reducirse a ello. El respeto de los derechos humanos nos debe también comprometer con la actualidad y con el futuro, con el país que queremos construir, con el país que nos merecemos. El respeto a los derechos del otro debe ser una característica de la vida diaria en nuestra Nación. Debe pasar a ser tema central de nuestra cultura en todos los ámbitos de acción. (Néstor Kirchner, 1 de marzo de 2004) (Casa Rosada, 2017)

Si el enfoque de derechos aplicado al ámbito de las políticas públicas fue una tendencia en ascenso durante la década de los dos mil en el marco de los procesos latinoamericanos posneoliberales (Abramovich y Pautassim 2009), en Argentina esta perspectiva tiene una particular centralidad y va a tender a acoplarse también con el discurso de seguridad. En efecto, el entendimiento de la seguridad en clave de derechos es una de las singularidades de la discursividad securitaria ministerial que se despliega desde el 2010, siendo posible advertir desde ese momento la conjugación de la idea de seguridad con la serie de problemáticas que describimos en este apartado como características del discurso del movimiento de derechos humanos: violencia policial, represión de la protesta social y producción de derechos.

Pues bien, consideramos que el acoplamiento entre seguridad y derechos humanos encuentra sus condiciones de posibilidad en los procesos políticos que mencionamos previamente: la conformación del movimiento de derechos humanos como un actor político central en la Argentina y con particular incidencia en la orientación política del gobierno a partir del 2003. En ese sentido, el anudamiento entre estos dos elementos, no puede entenderse como una novedad que surge sin más con la creación del Ministerio de Seguridad. Contrariamente, constituye el corolario de una serie de procesos que se condensan en una coyuntura específica, permitiendo que la relación entre “derechos humanos” y “seguridad” no se presente en una relación dicotómica sino de afinidad.

b) El control político de las fuerzas policiales y de seguridad

El segundo índice a partir del cual se conforma la discursividad ministerial es la idea de control político de las fuerzas de seguridad. Se trata, en efecto, de un elemento novedoso que trastoca el lugar que el concepto de “lo policial” tenía en el discurso hegemónico de la inseguridad desde mediados de los noventa. Si bien, como vimos en la Introducción, las fuerzas de seguridad aparecen como un significante nodal de la cadena de equivalencia que nos propone este discurso hegemónico, siendo indicada como el mecanismo principal para el abordaje del problema securitario, a fines de los años noventa y sobre todo a principios de los dos mil, lo policial va a comenzar a comprenderse como un elemento asociado ya no a la solución sino a las causas del problema securitario. Justamente, a partir de este momento las fuerzas de seguridad empiezan a ser definidas como una institución atravesada por dinámicas de corrupción y connivencia con el delito. En consecuencia, desde el campo político y estatal emergen una serie de discursos que demandan el ejercicio de “control” del poder político sobre dicha institución y de gestión de diferentes asuntos relativos al gobierno la “seguridad”.

La cuestión del control político ya había aparecido como un problema central en el campo político estatal en lo que respecta a las fuerzas armadas, pero que se despliega de forma “tardía” sobre las fuerzas policiales (Galeano 2005, Frederick, 2008). Así, si la necesidad de controlar y limitar las funciones de los militares en el sistema político fue un elemento muy presente como problema de política pública desde la transición democrática, el papel de la institución policial en el marco de un régimen democrático no fue objeto de problematización de la estatalidad sino hasta más de una década después. De acuerdo a Galeano (2005) la hipótesis que explicaría este particular “olvido” es que “mientras la cuestión militar aglutinaba los temores de la transición democrática, las instituciones policiales fueron percibidas como agencias subordinadas a los gobiernos de turno, civiles o militares, y en consecuencia se presuponía que domesticando al actor militar las fuerzas de seguridad quedarían controladas” (Galeano, 2005: 2). De este modo, en parte por haber asumido que los avances en torno al gobierno político de las fuerzas armadas iban a tener un correlato también en el campo policial y, en parte, por un consenso al interior del campo político de no cuestionar la relación entre poder político y fuerzas de seguridad existente hasta el momento, la cuestión policial fue relegada a un lugar secundario en nuestro país hasta fines de los años noventa. Así, como describiremos a continuación no es sino desde mediados de esa década y a la luz de una serie de casos signados por la impunidad, y la violencia de las fuerzas de seguridad que “lo policial” asume un lugar importante en el debate público.

En efecto, se detectan en los años noventa una serie de procesos que colocan a estas instituciones en el centro de la escena. La producción de crímenes que desencadenan un reclamo contra la impunidad como el de María Soledad[9] o el Caso AMIA[10] (Gutierrez, 2010)- como también la aparición de distintos hechos de gatillo fácil[11] fueron algunos de los hechos que conllevaron que las fuerzas policiales se encuentren fuertemente cuestionadas por la sociedad civil durante los años noventa. Precisamente, éstas comienzan a aparecer crecientemente asociadas al encubrimiento del poder político, al ejercicio sistemático de violencia policial y la connivencia con redes de ilegalidad dando lugar a un fuerte proceso de deslegitimación policial.

Como consecuencia, desde mediados de los noventa surgen en el ámbito político-estatal una serie de discursos que buscan dar respuesta a la preocupación por la corrupción y violencia de las fuerzas de seguridad y que van hacer eje en el problema de la autonomía policial. Se partía de un diagnóstico de que el mal funcionamiento de las fuerzas policiales era consecuencia de la total autonomía que éstas tenían en el la gestión de la seguridad –fenómeno definido como “autogobierno”- y, en consecuencia, se proponía poner en marcha reformas que permitieran producir un control político de dichas instituciones. Se trata de un conjunto de discursos que, si bien emergen a mediados de los noventa, son reactivados en diversas coyunturas y a partir de diversas propuestas institucionales en las siguientes décadas y hasta el año 2010. Entendemos que dichas iniciativas son centrales para entender el proceso a partir del cual la idea de “control político” se consolida como un elemento del discurso securitario ministerial en el año 2010.

A continuación daremos cuenta de las medidas institucionales centradas en la idea de control político que entendemos asumieron mayor importancia desde 1995 hasta la creación ministerial. Nos referimos a la reforma de la Policía de la Provincia de Buenos Aires (PBA en adelante) de 1997; el “Plan Estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007” impulsado por el entonces Secretario de Seguridad Gustavo Beliz y en ese marco la propuesta de reforma de la Policía de la PBA que se lleva a cabo en el año 2004 y, por último, la creación de la Policía Aeroportuaria en el año 2006.

La reforma de la Policía de la Provincia de Buenos Aires de 1997

Una iniciativa fundamental para dar cuenta del modo en que la idea de “control político” de las fuerzas de seguridad fue ganando terreno hasta llegar a convertirse en un elemento fundamental de la política securitaria es la reforma de la Policía de PBA comenzada en 1997.

A mediados de los años noventa la policía de la PBA era la institución más afectada por el proceso de descrédito institucional que mencionamos más arriba. Precisamente, ya en los primeros años de esta década, las denuncias de participación de esta institución en hechos delictuales y de gatillo fácil eran un fenómeno habitual, lo cual le valió el nombre de “maldita policía”. No obstante, fue recién en forma posterior al descubrimiento de la responsabilidad que ciertos miembros de la “bonaerense” tuvieron en el asesinato del periodista José Luis Cabezas que se tomó la decisión política de iniciar un proceso de transformación institucional de la Policía de la PBA.

La primera definición tomada por el entonces gobernador provincial Eduardo Duhalde en el marco de la reforma de la esta institución fue la creación del Ministerio de Seguridad y Justicia bajo la conducción de León Arslanián, abogado de trayectoria y uno de los jueces que llevaron adelante el histórico Juicio a las Juntas Militares. Arslanián dispuso la realización de una intervención institucional de 90 días en la PBA. Dicha intervención tuvo como objetivo principal “recuperar para el nivel máximo de la gestión gubernamental, las grandes definiciones en materia de política criminal” (Arslanián, 2005: 98) es decir, retomar el control político de las fuerzas de seguridad[12]. Con ese lineamiento general se produjeron una serie transformaciones importantes: (i) el descabezamiento de la estructura policial a partir del pase a disponibilidad de gran parte del personal jerárquico; (ii)un proceso de descentralización que eliminó la figura del Jefe policial para pasar a conformar 18 nuevas jefaturas policiales; (iii) la introducción de la comunidad como actor fundamental en la construcción de políticas securitarias y (iv) el establecimiento del principio de capacitación continua de las policías y la descentralización de la formación policial (Arslanián, 2005). Pues bien, mientras que la “purga” (pase a disponibilidad) realizada tenía como fin quitar el poder de mando a la cúpula policial del momento, el segundo eje de la reforma se proponía generar una nueva estructura de poder centrada en el mando político del Ministerio de Seguridad. Precisamente, la creación de distintas jefaturas, estaba puesta en función de prevenir la concentración de decisiones en un solo jefe policial y favorecer un control directo desde el poder político provincial. Asimismo, la participación comunitaria, se entendía como instrumento para que la ciudadanía pudiera ejercer un control sobre las acciones de la institución policial, elemento que también iba en detrimento de la autonomía policial (sobre este punto volveremos después cuando demos cuenta del mojón “nueva prevención del delito”). Por otra parte, se realizaron cambios en materia de formación también en clave democratizadora apuntando a modificar el modelo militarizado que caracterizaba a la institución[13].

Otro elemento importante de la reforma lo constituyen la sanción de dos leyes en 1998 que sentaron las bases legales e institucionales para la reformulación del sistema de seguridad y policial provincial: la ley provincial de Seguridad Pública y la ley de Organización de las Policías de la Provincia de Buenos Aires. Una de las consecuencias más importante de la primera de estas leyes fue haber institucionalizado una definición de la seguridad pública integral. Allí se define la seguridad como un “ámbito institucional no restringido a la esfera policial y principalmente estructurado sobre la consideración de la comunidad como sujeto fundamental y de su participación como pilar básico del funcionamiento del sistema” (Sain, 1998:33) Por otra parte, las reglamentaciones introducidas por la ley de Organización de las Policías de la Provincia de Buenos Aires supusieron el establecimiento por parte del poder legislativo de los marcos y las normativas a partir de los cuales la actuación policial debe regirse[14] y en ese sentido una acción que se encuadra en el control político de las fuerzas de seguridad.

El Plan Estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007

Una segunda iniciativa de relevancia a la hora de instalar la idea de control político de las fuerzas de seguridad como un aspecto de la política securitaria fue el “Plan Estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007”. Tal como señalamos en la Introducción tanto esta iniciativa institucional como la que veremos a continuación, tienen la particularidad de responder a una coyuntura particular: la avanzada del “populismo por abajo” que se produjo en forma posterior al asesinato de Axel Blumberg (Sozzo, 2016; Sain, 2011). El Plan Estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007 venía en ese sentido, a contestar a la masiva demanda de “seguridad” que se había producido en esa coyuntura. El mismo combinaba la formulación de propuestas que resultaban novedosas con otras que tendieron a reforzar los modos tradicionales de combatir la inseguridad ligados al endurecimiento penal y refuerzo del policiamiento ostensible[15].

Entre los aspectos más disruptivos del plan, nos interesa destacar particularmente dos iniciativas que iban en sintonía con la idea de avanzar en el “control externo” de las instituciones policiales a los fines de prevenir hechos de corrupción e ilegalidad. Dicho control, en este caso, implicaba al poder político pero también a la “comunidad”. La primera de ellas, fue la propuesta de “unificación de criterios de control anti-corrupción e integridad” en todas las fuerzas de seguridad del país. Para esos fines, se propuso, la creación de un “Monitor Civil de la Seguridad” a partir del cual se buscaba supervisar el área de asuntos internos de la Policía Federal Argentina, la Gendarmería Nacional Argentina, la Prefectura Naval Argentina y el Servicio Penitenciario Federal (Sain, 2011). Así, la intención era, con la participación de entidades sociales, auditar procedimientos a los fines de sancionar irregularidades en las fuerzas.

Una segunda medida destacable del plan fue la propuesta de avanzar en un mayor control sobre la gestión de los recursos humanos de las fuerzas de seguridad y policiales, estableciendo modificaciones en las carreras de las fuerzas de seguridad y promoviendo la inclusión de personal civil. En torno a ello, se propuso la apertura de las Juntas de Calificaciones y Promociones a ámbitos de la sociedad civil y su monitoreo por parte de universidades y organizaciones no gubernamentales para garantizarla transparencia en el ascenso y promoción del personal. Se trata de una medida que abona al fortalecimiento del lineamiento de control político externo en tanto apunta a evitar el manejo autónomo y discrecional de los recursos humanos por parte de las instituciones de seguridad.

Por último, es importante destacar que poco después del lanzamiento del Plan Estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007 se registra un giro en materia de política securitaria que deja a buena parte de estas reformas sin efecto. Sin embargo entendemos que la construcción de un plan nacional contenedor de estos lineamientos es insoslayable a la hora de dar cuenta de la instalación del eje “control político” de las fuerzas de seguridad como parte de la agenda pública y de gobierno en materia securitaria.

La segunda reforma de la Policía de la Provincia de Buenos Aires (2004)

Una tercera iniciativa de relevancia en torno a la configuración del “control político” como un eje de relevancia para pensar las políticas de seguridad lo constituye la reforma de la Policía de la PBA impulsada en el año 2004. Se trata de otra medida formulada con el objetivo de dar respuesta a las demandas producidas en forma posterior el caso Blumberg. Como vimos en la Introducción, la “cruzada Axel” había puesto el foco en la corrupción e ineficacia de la policía de la provincia en la persecución del delito, razón por la cual el gobernador Felipe Solá define iniciar un proceso de reforma de dicha fuerza de seguridad y convocar nuevamente a León Arslanián, quien como abordamos más arriba estuvo a cargo de la intervención anterior, para que asuma nuevamente como Ministro de Seguridad.

La reforma encarada fue presentada por el jurista Arslanián como la continuación y profundización del proceso iniciado en 1997 el cual había estado orientado a producir un mayor control político de la agenda policial. Cabe resaltar que la reforma de 1997, había estado sucedida por otra gestión de tinte progresista que fue comandada por Juan Carlos Cafiero en el año 2002, pero cuyas transformaciones también quedaron truncas[16]. Como consecuencia, a poco tiempo de tomar el cargo Arslanián diagnosticaba que, si durante su gestión anterior se había logrado la disolución de la llamada “maldita policía”, al momento persistía la participación policial en la comisión de graves delitos. En ese sentido manifestaba que:

Uno de los problemas más graves que aqueja a la policía es la corrupción, cuyo origen es el modelo de organización autoritario, burocrático, autonómico, agravado por el desquiciamiento moral a que la dictadura militar condujo a la fuerza por ausencia de controles y connivencia política” (Arslanián, Página 12, 14-04-2004)

Pues bien, el objetivo anunciado por el Ministerio de Seguridad provincial de terminar con la corrupción y autonomía de la institución policial se tradujo en cuatro ejes: la descentralización del poder de mando[17], la creación de un sistema de auditoría externa[18], la desmilitarización de la formación policial[19] y la democratización de los criterios de ascensos[20]. Si los primeros dos lineamientos, tal como en la reforma de 1997, se orientaban a incrementar el “control” de la estructura policial y a la reducción de la concentración del poder del Jefe de Policía, las segundas apuntaron a una mayor injerencia del poder político en la definición de algunas de las aristas claves del funcionamiento policial: la gestión de sus recursos y la formación de los agentes. Se vislumbra así, en esta propuesta, una progresiva complejización de lo que supone el control político de las instituciones policiales. En efecto, la idea de “control político” durante los años dos mil estuvo asociada no solo al ejercicio de “vigilancia” externa sino también a la formulación de políticas concretas para la regulación del funcionamiento de la institución en distintos planos.

Ahora bien, más allá de estas dos experiencias puntuales señaladas como parte de las medidas institucionales que el gobierno diseñó a los fines de dar respuesta a la crisis política generada por el asesinato de Axel Blumberg, en el periodo 2004-2007, hay otra política realizada por el gobierno nacional en forma previa a la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación que continuó en la línea de acumular al planteo de control político de las policías: la creación de la PSA.

La creación de la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA)

En mayo de 1996, el gobierno toma la definición de eliminar la fuerza de seguridad aeroportuaria existente hasta el momento -dependiente de las fuerzas armadas y el Ministerio de Defensa- y crear la Policía de Seguridad Aeroportuaria (en adelante PSA). Se produce así el reemplazo de la PAN (Policía Aeroportuaria Nacional) por una nueva fuerza desmilitarizada y estructurada sobre la base de parámetros doctrinales, organizacionales y funcionales propios de una institución civil[21] (Sain, 2008).

La creación de la PSA supuso ciertos avances interesantes respecto del control político y civil de las instituciones policiales. Ello se expresó en las medidas de desmilitarización y desarticulación dela dependencia orgánico-funcional y doctrinal de la PSA con relación a las Fuerzas Armadas y, específicamente, de la Fuerza Aérea, como también en la generación de una reestructuración organizativa y de funciones que dotó de un lugar de preponderancia al personal civil en la conducción de la institución[22].

Se trata de una serie de medidas que ponderan la conducción política de las fuerzas de seguridad. Medidas, en las que entendemos que, tal como indicamos respecto de la reforma de la Policía de la PBA del 2004, se va un poco más allá de la idea de “control externo” y se empieza a delinear una propuesta de conducción política de las fuerzas de seguridad. En efecto, el caso de la PSA es llamativo en tanto propone un modelo de vinculación entre gobierno y policía a partir del cual el poder político no aparece como un factor externo a la institución sino como aquel que la dirige “desde adentro”. Pues bien, consideramos que se trata de un dislocamiento en el sentido de la idea de “control” que va en la dirección de lo que unos años más tarde será formulado por el Ministerio de Seguridad de la Nación como uno de sus lineamientos principales: el “gobierno político” de las fuerzas de seguridad y policiales.

En suma, a finales de la década de los noventa pero sobre todo durante los años dos mil, surgen una serie de discursos que van a tensionar la forma en que desde el discurso hegemónico de la inseguridad se entiende la relación entre “seguridad” y “policía”. La serie de experiencias de reformas policiales que describimos en este apartado, permiten dar cuenta de la emergencia de un entramado discursivo según el cual las fuerzas de seguridad aparecen ligadas no ya, como en los discursos hegemónicos, a la “solución” del problema de la inseguridad, sino a sus “causa”. Las fuerzas policiales, son entendidas desde estos discursos alternativos como fuerzas autónomas que no responden al poder político sino a sus intereses corporativos. Fuerzas que, en consecuencia, deben ser “controladas” o incluso también “gestionadas” por parte del poder político. Asimismo, vimos que la idea de “control político” en el marco de estas iniciativas estuvo emparentada con generar reformas que le permitan al poder político: (a) limitar el poder de mando de las fuerzas de seguridad (b) gestionar sus recursos humanos (por ejemplo, democratizando el acceso a cargos) (c) desmilitarizar su cultura institucional estableciendo cambios en la formación policial[23]; (d) auditar la administración de recursos de estas instituciones. Entendemos que estos discursos dan cuenta de una forma de concebir el vínculo entre seguridad y fuerzas de seguridad que va a ser retomada y reformulada en la discursividad del Ministerio de Seguridad a partir de la introducción de la idea de “gobierno político”. Sobre ello volveremos en los capítulos III y IV.

c) El surgimiento de nuevas estrategias de prevención del delito

El tercer mojón que entendemos contribuye a la conformación de una nueva discursividad en el 2010 lo constituyen las nuevas estrategias de prevención del delito, (Crawford, 1998), que surgen en Argentina a finales del siglo pasado. En efecto, si como señalamos en la Introducción, durante los años noventa el endurecimiento de medidas procesales y penales, el incremento del encierro carcelario y las políticas de policiamiento ostensible habían sido las estrategias principales para la persecución del delito (Sozzo, 2007; Gutierrez, 2011); este conjunto de políticas de inflación punitiva tendieron, no obstante, a convivir e incluso funcionar de forma articulada con otras formas “proactivas” de prevención del delito denominadas como “nueva prevención” (Rangugni,2004). Nos referimos, fundamentalmente, a la introducción de ingenierías situacionales y las tácticas comunitarias para la prevención del delito. Pues bien, durante la década de los dos mil en la Argentina estas nuevas modalidades tuvieron un desarrollo prolífico del que daremos cuenta en este apartado.

Antes de describir la forma que asumió “la nueva prevención” en nuestro país, es preciso aclarar que la aparición de estas estrategias no se restringe a la Argentina sino que se vincula con una serie de transformaciones globales que se producen a fines de la década del setenta en el campo del control del delito. Como describe Garland en su libro “La cultura del control”, los años ochenta van a estar acompañados de un progresivo abandono del modelo penal rehabilitador en tanto eje de las políticas penales y como instrumento válido para disminuir los delitos. Así, durante el Estado de Bienestar el modelo de gestión del delito giraba de modo invariable en torno a la centralidad de la cárcel como medio para el castigo y planteaba como finalidad inequívoca la posterior reintegración social y económica de las personas que eran castigadas. Ahora bien, a fines de los años setenta, la crisis del Welfare State va a tener como correlato un fuerte cuestionamiento a esta forma de pensar la relación entre delito y sociedad.

Por tanto, la “nueva prevención del delito” aparece en el contexto europeo como una de las reorientaciones fundamentales de la desarticulación del complejo penal welfarista (Ayos, 2014). Ciertamente, a partir de los años sesenta, en diversos países de los llamados “centrales” se desarrollan un conjunto de iniciativas y acciones nacionales, provinciales y locales destinadas a prevenir el delito sin apelar a la pena, es decir, al castigo legal (Sozzo, 2008)[24]. Dichas experiencias han sido denominadas como modalidades de “prevención extra penal del delito”, es decir, modos de prevención que asumen una forma “activa,” a diferencia de la intervención puramente “reactiva” propia del sistema penal. Como decíamos previamente en la Introducción, este tipo prevención hacen hincapié en evitar que ciertos delitos ocurran, más que en perseguirlos y castigarlos una vez que han tenido lugar. Para este objetivo, se desarrollan una serie de medidas que se caracterizan por ser ajenas al sistema penal y por invocar la participación de actores de la sociedad y de agencias estatales no ligadas a la represión del delito (Feeley y Simon, 1995; Crawford, 1998; O’Malley, 2005)

Entre las diversas formas que tomó esta prevención extra penal del delito hay dos que nos interesa destacar puesto que han sido objeto de un desarrollo significativo y porque tienen una deriva explícita en el modo en que se configura el discurso ministerial: la prevención situacional- ambiental, la prevención social y la prevención comunitaria. La primera se distingue por buscar reducir las oportunidades de producción del delito a partir de realizar modificaciones en el espacio público y/o en las rutinas de las potenciales víctimas. Como plantea Sozzo (2008) “el éxito de esta táctica depende de la posibilidad de que los potenciales ofensores sean efectivamente afectados por las intervenciones sobre la situación y el ambiente, de manera tal que perciban a estos elementos como influencias adversas con respecto a la facilidad, el riesgo o las recompensas de la realización de los delitos” (2008:76). Entre las propuestas más comunes enmarcadas en esta se estrategia se encuentran la iluminación de espacios públicos, la utilización de cámaras de vigilancia o una mayor presencia policial en las calles. La prevención social, por su parte, se caracteriza por intentar influir en las supuestas causas sociales-estructurales que explican los comportamientos delictivos; orientando las intervenciones hacia potenciales ofensores considerados como “poblaciones de riesgo”: usualmente jóvenes, desocupados e inmigrantes[25]. En tercer lugar, la prevención comunitaria, se propone consolidar el control social formal e informal del crimen y el delito en unidades locales. Para ello, se elaboran diversos dispositivos tales como la promoción de la organización de la comunidad; el refuerzo de la presencia de agencias institucionales como la policía comunitaria o de cercanía; el desarrollo de instancias de mediación social (control de los propios conflictos); o la autogestión local para la vigilancia

Al respecto, es importante no soslayar la serie de consideraciones críticas que, desde el campo académico, se le han realizado a estas estrategias de prevención del delito y que Sozzo resume en su libro “Inseguridad, prevención y policía” (2008). Entre las críticas más relevantes que se le han hecho a las tácticas situacionales encontramos que el señalamiento de que estas modalidades se orientan fundamentalmente a evitar los delitos contra la propiedad en los espacios públicos (Pavarinni 1994), dejando de lado la prevención de otros que se realizan en la esfera privada o los que resultan de la criminalidad económica u organizada (Baratta, 1998; Pegoraro 1999). Asimismo, ha sido señalado que intervienen sobre los síntomas y no sobre las causas, invisibilizando la incidencia de los factores sociales y económicos en la producción de los delitos, (O Malley, 1996). Por último, se señala que las tácticas situacionales abonan a una dinámica de exclusión social, ya que la defensa de los ambientes se realizan en torno a la idea de un “extraño” que desea atacar a los residentes, generando territorios sociales protegidos (generalmente los de las clases medias-altas demandantes de seguridad) y territorios sociales desprotegidos y menos equipados económica y culturalmente para autogenerar medidas de seguridad (los de las clases populares) (Crawford, 1998; Pavarini, 1994).

De la misma forma, respecto de la prevención social del delito, algunos especialistas han realizado se algunas advertencias que es pertinente mencionar. Así, fue señalado que el involucramiento de las diversas estrategias estatales que se postulan como deseable en la modalidad de prevención social puede conllevar a que la prevención del delito sea considerado como responsabilidad de todas ellas, pero de ninguna en particular. Por otra parte, ha sido indicado que la búsqueda de factores de riesgo que se postula desde esta estrategia tiende a construir cadenas causales cada vez más extendidas, más difíciles de demostrar empíricamente, teniendo como efecto un a ensanchamiento de las redes del control social (Cohen, 1988). Además, como señalaremos respecto del Plan Nacional de Prevención del Delito, una cuestión central de la táctica social de prevención del delito es su relación problemática con la política social en general. Dado que en contextos neoliberales parece más fácil justificar determinadas intervenciones dirigidas a mejorar la educación, la salud, el bienestar de los habitantes si están orientadas al objetivo de la prevención del delito, se construye un estado de situación sobre el cual intervenir que resulta criminógeno. En torno a ello, los especialistas postulan que si no se trazan límites claros entre los objetivos de ambas políticas, estas estrategias poseen el riesgo de terminar por criminalizar la política social (Baratta 1993, 1998; Crawford 1998)

Por último, en referencia a la táctica de prevención comunitaria nos interesa destacar tres consideraciones críticas realizadas en el ámbito académico que, como veremos más adelante, retomaremos a la hora de describir algunas de las políticas implementadas en la Argentina en los noventa. Así, resulta interesante la crítica realizada por Sozzo según la cual el problema principal de este enfoque se encuentra en el modo en que se caracteriza a la comunidad: ésta es descripta como un espacio social homogéneo en el que el conjunto de sus miembros tienen los mismos intereses e identidades y que por tanto tiende a la armonía y la paz. En ese sentido, el autor argentino plantea que lo que estas teorías perderían de vista es que las comunidades pueden ser también intolerantes y punitivas. En efecto, los grupos comunitarios se encuentran comúnmente atravesados por el conflicto y la heterogeneidad social, política y cultural. Además, menciona que dado que estas estrategias están prioritariamente orientadas hacia la prevención del delito común, lo más frecuente es que se pongan en funcionamiento en las zonas urbanas de la clase media y no en aquellas zonas urbanas más deprimidas social, económica y culturalmente, en las que el delito es fundamentalmente intracomunitario. Por último Sozzo recupera en su texto del 2008 un planteo crítico de Crawford quien indica que aun haciendo eje en lo comunitario, esta técnica de prevención del delito continúa dotando a la policía de un rol fundamental en la prevención del delito, siendo común la promoción de estrategias de colaboración con dicha institución como el patrullaje comunitario (Crawford, 1998).

Pues bien, el modelo de la “nueva prevención” en sus distintas variantes tuvo su influencia en el contexto argentino a principios de siglo. Precisamente, existieron una serie de iniciativas que pueden ser pensadas como traducciones locales de estos nuevos modos de control de la criminalidad que emergieron en el “centro”. Decimos “traducción” y no “aplicación” de políticas, entendiendo que la producción de formas de intervención institucionales en contextos periféricos, aun cuando supone una fuerte influencia de recetas “originales”, no está escindida de la generación de un proceso creativo, es decir, requiere mediaciones. En ese sentido, como plantea Grondona, si bien la idea de “traducción” implica cierta dirección (hay un original que se traduce), no obstante, “en tanto ella siempre comporta una novedad, puede devenir también experimento y, consecuentemente, producir saberes que serán retraducidos en la dirección contraria” (Grondona, 2012:34)[26]. Ahora bien, esta posibilidad de reversibilidad no debiera soslayar que la producción de políticas públicas en Latinoamérica supone posiciones de enunciación no sólo distintas respecto del “centro”, sino también desiguales (Grondona, 2012). En torno a ello, es importante poner sobre relieve la fuerte ascendencia que los diagnósticos y propuestas de los organismos internacionales, tanques de pensamiento y universidades de países desarrollados tuvieron en la introducción local de las políticas de prevención extrapenal del delito.

Ahora bien, entre el conjunto de experiencias de “nueva prevención” que se produjeron en la Argentina y que implicaron “traducciones” de políticas de la “nueva prevención” elaboradas en los países centrales encontramos: 1) los Foros de Seguridad realizados en el marco de la reforma de la Policía de la PBA, 2) El Plan Alerta y 3) el Plan Nacional de Prevención del Delito Urbano[27]. Detengámonos en cada una de ellas.

La primera de estas experiencias tiene lugar en el contexto de reforma de la policía de PBA y la creación de la ley de Seguridad Pública 12.154 en la cual se propone la participación comunitaria como eje nodal del sistema de seguridad provincial. Como fue señalado anteriormente, la nueva legislación definía a la seguridad como una responsabilidad insoslayable del Estado al tiempo que incorporaba a la participación de la ciudadanía como un elemento de peso para el sistema securitario. El medio privilegiado para instrumentar dicha participación lo constituían los foros de seguridad, definidos en el artículo 11 de esta ley como “ámbitos de encuentro, debate y trabajo de la comunidad para la elaboración, implementación y control de las políticas de seguridad pública en el ámbito de su jurisdicción”. En ese sentido, la ley contemplaba dos mecanismos de participación territorial: los Foros Vecinales y los Foros Municipales de seguridad. Los Foros Vecinales estaban orientados a la participación de organizaciones comunitarias no gubernamentales en el ámbito territorial de cada comisaría. El Foro Municipal, por su parte, era concebido como un ámbito más amplio de coordinación operativa de los Foros Vecinales en el marco de cada municipio y estaba compuesto por el intendente, organizaciones sectoriales y religiosas y un representante de cada Foro Vecinal[28]. Entendemos que en el contexto de la reforma de policía de la PBA de 1997 se configuró un discurso que destacó a la comunidad como parte fundamental de la construcción de políticas de seguridad al tiempo que a las organizaciones sociales como representantes fundamentales de la ciudadanía. Este último punto resulta especialmente interesante en tanto supone una visibilización y valorización respecto del carácter colectivo que puede asumir la participación comunitaria. La participación comunitaria en ese sentido, es problematizada en la reforma de la policía de la PBA no solo como un dispositivo destinado a individuos atomizados sino también a ciudadanos “organizados”. Se trata de una clara discontinuidad respecto del modo en que se presenta la participación comunitaria en los países del “centro”. La propuesta de los foros de seguridad desarrollada en 1994 supone una traducción que traiciona el modelo de participación comunitaria importado del contexto anglosajón. Es importante mencionar asimismo que este formato de participación que pondera la participación de organizaciones sociales va a resonar fuertemente en las políticas de participación comunitaria que se formulan en los discursos ministeriales a partir del 2010 y que describiremos en el capítulo IV.

La segunda experiencia que le da espesor a la “nueva prevención” en su traducción local es el Plan Alerta. La iniciativa se desarrolla en 1997 en el Barrio Saavedra de la Ciudad de Buenos Aires a partir de la organización de un grupo de vecinos en torno a la problemática securitaria (Ciafardini, 2006; Finquelievich et al, 2001). La experiencia surge luego de que un grupo vecinal toma conocimiento de una modalidad de prevención que se había desarrollado en países europeos denominada como Neighbourhood Watch[29]y decide impulsar una versión local de la misma. En ese sentido, el Plan Alerta ha sido indicado como un caso de traducción “autogestionada” de las experiencias de prevención comunitaria foráneas (Saguier y Vercelli, 2002).

Ahora bien, cabe mencionar, que si bien esta experiencia de prevención comunitaria posee un origen vinculado a la autogestión, una vez asumido cierto desarrollo adquiere carácter institucional y es lanzada públicamente con el apoyo de la PFA y del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación (Arnaudo, 2003). Producto de ello, el Plan Alerta fue replicado a en otros lugares, extendiéndose a diversos barrios de la Ciudad de Buenos Aires y diferentes municipios, partidos y provincias[30].

El Plan Alerta vinculaba objetivos de la táctica comunitaria con otros de la táctica situacional. Si, por un lado, los vecinos se proponían restituir los vínculos entre los miembros de la comunidad, por el otro también definían esta táctica como una estrategia de tipo “situacional-colectiva” (Saguier y Vercelli, 2002). De este modo, entre algunas de las iniciativas llevadas a cabo desde el Plan es posible mencionar: la creación de un sistema de vigilancia por cuadra denominado como “Unidad Funcional” a partir del cual los vecinos se alertaban mutuamente “sobre situaciones peligrosas”; el control colectivo del espacio público a partir del uso de diversas técnicas (patrullaje ciudadano, llamados telefónicos, instalación de alarmas comunitarias); la producción de reclamos de mejoras del espacio público a las autoridades municipales y la realización de tareas de cooperación con la PFA para la prevención del delito.

El Plan Alerta, al igual que otras iniciativas de prevención situacional/comunitaria, es tributario de una discursividad que reifica la relación entre inseguridad, delito y pobreza. Como vimos, desde estos discursos, el delito que debe prevenirse es fundamentalmente el delito que se produce en el espacio público, soslayando de este modo otros tipos de ilegalismos frecuentes en los marcos comunitarios -como la violencia intrafamiliar o la violencia de género– o la criminalidad organizada. Asimismo, es un discurso que se ancla en una la premisa de que el potencial ofensor constituye un ser “extraño”, ajeno a la comunidad de la que se forma parte y por ende, ajeno también a la clase social a la que se pertenece. El Plan Alerta se sostiene así en un imaginario por el cual el potencial delincuente es siempre un “otro” distinto a los sectores medios generando, por ende, efectos estigmatizantes sobre esta población.

La tercera experiencia vinculada a estas nuevas modalidades de prevención del delito desarrolladas en Argentina es el Plan Nacional de Prevención del Delito (en adelante PNPD). El mismo fue lanzado por el presidente Fernando de la Rúa en el año 2000 y desde el año 2001 hasta el 2007 funcionó bajo la órbita del Ministerio de Justicia de la Nación. El PNPD se proponía atacar el problema de la inseguridad urbana (PNDP, 2001), que como ya señalamos, hacia fines de los años noventa era objeto de creciente preocupación entre la opinión pública. Al respecto, vale mencionar que el plan emerge como un posicionamiento presuntamente “progresista” por parte del Poder Ejecutivo Nacional en oposición al discurso de “mano dura” que se produjo en el marco de que lo que en la introducción definíamos como una primera ola de populismo penal en la Argentina. Sin embargo, como ha sido indicado, la medida abonó a la construcción de un discurso que tendió a reificar la equivalencia entre juventud, sectores populares y criminalidad (Ayos, 2013; Pasin, 2009).

Ciertamente, al momento de su lanzamiento el PNDP fue planteado desde el gobierno nacional como una “política democrática” de seguridad (Ayos, 2010). El plan establecía la producción de estrategias “no punitivas” para la prevención de delito vinculadas a la táctica situacional-ambiental, y al modelo de prevención social. Asimismo, estaba vertebrado en tres lineamientos generales: la participación ciudadana, interagencialidad y multiagencialidad (PNDP, 2001). Se entendía que para prevenir el delito era necesaria una articulación entre agencias estatales que excediera la intervención exclusiva de las fuerzas de seguridad. Asimismo, se buscaba incluir a la ciudadanía en función de generar un proceso de “actualización constante de la agenda de problemas” de seguridad urbana; habilitando a que los ciudadanos promuevan y debatan “estrategias de prevención y de control ciudadano” (PNDP, 2001).

El PNDP propuso la adopción de técnicas de prevención situacional y comunitaria en sintonía con las experiencias de prevención del delito llevadas a cabo en los países centrales (Ayos, 2013). La novedad del plan, sin embargo, estuvo vinculada a las propuestas que combinaron la estrategia comunitaria con otras formas de prevención social del delito. Precisamente, en el año 2002 se pone en marcha una nueva política denominada Programa de Comunidades Vulnerables (PCV). El plan estaba destinado a jóvenes entre 16 y 30 años que habían estado o podían estar en ese momento en conflicto con la ley penal y que residían en barrios, asentamientos y villas de emergencia de distintas provincias del país, aunque su mayor desarrollo fue en la Ciudad de Buenos Aires[31]. El objetivo esbozado era el fortalecimiento de redes comunitarias, en tanto eran definidas como un elemento de “protección” frente a la posibilidad de que estos jóvenes vulnerables “caigan en el delito”. Ahora bien, poco después de su lanzamiento, se registra una reconfiguración importante de la propuesta y a partir del año 2003 el plan comienza a contemplar la entrega de planes asistenciales administrados por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social[32]. Esta innovación supuso un desdibujamiento de la población-objetivo del plan, al convivir en esta propuesta el propósito inicial de trabajar con la población juvenil en conflicto con la ley con la intención de llevar a cabo una política de asistencia extendida a lo que se definía como “poblaciones vulnerables” (Pasin, 2009).

Dos cuestiones del PCV merecen nuestra atención. Por un lado, entendemos que desde sus inicios, el programa implicó la sedimentación de una discursividad que tendió a reforzar la cadena equivalencial entre juventud-pobreza-delincuencia instalada en la década anterior. Ciertamente, el plan abona a la construcción de la juventud no solo como un sujeto en “riesgo” en términos de alta vulnerabilidad social y económica sino también y por sobre todo como un “sujeto peligroso”, es decir, como grupo riesgoso para la vida de los demás y estrechamente vinculado con el fenómeno delictivo (Ayos, 2010). Asimismo, consideramos a partir de la reconfiguración mencionada del programa, es posible vislumbrar un dislocamiento en este discurso. La juventud no solo ese sujeto peligroso sino que es también sujeto de asistencia. Se trata de un novedoso acoplamiento entre política criminal y política asistencial que fue en la dirección de una criminalización de la política social (Ayos, 2010; Sozzo, 2008)

Recapitulando, desde finales de los años noventa y durante la década de los dos mil, se desarrollaron en la Argentina una serie de discursos que promovían modalidades alternativas a la pena para la prevención del delito. Estas modalidades involucraron tanto tácticas de prevención situacional, como también a formas de prevención social y comunitaria. Sin embargo, pese a postularse como modalidades “novedosas” la mayoría de estas experiencias involucraron sentidos que tendieron a fortalecer las premisas del discurso hegemónico de la inseguridad. Así, el Plan Alerta combinó modalidades comunitarias y situacionales canalizando las demandas de mayor seguridad realizadas por las clases medias y altas que fueron sinónimo de mayor presencia policial en sus barrios y estigmatización de los sectores empobrecidos. El PNPD, finalmente reducido a estrategias de prevención social-comunitaria de la mano del PCV, terminó reforzando discursos persecutorios de los sectores populares, al generar un novedoso dispositivo de articulación entre la política criminal y la política asistencial. La experiencia de “Foros de Seguridad” realizada en el marco de la reforma de la policía de la PBA de 1997, es probablemente la única de estas iniciativas que supuso un desarrollo de discursos que tensionaron en cierta medida la gramática securitaria dominante, al desarrollar una idea de participación que involucraba sobre todo a organizaciones sociales y como consecuencia, dotaba a la participación comunitaria de una dimensión también política.

Pues bien, entendemos que en los discursos securitarios que se consolidan en el 2010 es posible advertir la conjugación de diferentes elementos de estas dos maneras de entender la prevención del delito: situacional, y comunitaria. En efecto, en el capítulo IV daremos cuenta de los particulares modos en que desde el Ministerio de Seguridad de la Nación se retoman, combinan y resignifican estas estrategias.

3. El crimen organizado y la violencia de género, dos índices subjerarquizados

Si al comienzo del capítulo decíamos que las ideas de “derechos humanos”, “control externo policial” y “nueva prevención” aparecen como los elementos fundamentales a partir de los cuales se configura el discurso securitario del Ministerio de Seguridad de la Nación en el 2010; hay otros dos componentes, que aún sin asumir la misma centralidad, también hacen a la singularidad del discurso que emerge en el 2010. Nos referimos al “crimen organizado” y la “violencia de género”. En ese sentido, y sin proponernos realizar un análisis acabado, creemos que es importante mencionar algunos de los procesos particulares que permitieron que estos dos sintagmas se encuentren asociados a la idea de inseguridad en la articulación discursiva ministerial que se produce a fines del 2010.

Respecto de los movimientos que permitieron la tematización del crimen organizado como parte de la gramática securitaria, sin duda es relevante señalar los aportes que Sutherland[33] y Foucault han realizado en torno a la relación entre delito y orden social y que han permitido echar luz sobre la existencia de otro tipo de delitos: los delitos del poder. El concepto de “delitos de cuello blanco” acuñado por Edwin Sutherland a fines de la década del cuarenta transformó la forma en que la idea de “delincuencia” era pensada hasta el momento, permitiendo visibilizar los delitos desarrollados desde los sectores dominantes de la sociedad al tiempo que dar cuenta de la persecución selectiva que el sistema penal realiza respecto de los ilegalismos de los sectores populares. En 1975, a partir del lanzamiento de Vigilar y Castigar, Foucault produce una ruptura todavía más radical respecto de los modos tradicionales de entender la relación entre delitos y orden social. En dicha obra, el autor señala que la permanencia de la cárcel no se explica en función del “éxito” que la misma ha tenido en la prevención del delito ni en su capacidad para “rehabilitar” individuos, sino, en tanto cumple una función bien específica: la administración diferencial de ilegalismos. Allí, Foucault plantea que más que un sistema de castigo, la penalidad constituye una forma de trazar límites de tolerancia respecto de los ilegalismos cometidos, de dar cierto grado de libertad a algunos (los de los poderosos) y hacer presión sobre otros (los de las clases populares). Por tanto, para el autor la consecuencia principal del sistema penal lejos de ser la represión de los delitos, es la creación de la delincuencia: ilegalismo llamativo y marcado que permite dejar en la sombra a aquellos delitos que afectan al poder. En Vigilar y Castigar la delincuencia es definida, en ese sentido, como un ilegalismo que “concentrado, controlado y desarmado es directamente útil” (Foucault, 2006: 283) como mano de obra de los delitos de los sectores dominantes.

Pues bien, las contribuciones de Sutherland y, fundamentalmente, las de Foucault van a tener fuerte incidencia en la criminología crítica elaborada desde los países centrales sino también en el pensamiento criminológico local. En torno a ello, se destacan los trabajos de Juan Pegoraro, pionero en la indagación sobre los “delitos del poder” en América Latina. Pegoraro, abordó en profundidad la problemática del delito económico organiza echando luz sobre la complicidad político y jurídica que suponen estos entramados delictivos. Así, definió al delito económico como “la organización delictiva dedicada a negocios legales-ilegales (…) con la necesaria participación de instituciones y/o funcionarios estatales que producen una recompensa importante y que gozan de impunidad y de inmunidad social-penal” (Pegoraro; 2010) vienen bien sugerencias de como estructurar y que decir en esta parte. De la misma forma, aunque de forma menos prolífica, es importante no soslayar los trabajos que tematizan sobre los delitos del poder que han realizado exponentes de la criminología latinoamericana como Eugenio Zaffaroni (2001)[34] o Lola Aniyar de Castro (1982)[35]. Consideramos que el conjunto de estos aportes realizados desde el campo académico han contribuido a la instalación del delito organizado como un componente de política securitaria ministerial a partir del 2010.

Un tercer aspecto que es necesario señalar a la hora de entender la relación que se teje entre crimen organizado e inseguridad a partir del 2010 es la intervención que se realiza por parte de los organismos internacionales desde mediados de los años noventa. La acción de estos organismos resultó central en la construcción del delito organizado como un fenómeno que requiere de intervenciones inmediatas por parte de los Estados latinoamericanos. Expresión de ello, lo constituye la Declaración Política y Plan de Acción Mundial de Nápoles contra la Delincuencia Transnacional Organizada de las Naciones Unidas de 1994 en la cual se avanza en una definición de las principales características del problema. En el mismo sentido, se ubica la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional realizada en el año 2000 en donde se aprobaron una serie de protocolos de relevancia respecto de la trata de personas, el tráfico de migrantes y la fabricación y tráfico ilícitos de armas de fuego-

En último lugar, es preciso mencionar la serie de políticas públicas que se producen en la década de los dos mil y que van a hacer eje en la prevención del crimen organizado en la Argentina. Entre ellas es posible destacar la política contra el robo de autopartes en el 2002 de la provincia de Bs As (Sain, 2012); la propuesta de construir una Agencia Federal de Investigaciones contra el Crimen Organizado en el 2004 (Sain, 2011) y la creación de una Unidad Fiscal para la persecución de los crímenes contra integridad sexual, trata de personas y prostitución infantil en el 2005. Se trata de políticas que aunque desperdigadas y en algunos casos sin un desarrollo significativo contribuyeron a la instalación del problema del crimen organizado como un aspecto de la política securitaria, asociación que como veremos en los capítulos II y IV se presenta también en la discursividad que se consolida con la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación en el 2010.

Otro elemento que también va a asumir importancia en la gramática securitaria ministerial es la idea de prevención de la violencia de género. Precisamente, en la discursividad que se institucionaliza en el Ministerio de Seguridad de la Nación la violencia de género aparece tematizada como una forma de inseguridad. Consideramos que este desplazamiento no puede ser entendido sino como el efecto de la visibilización que se produce en el campo de las políticas públicas de una demanda que venía siendo formulada desde la década de los noventa por el movimiento de mujeres. En efecto, fueron las luchas producidas desde este movimiento las que, en gran medida, generaron las condiciones de posibilidad para que a partir de los años noventa se produzcan una serie de declaraciones y convenciones internacionales que van a permitir la formulación de este problema como susceptible de intervención estatal (Johnson; Ollus y Nevala, 2008; Weldon, 2004). Una de las declaraciones más destacable es en ese sentido la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Convención de Belém do Pará) en el año 1994 a partir de la cual la violencia de género se logra institucionalizar como un asunto de derechos humanos y una responsabilidad de los Estados en la región (Sagoit, 2008, Pantoja Asencio, 2014). Al respecto, ha sido mencionado que la firma de dicha convención le ha sido de gran utilidad al movimiento feminista para demandar acciones concretas en cada país, (Isis Internacional, 2002). Otro acontecimiento internacional importante en torno a las políticas contra la violencia de género, fue la creación en el 2004 de un “Mecanismo de Seguimiento de la Convención de Belém do Pará” (MESECVI), pensado para modernizar la legislación alcanzada hasta el momento. Mediante dicho mecanismo se buscó profundizar la producción de una política de género de carácter integral[36] al tiempo que modificar los efectos de aquellas reformas que tendieron a “proteger más a la familia como institución que a las mujeres como sujetas del derecho a vivir en un mundo libre de violencia” (GPACBP, 2014:5) Una característica de estas declaraciones la constituye, en ese sentido, la formulación de la violencia de género en tanto un problema de derechos. Se trata de acontecimientos que permitieron comenzar a visibilizar a las mujeres como sujetos con derechos vulnerados por los varones.

Entendemos que la demanda de políticas de prevención de la violencia de género desarrolladas a nivel internacional durante los años noventa tuvo consecuencias importantes en la Argentina. En efecto, en 1990 en la provincia de Buenos Aires se crean las comisarías de la mujer con el objetivo de prevenir y tomar intervención en los delitos de violencia contra la mujer y contra la familia y luego, en 1994, se sancionó la ley nacional 24.417 de Protección contra la Violencia Familiar, puntapié para la construcción de programas destinados a abordar este tipo de violencia distintas provincias del país. En la década de los dos mil, en forma posterior a la creación del MESECVI, y también en el marco de un movimiento de mujeres que asumió un dinamismo considerable, se producen una serie de programas que van a estar en consonancia con el objetivo de profundizar la perspectiva integral de género en estas políticas. En el 2006 se crea el programa “Las Víctimas contra las Violencias” del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos coordinado por Eva Giberti, especialista en familia y violencia de género. De la misma forma en el 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación crea la Oficina de Violencia Doméstica (OVD) a partir de la cual se proponía facilitar el acceso a justicia de las personas afectadas por hechos de violencia doméstica y en situación de especial vulnerabilidad. Por último, en el 2009 se sanciona una nueva ley contra la violencia de género. Nos referimos a la Ley 26485 de Protección Integral para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres. Dicha ley constituye una ley marco que consta de 45 artículos que implementan medidas destinadas a prevenir, sancionar y erradicar la violencia de género a partir de un abordaje integral y multidisciplinario. Todos estos puntos constituyen antecedentes de importancia y condición de posibilidad para la consolidación de un vínculo entre inseguridad y violencia de género como parte de la discursividad ministerial hacia fines del 2010.Cabe resaltar que, tal como marcamos respecto de leyes y programas desarrollados desde los años noventa, la gramática de los derechos humanos va a signar también las políticas ministeriales en violencia de género.

Entonces: crimen organizado y violencia de género. Dos elementos que van a cristalizarse en la discursividad securitaria ministerial que se despliega en la segunda década de los años dos mil. Dos elementos que asimismo, contribuyen a ampliar la mirada que primaba en discurso hegemónico de la inseguridad: una inseguridad que se asocia fundamentalmente con el delito de los pobres. Los discursos sobre delito organizado y violencia de género que circularon en forma previa a la creación ministerial tienen como efecto el anudamiento de la idea de seguridad a ilegalismos que no tienen como protagonistas a los sectores populares, sino que son realizados por sectores de poder de la sociedad.

4. La consolidación de un nueva discursividad securitaria en el 2010

Con la emergencia del Ministerio de Seguridad de la Nación en el año 2010, se presentan una serie de lineamientos novedosos que dislocan y amplían la forma hasta el momento hegemónica de entender las políticas securitarias. En efecto, a partir de dicho año, desde la cartera ministerial se problematiza la seguridad ligándola a una serie de cuestiones nuevas: derechos humanos, gobierno político, nuevas formas de prevención del delito, configurando así una gramática disruptiva en seguridad. Ahora bien, si a priori esta serie de discursos securitarios podrían pensarse simplemente como el resultado de una “producción ministerial”, esto es, como el producto de una serie de decisiones audaces ante una coyuntura compleja, el análisis genealógico desarrollado en este capítulo, nos permite vislumbrar que la explicación de dicho acontecimiento no puede soslayar la existencia de la serie de procesos que funcionan como sus condiciones de posibilidad. Precisamente, el rodeo genealógico realizado muestra con claridad que la nueva articulación discursiva que se produce en el 2010 no constituye sino el efecto de un conjunto de debates, políticas y batallas que se dieron en forma previa a su emergencia.

En ese sentido, a lo largo del capítulo, hemos constatado el despliegue durante los años noventa y dos mil de una serie de entramados discursivos que abonaron a la construcción de una nueva forma de problematizar la seguridad. Nos referimos a discursos que se expresaron en forma desperdigada y fragmentaria en el ámbito académico y de las políticas públicas. Formulaciones que asimismo tendieron a dislocar la equiparación propia del discurso hegemónico entre inseguridad y delitos de los sectores populares.

Así por ejemplo, la asociación que se produce entre dos sintagmas que hasta el momento habían sido antagónicos, seguridad y derechos humanos, resulta un factor de relevancia para la construcción de una nueva forma de entender la cuestión securitaria. Sin duda, dicho anudamiento no puede ser explicado sin considerar el desarrollo de movimiento de derechos humanos en la Argentina y la alianza entre estos sectores y el kirchnerismo que se consolida en la década pasada. Fueron dichos procesos de más largo aliento los que permitieron que problemas como la “violencia policial” y “la represión de la protesta social” puedan ser tematizados como un factor vinculado a la inseguridad. Por otra parte, y como veremos en los próximos capítulos, la incorporación de una gramática de los derechos humanos en tanto prisma desde el cual pensar e intervenir en la cuestión securitaria pone en discusión algunos de los postulados básicos del discurso hegemónico de la inseguridad. En efecto, su introducción va a suponer un cuestionamiento al entramado discursivo que habilita y justifica la violencia policial sobre los sectores populares como un mecanismo legítimo para mitigar el problema de la seguridad.

De la misma manera, el recorrido genealógico demuestra que la idea de “gobierno político” que aparece en los discursos ministeriales como un aspecto central de la política securitaria, da continuidad a algunos planteos que comenzaron en la década de los dos mil respecto de la necesidad de controlar externa y políticamente a las fuerzas de seguridad. En torno a ello, en los diversos planes y reformas institucionales a las que hicimos mención (reforma de la policía de la PBA en 1997 y 2004, Plan Estratégico de Seguridad y Justicia 2004-2007 y la creación de PSA) se encontraba presente la preocupación porque sea “la política” la que defina cuestiones relativas al gobierno de seguridad, preocupación que va a resonar en los discursos ministeriales. La idea de “control político”, en ese sentido, también plantea desplazamientos respecto de la gramática securitaria hegemónica. Si en los discursos hegemónicos, lo policial aparece vinculado a la “solución” en estos discursos que se formulan en los años dos mil, las fuerzas de seguridad van a ser problematizadas como una parte fundamental del problema securitario. Tal como trabajaremos en el capítulo II este diagnóstico también va a ser retomado en los discursos ministeriales.

Derechos humanos y gobierno político, dos discursos que circularon en los años dos mil que contribuyeron a la puesta en tensión el discurso hegemónico securitario y a la construcción de un contradiscurso en el marco de la emergencia del Ministerio de Seguridad de la Nación. Pero hay un tercer elemento que vemos como central en la conformación de la discursividad ministerial que también es posible rastrear en la década anterior: los discursos de la nueva prevención. La década de los dos mil contó con una serie de propuestas diversas que incorporaban nuevas formas de prevenir los delitos: la prevención situacional, social y comunitaria. En efecto, estas nuevas modalidades de intervención tuvieron un desarrollo prolífico materializándose en una serie de programas y planes destacables como los foros de seguridad de PBA, el Plan Alerta, el PNPD. No obstante, como señalábamos antes, estas políticas, aún con sus diferencias, conjugaron discursos que tendieron a fortalecer el modo hegemónico de problematizar la seguridad. Ciertamente, aunque se presentaron como propuestas alternativas al punitivismo, fueron acompañadas de formulaciones que señalaban al delito contra la propiedad como la principal problemática securitaria a solucionar y a los sectores populares como los responsables de dicho problema. En este marco se destacaron, sin embargo, los foros de seguridad en 1997 desde donde se llevaron a cabo propuestas que implicaron un reconocimiento e interpelación a las organizaciones sociales como parte del entramado comunitario. Este discurso que ponderaba la idea de participación colectiva resulta un antecedente importante para los sentidos que asumirá la idea de participación comunitaria que se desarrollarán más tarde desde la cartera ministerial en seguridad y que describiremos en el capítulo IV.

Por último, resulta importante también destacar el desarrollo durante la década del dos mil de una serie de políticas que tendieron a tematizar al crimen organizado y la violencia de género como parte de la problemática securitaria. En ambos casos se trata de temáticas que amplían la idea de seguridad hacia delitos que no se reducen a los de las clases populares.

Fue el desarrollo y circulación de formulaciones discursivas diversas, que se expresaron en políticas concretas, lo que produjo las condiciones de posibilidad para el surgimiento de una nueva gramática securitaria en el 2010. Estos discursos que circulaban en distintos ámbitos (organismos internacionales, gobiernos nacionales y provinciales, movimientos y organizaciones sociales y políticas) fueron contribuyendo a la conformación de un determinado estado de las relaciones de fuerza que consolidó una agenda de propuestas securitarias en buena medida disruptiva respecto del discurso hegemónico punitivo y estigmatizante de los sectores populares. En ese sentido, es importante señalar que aunque el rodeo genealógico realizado da cuenta de que esos elementos se encontraban “ya allí presentes”, no obstante consideramos que su mera existencia y circulación no era condición suficiente para la emergencia de una nueva forma de entender e intervenir en la seguridad, contrapuesta al discurso hegemónico. Contrariamente, no es sino producto de la articulación discursiva que se produce de la mano de la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación que estos elementos que se encontraban dispersos – gobierno político, derechos humanos, nueva prevención, crimen organizado y violencia de género- van a ser anudados y como veremos en los capítulos siguientes, en algunos casos también resignificados, dando lugar a una nueva discursividad securitaria.

El próximo capítulo consta de un análisis de los diagnósticos sobre la situación de la inseguridad en la Argentina que se producen desde la cartera ministerial. Dicho análisis nos permitirá mostrar que buena parte de los problemas que en los discursos ministeriales aparecen anudados a la cuestión de la seguridad no van a ser sino la condensación de la serie de temáticas que ya venían ganando protagonismo en las décadas previas a la creación ministerial a partir del conjunto de luchas, procesos y políticas que hemos descrito anteriormente. Las nociones de violencia policial, autogobierno de las fuerzas de seguridad, crimen organizado y violencia de género son algunas de estas nociones que fueron desarrolladas en forma previa a la emergencia del Ministerio de Seguridad de la Nación y que resultan fundamentales en la definición de inseguridad que se brindan en los entramados discursivos ministeriales.


  1. Haremos referencia, puntualmente, a los trabajos “El Orden del Discurso” (1991), lección inaugural que ofreció Michel Foucault en 1970 en el Collège de France y al “Polvo y la Nube”, texto que registra los diálogos que el autor mantuvo con una serie de historiadores y que fue publicado en el marco de la “Imposible prisión. Conversaciones con Michel Foucault” de1980.
  2. Raúl Alfonsín fue el primer presidente del período democrático que se abre en 1983 en Argentina, año que marca la finalización de la dictadura cívico-militar en el país autodenominada “Proceso de reorganización Nacional”. En el marco de su gobierno se realiza el “Juicio a las Juntas” en el que se juzga a las máximas autoridades de las juntas militares de la última dictadura por los crímenes y violaciones a derechos humanos cometidos durante dicho período. Si esa decisión fue interpretada como un hecho histórico en materia de derechos humanos, dicha acción se vio opacada por la promulgación de dos leyes que van a ser definidas como “leyes de la impunidad” en 1985. Nos referimos a la Ley de Obediencia Debida y a la Ley de Punto Final. La Ley de Obediencia Debida estableció una presunción de que los delitos cometidos por los miembros de las Fuerzas Armadas cuyo grado estuviera por debajo de coronel  durante el  la dictadura militar no eran punibles, por haber actuado en virtud de la denominada “obediencia debida” (concepto militar según el cual los subordinados se limitan a obedecer las órdenes emanadas de sus superiores); la segunda de ellas estableció la caducidad de la acción penal contra los imputados como autores penalmente responsables de haber cometido el delito complejo de desaparición forzada de personas que tuvieron lugar durante la dictadura militar.
  3. Carlos Saúl Menem ejerció el cargo presidencial en nuestro país durante dos períodos y por alrededor de una década (1989-1994; 1994-1999). Durante su mandato y a partir de una serie de decretos se produce el indulto a más de mil civiles y militares acusados de crímenes durante la dictadura. Como consecuencia, quedan en libertad miembros de las juntas militares condenados en 1985. Entre los beneficiados por los indultos se encontraban los jefes militares procesados que no habían sido favorecidos por las leyes de Punto Final y Obediencia Debida y los ex miembros de la Junta Militar condenados por sus responsabilidades políticas y crímenes militares. Los indultos también alcanzaron a los líderes de organizaciones armadas, que habían sido juzgados y condenados unos años antes. Durante la totalidad del período el movimiento de derechos humanos se mantuvo muy activo en la demanda por políticas que finalicen con la política de impunidad. En la segunda mitad de la década, estas demandas asumen nuevos repertorios y formas de acción colectiva a como los escraches -intervenciones en el espacio públicos, denunciando la presencia y libertad de los represiones- llevadas a cabo por organizaciones como HIJOS (Hijos por la Identidad y la Justicia contra el Olvido y el Silencio) y Madres de Plaza de Mayo o el Grupo de Arte Callejero (GAC) (APDH, 2011)
  4. Expresión de la emergencia de este tipo de organizaciones es la fundación de la Comisión de Familiares de Víctimas de la Violencia Institucional (COFAVI) en el año 1992, como también el surgimiento de la Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional (CORREPI) ocurrido en el mismo año.
  5. Así, mientras que en 1997 se registran un total de 104 cortes de ruta en todo el país, en los tres años siguientes esa cifra fue ascendiendo hasta llegar en el 2001 a un número de 115 por mes (Nueva Mayoria, 2016)
  6. En enero de 2002, el dirigente del Partido Justicialista y ex gobernador de la provincia de Buenos Aires, Eduardo Duhalde, es elegido por la Asamblea Legislativa de la República Argentina para finalizar el mandato presidencial luego de la renuncia de Fernando De la Rúa, en diciembre de 2011, en el marco de una gran crisis económica, social y política. Su gestión, que se extiende hasta mayo de 2003, tuvo entre sus medidas económicas principales la devaluación del peso, la salida de la convertibilidad, y la pesificación asimétrica, así como también una serie de medidas destinadas a hacer frente a los altos índices de pobreza y desocupación, como el plan “Jefas y Jefes de Hogar” (Azpiazu; Manzanelli y Schorr, 2015).
  7. No obstante, algunos autores señalan que esa limitación del uso de la represión estuvo acompañado de un “dejar actuar” al sistema judicial a posteriori, que se reflejó en la tendencia a la judicialización de la protesta social que existió sobre todo en los primeros años de gobierno (Svampa y Pandolfi, 2004, Anton, Cresto, Rebón y Salgado; 2011).
  8. Otras de leyes que se promulgaron en el marco de esta política fueron las siguientes: Las leyes reparatorias 24.043 y 24.411 que otorgaron la posibilidad de acceder una reparación patrimonial a las víctima de desaparición forzada o muerte entre 1955 y 1983; la ley Nº 25.778 que otorga jerarquía constitucional a la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y los Crímenes de Lesa Humanidad (aprobada el 20 de agosto de 2003); la ley Nº 25.914 que establece una indemnización para niños/as que hubieran nacido durante la privación de la libertad de su madre, o que, siendo menores, hubiesen permanecido en cualquier circunstancia detenidos en relación a sus padres, siempre que cualquiera de éstos hubiese estado detenido y/o detenido desaparecido por razones políticas (aprobada en agosto de 2004) y la ley Nº 25.974 que establece la creación de un fondo de reparación histórica para la localización de niños nacidos en cautiverio para “Abuelas de Plaza de Mayo” (aprobada en diciembre de 2004).
  9. Joven de la Provincia de Catamarca que fue raptada y asesinada en 1990 por dos jóvenes hijos de familias poderosas y ligadas al poder político de dicha provincia. Se trata de un caso que generó gran conmoción social y que visibilizó un fuerte entramado de complicidad policial y política respecto del crimen (Alfieri, 2011).
  10. El atentado a la AMIA fue un ataque terrorista con coche bomba que sufrió la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA) en Buenos Aires el lunes 18 de julio de  1994 y que dejó un saldo de 85 personas muertas y 300 heridas. Por dicho atentado, una serie de agentes de la Policía Bonaerense fueron juzgados e incluso encarcelados.
  11. A fines de los años ochenta las fuerzas de seguridad comienzan a ser responsabilizadas de distintos casos de ejercicio de la violencia por sobre la población civil. Particularmente, salen a la luz múltiples casos de “gatillo fácil”, expresión utilizada para indicar la utilización ilegal por parte de las fuerzas de seguridad de armas de fuego, generalmente presentada por la policía como una acción accidental o de legítima defensa. El gatillo fácil, en efecto, se convierte en un tema de importante preocupación entre la opinión pública, no solo por la gran cantidad de hechos de este tipo que se registraban (Tiscornia 1998) sino también por la cobertura que tuvieron algunos de ellos en los medios masivos de comunicación. Como consecuencia, algunos de estos casos llegaron a convertirse en “emblemas” de la violencia policial. Entre ellos podemos nombrar a la Masacre de Budge en 1987 (asesinato de tres jóvenes por parte de la policía Bonaerense), el “caso Dali” (la policía abrió fuego en una confitería y asesinó a un hombre) y “Bulacio” en 1991 (joven asesinado por la policía bonaerense en el marco de un recital de rock), el “caso Miguel Bru” en 1993 (joven torturado hasta la muerte en una comisaría de la Ciudad de la Plata) y la “Masacre de Wilde” en 1994 (cuatro personas fueron asesinadas a balazos por once agentes de la policía bonaerense al “confundirlo” con delincuentes)
  12. Para dar cuenta del diagnóstico del que se partía Arslanián utilizaba una metáfora muy elocuente: “la efectiva conducción de la fuerza policial que se presentaba como una suerte de nuez cerrada con un cabito. Este cabito era el jefe de policía; cuando resultaba disfuncional se lo cambiaba, se ponía otro, y así de seguido. Y si, no había mucho ruido y más o menos funcionaba el esquema, y en términos políticos se lo consideraba aceptablemente, esa institución seguía cerrada, nadie rompía la nuez, ni se asomaba a su contenido (Arslanián, 2005: 98).
  13. Entre los elementos principales de la reforma en la formación policial encontramos; “la eliminación de las prácticas de corrupción vinculadas con el manejo de fondos de las cooperadoras y de los “cadetes”, a quienes se les “retenía” o “descontaba” parte de su salario; la sanción a las formas autoritarias y degradantes en el trato, y la modificación de la organización de la vida institucional de orden cerrado doctrinario, base del modelo militarizado que regía anteriormente” (Arslanían, 2008:130).
  14. La promulgación de estas normas colaboró a una mayor adaptación de la actuación policial a los principios constitucionales y legales vigentes (Sain, 1998). Así, por ejemplo, el tiempo máximo de duración de la aprehensión policial sin orden judicial se vio reducido a 12 horas y la detención de personas en estas condiciones pasó a estar regulada por un conjunto de procedimientos y obligaciones a ser cumplida por el personal policial actuante, además de haberse fijado los derechos básicos del detenido.
  15. Así por ejemplo, en el año 2004 el CELS planteaba en un documento en donde específicamente se analiza el Plan Estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007, que pese a presentarse como un plan de carácter “integral”, el grueso de la reforma se orientaba a brindar respuestas penales y represivas ante el delito sin contemplar al desarrollo de políticas sociales como una de las dimensiones fundamentales en el diseño de políticas de seguridad (CELS, 2004). Así, señala la preocupación respecto de la formulación por parte del plan de una serie de políticas ligadas a la saturación de fuerzas de seguridad, la incorporación de fuerzas militarizadas en tareas de prevención del delito, la limitación de garantías constitucionales mediante procesos sumarios y la consolidación de la prisión preventiva como pena anticipada, en tanto constituían medidas que podían provocar un agravamiento en las situaciones de derechos humanos en el país.
  16. Una segunda experiencia con eje en el gobierno político de las policías, fue la iniciada en el año 2002 en el marco de la gobernación de Felipe Solá. La reforma estuvo conducida por Juan Pablo Cafiero quien estaba al frente del Ministro de Seguridad provincia y contó con Marcelo Sain, académico especialista en temas de seguridad, como viceministro. Se trata de una iniciativa que si bien no tuvo más de un año de duración, demuestra cierta insistencia por parte de algunos sectores del poder político por llevar adelante un modelo de control político de las fuerzas. Tal como en el proceso de 1997, durante este período también se propusieron objetivos orientados a disminuir los márgenes de autonomía policial. Para ello, se creó nuevamente una nueva estructura orgánica descentralizada con distintas subsecretarías dedicadas al funcionamiento de las múltiples aristas del sistema policial, desarticulando así la Superintendencia General de la Policía. Además de la descentralización, otras de las líneas desarrolladas estuvieron vinculadas por ejemplo a la jerarquización del trabajo orientado a perseguir la criminalidad compleja; la racionalización y optimización de la estructura y despliegue del personal mediante la reconversión funcional del grueso de los efectivos dedicados a tareas administrativas hacia el desempeño de labores de seguridad preventivas e investigativas y la fiscalización y reglamentación de agencias y empresas prestatarias de servicios de seguridad privada (Sain, 2012). Como mostraremos en el capítulo IV algunas de estas medidas resonarán también en las políticas adoptadas por el Ministerio Nacional de Seguridad en el año 2010.
  17. Respecto a la descentralización del poder de mando, se verifica en la reforma el objetivo de transformar la “estructura de poder concentrada, piramidal y de corte militar”, que de acuerdo a estos discursos caracterizaba a las instituciones policiales (Arias Duval y Arslanián, 2008: 58). En efecto, se produce un modelo policial orientado a contrarrestar la verticalidad que se diagnosticaba respecto del funcionamiento de la institución, profundizando el formato de descentralización en dieciocho departamentales que se había iniciado con la primera reforma.
  18. Como en las experiencias anteriores, la reforma contempló la creación de dispositivos destinados a un mayor control de la estructura policial. Así, por ejemplo se constituyó la “Auditoría General de Asuntos Internos” como un organismo cuya función era el control disciplinario de los efectivos policiales. La novedad fue que la responsabilidad sobre la tramitación de los sumarios administrativos recayó en los auditores asistidos por un equipo de abogados especializados, ajenos a la agencia policial (Arias Duval y Arslanián 2008: 238). Estas medidas de control fueron acompañadas de una política denominada como de “puertas abiertas” que planteaba la deseabilidad de un mayor acercamiento de la comunidad a la política de la seguridad. Para esos fines, se proponía la creación de foros en seguridad (de los que daremos cuenta en el punto “nueva prevención del delito”).
  19. Un eje significativo del segundo proceso iniciado por Arslanián en torno al objetivo de limitar la autonomía policial fueron los cambios en la formación del personal. Así, se enuncia en la reforma el objetivo de transformar los ejes de la formación en una institución que se caracteriza por poseer “una mirada restringida y acotada de la idea de seguridad vinculada a lo estrictamente policial y con una estructura educativa centralizada, burocratizada, indiferenciada por escalafones y que no atendía a las particularidades regionales” (Rodrigo; 2013: 71). En consecuencia, se propone acciones ligadas a la descentralización, apertura a las universidades y profesionalización. Respecto de estos objetivos, se destaca la firma de un convenio con 18 universidades nacionales, distintos municipios y organizaciones no gubernamentales que permitió impartir contenidos curriculares diseñados por el Ministerio y no por la institución policial (Arslanián, 2005)
  20. El último eje destacado de la reforma de la Policía de la PBA se vincula con un avance sobre la administración de los recursos humanos a partir de introducir una modificación tendiente a una democratización del acceso a cargos. Nos referimos a la anulación del régimen de doble escalafón a partir del cual coexistían dos escalafones compuestos cada cual por distintas jerarquías, en los que unos estaban llamados a ocupar los cargos de mando y dirección y los otros estaban destinados a cubrir los puestos operativos. Dicho sistema marcaba un techo para aquellos que no habían podido tener una formación terciaria o universitaria, condenándolos desde sus inicios a menores niveles de ingresos y la realización de tareas más duras y penosas. De acuerdo a Arslanián a eliminación del doble escalafón se produjo en torno al objetivo de que todo integrante de la fuerza cuente con “igualdad de oportunidades” para acceder a la máxima jerarquía existente, a la vez que cada grado “responda a una tarea específica que se corresponda con a su vez con el nivel de capacitación y experiencia en un determinado momento de su carrera” (Arias Duval y Arslanián 2008:119), evitando arbitrariedades.
  21. Es importante destacar que quien estuvo al frente de la creación de la PSA fue Marcelo Sain. Referente del campo académico en temas securitarios y autor de una serie de trabajos e investigaciones sobre el problema del “autogobierno policial”, Sain, fue una figura clave en el diseño de la nueva estructura orgánica y de funcionamiento de la PSA. Como ya indicamos, el académico había tenido una participación en la gestión de Cafiero Ministerio de Seguridad de la PBA en el año 2002 la cual también había supuesto acciones vinculadas a reducir la autonomía de las fuerzas de seguridad. La designación de Sain, en ese sentido, va a darle al proceso de institucionalización de la PSA una impronta fuertemente ligada al objetivo de control político y civil de las fuerzas.
  22. Cabe mencionar que en la PSA se produjo una nueva modalidad de gestión directiva que diferenció la “conducción institucional superior” de la “administración general” del sistema policial. A partir de ella, se estableció que la conducción superior se ocuparía de la planificación estratégica del control del delito y de la conducción de las fuerzas de seguridad, mientras que la administración general supondría la implementación del conjunto de estrategias decididas, formuladas y ordenadas por las autoridades superiores. Esto se tradujo, asimismo, en una composición del personal diferenciada: la conducción pasó a estar integrada por personal exclusivamente civil y la estructura operacional responsable de la ejecución y evaluación de las acciones policiales fue integrada fundamentalmente por el personal policial de la institución (Sain, 2008).
  23. Respecto de este punto cabe destacar que en el año 2004, surge el Programa Nacional de Capacitación, Apoyo a la Formación y Actualización Profesional de Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad (PRONOCAP) destinado a oficiales y suboficiales de la totalidad de las fuerzas de seguridad. Desde el PRONACAP se avanzó en dos aspectos relevantes de la gestión y control de la formación policial: la unificación nacional de criterios de formación y la supervisión de los mismos por parte del Ministerio de Educación de la Nación. Dicho programa da cuenta de la conformación de un discurso institucional que postula que es el poder político y no las fuerzas de seguridad quien debía definir el qué y cómo de la formación policial. Se trata de una forma de tematizar la idea de control político que va a retomarse en los discursos ministeriales producidos desde fines del 2010.
  24. De acuerdo a Sozzo (2008) Estados Unidos, Gran Bretaña, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Sudáfrica, Francia, Bélgica, Holanda, Italia, Alemania, etc., han visto en estas últimas cuatro décadas emerger diversas experiencias que pretenden avanzar dicha modalidad.
  25. Como señalan Ayos y Dallorso (2011) esta modalidad contiene resabios de las interpretaciones positivistas sobre la “reforma social” que primaron en el modelo del welfarismo penal, aunque la influencia de esta corriente se diluyó en la discusión sobre las causas del delito avanzada la segunda posguerra.
  26. Para otros trabajos que aborden el problema de la traducción ver Miller y Rose (1990) y Dean (1996) y Sozzo (2002).
  27. Aunque es cierto que la producción de nuevas estrategias de prevención del delito no se agota en las iniciativas mencionadas, su selección encuentra explicación en que se trata de experiencias que asumieron un carácter nacional (“Plan Alerta” y PNPD) o constituyen políticas que tuvieron un desarrollo sustantivo y sistemático como los foros de seguridad que se realizaron en 1997 en la PBA.
  28. Es importante resaltar que la experiencia de los foros estuvo acompañada de políticas de capacitación a la ciudadanía y organizaciones sociales, en el marco de lo cual funcionaron las “Escuelas de Participación Comunitaria en Seguridad” (Arias Duval y Arslanián, 2008).
  29. Se trata de experiencias de grupos de ciudadanos que se unieron para compartir información sobre problemas locales relacionados a la delincuencia, intercambiar consejos y estrategias de prevención del delito y desarrollar planes para iniciar prácticas de vigilancia en la comunidad y reportar actividades delictivas. (Rosenbaum 1987).La hipótesis fundamental en la que se basaba el Neighbourhood Watch era que al extenderse la vigilancia informal, los reportes a la policía y el número de arrestos, declinaría el número de ofensores en las calles y los potenciales ofensores serían disuadidos de cometer delitos. Las primeras experiencias de Neighbourhood Watch se originaron en los Estados Unidos en la década del setenta, viéndose a inicios de los años ochenta importadas a Gran Bretaña. En efecto, en 1998 llegaron a existir 140.000 grupos de Neighbourhood Watch en ese país y también se registraron algunas iniciativas en Canadá y Holanda (Bennett y Graham 1995:79).
  30. Asimismo, en el año 2003 se crea la Red Nacional de Seguridad Comunitaria (RENASECO) a partir de la cual la asociación vecinal que promulgó la iniciativa se comprometió a abonar a la promoción de su modelo de seguridad comunitaria a todo el país, diagramando y ejecutando los programas para la capacitación de los vecinos y los funcionarios del gobierno nacional y provinciales que fueran invitados a participar (Arnaudo, 2003).
  31. También fue extendido a algunos municipios de la PBA y provincias del país como Río Negro y Santa Fe.
  32. El otorgamiento de estos planes fue un factor fundamental en el sostenimiento del programa, puesto que el beneficio correspondiente al PEC se otorgaba a esta población juvenil con la condición de participar en sus dispositivos de intervención (Pasin, 2009).
  33. Sutherland define al delito de cuello blanco como “un delito cometido por una persona de respetabilidad y status social alto en el curso de su ocupación” (Sutherland, 1999: 65). Dicha definición produce un cuestionamiento de las premisas básicas respecto de la criminalidad. Por un lado, permite señalar que el delito es un fenómeno que no está ceñido a algunos grupos de “desviados” sino que atraviesa la totalidad del cuerpo social. De la misma forma, supone poner en relieve el modo en que las agencias de control social funcionan persiguiendo y castigando no todos los ilegalismos, sino sobre todo aquellos realizados por las clases populares.
  34. Para un análisis más pormenorizado sobre el problema de los delitos de los poderosos en Zaffaroni ver: “En torno al concepto de “crimen organizado” del año 2001.
  35. El texto “La Realidad contra los Mitos: reflexiones críticas en criminología” de 1982 resulta pertinente para ahondar en el del pensamiento de De Castro respecto de esta temática.
  36. Con “integralidad” se hace referencia a la necesidad de brindar a la temática un tratamiento unificado y coherente a diversas formas de violencia contra la mujer desde las políticas públicas, la justicia, la investigación y la recolección de datos y estadísticas ”( GPACBP, 2014)


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