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3 La “gran apuesta”: la seguridad republicana

Si en el capítulo anterior mostramos la recuperación que se produce en los discursos ministeriales de una serie de líneas discursivas respecto de la seguridad que habían sido desarrolladas con anterioridad a la creación del Ministerio de Seguridad Nacional, en el presente capítulo describimos el modo en que estos entramados discursivos ministeriales esas líneas se re-articulan dando lugar a una nueva discursividad securitaria. En ese sentido, damos cuenta de lo que entendemos como la “gran apuesta” de los discursos securitarios ministeriales: la redefinición de la seguridad en clave republicana. Dicha redefinición está signada por tres postulados centrales: (i) la gestión de la conflictividad es el principal modo de intervenir en lo social; (ii) la seguridad es vinculada al cumplimiento de un conjunto integral de derechos (iii) la política es recuperada como una herramienta para el gobierno de las fuerzas de seguridad a la vez que como un modo deseable de resolución del conflicto.

El presente capítulo se organiza en cuatro apartados. En un primer momento, nos detenemos en lo que consideramos una especificidad de la discursividad ministerial: la explicitación del objetivo de dar una disputa por los sentidos de la seguridad. Luego, en un segundo momento damos cuenta de aquello que identificamos como uno de los movimientos fundamentales del discurso ministerial: la construcción de un nuevo campo de adversidad. Así, mostramos cómo dicho campo de adversidad se estructura en torno a una serie de obstáculos para una seguridad democrática: el paradigma del orden, la demagogia punitiva y el delegacionismo civil. En ese sentido, en un tercer apartado, describimos aquellos ejes que, como en una suerte de espejo invertido, organizan la nueva discursividad securitaria que despliega el Ministerio de Seguridad de la Nación. Nos referimos a aquellos que describimos anteriormente como los postulados centrales de los discursos ministeriales: la lógica republicana, la integralidad de los derechos y el gobierno político. Por último, analizaremos el modo en que la introducción de estos nuevos ejes tiene como efecto una inversión del problema: el abordaje de la seguridad no va a estar atravesado por la pregunta sobre cómo asegurar el orden y reprimir los delitos sino, contrariamente, cómo garantizar más derechos y gestionar conflictividades.

Ahora bien, antes de comenzar a describir este corrimiento del discurso hegemónico en seguridad, abordaremos una singularidad del discurso securitario ministerial: la explicitación de la pugna por el sentido de la seguridad.

1. Los discursos ministeriales y la disputa por el sentido de la seguridad

En la Introducción, decíamos que para pensar el problema de la (in)seguridad resultaba menester recuperar la premisa laclosiana respecto del carácter contingente del discurso (Laclau, 2005). En ese sentido, mencionábamos que para nosotros la (in)seguridad constituye un significante cuyo sentido no se encuentra anclado ni fijo, sino que puede asumir distintas formas como resultado de las luchas que se libran en la sociedad. De este modo, por ejemplo, en la década de los noventa, la idea de seguridad tomó un sentido bien específico a partir de su anudamiento con una serie de componentes particulares: delitos contra la propiedad, delitos contra las personas, delitos violentos. Un anudamiento que, por otra parte, se fue articulando en función de un determinado antagonismo: las clases populares y los sectores juveniles, señalados como los protagonistas de estos delitos. Es dicho sentido de la (in)seguridad el que, como señalamos en la Introducción, persiste hasta el momento como el sentido común respecto de la cuestión.

Ahora bien, un rasgo que distingue a estos discursos ministeriales de otros discursos securitarios lo constituye la explicitación del objetivo de dar una disputa por el sentido de la seguridad. Los discursos ministeriales resultan discursos reflexivos, atentos a la crítica del post-fundacionismo[1]. Así, resulta interesante que en los entramados discursivos ministeriales el carácter polisémico del concepto de “seguridad” constituye un punto de partida. Ciertamente, lejos de naturalizar su propia definición de seguridad, se parte del hecho de que toda conceptualización sobre seguridad supone una toma de posición que remite a una postura política. Como se vislumbra en el siguiente apartado de un documento del Instituto Nacional de Estudios Estratégicos dependiente del Ministerio de Seguridad de la Nación:

El concepto de “seguridad” es fuertemente polisémico. Lo que se entiende por estar o no seguro varía de manera significativa según los grupos sociales, los momentos históricos y las geografías. Más allá de que lo anterior pueda decirse sobre cualquier concepto social, en este caso la polisemia del significante lo remite de manera directa a la arena de lo político y de las pugnas por el sentido. (MSN, 2013b:15)

En ese sentido, para los discursos que se consolidan en el 2010 aquello que es denominado como “seguridad” no responde a un sentido establecido de una vez y para siempre “sino que se define en un campo de lucha por el sentido del cual participan diversos actores estatales, grupos de intereses privados (como asociaciones económicas) y otros actores de la sociedad civil (por ejemplo, organizaciones no gubernamentales, organizaciones territoriales, entre otras)” (MSN, 2015b: 9). Todos estos actores entrarían en la disputa por las “prioridades, intereses y contenidos respecto de esta problemática” (MSN, 2015b:9). Por otra parte, esta disputa por el concepto de seguridad no se plantea como una batalla que tiene efectos solo en el campo de las ideas. Contrariamente se entiende que lo que está en juego es la definición de un campo de acción institucional. En torno a ello, se menciona que “definir qué se entiende por seguridad es una operación crucial, dado que esta acción tiene un efecto directo sobre las políticas que pueden implementarse para crearla” (MSN, 2013b:16).

Nos encontramos así ante una apuesta por la visibilización del carácter político del discurso securitario. El contradiscurso que se consolida en el Ministerio de Seguridad de la Nación explicita una toma de posición en el marco de una pelea por la orientación de las políticas públicas, renunciando así al tono de “neutralidad” que asumieron las propuestas de políticas públicas de la década de los noventa (Corbalán, 2002; De Marinis, 2009). En los discursos ministeriales, la discusión sobre aquello que define a la política securitaria no es plausible de ser resuelta a partir de un debate meramente “técnico” sino que se enmarca en la proyección de un determinado modelo de país que se presume ligado a la idea de justicia social e igualdad. La vinculación entre política securitaria y proyecto de país, aspecto sobre el cual volveremos en el capítulo IV, se vislumbra con claridad en el siguiente fragmento de uno de los documentos ministeriales:

La necesidad de orientarnos mediante una clara planificación estratégica, tanto de los aspectos humanos como materiales, permite pensar en la seguridad como una verdadera política de Estado, inserta en un modelo con plena vigencia de los derechos humanos, justicia social y equidad (MSN, 2011e:8, destacado propios)

Ahora bien, entendemos que el hecho de que en estos discursos ministeriales se haga referencia a una “pugna por el sentido de la seguridad”, no es un asunto menor en el marco de la relación pendular que el kirchnerismo mantuvo con la cuestión securitaria. En efecto, como describimos en la Introducción, a lo largo de su gobierno el kirchnerismo se ha posicionado de modos diversos frente a la cuestión securitaria. Si el gobierno inaugura la cartera ministerial de la mano de un discurso securitario que tuvo un carácter novedoso y de tinte progresista (Sain, 2011), esta característica no es la que signa el conjunto del período. Por lo contrario, como ya mencionamos, durante la larga década posneoliberal en la Argentina existieron momentos en los que el gobierno abonó fuertemente al discurso hegemónico de la seguridad, al tiempo que otros en los que la cuestión de la seguridad fue llevada a un segundo plano, siendo subordinada a otros temas de la agenda política. El período que se abre en el 2010, constituye un periodo que va a estar marcado por la voluntad de disputar los sentidos de la seguridad y construir una discursividad alternativa al discurso hegemónico. Las operaciones que describiremos a continuación -la definición de un campo de adversidad y la producción de una nueva forma, una forma republicana de problematizar la seguridad, cobran relevancia en el marco de dicho objetivo.

2. Un nuevo discurso, un nuevo campo de adversidad

Pues bien, una operación fundamental en la construcción de discursividades sociales constituye la conformación de un campo de adversidad. En torno a ello, nos preguntamos: ¿De qué modo se produce la construcción de un campo de adversidad en los discursos securitarios ministeriales? ¿Qué componentes hacen a ese campo de adversidad?

Para responder a este interrogante, nos proponemos retomar el análisis que realiza Foucault en su obra: el Nacimiento de la Biopolítica (2007) sobre la aparición en la Alemania de los años cincuenta, de nuevas formas de entender la relación entre gobierno, Estado y sociedad. Allí, Foucault aborda minuciosamente el modo en que los intelectuales de la revista Ordo[2] se propusieron construir una racionalidad capaz de instalar al mercado como el regulador de lo social. En ese sentido, describe que los dos movimientos fundamentales que permitieron la emergencia de dicha racionalidad fueron la definición de un objetivo -fundar la legitimidad de un Estado a partir de “la producción de un espacio de libertad para sus socios económicos” (Foucault, 2007: 135)- y la construcción de una serie de elementos como los obstáculos para el desarrollo de lo que desde el ordoliberalismo se define como una buena práctica de gobierno. Es decir, la producción de un campo de adversidad.

De esta manera, Foucault muestra cómo -a partir de una singular lectura y construcción del nazismo- los intelectuales de la Revista Ordo anudan una serie de elementos divergentes, con raíces históricas distintas, y los construyen como parte de un campo de adversidad. Precisamente, desde la Escuela austríaca ordoliberal -conocida como “Escuela de Friburgo”- se describen cuatro procesos de intervención del Estado que se realizaron en Alemania desde principios de siglo XX y que, de acuerdo a estos intelectuales ordoliberales, no solo condujeron a la aparición del nazismo como proceso histórico sino también y fundamentalmente limitaron la posibilidad de desarrollo de una política liberal en ese país: el proteccionismo económico, el socialismo de Estado bismarckiano, el desarrollo de una política económica planificada y el dirigismo de tipo keynesiano. Es decir, la escuela austríaca retoma una serie de procesos históricos divergentes y los articuló en una misma interpretación: la intervención del Estado como obstáculo para la implementación de una política liberal en la Alemania de la posguerra.

Ahora bien, el autor identifica otro gran mérito de estos intelectuales: el modo en que éstos producen una inversión del problema. En efecto, de acuerdo a Foucault si, hasta el período que se abre después de la segunda guerra mundial, el principal obstáculo para el desarrollo económico y social era el libre mercado, el mérito de la Escuela de Friburgo es construir como problema justamente a su reverso, la intervención estatal y la grilla de pensamiento que la misma supone. Precisamente, de acuerdo, al autor entre las principales preocupaciones y problemas de la época era posible ubicar las nuevas demandas de las sociedades burguesas, la crisis del Estado alemán post nazismo, pero también los problemas de la Unión Soviética y del New Deal. Todas estas problemáticas, de origen diverso, fueron dotadas por los intelectuales de la Revista Ordo de una misma explicación: el crecimiento ilimitado del poder estatal. La escuela austríaca da vuelta el modo en que se definía el problema en la Alemania de posguerra hasta el momento: ya no se trata de establecer cómo, a partir de la intervención estatal, es posible limitar a la acción del mercado sino más bien cómo intervenir para que éste pueda accionar lo más libremente posible. El objetivo es ir fondo con la economía de mercado y construirla como el principio organizador de la vida social.

En suma, hay dos operaciones que Foucault identifica y considera centrales en la fundación de la nueva racionalidad: la demarcación de un campo de adversidad y la inversión del problema. De acuerdo al autor, en la constitución de un campo de adversidad, en primer lugar los intelectuales de la Revista Ordo identificaron una serie de experiencias históricas diversas y en base a una interpretación sobre el proceso histórico del nazismo, los formularon como elementos antagónicos a la construcción de una política liberal en Alemania. La segunda operación señalada por Foucault es la inversión de los modos en que se había definido el problema hasta el momento. En efecto, el ordoliberalismo instala una nueva grilla para la comprensión de las problemáticas sociales principales del momento, esto es, forja una nueva racionalidad, que reconfigura los modos en que se postulaba la relación entre Estado, mercado y sociedad a principios del siglo XX en Alemania.

Nuestra indagación de los discursos ministeriales permite vislumbrar que, al igual que lo describe Foucault en su análisis histórico respecto del desbloqueo del Ordoliberalismo, la construcción de una nueva discursividad securitaria ministerial también supuso la necesidad de demarcar un campo de adversidad. Es decir, implicó la construcción de un conjunto de elementos que son presentados como los obstáculos, las causas-eficientes para el desarrollo de una política de seguridad democrática. Ahora bien, la introducción de estos obstáculos supone asimismo un movimiento fundamental: la producción de una frontera de exclusión. Como plantea la teoría del discurso laclausiana, la definición de un límite, esto es, la delimitación de aquello que queda “afuera”, es lo que hace posible la propia existencia de un discurso. Queremos decir, no es sino a través de la expulsión de ciertos elementos que es posible un cierre parcial de una discursividad. En ese sentido, cabe mencionar que toda exclusión supone la construcción de límites que no son neutrales, dado que “la realización de lo que está más allá del límite de exclusión implica la imposibilidad de lo que está de este lado del límite” (Laclau, 1996:76)

Pues bien, nuestro el análisis de los entramados discursivos ministeriales nos permite decir que hay tres focos de oposición que allí se presentan encadenados, conformando un campo de adversidad: el paradigma del orden, el populismo punitivo y el delegacionismo civil. Elementos que, como trabajamos en el capítulo I, tienen una genealogía distinta, pero que en los discursos ministeriales se articulan en tanto elementos antagónicos a la discursividad ministerial. Detengámonos en cada uno de ellos.

En primer lugar, los discursos ministeriales se plantean como críticos y superadores del “paradigma del orden” que encontró su máxima expresión en el marco de los regímenes dictatoriales que se desarrollaron en América Latina durante la década del setenta. Dicho paradigma se encuentra organizado en torno a las ideas de “orden público” y “seguridad nacional” tradicionalmente ligadas a la seguridad de los estados. Así, los discursos ministeriales discuten con algunos de lo que entienden como los presupuestos principales del paradigma del orden.

Por un lado, en los discursos ministeriales se describe críticamente cómo, desde estas doctrinas de la seguridad nacional, el orden es entendido como “el principal valor y el objetivo del Estado” (MSN, 2011d:40) y por tanto el eje a partir del cual se organizan las políticas de seguridad y las tareas de las policías. Es decir, en la gramática ministerial se ve como un problema que en el paradigma del orden la seguridad de los estados cobre prioridad frente a la de la seguridad de las personas, las cuales serían consideradas sólo como un medio para alcanzar determinadas metas como “la tranquilidad” y la “paz social” (MSN, 2011d:40). El paradigma del orden consistiría en cuidar al Estado de la sociedad y no a la sociedad de los excesos estatales como se plantea en los entramados discursivos ministeriales.

Otro de los postulados del paradigma del orden que va a ser cuestionado en los discursos ministeriales lo constituye la idea de “orden” como punto de partida de lo social. Así, en la gramática ministerial se cuestiona la premisa presente en el paradigma del orden de que las sociedades poseen una tendencia natural hacia una convivencia armónica. Dicha premisa, tendría como consecuencia que en los discursos del orden todo conflicto o trastocamiento del orden sea interpretado como “desequilibrios” o “anomalías” a reestablecer o neutralizar. Pues bien, es a raíz de estos postulados que en los discursos que se institucionalizan en el Ministerio de Seguridad de la Nación se describe al paradigma del orden como autoritario y antagónico al funcionamiento democrático de las instituciones:

El paradigma del orden supone lidiar con una concepción de orden artificiosa y que, en definitiva, sólo puede adquirir visos de racionalidad cuando expresa sin miramientos que la estrategia de control que impulsa implica la supresión de todo aquello que aparece opuesto a la definición hegemónica de orden. Cuando se expresa con claridad, surge entonces su manifiesta incompatibilidad con el orden constitucional y democrático (MSN, 2011b:71)

La tendencia a regular e intervenir de manera disciplinaria y represiva en la esfera social también es un aspecto del paradigma del orden que es criticado en la gramática ministerial. Ciertamente, en los discursos ministeriales se postula que si uno de los objetivos manifiestos de los discursos del orden es la neutralización de las anomalías sociales emergentes, la única respuesta posible ante las “desviaciones” del orden es la represión. En ese sentido, en los entramados discursivos ministeriales se indica que uno de los efectos de los discursos del orden es la construcción de fuerzas policiales funcionales al mantenimiento de un régimen conservador que busca “disciplinar” y/o “normalizar” a la sociedad. Esta idea es posible advertirla en la siguiente cita de unos de los documentos elaborado por el Instituto de Estudios Estratégicos en Seguridad del Ministerio de Seguridad de la Nación:

Históricamente la cuestión del “orden público” como objetivo de la actuación policial estuvo asociada más a objetivos de “normalización” al canon socio-cultural vigente que a la protección de las personas frente a posibles daños físicos o materiales. De esa concepción particular, impulsada por determinados actores sociales surgen todo tipo de regulaciones o prohibiciones, por ejemplo, de conductas que lejos están de amenazar la seguridad de las personas como “vestirse o hacerse pasar por persona del otro sexo. (MSN, 2013b: 11)

Ahora bien, además de contraponerse al paradigma del orden, estos discursos rivalizan con los discursos de la denominada “demagogia punitiva o penal”. Se trata de un término que como vimos en la Introducción es comúnmente utilizado para dar cuenta de los discursos que postulan recetas de inflación punitiva y policiamiento ostensible como principal modo de intervención ante el problema securitario y que como ya indicamos en la Argentina tienen su momento de auge a mediados de los años noventa, en el marco de la campaña electoral de 1999 y en el 2004 luego del asesinato de Axel Blumberg. En efecto, en los discursos ministeriales, la demagogia punitiva es definida como la forma que toman las propuestas e intervenciones políticas de exaltación del punitivismo en contextos en que la seguridad se instala como una problemática central de la agenda pública.

La siguiente ilustración que se encuentra en el manual del Ministerio de Seguridad Nacional dirigido a la formación en la temática securitaria de miembros de organizaciones sociales resulta bien elocuente del modo en que en los discursos ministeriales se retratan a los discursos de la demagogia punitiva. Allí es posible ver a un hombre, presumiblemente un referente político, dando un discurso frente a un grupo de personas. A partir de una serie de imágenes, la ilustración da cuenta del mensaje que las personas reciben del discurso de dicho referente. “Policías”, “armas” y “cárcel” constituyen las propuestas que, de acuerdo al dibujo, el público capta del discurso que brinda el político.

Ilustración I. Demagogia punitiva

Fuente: Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2011d: 67)

Vemos que, en los discursos ministeriales, se señala que las propuestas de demagogia punitiva tienen como telón de fondo el supuesto de que cuanto más punitiva sea la política penal, mayor será su efecto disuasivo sobre el crimen. Se menciona que -a fin de ganar adherentes- los propulsores de estos discursos punitivos suelen entrar en una disputa respecto de quienes adoptan la postura “más dura” frente al crimen. Así, entre las propuestas más frecuentes de los exponentes de la demagogia punitiva se mencionan: un aumento en la severidad de las penas, una reducción de la edad mínima de imputabilidad penal y un incremento del encarcelamiento preventivo. En ese sentido, en los discursos ministeriales se describe que estas posturas demagógicas se caracterizan por interpelar a partir de una fuerte emotividad que privilegia los efectos espectaculares en el corto plazo por encima de políticas que, aun teniendo menor visibilidad, podrían ser más eficaces en el largo plazo. Las respuestas que se brindan desde los discursos punitivos al problema del delito son caracterizadas en la gramática ministerial como reduccionistas, oportunistas, de escasa eficacia e incluso con tendencia al autoritarismo. Como se vislumbra en el siguiente fragmento de un documento de la cartera ministerial:

Este material es un aporte más para superar la posibilidad de que el debate quede encapsulado en el diagnóstico generado a través de la experiencia individual o coyuntural frente a la violencia y el delito que, en tanto esté signada por contextos de alta sensibilidad(…) terminan tributando a aquellos sectores que aprovechan la debilidad del debate público para impulsar respuestas de probada ineficacia práctica pero con cierto resultado en el plano de lo discursivo, funcionales a los riesgos del retorno autoritario bajo viejos y nuevos ropajes, acercándose así más a la estafa que a la solución real de los problemas. (MSN, 2011d: 11, destacado propio)

En consecuencia, el “enfoque de la seguridad democrática” -denominación que en los discursos ministeriales refiere al conjunto de postulados securitarios de pretensión democrática- vendría a oponerse, reemplazar y superar el “paradigma del orden” y “populismo punitivo”. Sin embargo, si estos dos elementos aparecen diferenciados en la gramática ministerial, asignándoles características y origen histórico divergente, hay una serie de fragmentos en donde es posible registrar una operación discursiva a partir del cual el “paradigma del orden” y “populismo punitivo” son articulados y homologados como parte de una misma estrategia. Así, como vimos en el capítulo II, en los discursos ministeriales, se postula que los supuestos del “paradigma del orden”- de impronta fuertemente militarista y antidemocrática- no han desaparecido con el fin de los gobiernos dictatoriales, sino que siguen pesando sobre la institución policial. Del mismo modo, la “demagogia punitiva” es señalada como una posición reduccionista de mucha circulación sobre todo entre los medios de comunicación y entre los actores del campo político. En ese sentido, más allá de las particularidades, se los describe como discursos que funcionan de forma combinada y yuxtapuesta abonando al objetivo de inflación punitiva.

Hay un último elemento que va a ser construido como obstáculo para la formación de una política democrática en seguridad: el delegacionismo civil. Como ya hicimos referencia en el capítulo anterior se trata de un fenómeno a partir del cual desde la cartera ministerial se explican una serie de disfuncionalidades e irregularidades de las fuerzas de seguridad. A riesgo de ser reiterativos, pero entendiendo que se trata de un elemento central en los discursos ministerial, a continuación profundizaremos en las estrategias narrativas a partir de las cuales desde la cartera ministerial se construye al delegacionismo civil como un elemento de su campo de adversidad.

El delegacionismo civil, decíamos anteriormente, es descripto en la gramática ministerial como el sistema a partir del cual las fuerzas policiales y de seguridad autodefinen sus funciones y misiones. “Delegacionismo”, en ese sentido, es utilizado en los discursos del Ministerio de Seguridad de la Nación como sinónimo de desgobierno policial. Las fuerzas de seguridad autonomizan su funcionamiento, definen sus objetivos y estrategias. Asimismo, atraviesan un proceso de corporativización, desarrollan intereses propios y los gestionan “unas veces, sin injerencia de la política y más allá de cualquier control judicial, y otras, acordando con sectores de la dirigencia política y la Justicia” (MSN, 2011d:45).

En el capítulo anterior señalamos lo que aparecían como dos efectos claros de este proceso de delegacionismo: la producción institucional de prácticas de violencia hacia las clases trabajadoras y empobrecidas y la regulación e incluso participación activa en hechos delictivos. Sin embargo, en los discursos ministeriales, se advierte que este proceso de delegación en las fuerzas de seguridad habría traído también como consecuencia lo que se ha caracterizado como la “policialización de la seguridad pública”. De acuerdo a lo que se puede leer en los documentos, se trata de un proceso a partir del cual las fuerzas de seguridad se convierten en el actor fundamental en la definición e implantación de las políticas públicas destinadas a resolver esta problemática. Esto habría abonado a la producción de modalidades de intervención predominantemente punitivistas y represivas de la cuestión securitaria. Ese es el diagnóstico que se expresa en un documento del Instituto Nacional de Estudios Estratégicos denominado “Políticas públicas, seguridad ciudadana y el Modelo Argentino de Seguridad Democrática”:

Como correlato inevitable de la delegación de la conducción de las políticas del área en las fuerzas policiales, la concepción de la seguridad fue “policializada”. Esto implica que los problemas de seguridad y las alternativas para encararlos fueron leídos desde la perspectiva exclusiva de las fuerzas, caracterizada por una preferencia por las medidas de corte reactivo/represivo que le otorgan un rol central a la propia organización en la política de seguridad. Esto llevó a que fueran desplazadas o descuidadas las políticas preventivas y a que se disuadiera la participación de otros actores, públicos y no gubernamentales, en el diseño, implementación y evaluación de las políticas de seguridad (MSN, 2013b:19)

De la misma manera, la policiación de la seguridad pública habría tenido como correlato la ausencia de una “planificación estratégica” de las políticas securitarias (MSN, 2011a; MSN, 2013a; MSN, 2012b). Ciertamente, si bien en los discursos ministeriales se reconoce que las fuerzas policiales y de seguridad tienen funciones operativas y albergan un conocimiento táctico de su campo de operaciones que es fundamental, ello no alcanzaría para enfrentar la complejidad que asumen las problemáticas securitarias. Por lo contrario, se hace referencia a la necesidad de producir una “planificación centralizada, que distribuya y coordine esfuerzos en pos de una estrategia integral de reducción del delito” (MSN, 2013a). El siguiente fragmento resulta elocuente de esta caracterización ministerial:

Haber delegado el diseño y la conducción de la política de seguridad en las fuerzas policiales significó en la práctica que se renunciara a la posibilidad de pensar y actuar estratégicamente (…). La ausencia de una conducción política del sistema en su conjunto implicó que las iniciativas del sector carecieran de planificación estratégica y estuvieran guiadas por un saber parcial, estrictamente ceñido al tipo de conocimiento que producen y manejan las organizaciones policiales (MSN, 2013b:18).

En síntesis, como efecto de estos discursos ministeriales se produce la emergencia de tres obstáculos para una política “democrática” en seguridad: la mirada represiva y disciplinante que se expresa en el “paradigma del orden”, la perspectiva demagógica e ineficaz del populismo punitivo y los problemas de corrupción, violencia y ausencia de planificación estratégica que trae delegacionismo civil. Tres obstáculos que como decíamos más arriba, permiten establecer una frontera de exclusión, un “afuera” de su discursividad. Los discursos ministeriales expulsan los elementos definidos como antagónicos y en esa expulsión se conforman en tanto discurso. Dicho movimiento es posible de observarse de manera recurrente en distintos documentos del Ministerio de Seguridad de la Nación:

Sobre la base de este diagnóstico, y en oposición al delegacionismo inscripto en el autogobierno policial, se desarrolló un paradigma que hace un fuerte foco en la necesidad de consolidar el gobierno civil de las políticas de seguridad. Esto significa sencillamente abogar por que la conducción estratégica del área sea asumida por el gobierno democráticamente elegido a través del voto popular (MSN, 2013b:19, destacado propio)

(…) se la han introducido de manera esquemática los principales conceptos y debates vinculados con la seguridad democrática y la posición que ocupa el Modelo Argentino de Seguridad Democrática en cada uno de ellos. En cada caso, se ha optado por presentar las oposiciones más significativas, no por desconocer la existencia de innumerables “grises”, sino para mostrar con claridad cuáles son las fronteras del terreno en disputa (MSN, 2013b: 24, destacado propio)

En ese sentido, entendemos que los elementos que hemos descripto y denominado como “paradigma del orden”, “delegacionismo” “populismo punitivo”, son aquellos que quedan fuera de la discursividad ministerial, constituyéndose en discursos antagónicos. Ahora bien, como veremos a continuación, es posible vislumbrar una segunda operación realizada desde estos discursos ministeriales: su constitución como una suerte de espejo invertido con el campo de adversidad. En efecto, vemos que los discursos que se institucionalizan en el 2010 en la cartera ministerial, frente a cada uno de estos obstáculos, se formula un planteo programático distinto. Así encontramos que en la gramática ministerial a la lógica del orden se le opondrá la lógica del conflicto; a la mirada represiva y reduccionista del problema le va a contraponer una idea de “integralidad de los derechos” mientras que al problema del delegacionismo civil le va a oponer la idea de gobierno político. Es a partir de esta contraposición que los discursos ministeriales buscarán invertir el problema y diagramar otra idea de seguridad.

3. Tres ejes para la construcción de una nueva discursividad securitaria

a) Lógica policial vs lógica republicana

Uno de los ejes que van a ser parte del contradiscurso securitario ministerial lo constituye la idea de “gestión de la conflictividad”. El enfoque de la “gestión de la conflictividad” ha tenido un desarrollo significativo en el campo académico, siendo utilizado en trabajos realizados por Alberto Binder (Binder, 2008; 2011) criminólogo fundador del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP) e incluso también ha sido una perspectiva que ha sido empleada para abordar la cuestión securitaria en organismos de derechos humanos como el CELS (CELS, 2008; 2011; 2016). En ese sentido, se trata de una noción que si bien toma importancia en el campo académico en seguridad, es recuperada por la cartera ministerial y construida como un elemento central en la articulación discursiva que desde allí se despliega.

Con la noción de “gestión de la conflictividad” desde el discurso ministerial se pretende discutir con los presupuestos del “paradigma del orden”. Ciertamente, se vislumbra en los discursos que se consolidan en el Ministerio de Seguridad de la Nación dos dislocamientos. El primero tiene que ver con un cambio en lo que en la gramática securitaria ministerial se define como el punto de partida de lo social. Así, el contradiscurso ministerial se aleja de una mirada que presupone una idea de orden como intrínseco a los ordenamientos sociales y pone al conflicto en el centro de la escena. En efecto, en los entramados discursivos que analizamos el orden es definido como un concepto ideológico, una suerte de ilusión que permite convertir a todo lo que se aleja de ello en algo cercano al caos o a un estado de excepción frente al cual se deben tomar medidas de emergencia. En la gramática ministerial, lo que se define como “natural”, en consecuencia, no es el orden sino el conflicto. El siguiente apartado de un documento dedicado a la formación de docentes de escuelas primarias permite vislumbrar este giro:

El paradigma de la gestión de la conflictividad (…) está basado en la idea de que los conflictos que atraviesan a la sociedad son complejos, y toma tal idea como punto de partida para pensar y diseñar mejores políticas de seguridad que den respuesta a los problemas que originan esos conflictos (MSN, 2015b: 15)

Dicha cuestión nos conduce así al segundo desplazamiento. En los entramados discursivos ministeriales se advierte la idea de que dado que lo que se comprende como intrínseco a los ordenamientos sociales no es el orden sino el conflicto, no se trata entonces de reprimir las acciones que alteran el supuesto orden, sino de gestionar las conflictividades que se producen en su seno. En ese sentido, la lógica que se propone se vincula ya no al cercenamiento del conflicto, sino a su regulación. Es posible vislumbrar en distintos documentos ministeriales una serie de imágenes que apuntan a instalar la idea del conflicto como constitutivo al orden social. Como se puede vislumbrar en las imágenes I y II, se construye al conflicto como un hecho social normal que contribuye a la conformación de sociedades más democráticas.

La imagen I, muestra a un conjunto de vecinos y profesionales de la seguridad reunidos discutiendo sus problemas cotidianos. Hay dos características de la foto que llaman la atención. La primera es la ausencia de agentes de seguridad uniformados. En ese sentido, la imagen refuerza la idea de que producir seguridad no solo supone el accionar del personal policial sino también de agentes civiles. La segunda es el carácter horizontal que parecería tener la discusión. Los vecinos están sentados en forma circular, debatiendo sobre sus problemas y escuchándose entre sí. La imagen en ese sentido tiene un doble efecto, si bien al reflejar un debate entre ciudadanos remite indefectiblemente a una idea de conflicto, no obstante también refuerza la idea de que es posible encauzar ese conflicto de un modo no autoritario ni violento.

 

Imagen I. Gestión de la conflictividad

Fuente: Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2015b:1)

La imagen II se encuentra en la misma sintonía. La misma ilustra una manifestación en la que una serie de organizaciones se encuentran realizando un reclamo. Lo llamativo de la imagen lo constituye el rol que le es asignado a los policías. Lejos de encontrarse enfrentados a los manifestantes, los policías aparecen ubicados en la misma dirección que el resto, en una posición que denota cuidado. Los agentes policiales, en ese sentido, se encontrarían protegiendo a los manifestantes y garantizando la realización de la protesta. Se trata, en efecto, de una forma novedosa y contraria a la manera en la que hasta el momento se entendía la intervención en la conflictividad social, particularmente en lo que hace a la protesta social. Los policías no estarían allí para reprimir las movilizaciones y asegurar un orden sino para generar condiciones óptimas para que la protesta se desarrolle. Dicha definición, asimismo, está en fuerte consonancia con los diagnósticos ministeriales que analizamos en el capítulo II en donde el ejercicio de la violencia policial y la represión de la protesta social son cuestionados y formulados como algunos de los principales problemas en seguridad en nuestro país.

 

Imagen II. Gestión de la conflictividad 

Fuente: Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2011D: 72)

En consecuencia, podemos afirmar que, en los discursos ministeriales, la idea de conflictividad no posee necesariamente connotaciones negativas Se advierte en los entramados discursivos ministeriales la idea de que la intervención hacia ellos no debe ser negativa, en términos de represión, sino positiva, es decir, actuar sobre sus elementos para llegar a una resolución del conflicto. En la gramática ministerial, intervenir en la conflictividad requiere de un análisis preciso de las características y los alcances del conflicto y la violencia. Las particularidades que asumen ciertas interacciones sociales, son mencionadas en los entramados discursivos ministeriales, como un componente fundamental para definir el tipo de intervención que es necesaria en cada caso:

“(…) el conocimiento de las especificidades de las interacciones sociales en cada lugar es un componente clave para lograr avanzar en la resolución de un conflicto determinado: hay que tener en cuenta, por ejemplo, que algunas situaciones que resultan conflictivas en las grandes ciudades pueden no ser tales en pequeñas localidades” (MSN, 2015b: 15)

Ahora bien, vale la pena señalar que en los discursos ministeriales se hace hincapié en que abandonar la idea de orden no significaría, de ninguna manera, proponer una política “permisiva” respecto de la criminalidad. Así, se plantea que el enfoque de gestión de la conflictividad no constituye una mirada débil sino compleja sobre los fenómenos sociales” (MSN, 2011d: 62). En la gramática ministerial se entiende que la fortaleza del gobierno securitario no está emparentada al uso de la fuerza. La coerción, per se posee riesgos antidemocráticos: puede hacer que prime el más fuerte sobre el que posee la razón. Contrariamente, se comprende que si “el fuerte debe ganar que no sea porque es el más fuerte sino porque tiene razón” (MSN, 2011d: 62).

Hay otra razón por la cual el uso predominante de la violencia es impugnado en la gramática ministerial. En efecto, en los entramados discursivos ministeriales se expresa la idea de que dado el carácter fundamentalmente complejo y multicausal de los conflictos se requieren de intervenciones de carácter “inteligentes” e “integrales” y no solo represivas. Cabe señalar que las modalidades de intervención que se proponen desde la cartera ministerial y que describiremos en el capítulo siguiente están fuertemente atravesadas por el objetivo de “gestión de la conflictividad”. Dichas propuestas están signadas por la idea de que la regulación del conflicto tiene mayores posibilidades de resultar efectiva en tanto y en cuanto se involucren diferentes actores en su resolución y se atiendan las distintas causas del fenómeno. El siguiente fragmento de un documento de 2011 resulta bien elocuente del modo en que en los discursos ministeriales la idea de gestión de la conflictividad asume una perspectiva “estructural”:

Este paradigma busca resolver los problemas de fondo que dan lugar a la conflictividad (…) el paradigma de la gestión de la conflictividad propone generar respuestas que atiendan a la multicausalidad y a la creciente complejidad de los conflictos sociales que se registran en la actualidad (…) (MSN, 2015b: 15, destacado propio)

Sin embargo, y si bien se señala como una responsabilidad del Estado brindar respuestas a las problemáticas sociales, en los discursos ministeriales también se hace referencia a la necesidad de que la ciudadanía participe de la construcción de soluciones ante los conflictos. En efecto, se entiende que las salidas a los conflictos se construyen a partir de la elaboración de acuerdos entre los participantes. Dichos acuerdos, no obstante, no tendrían sino un carácter transitorio, pudiendo derivar en nuevos conflictos:

La democracia es un orden desordenado, inestable, dinámico, que requiere esfuerzos continuos de parte de los protagonistas –los distintos actores sociales- por los incesantes desplazamientos y renegociaciones constantes entre ellos (…) Por eso, la democracia siempre estará incompleta; no se puede reducir a una expresión de una vez y para siempre. Los acuerdos están recomponiéndose permanentemente a partir de los disensos puestos de manifiesto. Los consensos nunca son totales (…)Acaso por todo eso la “democracia” (…) necesita de un diálogo fluido entre representantes y representados. Ese diálogo supone desarrollar un debate público (MSN, 2011d: 30-31)

Resuena en los discursos ministeriales una idea que se encontraba ausente en la problematización hegemónica en seguridad: la resolución de los conflictos requiere de la producción del debate y el acuerdo. En otras palabras, requiere de una salida que es política. Así, en los entramados discursivos ministeriales, la política aparece tematizada como un aspecto indispensable en el abordaje del problema de la seguridad. Dicha definición va a verse encarnada asimismo en una serie de políticas ministeriales que, como trabajaremos en el próximo capítulo, produjeron un llamamiento a la organización de la comunidad para la prevención del delito y el control policial.

Estamos frente a lo que podríamos caracterizar, recuperando la conceptualización que Rancière realiza en El Desacuerdo. Filosofía y Política de 1996, como dos maneras antagónicas de concebir los ordenamientos políticos-sociales: la “lógica policial” y la “lógica política”. La policial hace referencia a una forma de configuración de los ordenamientos político-sociales en cuyo centro se ubica la idea de orden. De acuerdo con el autor, actuar de acuerdo a la lógica policial supone entender que la conformación de ordenamientos socio-políticos está vinculada con una presunta naturalidad de las cosas, esto es, un cierto orden dado de las cosas en donde cada sujeto posee un lugar prestablecido. En cambio la lógica de la política supone la configuración de un ordenamiento socio- político en cuyo centro está la idea de conflicto. En otras palabras, implica considerar que no hay unas relaciones y unas jerarquías preestablecidas naturalmente sino que es en las disputas y las relaciones de fuerza entre los seres humanos que se estructuran los ordenamientos políticos sociales.

Tomando prestadas de Rancière estas dos formas de pensar los ordenamientos sociales, es posible decir que los discursos del paradigma del orden son tributarios de la lógica policial. En efecto, la idea de “orden” que organiza ese paradigma, supone la creencia en una forma “natural” de organización de lo social. Ciertamente, es posible leer en los discurso del paradigma del orden el supuesto de la existencia de una forma fija e invariante de establecer la regulación y distribución de las personas en el mundo social que permite enmarcarlo en la lógica policial. En cuanto a la discursividad ministerial, consideramos que encuentra puntos de contactos con la lógica política. Justamente, tanto el postulado de que aquello que prima en las sociedades no es el orden sino el conflicto como el que indica que las intervenciones institucionales deben apuntar a regular y no a reprimir la conflictividad social, constituyen señalamientos que están muy a tono con lo que Rancière entiende como lógica política y retomando los aportes de Nicolás Maquiavelo llamaremos lógica republicana.

Pues bien, distintos autores han hecho alusión al modo en que Maquiavelo en obras como El príncipe o Discursos de la primera década de Tito Livio enlazó la noción de “república” con la de “conflicto”. En efecto, pensadores como Lefort (2010) en su texto: Maquiavelo. Lecturas de lo político o el propio Althusser (2008) en La soledad de Maquiavelo han planteado que es posible leer en las obras del teórico fiorentino una mirada que postula al conflicto como condición de posibilidad para un ordenamiento sociopolítico republicano y democrático. Así, por ejemplo, el conflicto librado en la Roma, no era entendido por Maquiavelo como un factor de disolución social sino como la garantía de la libertad y el motor de la cohesión. En verdad, lejos de postular al conflicto que atravesaba la sociedad romana como un defecto, el pensador fiorentino lo consideraba una virtud. Para Maquiavelo, la esencia de la virtud republicana radicaba en que la libertad nacía de la desunión, esto es, del conflicto entre dos formas de ser en lo social. Por eso, llegó a interpretar la producción de las leyes liberales en Roma como el fruto de las batallas sucedidas entre diversas expresiones políticas de la ciudad.

En torno a ello, y a diferencia de otras tradiciones de pensamiento, Maquiavelo entiende la división social “como constitutiva de la sociedad política y por tanto, insuperable” (Lefort, 2010: 568). En Maquiavelo, el antagonismo social se despliega en función del mando y de la resistencia al mando, esto es entre los “grandes” y el “pueblo”. Y este conflicto es tan inherente al mundo social, como constitutivo de lo político. De allí también se deriva la hipótesis de Lefort de que en Maquiavelo el conflicto constituye el motor del cambio histórico. Así, dicho autor plantea que el lugar que Maquiavelo le brinda al conflicto en la construcción de la república supone cuestionar la idea de que la historia es “sólo degradación o conservación de una esencia originaria” y pensarla más bien como “la posibilidad de creación política” (Lefort, 2010:20). En otras palabras, es el conflicto el que habilitaría, como resultado del choque de intereses, toda una dinámica política.

En ese sentido, consideramos que es posible enmarcar el postulado de “gestión de la conflictividad” presente en el contradiscurso ministerial en una lógica republicana, esto es, una lógica a partir de la cual el conflicto no solo es entendido como un aspecto intrínseco a la vida social, sino también como una dinámica que abona a la construcción de una sociedad definida como “democrática”. En efecto, en la gramática ministerial, resuena el postulado de Maquiavelo de que el conflicto, en tanto inerradicable, abre un ámbito para el ejercicio de la polémica, y por tanto también, para la política. Los discursos ministeriales, en ese sentido, tienen la particularidad no solo de no impugnar sino de legitimar una dinámica social signada por el conflicto y, también, por la política.

No obstante, como marcamos en la Introducción, es posible entender el periodo que analizamos, no como uniforme sino como un período signado por discontinuidades y matices en la construcción del discurso securitario. En ese sentido, hay un aspecto que es necesario remarcar y que nos remite a un segundo momento de la cartera ministerial que se abre a partir de mayo de 2013 de la mano del corrimiento de Garré y del mayor protagonismo que asume el Secretario Berni. Nos referimos a la aparición de un conjunto de discursos tendientes a deslegitimar e incluso criminalizar la protesta social. Se trata de un corrimiento respecto del posicionamiento respecto de la protesta social que, como ya indicamos, desde el año 2003 el kirchnerismo había sostenido en forma invariante. Cabe señalar que si bien la formulación de estos discursos punitivos no fueron acompañados por modificaciones sustanciales en las normativas y propuestas de intervención desarrolladas desde la cartera Ministerial[3]; no obstante, entendiendo la performatividad como un rasgo intrínseco a todo discurso, creemos que este tipo de declaraciones públicas resultan insoslayables a la hora de analizar y evaluar las regularidades y discontinuidades del discurso ministerial.

Las declaraciones realizadas por la presidenta Cristina Fernandez el 8 de marzo en el marco de la apertura de las sesiones del Congreso son bien elocuentes de este giro. En esa ocasión, propuso avanzar con una legislación “antipiquetes” que regule “la convivencia” e impida los piquetes que alteran la circulación. En el mismo sentido, se ubican una serie de posicionamientos del Secretario Berni en los medios de comunicación. Así, en distintas oportunidades, el secretario definió a las los cortes de rutas como un delito[4] y a la protesta social como una práctica que debía subordinarse al ejercicio de otros derechos “prioritarios” como la libre circulación[5]. Vale mencionar que en noviembre de 2014 Berni ha llegado incluso a defender el uso de violencia en un caso de represión[6]. Se trata de una serie de discursos que tensionan la lógica republicana que se propone en los discursos ministeriales anclada en una idea de conflicto como un aspecto intrínseco a lo social, esto es, como un elemento no necesariamente negativo que debe ser gestionado a partir de intervenciones no represivas.

b) Demagogia punitiva vs integralidad de los derechos

Anteriormente marcábamos que uno de los elementos del campo de adversidad de los discursos ministeriales es la demagogia punitiva. Decíamos que estas propuestas descritas como de probada inefectividad en términos de prevención del delito pero de comprobado efecto respecto de vulneración de derechos, aparecían en la gramática ministerial como un obstáculo para la construcción de una política de seguridad democrática. Pues bien a la demagogia punitiva, los discursos ministeriales le opondrán otra idea que ya hemos adelantado a lo largo de nuestro análisis: la gramática de los derechos. Dicha gramática implica enmarcar la cuestión securitaria en la matriz de los derechos humanos.

Entendemos que es posible rastrear distintas líneas genealógicas para dar cuenta de la asociación entre seguridad y derechos humanos que se presenta en los discursos ministeriales. Sin duda, el desarrollo de una gramática de derechos humanos que describimos en el capítulo I constituye un mojón clave en este anudamiento. Como ya hemos señalado allí, las luchas y disputas encarnadas por el movimiento de derechos humanos han permitido no solo la visibilización de las prácticas ilegales de las fuerzas policiales y de seguridad sino también su construcción en tanto violaciones de derechos. Nos referimos por ejemplo a la impugnación que se realiza en los años ochenta respecto del ejercicio sistemático de violencia policial y en los noventa de la represión de la protesta social. Otro momento significativo para el desarrollo de una gramática de los derechos en la Argentina, como ya mencionamos, lo constituye la alianza entre el movimiento por los derechos humanos y el gobierno nacional que se produce a partir del 2003. Dicha alianza genera las condiciones de posibilidad para la instalación de la gramática de los derechos como el paraguas que envuelve al conjunto de políticas sociales desplegadas desde el gobierno kirchnerista y por tanto, como veremos también, a la cuestión securitaria.

Un segundo mojón de relevancia en la articulación que se produce entre seguridad y derechos humanos lo constituye la ampliación de la idea de seguridad que se realiza desde algunos tanques de pensamiento internacionales en las últimas décadas. En efecto, la noción de “seguridad humana” que se introduce como parte de los lineamientos estratégicos de organismos internacionales como el Programa Nacional de las Naciones Unidas (PNUD) o la Comisión Internacional de Derechos Humanos (CIDH) (Fiuza y Liguori, 2013) produjo un corrimiento de la idea tradicional de seguridad -asociada a la “ausencia del delito”- y su vinculación con un conjunto nuevo de problemas. La seguridad humana aparece crecientemente asociada con la capacidad de desarrollar “una vida sin condicionamientos” y “amenazas”. En otras palabras, es tematizada como la posibilidad del individuo de desarrollar sus elecciones en condiciones de estabilidad. Como se advierte en la definición de la CIDH:

La seguridad humana consiste en que las personas puedan ejercer tales opciones de forma libre y segura, con una relativa confianza en que las oportunidades de hoy no desaparezcan mañana. La seguridad significa estar libres de las constantes amenazas(CIDH, 2009: 21)

Ahora bien, si por un lado, constatamos que en forma previa a la emergencia del Ministerio de Seguridad de la Nación la gramática de los derechos comienza a aparecer como una grilla a partir de la cual pensar los problemas sociales y en particular aquellos vinculados a la cuestión securitaria, y por el otro, a nivel internacional se producen definiciones de la seguridad que amplían la noción hacia otros problemas -diversos y distintos del problema del delito- lo singular de la discursividad ministerial es el modo en que logra articular ambas operaciones en una nueva noción de la seguridad: “la seguridad de los derechos”. Ciertamente, como veremos, la seguridad se va a anudar a nuevas problemáticas, pero no ya desde una matriz que asocia dicha cuestión al desarrollo de oportunidades individuales sino de una matriz republicana que plantea a la seguridad atada al cumplimiento de una serie derechos cuyo garante debe ser el Estado.

En efecto, en los discursos ministeriales, la seguridad es interpretada como un derecho humano sin cuyo cumplimiento la ciudadanía no está cumplida” (MSN, 2011d: 49). Pero al mismo tiempo, su garantía es vista como la posibilidad misma del cumplimiento efectivo de otros derechos. La seguridad, en ese sentido, es un medio. Como se desprende de este apartado del documento “Seguridad y derechos humanos. Herramientas para la reflexión sobre la seguridad humana y democrática”:

La seguridad no es un fin en sí mismo. Debe orientarse a crear condiciones para el ejercicio de aquellos derechos, analizando las conflictividades sociales y violentas que pueden obstaculizar o poner en tela de juicio el ejercicio efectivo de esos derechos(…) (MSN, 2011d: 20)

El tercer punto que nos interesa señalar tiene que ver con que para ejercer el derecho a la seguridad es necesario que se garanticen “las condiciones que hacen posible el pleno ejercicio de todos los otros derechos sancionados en la Constitución Nacional” (MSN, 2013b:21). Es decir, sin un marco que asegure a la ciudadanía el acceso al conjunto de los derechos no hay tampoco posibilidad de estar “seguro”. Asimismo, se deja claro que medidas que el Estado implementa para garantizar el derecho a la seguridad “no pueden estar reñidas con los derechos de ninguno de los afectados” (MSN, 2013b: 21). En otras palabras, no hay un derecho que prime por sobre otros. Esta característica discute directamente con las miradas punitivistas de la seguridad, conocidas por permitir en pos del aseguramiento del “orden” el ataque a las garantías civiles de los individuos considerados como “peligrosos”.

La grilla de la los derechos asociada a la idea de seguridad se plasma claramente en el spot titulado “Encuentro Nacional contra la Violencia Institucional”, producido en el marco de un encuentro de organizaciones sociales que lleva ese nombre y que fue convocado en el año 2012 a partir de la necesidad de las víctimas, familiares y organizaciones políticas y sociales de intercambiar, elaborar diagnósticos y profundizar las estrategias contra la violencia institucional. El mismo comienza con una voz en off que anuncia la responsabilidad de las fuerzas policiales de hacer cumplir la ley “respetando los derechos de todos y todas”. Mientras se escuchan esas palabras, el video muestra una serie de imágenes de la vida cotidiana en la ciudad porteña: autos transitando, gente caminando. Luego rápidamente, se suceden planos de personas jóvenes de entre 20 y 30 años de edad las cuales se encuentran transitando distintos espacios públicos de la ciudad (Plaza de Mayo, Obelisco, Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires). Cada plano dura entre diez y quince segundos y alcanza para que cada joven haga mención a alguna de las garantías que poseen al momento de una detención policial. El spot cierra nuevamente mostrando imágenes de la ciudad y con una voz en off que anuncia el número gratuito en el que se puede denunciar hechos de abuso policial.

Captura de Spot: “Encuentro Nacional contra la Violencia Institucional”

Fuente:  Canal de YouTube del Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2013f)

Hay tres aspectos del spot que es menester señalar. El primero se vincula al protagonismo que asumen los jóvenes en el video. En efecto, es este sector de la población el que desde el Ministerio de Seguridad de la Nación se busca mostrar como el más vulnerable frente a los abusos policiales. Así, el video reafirma lo que señalábamos en el capítulo II en referencia a la inversión que se produce respecto de las premisas del discurso hegemónico de la inseguridad. Los jóvenes son en este caso las principales víctimas – y no los principales victimarios como se plantea desde el discurso hegemónico securitario, de una de las variantes de la inseguridad que es la violencia institucional. El segundo aspecto que nos interesa destacar se vincula con la importancia que asume el espacio público en el spot. En efecto, el hecho de que el video muestre en forma recurrente imágenes de calles y plazas de la ciudad nos sugiere que es el espacio público el lugar donde, desde el Ministerio de Seguridad de la Nación, se entiende que se producen los abusos policiales. El tercer aspecto tiene que ver con el modo en que desde el spot se busca asentar una idea de seguridad anclada en una perspectiva “integral” de derechos. Precisamente, uno de los objetivos del mismo pareciera ser dejar en claro que la producción de seguridad, asociada en este caso en los discursos ministeriales a la prevención del delito, no puede ir de la mano de la violación de las garantías constitucionales de quienes son sospechados de haber cometido un acto delictivo. En otras palabras, no hay un derecho jerarquizable por sobre otros y no hay “sujetos” cuyos derechos deban ser más respetados respecto de los de otros sujetos.

Pues bien, la formulación de estos planteos tiene algunas consecuencias. El objeto de la seguridad ya no será el mantenimiento del orden, ni tampoco ella estará orientada meramente a la prevención de los delitos, sino que se plantea una vinculación con la defensa y garantía de un conjunto “integral” de derechos. Como consecuencia, en la gramática ministerial se hace referencia a la necesidad de formular políticas securitarias que se desentiendan de las recetas punitivas y asuman una perspectiva vinculada a la idea de democratización. Es decir, en los entramados discursivos ministeriales subyace la idea de que es por medio de la profundización de la democracia y el acceso a derechos que se debe abordar el problema de la seguridad.

Es posible identificar dos operaciones en la gramática ministerial en donde este anudamiento entre seguridad y democratización se pone de manifiesto. Por un lado, como señalamos en el capítulo anterior, si en los discursos ministeriales los sectores populares son concebidos como víctimas del delito, esto va a estar acompañado de una reconceptualización a partir de la cual los sujetos empobrecidos aparecen como detentores del derecho a la seguridad. En ese sentido, en el próximo capítulo daremos cuenta de la formulación por parte de la cartera de seguridad de una serie de políticas que apuntan al objetivo de producir más seguridad en los barrios en donde habitan los sectores populares. Un gesto similar se detecta en los entramados discursivos ministeriales en relación a los agentes policiales. Tal como mencionamos en nuestro análisis de los diagnósticos ministeriales, los miembros de las fuerzas de seguridad son definidos no solo como servidores del bien público sino también como trabajadores susceptibles de una serie de derechos laborales. En ese sentido, las modalidades de intervención diseñadas por el Ministerio de Seguridad de la Nación suponen también la producción de una batería de medidas orientadas a garantizar derechos en el ámbito laboral. Sobre ello volveremos más adelante.

Consideramos que resulta importante enmarcar estos cambios discursivos en lo que ha sido descrito como la evolución del concepto “democracia” en nuestro país, y en la región. Eduardo Rinesi (2015) ha elaborado algunas reflexiones al respecto que resultan pertinentes para pensar este problema. Así, el intelectual argentino interpreta que a partir del siglo XXI tanto en nuestro país como en América Latina comenzó a hacerse referencia a una idea de democracia que presenta variaciones respecto al significado que esta asumía en los años ochenta. Así, si durante la transición democrática dicho concepto estaba anudado a una idea de expansión de “libertades” civiles, mientras que en los años recientes comenzó a primar una noción de democracia ligada a la ampliación, profundización y universalización de un variado conjunto de “derechos”. Esta resignificación es explicada por Eduardo Rinesi a partir de lo que él denomina como el pasaje de un entendimiento liberal del concepto de “libertad” a uno republicano. Precisamente, desde principios del nuevo siglo hablar de libertad va a suponer hablar, ya no de la libertad del ciudadano individual, sino de la ciudadanía en su conjunto, esto es, la libertad de la comunidad.

Nos encontramos así ante postulados ministeriales en los que resuena lo que Rinesi denomina como los dos supuestos fundamentales de la perspectiva republicana: nadie puede ser libre en el marco de una sociedad que no lo es, y la sociedad se vuelve libre por medio de un Estado que se organiza y los representa. El acoplamiento entre seguridad y derechos que se advierte en este contradiscurso ministerial supone nuevamente un anclaje en una perspectiva republicana: implica entender la seguridad como una problemática social y no individual a la vez que identificar al Estado como el principal responsable de su garantía.

Sin embargo, nuevamente es necesario destacar el despliegue de una serie de discursos a partir de mayo de 2013 que ponen en tensión la gramática de los derechos que caracteriza discursividad ministerial. Ciertamente y sobre todo hacia fines del periodo kircherista circulan una serie de discursos en los que se pugna por una dinámica de restricción y no de ampliación de derechos, reinstalando el incremento de la presión punitiva como modo principal de resolver el problema de la inseguridad. Puntualmente, en el 2014 el secretario del Ministerio de Seguridad de la Nación realiza una serie de declaraciones en las que cuestiona fuertemente a los funcionarios del Poder Judicial por brindar garantías o dejar en libertad a personas que cometieron un delito y que se presume que volverán a hacerlo, usando explícitamente la metáfora de la “puerta giratoria” clishé del discurso hegemónico de la inseguridad. Así el secretario ha planteado explícitamente el problema de que “los delincuentes, entran por una puerta y salen por la otra” (La Nación 04/05/2013) al tiempo que también ha realizado declaraciones con igual connotación negativa respecto del “garantismo” de la justicia. El cuestionamiento al este tipo de prácticas se puede vislumbrar con claridad en el siguiente fragmento de una entrevista a Berni que fue publicada en un medio gráfico:

Los fiscales convierten a los delincuentes en un poco más que héroes (…). Es difícil trabajar cuando encontramos unos narcotraficantes, con droga en su auto y nos cuestionan por abrirle el baúl. A las 68 personas las encontramos in fraganti. No hace falta una orden judicial para arrestarlos. Estoy cansado y defraudado con el accionar de algunos jueces y fiscales hipergarantistas (Clarín 22/11/2013).

Estos dichos de la autoridad ministerial dan cuenta de desplazamiento en la forma de entender la intervención en seguridad. En su declaración prima, no ya una lógica republicana, sino más bien, la lógica de la demagogia punitiva. Las declaraciones públicas que se realizan en este segundo momento, en ese sentido, exaltan el endurecimiento de las medidas penales como forma eficaz de abordaje de la cuestión securitaria y construyen al cumplimiento de derechos y a quienes defienden ese modus operandi – denominándolos peyorativamente “garantistas”- como un obstáculo para la producción de mayores niveles de seguridad.

El debilitamiento de la gramática de los derechos en este segundo momento, se percibe también en el intento ministerial por poner en volver sobre una operación que caracterizó al discurso hegemónico: la asociación entre inmigrantes y delito. Algunas de las apariciones en medios audiovisuales del secretario Sergio Berni en el 2014 tuvieron dicha impronta en tanto hacían énfasis en la presencia en el país de extranjeros que vienen “únicamente a delinquir” (Página 12 24/11/2014) e incluso se posicionó a favor de la deportación de inmigrantes que hayan cometidos delitos (La Nación 28/10/2014).

No obstante es a fines del 2014, al momento de la presentación del proyecto de reforma del Código Procesal Penal de la Nación, que la sinonimia entre inmigración y delito asume mayores niveles de protagonismo en el discurso del poder ejecutivo al introducirse un artículo que niega a los extranjeros la posibilidad de la suspensión de juicio a prueba y habilita la expulsión como alternativa (CELS, 2015). Entendemos que la elección de estos dos ejes para el debate sobre la cuestión de securitaria –crítica al garantismo y criminalización de los migrantes- no solo supone un desentendimiento de la gramática de los derechos que había asumido el discurso ministerial sino más bien resulta un cuestionamiento directo a sus postulados y principios. En ese sentido, si en la discursividad securitaria ministerial desplegada hasta mayo de 2012 encontrábamos la producción de una asociación novedosa entre seguridad y producción de derechos, un conjunto de discursos que circulan en este período parecen postular lo contrario: la reducción de garantías como mecanismo efectivo para generar seguridad.

c) Delegacionismo civil vs Gobierno Político

Anteriormente planteábamos que otro de los componentes que los discursos securitarios ministeriales construían como parte de su campo de adversidad, lo constituía la idea de delegacionismo civil. En efecto, decíamos que la gramática del Ministerio de Seguridad de la Nación hacía mención a tres efectos negativos de este delegacionismo civil: la falta de planificación estratégica, la corrupción y la violencia de las fuerzas de seguridad y policiales. Se trata de aspectos que en los discursos ministeriales son definidos como impedimentos para la formulación de una “política democrática”.

La contrapropuesta que desde la cartera ministerial se elabora ante el problema del delegacionismo es la idea de gobierno político. Se plantea que la manera de ponerle fin a este problema es limitar la autonomía policial e iniciar un proceso de conducción política de las fuerzas de seguridad e instituciones policiales Ciertamente, en los discursos que se consolidan con el Ministerio de Seguridad de la Nación es “la política” la que debe definir el rumbo de la policía, y no al revés. Esta definición se vislumbra en la siguiente foto, publicada en un documento del 2011, que retrata una ceremonia de egreso de cadetes de distintas fuerzas policiales y de seguridad. La centralidad que asumen las autoridades ministeriales en la imagen- ubicadas en el centro del escenario- estaría dando cuenta del rol de conducción política que en los discursos ministeriales se le otorga a las mismas.

Imagen I.“Gobierno político” 

Fuente: Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2013a:42)

Encontramos nuevamente en los discursos ministeriales, una definición que es bien disonante respecto de la lógica policial que decíamos caracterizaba al paradigma del orden, y que encuentra puntos de acople con la lógica republicana. En tanto no es el orden sino el conflicto aquello que signa a los ordenamientos sociales, son las autoridades elegidas democráticamente y no las instituciones de seguridad atravesadas por un funcionamiento policialista las que deben definir el cómo y el qué de la política securitaria. En torno a ello, se verifica una vinculación entre gobierno político de la seguridad y “democratización”. La tarea de producir un gobierno político de las instituciones policiales es señalada en los discursos ministeriales, como una “cuenta pendiente de la democracia”. Tal como dijimos en el capítulo anterior, la autonomía policial aparece como un elemento heredado de las dictaduras militares que tuvieron lugar en forma previa a 1976. En torno a ello, ponerle coto al autogobierno es asociado en los discursos ministeriales a la producción de una profundización del régimen democrático y civil del país. Así, lo planteaba explícitamente la Ministra de Seguridad Nilda Garré:

El inexorable camino que el gobierno ha escogido en materia de políticas de seguridad supone abandonar al antiguo autogobierno y la autonomía para dar paso a un esquema de gobierno político civil efectivo. Este nuevo modelo (…) es expresión del proceso más amplio de fortalecimiento de la democracia (MSN, 2011m).

Asimismo, en la narrativa ministerial la instauración de una conducción política se vincula con el objetivo de llevar adelante dos transformaciones nodales en el modo de funcionamiento de las instituciones policiales y de seguridad. Por un lado, abre la posibilidad de desarrollar una propuesta estratégica, que apunte a superar el abordaje de la seguridad basado en el uso de la fuerza que se ejercía desde las instituciones policiales. Por el otro, supone la llave para iniciar un proceso de democratización de dichas instituciones, con el objetivo de terminar con las prácticas contrarias al derecho que allí se producen. Ahora bien, cabe decir, “gobierno político” no es descripto en los discursos ministeriales como una tarea sencilla. Transformar la situación actual traería consigo la tarea de cuestionar y terminar con viejas formas de actuar y de organizarse de las fuerzas de seguridad basadas en la autonomía y el corporativismo:

Esta recuperación del gobierno político de las fuerzas implicaba cambios profundos, culturales, doctrinarios (….) Lo que promueve el programa es la capacitación y formación permanente de las fuerzas de seguridad y eso se complementa con un gobierno político (MSN, 2012f)

En la gramática ministerial se subraya que el gobierno civil de las fuerzas constituye un aspecto no negociable de su política. Ello es el eje central de la intervención que se plantea realizar, esto es, es el elemento imprescindible para el desarrollo de una política entendida como “efectiva” en seguridad. En el capítulo siguiente daremos cuenta de las distintas aristas que hacen al gobierno de la seguridad en los discursos ministeriales. En efecto, veremos que gobernar las fuerzas de seguridad supone en los entramados ministeriales que la política esté al frente de la planificación estratégica, la gestión de recursos humanos, políticas de formación y la administración de recursos.

Sin embargo, tal como hicimos referencia respecto de los otros dos elementos disruptivos de la discursividad ministerial- gestión de la conflictividad e integralidad de derechos- respecto del eje gobierno político también resulta necesario establecer un matiz respecto de los discursos ministeriales que se desplegaron antes y después de mayo de 2013. A lo largo de la tesis hemos señalado que “gobierno político” constituye un concepto nodal en la redefinición de la idea de seguridad que se produce en los discursos ministeriales. No obstante, en este segundo momento, y aún sin perder centralidad, entendemos que dicho eje va a verse debilitado. Esto, se puede vislumbrar en algunos cambios en los modos de organización que asume la cartera ministerial, puntualmente en el organigrama, como también en algunas modificaciones en los programas a formulados, dos puntos sobre los cuales volveremos en el capítulo siguiente.

4. La configuración de un modo republicano de problematizar la seguridad

Como señalamos hasta aquí, en los discursos ministeriales son tres los elementos que van a construirse como antagónicos a una política de seguridad definida como “democrática”: el paradigma del orden, el populismo punitivo y el delegacionismo civil. Es a partir de esta delimitación que en estos entramados discursivos ministeriales se constituye un “campo de adversidad”. Pero el análisis de estos discursos nos permitió vislumbrar otra operación realizada en la gramática ministerial: la tematización de un conjunto de ejes que, en una suerte de espejo invertido, van a organizar la nueva discursividad securitaria que despliega el Ministerio de Seguridad de la Nación. Ciertamente, encontramos que si en lo que se describe como el paradigma policialista la idea de “orden” es aquella que organizaría el entramado discursivo, en la gramática ministerial se construye la idea de “regulación del conflicto” como principal forma de intervenir en lo social. De la misma forma, si en los discursos definidos como “demagogia punitiva” se producirían respuestas descritas como punitivas y restrictivas de garantías, en la gramática ministerial se propone pensar a la seguridad desde una perspectiva centrada en la idea de derechos humanos. Por último, si en el paradigma policial primaría una idea de delegacionismo civil y autogobierno policial, en los discursos ministeriales se elabora la idea de “gobierno político” de las fuerzas de seguridad.

Un segundo movimiento que se advierte en los discursos ministeriales es la inversión del problema. El problema securitario ya no va a ser formulado en términos de cómo asegurar el orden y reprimir los delitos sino, contrariamente, en cómo garantizar más derechos y gestionar conflictividades. Es decir, los discursos ministeriales rompen con la lógica policial anclada en la idea de un orden natural y formulan el problema en clave republicana. Registramos en los discursos ministeriales diversos índices que nos permiten dar cuenta de su carácter republicano. En primer lugar, la definición de que el conflicto es un aspecto inerradicable de los ordenamientos sociales. Un segundo índice lo constituye la idea de gestión de la conflictividad. Como ya describimos, en los entramados discursivos ministeriales se postula que el modo de intervenir ante esta conflictividad debe ser la regulación y no la represión de la conflictividad social. Precisamente, en los discursos ministeriales se entiende que se debe de intervenir en las causas que provocaron los conflictos a partir de la acción de diversas agencias del Estado y de la sociedad civil. En tercer lugar, los discursos ministeriales van a asumir una lógica republicana en tanto definen la seguridad como una cuestión de derechos. La discursividad ministerial está atravesada por la grilla que postula a la seguridad como un derecho a garantizar por el Estado y cuyo cumplimiento se encuentra atado a la efectivización de otro conjunto de garantías. Un último índice de este republicanismo lo constituye la recuperación de la política como modo deseable de abordar la conflictividad que signa los ordenamientos sociales. En efecto, en los entramados discursivos ministeriales la política es legitimada como herramienta para gestionar los conflictos sociales al tiempo que como mecanismo para el gobierno de las fuerzas de seguridad.

Al tiempo que señalamos la potencialidad crítica de la discursividad que se conforma con la creación de la cartera en seguridad a fines del 2010, resulta importante señalar que los discursos ministeriales no se mantienen invariantemente disruptivos a lo largo del período sino que también hemos encontrados matices o elementos contradictorios con estos postulados republicanos. En efecto, fundamentalmente a partir de 2013 y se despliegan una serie de discursos que tensionan los más rasgos disruptivos de la problematización ministerial. Nos referimos a los discursos que criminalizan la protesta social y a los inmigrantes o que indican al “garantismo” como un obstáculo para la producción de políticas eficaces en seguridad, promoviendo de este modo una gramática del paradigma del orden y del populismo punitivo. Entendemos que estos rasgos si bien la debilitan, no obstante, no terminan de diluir la presencia de una discursividad alternativa a la discursividad hegemónica durante el conjunto de este período.

En el siguiente damos cuenta de un tercer movimiento presente en la discursividad ministerial; la emergencia y reconfiguración de los objetos de gobierno de la seguridad. Allí señalamos que la introducción de estos nuevos ejes para pensar la seguridad – integralidad de derechos, gestión de la conflictividad y gobierno político- supone un cambio en dos aspectos fundamentales de la intervención en la cuestión: a quienes se gobierna y cómo se los gobierna. Puntualmente, damos cuenta de la emergencia de un nuevo objeto de gobierno- las fuerzas policiales- y la transformación de otros dos: los sectores populares y la comunidad. El análisis de los objetos de gobierno de la seguridad que se desprende de la propuesta ministerial nos permitirá mostrar no solo las aperturas sino también los límites de dicha apuesta. Así, vemos que mientras que la tematización sobre algunos de estos objetos de gobierno (fuerzas de seguridad y comunidad) tiene como consecuencia la formulación de propuestas de intervención de matriz republicana, en otros casos (sectores populares) suponen, en parte, la reiteración de modos policialistas de gobierno que instalan a la vigilancia y el control como un objetivo primordial del abordaje de la cuestión securitaria.


  1. Según Marchart (2009) el pensamiento político postfundacional es aquel que establece que la tensión entre lo universal y lo particular es indecidible y permanece siempre abierta. De acuerdo con el autor, lo que caracteriza a este pensamiento- que tiene como referentes a autores como Nancy, Lefort, Badiou y Laclau- es el planteo de que la posibilidad de cierre social es siempre contingente, histórica, precaria y, en definitiva, política. En ese sentido, decimos que los discursos ministeriales son discursos atentos a la crítica postfundacional dado que en ellos no se entiende que los problemas están dados sino que se construyen socialmente y que en todo caso hay una discusión sobre el sentido de la seguridad. Precisamente, una de las tareas deconstructivas de esta corriente es mostrar el carácter precario y fallido de cualquier orden significante. Para ejemplificar este punto Laclau señala como la palabra “Perón” funciona como un significante en la disputa política y no tiene un significado fijo (Laclau, 2005).
  2. Revista fundada en el año 1948 por Walter Eucken. Allí publicaban sus trabajos los miembros de la Escuela de Friburgo como Walter Eucken y Franz Böhm.
  3. En efecto, es posible decir que si las declaraciones mediáticas de las principales figuras del gobierno kirchneristas asumieron durante estos años un tono represivo en relación a la protesta social, ese giro no se evidenció en las propuestas de intervención concretas ni en las iniciativas legislativas. En torno a ello, a pesar de que en el 2014 la presidenta Cristina Fernandez de Kirchner hizo una serie de declaraciones en las que proponía una ley para limitar los piquetes, el proyecto que finalmente fue presentado al Congreso por el oficialismo no fue en ese sentido sino que estuvo orientado a institucionalizar las garantías protectoras de la protesta social que ya formaban parte del Protocolo de Intervención en la Protesta Social desarrollado previamente por cartera ministerial (La Nación 20-04.2014). Los documentos programáticos ministeriales tampoco muestran variaciones respecto de la tematización de la protesta social como un derecho que se advierte los discursos ministeriales desplegados desde fines del 2010 (MSN, 2015a).
  4. En marzo de 2014 luego de un corte en el Puente Pueyrredón, Berni expresó que “no se puede negociar con un delincuente. Me parece que negociar con un delincuente es faltarle el respeto al Código Penal” (Clarin, 22/05/2014). En julio 2015 luego de que la policía obstaculice el desarrollo de una protesta se registraron dichos en el mismo sentido: “ante la flagrancia de un delito, se actúa de oficio. Cortar el principal ingreso a la Ciudad es un delito” (La Nación 20-07-15).
  5. Es posible identificar distintas ocasiones en las que se el Secretario de Seguridad de la Nación realiza declaraciones en este sentido. Así en noviembre de 2013, en el marco de un incremento en los niveles de protesta social, Berni manifiesta que estaba en contra “esas interpretaciones raras que hacen ahora donde parece ser que el derecho a manifestarse está por encima del derecho a transitar”. En dicha oportunidad, Berni cuestionó que aquella concepción olvida “a todas las personas que quedan privada de libertad cuando son víctimas y rehenes de un corte de ruta” y puso de ejemplo que muchas veces “hay chicos y pacientes que deben trasladarse a un hospital”(La voz 22-11-13). Algo similar volvió a reiterar en el 2014 en una discusión televisiva con una diputada de su mismo espacio político sobre la posibilidad de crear un protocolo antipiquetes dijo: “No queremos que le jodan más la vida a los argentinos, los argentinos queremos trabajar y circular libremente. Basta de experimentos raros: si la protesta es legítima o no, si avisamos o no, la ruta es para circular”(Infobae 13-08-14)
  6. El 8 de julio de 2014 la Gendarmería desalojó un corte de Panamericana realizado por trabajadores despedidos de la autopartista Lear y por agrupaciones políticas que se habían sumado a la jornada nacional de protesta. Según los medios de comunicación, en este desalojo se utilizaron carros hidrantes, palos y balas de goma contra los manifestantes, a pesar de que en primera fila había mujeres y niños. El secretario Sergio Berni justifico el accionar con las siguientes declaraciones “Actuamos rápidamente con Gendarmería y Policía Federal para que sea un día normal. No se puede reclamar por 100 trabajadores y avasallar a cientos de ciudadanos”. En las mismas declaraciones, Berni aseguró que los manifestantes fueron “decididos a generar un caos” sino que denunció sus supuestas “maniobras” (Notas 09-04-2014). . Días más tarde, el 31 de julio, ante una nueva manifestación de los trabajadores de Lear y corte en la Panamericana se produce un operativo policial con distintos tipos de abusos policiales de gravedad entre los que se encuentra la infiltración de dos gendarmes en la protesta, actuando de civil y en uno de los casos arrojándose hacia un auto. La respuesta del Ministerio de Seguridad de la Nación ante los abusos detectados, en ese sentido, fue contradictoria ya que si bien en un primer momento fueron justificados por Sergio Berni y Cecilia Rodriguez, luego van a ser condenados teniendo como efecto la desvinculación de los gendarmes implicados (CELS, 2015).


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