1. Planteo del Problema

a) Los debates sobre la cuestión securitaria

La tesis aborda la cristalización de una forma particular de abordar la problemática de la (in)seguridad^[1] desde la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación hasta la finalización del período kirchnerista y la asunción del presidente Macri en diciembre de 2015^[2]. Antes de comenzar con el análisis de la discursividad ministerial, daremos cuenta de las principales contribuciones que se han hecho desde el campo de estudios sobre la cuestión securitaria a nivel local e internacional y la tradición de la Criminología Crítica para pensar las transformaciones en los modos en que la (in)seguridad poco a poco se fue configurando en objeto de intervención en la agenda pública. Entendemos que estas contribuciones nos permitirán situar la emergencia del discurso securitario ministerial en un entramado de procesos históricos que han tenido como efecto una la configuración de diversos modos de pensar y hacer sobre la seguridad al tiempo que dar cuenta de su singularidad.

Entre los autores que han trabajado la cuestión securitaria se destaca Robert Castel (2006) quien ha realizado aportes en clave genealógica sobre los cuales resulta importante detenernos. Castel da cuenta de que la (in)seguridad no es un imponderable que emerge de manera accidental en la historia sino que es consustancial a la coexistencia de individuos en la sociedad moderna. Según el autor francés aquello que desde el siglo XVII llamamos como “seguridad”, esto es, la sensación de estar protegidos no es un estado natural de los individuos sino que es una problemática que surge de la mano de la modernidad y la aparición de la pregunta por el fundamento de los órdenes políticos. Castel nos muestra cómo la cuestión de la “seguridad” es tempranamente tematizada por pensadores de la teoría política como Thomas Hobbes o John Locke quienes dieron basamento a la idea de Estado Nación a partir de vincularla a la producción de protecciones. En efecto, en los albores de la modernidad la idea de Estado moderno estuvo íntimamente anudada a la preservación de la vida (Hobbes)^[3] y de la propiedad (Locke)^[4].

Ahora bien, para Castel, el vínculo entre seguridad y ordenamientos sociales no solo es central durante el período de emergencia de la modernidad sino también durante todo el siglo XIX y XX. En el período moderno la cuestión de la (in)seguridad es pensada sobre todo a partir de dos clivajes: la idea de “seguridad civil” y la idea de “seguridad social”. Mientras que la primera refiere a la defensa de personas y de los bienes; la segunda tiene que ver con garantizar las condiciones materiales (sociales y económicas) para la subsistencia, es decir, la capacidad de los individuos para garantizar por sí mismos su independencia social. En ese sentido, Castel resalta que la “seguridad social” es justamente un aspecto ausente en la lógica de construcción del Estado liberal. Este constituye “la cara oscura” del Estado de derecho, que relega y subordina socialmente a aquellos que no pueden asegurarse la propiedad. Precisamente no es sino a partir de la configuración del Welfare State, que la cuestión securitaria se ve asociada al acceso a protecciones sociales. En efecto, el sociólogo francés analiza cómo durante las primeras décadas del siglo XX, y en respuesta a la emergente “cuestión social”, el Estado se convierte en un Estado protector, un Estado social que se asume como garante de las condiciones para la reproducción de la vida de las clases trabajadoras.

Al respecto, cabe señalar que Castel plantea que, a diferencia de la hipótesis marxista que postulaba que la forma de dar respuesta a la (in)seguridad social vendría de la mano del reparto de la propiedad privada, en el mundo occidental capitalista la vía a partir de la cual se produjo una contención de la cuestión social fue la extensión de las protecciones sociales. Es decir, fue en torno a su carácter de trabajadores y asalariados que los ciudadanos tuvieron acceso de toda una serie de derechos sociales garantizados desde el Estado. En torno a ello, autores como Young (2001) han descripto las consecuencias que esto ha supuesto en el campo del control social. En efecto, de acuerdo a Young, durante el período del Estado de Bienestar, la preocupación sobre la desviación y la delincuencia se incorporó a la serie más general de déficit de integración que el propio sistema produce y las intervenciones para mitigarlas se fundamentaron en clave de inclusión social (Young, 2001).

La literatura especializada también ha hecho foco en analizar los modos en que la idea de (in)seguridad se ve trastocada a partir de la emergencia en los años setenta de un proyecto político-económico neoliberal que promueve una nueva relación entre Estado, ciudadanía y mercado, convirtiendo a este último en el principal regulador de la esfera económica y social (Harvey, 2004; Wacquant, 2001; Murillo y Seoane 2012). En relación con ello, creemos importante retomar una de las contribuciones teóricas que desde el Seminario Permanente de Estudios sobre el Control Social (PECOS) y desde el Observatorio de Seguridad de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires se han hecho para pensar la cuestión securitaria durante esta etapa. Así, estos autores plantean que el desarrollo neoliberal produjo las condiciones de posibilidad para una transformación en la forma en que se anuda seguridad y orden social, dando lugar a una nueva manera de pensar y hacer respecto de la (in)seguridad. Los autores destacan dos movimientos fundamentales que se producen a partir de la década del setenta. Por un lado, la producción de un desplazamiento a partir del cual la “seguridad” queda circunscripta a la esfera de las protecciones civiles (la defensa de la propiedad privada y la persecución del delito) desentendiéndose de las protecciones sociales en un marco en donde éstas estaban siendo desmanteladas. Por otra parte, identifican un proceso de doble subsunción: la (in)seguridad se reduce y limita al problema de la protección del delito, pero no de cualquier tipo de delito, sino fundamentalmente los delitos protagonizados por las clases populares, quedando excluidos de esta categoría los delitos de “cuello blanco”, delitos económicos, o los ligados a las fuerzas de seguridad y demás agencias estatales; en suma, los ligados a los sectores más poderosos. En otras palabras, de acuerdo a Dallorso y Seghezzo, durante el neoliberalismo, se asiste a un cambio a partir del cual el problema a resolver desde la estatalidad ya no es más como producir protecciones sociales, esto es, cómo proteger a los individuos y garantizar las condiciones para la reproducción de su vida, sino, por el contrario, cómo evitar situaciones de “(in)seguridad” en que la vida y los bienes de las personas se ven vulnerados y amenazados. Por tanto, si la inseguridad y el delito eran dos problemas que tenían historicidades distintas y formaban parte de series diferenciadas, a partir de los años setenta aparecen como parte de la misma grilla de interpretación. El delito se convierte en un elemento en el problema fundamental del orden social: la cuestión securitaria.

Pues bien, es posible registrar en los estudios sobre la cuestión securitaria diversas explicaciones sobre el modo en que seguridad y delito aparecen anudados a partir de la década del setenta. David Garland (2005) es sin duda uno de los autores que han brindado una interpretación más acabada. De acuerdo al autor, el aumento de las cifras de delitos en los años setenta y su estabilización en tasas elevadas, transformó al crimen en un elemento común de la vida cotidiana de los individuos que habitan las ciudades, transformando de esta forma los modos en que los individuos viven la experiencia del delito. No obstante, nuestra mirada se acerca más a la explicación brindada por Jonathan Simon (2006) quien entiende que la “crisis del delito” que se instala en los años setenta respondió, no al crecimiento de los indicadores criminales, sino a un cambio en los modos de gobierno de las poblaciones. En efecto, según este autor, el delito y el castigo se vuelven las ocasiones y contextos institucionales utilizados para guiar las conductas de otros. El objetivo no es ya gobernar el delito sino gobernar a través del mismo.

En ese sentido, si como ya dijimos, desde los años setenta la cuestión del delito de los pobres se incorpora como un elemento central de la serie que define la (in)seguridad, una preocupación de relevancia para la bibliografía especializada lo constituyen las transformaciones que ocurren en el campo del control del delito durante el neoliberalismo. Al respecto, nos interesa destacar particularmente los aportes que Simon y Feely (1995) han hecho en torno a este problema. Precisamente, los autores hacen referencia a la aparición de una nueva penología que tiende a reemplazar los discursos, objetos y técnicas propios del Welfarismo penal. Dicha penología parte de entender al delito como un hecho social normal que debe ser regulado, abandonando el ideal de la corrección del sujeto delincuente y proponiéndose la gestión del riesgo. Precisamente, esta nueva matriz penológica propondrá concentrar los esfuerzos en controlar a la masa marginal del sistema socio-económico, cuyo grado de exclusión los ha dejado por fuera de la posibilidad de constituirse como parte del ejército de reserva del mercado laboral. De allí que Simon y Feely establezcan que la penología emergente “refleja una visión más desesperanzada de la pobreza y de la posibilidad de alcanzar la igualdad” (Simon y Feely, 1995:54).

Las contribuciones de Loic Wacquant (2001) asumen un sentido similar, agregando como rasgo sobresaliente del proyecto neoliberal la aparición de un aparato penal expansivo, intrusivo y proactivo que, en respuesta a los efectos de la creciente (in)seguridad social que produjo el declive del Estado de Bienestar, penetra en las regiones más bajas del espacio social.

Por último, resulta importante señalar los aportes que Garland (2005) ha realizado también respecto de las características que asume el control del delito durante el neoliberalismo, haciendo referencia a la emergencia de una “nueva cultura de control” que articula respuestas securitarias diversas frente a la presunta “crisis de la (in)seguridad”: unas ligadas a las “criminologías del otro” y otras vinculadas a la “criminologías de la vida cotidiana”, también llamadas como “nueva prevención”. Si las primeras se relacionan con una inflación del encarcelamiento, la represión de faltas y delitos menores y la violación de las libertades civiles de las minorías; las segundas combinan la introducción de ingenierías situacionales para la prevención crimen, la mercantilización de los servicios de seguridad y la responsabilización de la ciudadanía en la gestión de la seguridad. Sobre el desarrollo de las modalidades de la “nueva prevención” volveremos en distintos momentos de esta tesis.

En último lugar, resulta importante señalar las investigaciones recientes que se han propuesto indagar el modo en que la apertura de un ciclo político posneoliberal a finales del siglo XX en el sur del continente latinoamericano ha tenido un correlato en la generación de nuevas formas de concebir y tratar la (in)seguridad. En efecto, fruto de una serie de disruptivos procesos sociales, económicos y políticos que incluye el ascenso de las luchas populares y un cambio en las relaciones de fuerzas políticas respecto del capital global, a finales de la década de los noventa y principios de los dos mil se identifica la emergencia de un conjunto de gobiernos latinoamericanos que se caracterizaron por cuestionar e intentar reformas de ajuste estructural y el modo pasivo y subordinado de inserción a las lógicas de acumulación global (Borón, 2003; Twaithes Rey, 2010)^[5]. En ese marco, se llevaron adelante distintas políticas de priorización del Estado como impulsor del crecimiento económico y de la distribución progresiva de la renta al tiempo que se generaron procesos de democratización en algunas áreas sociales y políticas de relevancia (Sader, 2013)^[6]. Al respecto, cabe mencionar que, si bien se trata de un campo de estudios poco desarrollado, los abordajes recientes sobre la cuestión de la (in)seguridad durante el posneoliberalismo han identificado que a pesar de haber realizado reformas significativas en distintas áreas (policial, judicial, social) e incluso haber logrado, en algunos países y durante períodos, cierto retroceso de los procesos de intensificación punitiva y policial, dichos gobiernos no han logrado revertir completamente la dinámica de endurecimiento penal que se instaló durante el neoliberalismo (Antillano 2012; Azevedo y Cifali¸2016; Garajales y Hernandez 2016; Paladines; 2016; Sozzo, 2015; Sozzo 2016; Dallorso y Seghezzo, 2016)

b) La (in)seguridad en los noventa: la construcción de un discurso hegemónico en la Argentina

El proceso de subsunción a partir del cual la cuestión de la inseguridad se centra en la cuestión del delito y específicamente en el delito de los pobres tiene lugar en nuestro país a mediados de la década de los noventa. En efecto, es a partir de 1995 en el marco de un desmantelamiento del aparato productivo y de las protecciones sociales del modelo benefactor local en Argentina, que la cuestión securitaria se instaló como un problema central de la agenda pública y de gobierno. Al respecto, ha sido señalado que lo paradójico de este proceso es que aunque coincidió con una coyuntura en la que los derechos sociales se encontraban en pleno retroceso, no fue la desprotección social el elemento que hegemonizó la preocupación de la opinión pública, sino por el contrario, la retórica de la (in)seguridad civil la que se desplegó con mayor tenor (Dallorso y Seghezzo, 2016). Pues bien, la circulación, apoyo y acoplamiento entre prácticas del campo estatal, político (Calzado y Van den Dooren, 2009; Galvani et al., 2010) y mediático (Arfuch 1997; Vilker, 2007; Rodriguez y Seghezzo, 2009; Calzado 2015) tuvo como efecto la conformación de un discurso hegemónico que tendió a vincular (in)seguridad, delito y sectores populares, proponiendo a su vez mecanismos de intervención de corte punitivo como principal respuesta al problema^[7].

Precisamente, la drástica transformación económica y social y la consecuente expansión de la exclusión y pauperización social fueron el telón de fondo de la emergencia de la (in)seguridad como problemática urgente a resolver. Así, desde los medios de comunicación se difundió lo que aparecía como un dato “objetivo” y novedoso: el incremento inusitado de la cifra de delitos producidos en las grandes urbes del país (Isla y Miguez, 2003; Sozzo, 2007). Dicho aumento fue traducido y construido por los sectores políticos y mediáticos como una “crisis de inseguridad”. El carácter de “crisis”, suponía que la inseguridad debía ser una cuestión sobre lo que se debía actuar “en forma inmediata, y decida” generando soluciones rápidas y efectivas. En ese contexto, las soluciones formuladas desde el campo político no se caracterizaron por su originalidad; contrariamente primaron las recetas de demagogia punitiva ya aplicadas en distintos países centrales: la producción de reformas legislativas punitivas y el aumento de la vigilancia policial en los territorios (Wacquant, 2001). Ante el pretendido aumento del delito, era indispensable aplicar la vieja fórmula de la “mano dura” (Rangugni, 2004; Daroqui, 2009; Gutierrez, 2011).

Puntualmente, en el caso de Argentina, estos discursos, que fueron tornándose hegemónicos durante los años noventa y tuvieron su momento de mayor despliegue en el marco de la campaña electoral de 1999, que estuvo atravesada por el tono de la retórica de la “tolerancia cero”^[8] (Rangugni, 2009, Colombo, 2011). Dicha propuesta tuvo su expresión más cabal en la frase del candidato a la gobernación de la provincia de Buenos Aires Carlos Rückauf “hay que meterle bala a los delincuentes”. Al respecto, Sozzo (2007) describe el fenómeno ocurrido en esta coyuntura como una “ola de populismo penal” esto es, la irrupción y desarrollo en un período corto de tiempo de un conjunto de discursos y políticas que promovieron mayores niveles de persecución policial e intensificación de los tiempos y las formas del castigo penal para una delincuencia asociada fundamentalmente con los sectores populares. Los efectos simbólicos y materiales de esta ola de populismo penal, en ese sentido, tendieron a confirmar en Argentina lo que según Waqcuant (2001) fue una característica del neoliberalismo en contextos anglosajones: la criminalización de la pobreza como principal mecanismo para el gobierno de las poblaciones en esta etapa.^[9]

Ahora bien, como desarrollaremos en profundidad en el capítulo I, este conjunto de formulaciones discursivas sobre la necesidad del el endurecimiento penal tendieron a acoplarse con otras que postularon unas modalidades nuevas de hacer frente al problema del delito. Nos referimos a las propuestas de la “nueva prevención” que ya mencionamos en el apartado anterior de esta introducción y que se sostienen en dos premisas novedosas: un funcionamiento ex ante, pretendiendo evitar la realización del delito antes que castigarlo y un relegamiento de las agencias del sistema penal en torno de las tareas de diseño e implementación de estrategias de control del delito. Sin embargo, a pesar de configurar respuestas no tradicionales a la pregunta respecto de cómo se gobierna el problema la seguridad, ha sido señalado que las políticas proactivas en la Argentina se organizaron bajo el mismo principio que las políticas reactivas: la necesidad de contrarrestar la amenaza creciente que suponía el delito de los sectores empobrecidos (Daroqui, 2009; Tiscornia; 2004; Galvani et al, 2010). En efecto, la construcción de nuevos dispositivos securitarios estuvo puesta en función de prevenir la producción de pequeños delitos contra la propiedad, las conductas ‘indeseables’ en la calle, o la presencia de ‘extraños’ (Font; 1999; Rangugni, 2009; Ayos y Dallorso, 2011). El objetivo era producir formas de protección y de separación espacial de las clases medias y altas de los sectores marginales postulados como “sujetos peligrosos” (Reguillo, 2003; Carman, 2006). En ese sentido, tal como analizaremos en el capítulo siguiente, el polo ‘proactivo’, ex-ante, de las políticas de prevención del delito que se consolida en la segunda parte de los años noventa, lejos de colaborar a la construcción de una forma novedosa de entender la (in)seguridad, tendió a fortalecer un discurso estigmatizante y punitivo respecto de los sectores populares.

De la misma forma, es importante señalar que estas propuestas de intervención en materia securitaria, en cuyo centro se ubica el problema del delito, se caracterizaron por su fuerte consonancia con las directrices neoliberales del Consenso de Washington (Rangugni, 2004; Ayos 2010; Murillo; 2006). Así, en la Argentina, la nueva prevención se instaló de la mano de la redefinición de las fronteras de lo público y lo privado; viéndose delegadas las funciones que históricamente se adjudicaban sólo a la administración nacional y transferidas paulatinamente a niveles locales de gobierno, organismos no gubernamentales e instancias privadas. Uno de los efectos principales de este proceso fue la apertura de un proceso de mercantilización de servicios de seguridad, el cual derivó no solo un crecimiento exponencial de la industria de la seguridad (LorencValcarce, 2011) sino también en una creciente estratificación entre quienes podían fortalecer su “protección” mediante la compra de servicios y quienes quedaban a merced de fuerzas policiales fuertemente deslegitimadas (Rodriguez Alzueta, 2013).

Otra característica de la reforma neoliberal en la Argentina que impregnó estas nuevas políticas securitarias, fue la interpelación a las “comunidades” como actores relevantes en la definición y gestión de las políticas públicas. Como consecuencia, se producen iniciativas institucionales dirigidas hacia una de las variantes de estas nuevas modalidades: la prevención comunitaria (Murillo 2008; Aimar, 2008). Por último, la generación de estrategias de prevención situacional del delito también fue otro elemento que signó la “nueva prevención” en la Argentina, siendo común la producción de dispositivos para reforzar la vigilancia ante el delito, entre los cuales el uso de cámaras y el incremento de la iluminación callejera fueron los más extendidos (Sozzo 2008). En el capítulo I volveremos sobre las características que asumen las políticas de prevención situacional y comunitaria del delito en la Argentina durante el período neoliberal, mientras que en el capítulo IV trabajaremos el modo en que estas propuestas asumen unos nuevos sentidos en el marco del despliegue de una nueva discursividad securitaria a partir de la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación en 2010.

Pero, en consonancia con los procesos políticos que signaron a otros países de la región, si hasta principios de los años dos mil persistía en la Argentina un consenso neoliberal, en el año 2003 se abrió un nuevo ciclo político que puso en juego un balance muy crítico respecto de las políticas de la década anterior y sus consecuencias en materia económica y social. Este proceso, como dijimos más arriba, ha sido caracterizado como posneoliberal y supuso en nuestro país la redefinición y revalorización del papel del Estado, una directa intervención estatal en los procesos económicos (Logiudice et al, 2013) y una instalación del mismo en tanto motor de la producción e implementación de la política pública y como garante y promotor de derechos (Pautassi, 2010)^[10].

Al respecto, es preciso aclarar que pese a las transformaciones producidas en diversas esferas, puntualmente en materia securitaria no se ha caracterizado esta “década larga” como un ciclo en el que se haya logrado un resquebrajamiento absoluto del consenso punitivo conformado durante los años noventa (Sain, 2011; Sozzo 2014; Dallorso y Seghezzo, 2016). Contrariamente, ha sido señalado que el discurso hegemónico de la inseguridad constituye uno de los pocos discursos no deslegitimados socialmente en el marco del debilitamiento y crisis del régimen de verdad neoliberal que comienza en el 2001-2002 (Dallorso y Seghezzo, 2016).

c) El kirchnerismo y el péndulo securitario

Pues bien, la bibliografía especializada en el período nos sugiere que la relación del kirchnerismo con el discurso hegemónico de la inseguridad asumió un carácter pendular: si en ciertos momentos el gobierno lo abonó también se identifican períodos en que tendió a minimizarlo o a oponerse omitiéndolo, al tiempo que existieron momentos de disputa y de construcción antagónica (Dallorso y Seghezzo, 2016). Sin embargo, en el marco de esta ambivalencia, creemos que es posible caracterizar una serie de momentos claros y diferenciados en el vínculo que el kirchnerismo mantuvo con la cuestión securitaria entre 2003 y 2010: un primer momento entre el 2003-2004 marcado por el intento de construir una discursividad alternativa que fue interrumpido por el asesinato de Axel Blumberg en el 2004, acontecimiento que marca la apertura de una segunda etapa de claro refuerzo del discurso hegemónico de la inseguridad que se extiende hasta el 2005 y, por último, un tercer momento de ambivalencia signado tanto por estrategias que debilitaron el discurso hegemónico como por otras que lo fortalecieron que tiene lugar entre el 2005-2010 .

En efecto, ha sido señalado que los primeros años del gobierno kirchnerista estuvieron signados por un acercamiento novedoso a la cuestión de la (in)seguridad. Este momento “progresista”, como Sain (2007) lo denomina, se expresó en la construcción de un discurso en buena medida contrapuesto a la forma en que hegemónicamente se define la cuestión de la (in)seguridad desde los años noventa. En esa dirección, es posible encontrar una serie de desplazamientos respecto del discurso hegemónico de la inseguridad, como también la introducción de un conjunto de elementos novedosos a la serie a partir de la cual se define la cuestión. En lo que refiere a los desplazamientos, por un lado, se identifica que desde mayo de 2003, primaron en la gramática oficial la formulación de explicaciones “sociales” sobre el problema del delito, estableciéndose un vínculo estrecho entre el fenómeno de inseguridad y el proceso de pauperización social que se había intensificado en la Argentina a partir de los años noventa (Sain, 2011). En ese sentido, si la asociación entre pobreza y delincuencia era una característica del discurso hegemónico de la inseguridad, lo particular del discurso securitario del kirchnerismo es que dicha asociación comienza a ser historizada, al poner en relación el presunto aumento de la delincuencia con las reformas neoliberales desarrolladas en el país. La ausencia de propuestas de intervención de corte punitivo en la gramática securitaria que se despliega desde el gobierno nacional a partir del 2003 constituye otro desacople respecto del discurso hegemónico securitario. Puntualmente, durante este breve período, se registra en los discursos del poder ejecutivo una llamativa omisión de formulaciones que ponderan el uso de las fuerzas represivas y las instituciones penales como modo prioritario de abordar el problema del delito (Sozzo, 2016).

En lo que respecta a la introducción de elementos nuevos a la serie que define la cuestión securitaria, en primer lugar, se destacan la producción de discursos que abogan por la producción de respuestas no represivas de la protesta social. En un contexto político en el que los altos niveles de conflictividad social se traducían cotidianamente en manifestaciones y movilizaciones callejeras, desde el discurso oficial, la protesta social es presentada como la expresión de problemáticas sociales frente a las cuales el poder ejecutivo debe producir respuestas no policiales sino políticas^[11] (Sain, 2011; CELS, 2007). Se trata de un gobierno atento a los efectos que había traído la reciente represión policial conocida como “Masacre de Avellaneda” que obligó la salida anticipada del presidente Duhalde^[12], punto sobre el cual volveremos en el capítulo I. Un segundo elemento que se introduce desde el 2003 en la gramática securitaria del gobierno kircherista es el problema de la corrupción policial. Desde el discurso oficial se problematiza la (in)seguridad a partir de su ligazón con la “corrupción” y el accionar ilegal de las policías. Dicha preocupación se vio traducida en una serie de decisiones en buena medida disruptivas, entre las que se ubica el descabezamiento de la Policía Federal Argentina^[13] y el posterior corrimiento de cientos de oficiales pertenecientes a esta institución sumariados por faltas graves o imputados por delitos de corrupción o abuso policial (Sain, 2011, Rangugni 2010). Un tercer punto que se destaca en este período, es la preocupación por el “control político” de las fuerzas de seguridad. Precisamente, y como detallaremos en el próximo capítulo desde el Ministerio de Justicia y Seguridad se producen un conjunto de estrategias para disminuir los márgenes de autonomía policial (Saín, 2007). Por último, la definición de iniciar un proceso de juzgamiento respecto de los crímenes de la última dictadura cívico-militar y la promoción de políticas de memoria resultan insoslayables a la hora de remitirnos a este momento que ha sido descripto por Marcelo Sain como “progresista”. E n efecto, tal como veremos en el capítulo II, esta decisión fue el puntapié para un acercamiento paulatino de algunos organismos de derechos humanos al kirchnerismo (Andriotti Romanin, 2012; Ohanian; 2012)^[14] y para el despliegue de una gramática de derechos que va a impregnar buena parte de las políticas públicas que se desarrollarían en adelante por el gobierno nacional.

Entendemos que el conjunto de elementos novedosos que se introducen como aspectos de la política de seguridad durante el primer año del kirchnerismo -impugnación de la protesta social, limitación del autogobierno, sanción de la corrupción policial y gramática de derechos humanos-, van a resonar en la discursividad securitaria que se despliega a partir de la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación.

Ahora bien, esta incipiente apuesta por la producción de una discursividad securitaria alternativa se vio rápidamente bloqueada por el impacto social y político que produjo el crimen del joven Axel Blumberg en marzo el 2004^[15]. Junto con Sozzo (2016), consideramos que este fenómeno puede ser definido como el hito que motoriza una segunda ola de populismo penal en la Argentina. En ese sentido, si la primera ola de 1999- a la que hicimos referencia en el apartado anterior- había supuesto la activación “por arriba” de un conjunto de discursos con eje en la “mano dura”, en este caso los discursos punitivos fueron activados fundamentalmente “por abajo”, esto es, desde la propia sociedad civil movilizada^[16]. La interpelación a la sociedad civil en torno a la cuestión securitaria, que había comenzado desde mediados de los noventa, surtió así efecto en la producción de movilizaciones masivas pretendidamente apolíticas que se caracterizaron por una reivindicación de la víctima como autoridad moral sostenida en el sufrimiento (Murillo, 2008; Calzado, 2015).

Como bien señala la bibliografía especializada, el caso Blumberg marcó un giro conservador del gobierno en lo que respecta a la cuestión securitaria (Guagnini, 2005; Calzado 2006; Murillo, 2008; Calzado y Van den Dooren, 2009). Así, como desarrollaremos en el capítulo I, incluso a pesar de haber construido una primera respuesta con componentes contrapuestos a las recetas tradicionales del discurso hegemónico de la inseguridad – expresada en el lanzamiento del Plan estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007 y en el anuncio de reforma de la policía de la Provincia de Buenos Aires-; rápidamente la orientación del gobierno adquirió otro signo. En efecto, producto de una movilización histórica que reunió a más de 150 mil personas, el poder ejecutivo termina por ceder al conjunto de medidas punitivas demandadas por Juan Carlos Blumberg. Como consecuencia, se aprobaron una serie de iniciativas de cambio legal express -a nivel nacional y provincial- que aumentaron fuertemente los niveles de punitividad en la Argentina^[17]. El caso Blumberg y el apoyo del gobierno a estas medidas fue un episodio clave en la instalación de un discurso que postulaba que la seguridad de la “ciudadanía” debía primar frente al respeto de las garantías de los presuntos delincuentes que, nuevamente, aparecían como sinónimo de los sectores empobrecidos (Murillo, 2006).^[18]

Ahora bien, desde el 2005 en adelante lo que va a marcar el pulso del discurso securitario no va a ser la intensificación del punitivismo sino la ambivalencia. Se trata de un período en el que si bien no se intenta disputar institucionalmente el sentido de la seguridad, tampoco se ve reforzada la gramática securitaria hegemónica. Como bien describe Sozzo (2016) el período de mayor debilitamiento del discurso hegemónico de la inseguridad se produce no por una voluntad de generar una discusión sobre una seguridad alternativa sino más bien como producto de la instalación en la agenda política de otro conjunto de temáticas que han sido definidas como “progresistas” (Kulfas, 2016)^[19]. En efecto, no es sino en el marco de la consolidación del kirchnerismo y de su identidad posneoliberal, durante el 2005, 2006 y 2007 que la “cuestión securitaria” va a perder el peso relativo que hasta el momento había alcanzado en el debate público, convirtiéndose en un elemento más en una serie más amplia y progresiva de problemáticas sociales a discutir (Sozzo, 2016).

Esta retracción en la centralidad que asume la política securitaria en el período 2005-2010 es complementada, sin embargo, con un discurso que tendió a postular a la seguridad como un asunto predominantemente policial. Así, Sain (2007) señala que una característica de estos años fue la delegación de la gestión de seguridad a las cúpulas de las instituciones policiales por parte de las autoridades políticas superiores. La creación de la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) en el 2005 que venía a reemplazar a la militar PAN (Policía Aeronáutica) dependiente de la Fuerza Aérea y la definición de que esté comandada por un gobierno civil fue una excepción clara en dicha tendencia de la cual daremos cuenta más adelante en el capítulo I.

Es recién en el 2009, en un marco de debilidad del gobierno luego de una derrota política y legislativa importante^[20] y ante un escenario electoral próximo, que el discurso hegemónico de la inseguridad vuelve a ser reactivado por la el kirchnerismo. Ello se expresa en la instalación institucional de dos problemáticas: el problema de la “puerta giratoria”, definida como la incapacidad del poder judicial para retener a los delincuentes en la cárcel y el problema de los delitos producidos por los menores de edad no condenables (Sozzo, 2016). Las respuestas construidas frente estos problemas se asociaron nuevamente a discursos de mayor severidad penal: por un lado interpelando a los jueces para producir condenas más severas y, por el otro, volviendo sobre la propuesta de bajar la edad de la imputabilidad y sancionar una ley de responsabilidad penal juvenil. Si el fortalecimiento del discurso hegemónico de la inseguridad fue incluso abonado por las principales figuras del kirchnerismo en un marco de disputa electoral, entendemos que la voluntad más clara por hacer de “la lucha contra el delito” un eje discursivo de la gestión política en estos años vino de la mano del gobernador de la Provincia de Buenos Aires Daniel Scioli y sus Ministros de Seguridad (Stornelli y Granados) y Justicia (Casal). Desde allí se formuló una retórica oficial centrada en el endurecimiento penal, que excedió por creces el contexto electoral (Gutierrez, 2015). Esto se expresó en la promoción de medidas y reformas legales que tenían como objetivo disminuir las excarcelaciones y terminar con los presuntos “beneficios” a los delincuentes al tiempo que judicializar acciones hasta el momento no penalizadas^[21].

No obstante, a fines de 2009, en respuesta al discurso securitario demagógico producido en el escenario electoral, distintas figuras de reconocida trayectoria en el campo securitario y judicial firman el denominado “Acuerdo por la Seguridad Democrática”. Se trata de un acontecimiento de importancia, a partir del cual una serie de contradicursos securitarios asumieron cierta fuerza. En efecto, el acuerdo se fundaba en la necesidad de generar instituciones de seguridad “comprometidas con valores democráticos y el rechazo a políticas demagógicas e improvisadas, dirigidas a generar expectativas sociales en la eficacia de medidas abusivas que sólo agravan el problema y reproducen la violencia” (ASD, 2009:1). Asimismo, se hacía referencia a la necesidad de producción de un abordaje integral que no reduzca la intervención en seguridad a la acción de las instituciones policiales y penales y que habilite la acción de otras áreas del Estado. Cabe señalar que si el Acuerdo por la Seguridad Democrática fue una propuesta que logró aglutinar a figuras de todo el arco político, el rol que algunos de los actores del kirchnerismo ocuparon en su promoción fue muy relevante^[22].

Pues bien, entendemos que el movimiento pendular que caracterizó la relación entre kirchnerismo y la cuestión de la (in)seguridad, tiene un punto de quiebre en el año 2010 en el marco de una coyuntura política particular que describiremos a continuación

d) La emergencia del Ministerio de Seguridad de la Nación

A fines del año 2010, una decisión política marca un cambio en la forma en que hasta ese momento el kirchnerismo concebía e intervenía en la problemática de la “seguridad”: la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación. Pues bien, su emergencia se vincula con dos hechos trágicos que tuvieron como protagonistas a las fuerzas de seguridad: el asesinato de Mariano Ferreyra y el conflicto del Indoamericano.

El crimen de Mariano Ferreyra, militante de izquierda de 22 años, tuvo lugar el 20 de octubre de 2010 cuando trabajadores tercerizados del Ferrocarril Roca y organizaciones de izquierda que reclamaban por la reincorporación de cien despedidos, fueron atacados por un grupo armado que respondía a la dirección de la “Unión Ferroviaria”^[23]. Cabe señalar que el ataque contó con la complicidad de la Policía Federal Argentina, institución que cumplió un rol activo en el episodio de violencia no solo “liberando la zona” sino también protegiendo al grupo sindical ferroviario durante el proceso judicial (Izquierda Diario 14/1/2016)^[24]. El episodio fue interpretado por el gobierno nacional como un caso que daba cuenta de la “autonomía” de la Policía Federal^[25] al tiempo que de los estrechos lazos que esta institución mantenía con organizaciones criminales.

Ahora bien, alrededor de un mes y medio después del asesinato del joven militante se produce otro hecho que va a implicar a la Policía Federal. En efecto, entre el 7 y el 10 de diciembre de 2010, mil trescientas familias con graves problemas habitacionales ocuparon el Parque Indoamericano, ubicado en el barrio de Lugano de la Ciudad de Buenos Aires. La ocupación pacífica fue respondida con una violenta represión ordenada por la justicia y el gobierno porteño, en la que participaron la Policía Federal y la Policía Metropolitana, dejando como resultado dos muertos y cinco heridos graves. La intervención policial realizada en el Indoamericano contradecía la política de no represión de la protesta social que, como describimos previamente, fue sostenida por el kirchnerismo desde comienzos de su gestión. En ese sentido, la represión ocurrida en el Indoamericano fue interpretada y presentada desde el gobierno nacional como un hecho que escondía intencionalidad política por parte de las fuerzas de seguridad^[26]. Asimismo, el conflicto del Indoamericano conllevó una serie de debates entre el gobierno nacional y porteño respecto de la legitimidad de la tomas de tierra y de las modalidades de intervención en conflictos. Mientras el Ejecutivo nacional defendió discursivamente la ocupación y el reclamo; el Ejecutivo porteño se mantuvo firme en su posición en relación con la necesidad de desalojar de inmediato el parque, punir a quien ocupara y negar el reconocimiento de derechos a quienes recurrieron a esta modalidad de reclamo^[27] (Zapata, 2013). En ese sentido, vale mencionar que la idea de intervenir de un modo no represivo, sino apuntando a “gestionar la conflictividad social” va a ser un lineamiento central de la política promovida más adelante desde el Ministerio de Seguridad de la Nación, aspecto sobre el cual volveremos en el capítulo II.

Pues bien, es en el marco de la resolución del conflicto del Indoamericano que el gobierno nacional toma la decisión de crear el Ministerio de Seguridad de la Nación. Los discursos que acompañaron la creación de dicha cartera dejaron en claro la voluntad de limitar el problema del “autogobierno policial” y profundizar las respuestas no violentas frente a la conflictividad social. Ello se expresó en el discurso brindado por la presidenta en el acto de conmemoración del día de los derechos humanos^[28] y también en la elección de los funcionarios que iban a estar a cargo de dicha cartera. Así, desde el gobierno nacional se anuncia que el Ministerio de Seguridad iba a estar liderado por Nilda Garré^[29], quien venía de realizar una gestión orientada a la conducción política de las fuerzas armadas en el Ministerio de Defensa. A la vez, se hace público que su equipo estaría compuesto por gente que había acompañado a Garré en su gestión en la cartera en defensa, como también, de otros funcionarios de importante trayectoria en organismos de derechos humanos. Entre ellos se destacan miembros del Centro de Estudios Legales y sociales (CELS), actor de importancia en el movimiento de derechos humanos sobre el cual desarrollaremos en el próximo capítulo, y Cristina Caamaño quien fue fiscal en el caso de Mariano Ferreyra.

En importante mencionar que, desde el primer momento de su creación, el Ministerio de Seguridad de la Nación despliega una gramática vinculada a los derechos humanos que se presenta como antagónica a los discursos de endurecimiento penal que tuvieron protagonismo desde la década de los noventa. En efecto, el 19 de diciembre Nilda Garré señalaba que entre las prioridades del Ministerio de Seguridad de la Nación se ubicaban: (i) la conducción política de las fuerzas de seguridad; (ii) la reforma de los programas de formación; (iii) el derecho a la seguridad ciudadana sin ir por ello en detrimento de otras garantías constitucionales; (iv) el combate contra el crimen organizado y los delitos complejo; (v) la mejora las condiciones laborales de las fuerzas de seguridad (Página/12, 19-12-2010). Si bien, como ya adelantamos y como trataremos en el capítulo I, algunos de los lineamientos ministeriales ya habían sido parte de la agenda de gobierno en momentos anteriores del mismo ciclo kirchnerista, éstos no habían tenido, sin embargo, tenido centralidad ni habían sido articulados como parte de una nueva propuesta securitaria. Esta transformación discursiva, que entendemos se produce a partir del 2010, es lo que nos proponemos analizar en la presente tesis.

Para el análisis de la discursividad que se desarrolla a partir de la creación ministerial, partiremos de la hipótesis de que la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación puede interpretarse como la apertura de una etapa signada por una disputa por los sentidos de la (in)seguridad. Comprendemos que es a partir de la creación de dicha cartera que es posible identificar la apuesta por la construcción de una nueva forma de problematizar la (in)seguridad que va a tener como efecto la desestabilización del discurso hegemónico de la inseguridad. Ello a partir de tres operaciones. En primer lugar, la ampliación y redefinición del campo semántico securitario. Así, como veremos en el capítulo II y III, el discurso ministerial anuda el significante “seguridad” con una serie de problemáticas nuevas tales como “autogobierno”, “violencia institucional” u “corrupción policial” y en menor medida “violencia de género” y “ crimen organizado”. En consecuencia, la noción de seguridad se amplía y se vincula a nuevos problemas. En segundo lugar, se produce una resignificación de elementos tradicionalmente asociados a (in)seguridad. Ciertamente, en el marco de la inclusión de nuevas nociones a partir de las cuales se define el pproblema securitario, una serie de significantes y sintagmas que formaban parte del discurso hegemónico tales como “policiamiento intensivo” o “participación comunitaria”, adquieren un nuevo sentido. Este punto será abordado en el capítulo IV. En último lugar, nuestra hipótesis sugiere que esta reproblematización tiene como consecuencia un recentramiento de la cuestión securitaria en torno a la idea de “derechos”. La articulación de nuevos y viejos elementos en una nueva constelación permite aventurar una redefinición del sentido de la (in)seguridad en una clave republicana a partir de la cual, como trabajaremos en el capítulo III, se define al conflicto como un aspecto inerradicable del orden social y se acerca la cuestión securitaria a una perspectiva de derechos.

De esta forma, nuestro objetivo principal es analizar la discursividad securitaria que se despliega a partir de la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación. Específicamente proponemos describir e indagar los problemas sociales que, en los discursos ministeriales, aparece asociados a la cuestión securitaria. Buscamos analizar los diagnósticos que se producen sobre la situación de la inseguridad y los modos de intervención que se postulan como deseables; como también los agentes, organizaciones e instituciones que allí se tematizan y el papel que se les asigna en cada caso. A partir de esta indagación, identificamos las regularidades que se expresan en este discurso securitario ministerial y ahondaremos respecto de su filiación genealógica. Un último objetivo específico de esta investigación es analizar las maneras en que los discursos ministeriales dialogan, se acoplan y/o se enfrentan con otros modos de problematizar la cuestión securitaria. Particularmente, nos interesa indagar sobre las líneas de continuidad y de ruptura que esta nueva discursividad presenta respecto de la gramática de la (in)seguridad instalada en los años noventa de la mano de la circulación de discursos punitivistas en el campo político, mediático.

Finalmente, no queremos dejar de mencionar las razones por las cuales creemos que un análisis crítico (Foucault, 1995) de estos discursos ministeriales se torna urgente y estratégico. Sin duda, uno de los motivos que justifican esta tesis se ubica en que, a diferencia de la extensa literatura especializada en las políticas de seguridad de la etapa de intensificación punitiva, existen pocas aproximaciones a las políticas de seguridad existentes en la etapa posneoliberal, en especial respecto del período 2010-2015. En ese sentido, esperamos que este trabajo constituya un aporte para profundizar la mirada sobre la política securitaria durante estos años. De la misma forma, entendemos que la particularidad de un abordaje de la (in)seguridad que, como trabajaremos a continuación, recupera la perspectiva laclausiana del discurso, puede resultar enriquecedora para los debates que existen en torno a las políticas securitarias producidas por el kirchnerismo en el marco de la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación. En efecto, si junto a Laclau, entendemos al discurso en su carácter material y performativo, una indagación atenta a las aperturas y clausuras que esta problematización suscita, resulta de suma importancia en un marco en el que la cuestión securitaria se ha convertido en uno de los temas dominantes de la agenda pública en las últimas dos décadas.

2. Coordenadas teórico-metodológicas

El trabajo presentado en la tesis supondrá un abordaje de la cuestión securitaria en su dimensión discursiva. Así, junto con Laclau y Mouffle comprendemos que ningún objeto se manifiesta al margen de una superficie discursiva de emergencia y que todo objeto puede ser entendido como objeto de discurso (Laclau y Mouffle, 1987). Nos situamos, en ese sentido, en la tradición de pensamiento que intenta romper con la dicotomía clásica entre un “campo objetivo” construido al margen de toda intervención discursiva y un “discurso” consistente en la pura expresión de pensamiento^[30].

Nuestro análisis del discurso securitario ministerial, en ese sentido, recupera dos postulados de la teoría laclausiana del discurso. Por un lado, aquel que reconoce el carácter productivo y material del discurso, ubicándolo como “una fuerza real, que contribuye a moldear y a constituir las relaciones sociales” (Laclau y Mouffle, 1987). Por el otro, aquel que refiere al status contingente del discurso, en tanto entendemos que ningún significante tiene un vínculo necesario, fijo y estable con un significado, esto es, con aquello que presuntamente debería representar. En contraposición, consideramos a las fijaciones de sentido como siempre parciales, inestables y reversibles, carácter que habilita la posibilidad de disputa. Como establece Laclau: “capaces de condensar la lucha política –que es una disputa discursiva- estos significantes no están fijados a ningún significado, y por esa razón pueden ser articulados a campos opuestos y estar constantemente redefinidos” (Laclau, 2004: 179). En otras palabras nuestro trabajo sobre los discursos ministeriales supone indagar en los diferentes sentidos que asume la idea de seguridad en una coyuntura determinada, entendiéndola como un significante en disputa, cuya redefinición habilita efectos diversos sobre la realidad.

Al mismo tiempo, el presente trabajo tiene un anclaje en la tradición epistemológica foucaultiana que plantea que la investigación social en tanto práctica teórica debe asumir la tarea sacudir los sentidos comunes, de desarmar aquello que se presenta bajo la forma de lo “unitario” y lo “coherente” (Foucault, 2002). Ello supone, pues, entender que la (in)seguridad no es susceptible de ser pensada como algo dado y preexistente a las relaciones de poder-saber que le dan sentido. En contraposición, implica afirmar la historicidad de las verdades del presente, verdades que son el resultado de un conjunto de prácticas que emergen en una coyuntura específica, es decir, en un momento particular de las relaciones de fuerza (Foucault, 2007).

Así, si la (in)seguridad en tanto objeto de discurso asumió distintos sentidos a lo largo de la historia de la modernidad, es posible suponer que la misma habilitó también en cada caso distintas formas de hacer hacer, hacer pensar y hacer decir sobre ello, esto es, de gobernar la cuestión securitaria. Siguiendo a Foucault, definimos “gobierno”, como aquellas técnicas y procedimientos destinadas a dirigir conductas (Foucault, 2006; 2007). Cabe señalar que, si bien a partir de dicha noción Foucault busca distanciarse de aquellas tradiciones que homologan las prácticas de gobiernos con la estatalidad, esto no quiere decir que esta perspectiva no reconozca en lo que comúnmente se denomina el “Estado” un elemento importante “históricamente específico y contextualmente variable de las relaciones de gobierno” (Sozzo, 2008: 228)^[31]. En consecuencia, nuestra investigación se concentrará en el estudio de los discursos desplegados desde una cartera estatal – el Ministerio de Seguridad de la Nación- entendiendo que, aunque no siendo el único centro de autoridad, la estatalidad constituye un lugar privilegiado del ejercicio del poder y por ende central para el estudio de las formas de gobierno. Precisamente, nuestro trabajo se orientará entonces hacia el análisis de lo que llamamos “discursividad securitaria ministerial”, esto es, la serie de enunciados vinculados a la cuestión de la (in)seguridad que fueron desplegados por el Ministerio de Seguridad de la Nación de la Argentina durante el período 2010-2015 y que, como efecto de conjunto, han dado lugar a una nueva manera de definir y entender la (in)seguridad. Buscaremos indagar en las múltiples filiaciones en las que los discursos ministeriales adquieren su singularidad, dando cuenta que dicha discursividad estatal no es sino el producto de la combinación entre un conjunto de ideas que ya habían sido producidos en otros campos sociales.

En torno a ello, en la presente tesis nos interesa trabajar los modos específicos en que la cuestión securitaria se problematiza desde el Ministerio de Seguridad de la Nación, esto es, cómo aquella aparece como un objeto de interrogación, un problema, plausible de ser asociado a ciertas respuestas. Junto con Foucault entendemos la noción de “problematización” no como la representación de un objeto preexistente, ni la creación por el discurso de un objeto que no existe (Revel, 2009), sino como aquella operación que permite hacer entrar algo en el juego de lo verdadero y lo falso, convirtiéndolo en objeto del pensamiento (Foucault, 2001). En ese sentido, la tarea analítica que propone Foucault y que nos interesa retomar para la indagación de nuestro objeto consiste en abordar la cuestión no como una unidad invariante o “evidencia” sino como una “solución” que emerge, en cierta coyuntura, en respuesta a lo que se construye como un problema. Diluir la evidencia en problematización, supone, entonces “describir el haz de interrogantes (históricamente situados) en el que tal sentido (o práctica) emergió como respuesta” (Aguilar et al, 2014: 49).

Ciertamente, “problematizar” en tanto práctica teórica requiere de un trabajo de “rarefacción”, esto es, desarmar las múltiples suposiciones que están implícitas en el discurso (Foucault 2002). Al respecto, Foucault advierte que esto no debe asimilarse a una búsqueda metódica de soluciones. En contraposición, la labor teórica sobre las problematizaciones se vincula a la idea de crítica. Es decir, no se trata de “resolver” ni establecer reformas “sino instaurar una distancia crítica, hacer jugar el desposeimiento, volver a encontrar los problemas” (Revel, 2008:72). Por tanto, volver sobre las problematizaciones en tanto actividad del pensamiento, implica un trabajo de (re)problematización (Foucault, 2002; Seghezzo, 2013; Aguilar et al 2014). Para ello, el investigador deberá identificar, reagrupar, concentrar y redisponer los elementos que conforman aquello que se presenta como unidad no cuestionada, construyendo nuevas series.

La matriz teórico-epistemológica y metodológica desde la que abordamos nuestros objetivos, tiene asimismo un anclaje genealógico (Foucault, 1992).Con la mirada genealógica buscamos sustituir la búsqueda esencialista de causalidades por un análisis que dé cuenta de las relaciones de poder y saber que hicieron posible la aparición de unos discursos securitarios en tanto “verdad”. Queremos decir, no buscamos encontrar el “porqué” sino que nos concentramos en la pregunta sobre el cómo fue posible en un determinado momento histórico el surgimiento de una nueva forma de problematizar la cuestión securitaria, esto es, la discursividad securitaria ministerial. En ese sentido, nuestra tarea supone abordar la red de causalidades, líneas de transformación y dispersión de eventos que permiten dar cuenta de la singularidad, en este caso del discurso ministerial, como “efecto” de unas correlaciones de fuerzas determinadas (Foucault, 1995). El análisis que realizamos en el capítulo 1, responde justamente a ese propósito: indagar y describir las líneas genealógicas que se cristalizan en la discursividad securitaria ministerial a partir del año 2010.

Por último, pero no menos relevante, la perspectiva genealógica es combinada en nuestra investigación con la arqueología. Así, nuestra tesis se dirige al análisis de los acontecimientos discursivos y al juego de relaciones que hace que un discurso exista de ese modo y no otro (Foucault, 2003). Como plantea Foucault, el ejercicio arqueológico invita a romper con los usos de la historia que consistían en develar lo oculto o aquello que se encuentra “detrás” de lo que se dice. La pregunta es más bien por la existencia singular y rara del enunciado, que irrumpe en un determinado momento y lugar y no por los modos en que este enunciado garantiza la continuidad de unas ideas. Precisamente, el filósofo francés plantea que la arqueología trabaja con el discurso en tanto conjunto de enunciados. El enunciado es una proposición o una frase considerada desde el punto de vista de sus condiciones de existencia (Foucault, 1994: 778). Foucault define en estos en estos términos la existencia del enunciado:

Existencia que hace aparecer algo distinto de un puro trazo, más bien la relación con un dominio de objetos; algo distinto de una acción u operación individual, más bien un juego de posiciones posibles del sujeto; algo distinto de una totalidad orgánica, autónoma, cerrada en sí misma y susceptible de constituir un sentido, más bien un elemento en un campo de coexistencia; algo distinto de un hecho pasajero o de un objeto inerte, más bien, una materialidad repetible (Foucault, 2002: 142-143)

En torno a ello, un aspecto importante en el análisis de enunciados es atender al nexo de las regularidades que rigen su dispersión. Es decir, se trata de identificar cómo una serie de discursos, diversos y heterogéneos, poseen cierta homogeneidad respecto a las reglas de formación de sus enunciados. Cabe señalar que ello no supone solapar las múltiples asperezas o tensiones presentes en cada conjunto de enunciados entre los cuales un discurso emerge. Contrariamente, la propuesta arqueológica implica anudar unos enunciados heterogéneos e, incluso, dispersos en el tiempo a partir de una descripción de sus regularidades, conformando así lo que Foucault denomina como “series”. La unidad discursiva, en ese sentido, no está dada por la “coherencia” de los conceptos sino por su aparición simultánea o sucesiva, la distancia que los separa y eventualmente, por su incompatibilidad (Seghezzo, 2013).

Por tanto, nuestro análisis arqueológico tiene como tarea la descripción de las reglas de formación, de las modalidades enunciativas y las mallas significantes que configuran la problematización de la (in)seguridad que se pone en juego desde el Ministerio de Seguridad de la Nación a partir del año 2010. Como parte de esta labor, también señalamos los modos en que la discursividad ministerial se vincula con los discursos securitarios producidos en otros campos sociales, reiterando, poniendo en discusión o actualizando las series que caracterizaron estas otras gramáticas securitarias.

En suma, nuestro abordaje sobre la cuestión securitaria será doble. Por un lado, realizaremos un análisis genealógico, dando cuenta de las condiciones que posibilitaron que desde el Ministerio de Seguridad de la Nación se desarrolle una nueva forma de problematizar la (in)seguridad. En efecto, daremos cuenta de las líneas de intervención pre-existentes que hicieron posible la inteligibilidad e institucionalización de una forma alternativa de pensarla cuestión de la (in)seguridad en el 2010. Nos referimos, por ejemplo, a las políticas que hicieron hincapié en el control político de las fuerzas policiales, a los movimientos de derechos humanos que visibilizaron el problema de la violencia policial, como también a los programas que se presentaron como formas no punitivas de prevenir el delito, todo lo cual será abordado en el capítulo I. En segundo lugar, propondremos otro tipo de entrada, la arqueológica a partir de la cual analizaremos las formas que asume la problematización sobre la seguridad ministerial, esto es, las especificidades de su conformación en tanto discurso. En ese sentido, en los capítulos nos concentraremos en sus condiciones de formación y el juego de apariciones y de dispersión entre conceptos que la misma supone. Consideramos que este doble abordaje nos permitirá dar cuenta de la singularidad que asume el discurso securitario que se consolida en el Ministerio de Seguridad de la Nación a la vez que describir sus regularidades, contornos y su filiación genealógica.

Nuestro trabajo se dirigirá así al análisis del conjunto de enunciados puestos en juego por el Ministerio de Seguridad de la Nación de la Argentina en el período 2010-2015. Dicho recorte temporal responde, por un lado, a la inauguración de la cartera ministerial en el año 2010 y con ella al despliegue, desde una agencia estatal, de una serie de discursos que acoplan elementos diversos para pensar la seguridad y que dan como resultado una nueva manera de definir la cuestión securitaria. La elección del 2015 como momento de corte se vincula, por otra parte, a una ponderación del cambio de gobierno que se realiza en ese año y que supone el fin del ciclo político posneoliberal y, entendemos también, de las condiciones de posibilidad del despliegue de esta discursividad^[32].

Al respecto, cabe señalar que, como demostraremos a lo largo de la tesis, durante el período 2010-2015 el discurso ministerial no ha se mantenido invariante. Contrariamente, es posible identificar matices y transformaciones en el peso de algunos de los componentes de la serie que conforma la gramática ministerial que -aunque no implicaron una modificación medular de dicha discursividad- sí suponen discontinuidades que resulta importante analizar. Asimismo, entendemos que estas transformaciones responden no a los cambios de “gestión” que se realizaron durante el período -Nilda Garré estuvo a cargo de la cartera ministerial entre diciembre de 2010 y mayo de 2013; Arturo Puricceli^[33] desde ese momento hasta diciembre de 2013 y María Cecilia Rodriguez^[34] durante el 2014 y 2015- sino que es el la centralidad que asume Sergio Berni como Secretario de Seguridad sobre todo luego del corrimiento de Nilda Garré en mayo de 2013 y en el marco de un clima de punitivismo social creciente^[35], el acontecimiento que marca el giro en el discurso ministerial^[36]. Ciertamente, entendemos que el ascenso de su figura, que asume una relevancia equivalente o superior a los/as ministro/as al del Ministerio de Seguridad de la Nación que sucedieron a Garré, da cuenta un cambio en el discurso ministerial signado por el debilitamiento de los elementos disruptivos que imprimen su singularidad.

Para llevar adelante este recorrido, construimos un corpus de indagación a través a partir de la combinación y el ensamble de materialidades discursivas diversas. En efecto, el mismo contempló el análisis de: 1) tres versiones del documento programático titulado “Modelo Argentino de Seguridad Democrática, publicada en el 2011, 2013 y 2015, tres documentos de trabajo del Instituto Nacional de Estudios Estratégicos en Seguridad dependiente del ministerio, tres publicaciones de la revista institucional denominada “Cuadernos de Seguridad”, ocho publicaciones del boletín interno “Políticas Públicas en Seguridad”; una serie de publicaciones ministeriales para la formación docente en la temática securitaria titulada “Pensar y hacer la seguridad con escuelas”; un cuadernillo de difusión sobre la política de participación comunitaria ministerial; un libro destinado a la formación de organizaciones sociales en materia securitaria publicado por la Secretaria de “Políticas de Prevención y Relaciones con la Comunidad” en el 2011, dos materiales para la formación de las fuerzas de seguridad en materia de géneros, dos publicaciones que sistematizan los protocolos de acción de las fuerzas de seguridad producidos desde el Ministerio de Seguridad de la Nación, un documento de evaluación del Programa “Uso Racional de la Fuerza”; una publicación sobre la política de formación policial titulada “Lineamientos para la mejora de la formación en seguridad ciudadana” y realizada de manera conjunta con el Ministerio de Educación de la Nación, veinte resoluciones ministeriales, tres decretos presidenciales en los que aparece definida la estructura orgánicas del ministerio y la página web del período 2010-2015^[37]; 2) veinticinco declaraciones y disertaciones públicas de los ministros/as, secretarios/as y coordinadores de áreas en el marco de actividades gubernamentales durante el período 2010-2015 y publicadas en medios de comunicación gráficos y audiovisuales, 3) veinte spots institucionales y campañas gráficas del Ministerio de Seguridad de la Nación, realizados durante el período 2010-2015. Asimismo, y a los fines de indagar en las condiciones de posibilidad para la emergencia de una nueva discursividad securitaria se realizaron trece entrevistas a informantes claves. Los destinatarios de las entrevistas fueron en todos los casos funcionarios/as del Ministerio de Seguridad de la Nación y asesores con un alto grado de involucramiento en las políticas desplegadas durante las distintas gestiones (Vasilachis, 1999) . Más precisamente entrevistamos a funcionarios/as que cumplían las siguientes funciones en la cartera ministerial; dos funcionarios/as de la Secretaria Operativa^[38], dos funcionarios/as de la Secretaria de Cooperación con Los Poderes Judiciales, Ministerios Públicos y Legislatura, tres funcionarios/as de la Secretaria de Políticas de Prevención y Relaciones con la Comunidad, un funcionario de la Dirección Nacional de Participación Comunitaria, dos funcionario/as de la Subsecretaría de Prevención del Delito y Violencia; dos funcionarios/as de la Subsecretaría de Planeamiento y Formación, un funcionario/a del Programa Uso Racional de la Fuerza.

3. Breve descripción del recorrido

Emprender la tarea de analizar el surgimiento de una discursividad requiere comenzar por la indagación genealógica de dicho suceso. Así en el primer capítulo, desarrollamos la idea de “acontecimiento” acuñada por Michel Foucault, entendiéndola como una herramienta conceptual que nos permite pensar la emergencia de un nuevo discurso securitario estatal hacia fines del 2010. A partir de estas coordenadas teóricas situaremos la aparición de esta nueva discursividad en una serie de procesos diversos y anteriores a la creación de la cartera en seguridad. En efecto, mostraremos que los ejes a partir de los cuales se recorta la intervención institucional en seguridad desde fines del 2010 (“gobierno político”; “derechos humanos”, “prevención del delito” y con menor relevancia “violencia de género” y “persecución del crimen organizado”) no surgen sin más con la creación ministerial, sino que, contrariamente, son la consecuencia de una serie de discursos que emergieron previamente y se plasmaron en una serie de políticas públicas concretas desde mediados de los noventa y principios del dos mil.

En el segundo capítulo, nos adentramos en un análisis de los diagnósticos sobre la (in)seguridad la Argentina que se presentan en los discursos ministeriales. El análisis de los diagnósticos nos permite mostrar cómo, en la gramática del Ministerio de Seguridad de la Nación, la cuestión de la seguridad se ve redefinida a partir de la incorporación de un conjunto de elementos nuevos a la serie hegemónica de la (in)seguridad. En ese sentido, señalamos que si, en los discursos ministeriales la sinonimia entre inseguridad, delito, y pobreza propia del discurso hegemónico persiste como un elemento central en la definición sobre la (in)seguridad no obstante también se identifican desplazamientos respecto de la gramática securitaria dominante. En torno a ello, observamos la cristalización en el discurso ministerial de una serie de elementos novedosos que fueron asociados a la idea de (in)seguridad en las décadas anteriores en distintas políticas públicas y en el movimiento de derechos humanos y que en el capítulo I mencionamos como las líneas genealógicas del discurso ministerial. Nos referimos al autogobierno policial y a las prácticas de violencia y corrupción de las fuerzas de seguridad que en los discursos ministeriales se derivan de dicho problema y, con menos centralidad el delito organizado y violencia de género. Asimismo, damos cuenta de que, aunque en las tramas argumentativas que se desarrollan en los discursos ministeriales se recuperan elementos de mucha centralidad en el discurso hegemónico de la inseguridad como “delitos de los sectores populares” o “intervención policial”, el sentido y jerarquía que estos componentes asumen en el haz de relaciones que se despliega en la discursividad ministerial se ve dislocado.

En el tercer capítulo abordamos los elementos que imprimen su singularidad a la discursividad securitaria ministerial. Así, en la gramática ministerial aparecen nuevos ejes para pensar la cuestión securitaria: la impronta republicana a partir de la cual la seguridad se vincula al cumplimiento de un conjunto integral de derechos, la idea de gestión de la conflictividad como principal modo de intervenir en la cuestión y la premisa de que la producción de seguridad debe contemplar el gobierno político de las fuerzas de seguridad. Trabajamos con la hipótesis que la introducción de estos nuevos postulados tiene como consecuencia una redefinición del problema securitario, el cual se presenta ya no en términos de delitos, sino de derechos.

En cuarto lugar, indagamos el modo en que en estos discursos ministeriales se redefine el qué y el cómo del gobierno de la seguridad. En efecto, mostramos que la resignificación de la idea de seguridad en términos republicanos que se produce en la discursividad ministerial tiene como consecuencia la emergencia de nuevos objetos de gobierno (fuerzas de seguridad, práctica de sectores dominantes) como también la reconfiguración de algunos viejos objetos (prácticas de las clases populares y la comunidad). Precisamente, damos cuenta que, en la gramática ministerial, la principal forma de intervenir sobre las fuerzas policiales es la introducción de mecanismos de gobierno político. El crimen organizado y la violencia de género constituyen dos prácticas de los sectores dominantes que también se busca gobernar fundamentalmente a partir de intervenciones que, o bien poseen un carácter no tradicional- en tanto suponen un abordaje del problema que no se reduce una intervención policial-, o bien se proponen transformar los modos de esa intervención policial. Respecto de los sectores populares como objeto de gobierno, mostramos que, tal como en el discurso hegemónico de la inseguridad, el policiamiento ostensible aparece como la principal herramienta. No obstante, se constatan también dos torsiones respecto de este postulado: en los discursos ministeriales las políticas de policiamiento preventivo van de la mano con la introducción de mecanismos de gobierno político y de prevención de la violencia institucional. Por último, en lo que refiere a un viejo objeto de gobierno de la seguridad- la comunidad- encontramos que los mecanismos para la participación comunitaria en seguridad que se formulan en los entramados discursivos ministeriales van a tener unas características bien singulares. Por un lado, la interpelación que se realiza se dirige a las organizaciones en tanto representantes de los sectores populares, proponiéndose una modalidad de participación que no asume un carácter neutral sino político. Por otro lado, el objetivo de la participación está anudado a la prevención del delito como también y fundamentalmente al control de las fuerzas de seguridad.

En las conclusiones retomamos los distintos elementos que a lo largo de la tesis nos han permitido dar cuenta de la emergencia en el 2010 de una nueva forma de problematizar la cuestión de la (in)seguridad que ha tenido como efecto la desestabilización del discurso hegemónico de la inseguridad. En ese sentido, en un primer apartado damos cuenta de las tres operaciones que hemos constatado en los discursos ministeriales y que tienen como resultado la confirmación de una discursividad alternativa: la ampliación y redefinición del campo semántico securitario; la resignificación de elementos tradicionalmente asociados a (in)seguridad y el recentramiento de la cuestión securitaria en torno a la idea de “derechos”. Luego en un segundo apartado, abordamos las discontinuidades y los matices que se presentan en esta discursividad a partir de mayo de 2012 y que permiten hablar de un debilitamiento de la lógica republicana que dota de singularidad a la discursividad ministerial. Finalizaremos planteando una serie de interrogantes que entendemos abren líneas de indagación a desarrollar en una futura tesis doctoral.

Por último, la tesis presenta un excursus en el cual delineamos algunas hipótesis sobre las características de la discursividad securitaria estatal que se configura a partir del 2015 en nuestro país de la mano de la restauración neoliberal.

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