Los diagnósticos del Ministerio de Seguridad de la Nación

En el presente capítulo nos proponemos realizar un análisis de los diagnósticos sobre el problema de la (in)seguridad que se verifican en la discursividad securitaria ministerial. Puntualmente, indagamos en los modos en que, en estos entramados discursivos, la cuestión securitaria es ligada a un conjunto específico de problemáticas, actores y dinámicas. En se sentido, si a partir de la década del noventa la discursividad securitaria hegemónica estuvo signada por el establecimiento de una cadena de equivalencias entre inseguridad, delito, pobreza y juventud, el análisis de los diagnósticos ministeriales nos permite mostrar cómo, en la discursividad securitaria ministerial, la seguridad asume nuevos sentidos. Ello a partir de dos operaciones; por un lado, la incorporación de una serie de elementos nuevos a la serie hegemónica en seguridad, por el otro, la resignificación y rejerarquización de los elementos que componen dicha serie.

Respecto de la primera operación a lo largo de este capítulo mostramos el modo en que, en los discursos ministeriales, se ven cristalizadas la serie de líneas genealógicas que analizamos en el capítulo I. En efecto, en los entramados discursivos ministeriales resuena fuertemente la serie de elementos novedosos que de forma fragmentaria y desperdigada fueron asociados a la idea de (in)seguridad durante la década de los noventa y dos mil en el movimiento de derechos humanos y en distintas políticas públicas. “Violación policial de los derechos humanos” “autogobierno policial” y en menor medida, “crimen organizado” y “violencia de género”, aparecerán como nuevos índices a partir de los cuales se definen las causas de la (in)seguridad en la gramática ministerial.

En torno a la segunda operación, señalamos que, aunque en los discursos ministeriales siguen funcionando una serie de elementos que hemos clasificado como constitutivos del discurso hegemónico de la inseguridad (“sectores populares” o “la institución policial”), el sentido y jerarquía que estos componentes asumen va a verse dislocado. En ese sentido, indicamos que si, en los discursos ministeriales se da continuidad a la tematización de los pobres como los principales protagonistas del delito, estos aparecerán también como sus principales víctimas. Asimismo, la tematización sobre otras causantes de la inseguridad, quitará centralidad al delito de los pobres en la definición de la cuestión securitaria. El lugar e importancia que asume la institución policial en los discursos ministeriales también se ve redefinida: ésta no solo va a aparecer como una herramienta para la solución de la cuestión sino también como componente fundamental del problema.

El capítulo comienza con una descripción de las estrategias narrativas a partir de las cuales el delito asociado a los sectores populares se consolida en los discursos ministeriales como la forma principal de la (in)seguridad. Luego, reconstruímos los diagósticos que se realizan desde el Ministerio de Seguridad de la Nación respecto de la institución policial. En ese sentido, describimos cómo la “violencia policial” y la “regulación policial del delito” se postulan en la gramática ministerial como una los componentes de la dinámica de funcionamiento policial. Por último, señalamos dos tipos de problemáticas que, de manera más solapada, emergen en la discursividad securitaria ministerial como nuevas formas de la (in)seguridad: el delito organizado y la violencia de género.

Sin embargo, antes de comenzar con dicho análisis, resulta importante subrayar el lugar que el Ministerio de Seguridad de la Nación le dio a la elaboración de diagnósticos, sobre todo durante los primeros años del período 2010-2015. En efecto, se destaca la producción prolífica de documentos en los que la caracterización de la problemática securitaria adquiere un lugar central. Entre las publicaciones más importantes es posible señalar las dos primeras versiones de “El Modelo Argentino de seguridad democrática”, documentos de carácter estratégico en donde se realiza una descripción de un “diagnóstico de base” en seguridad^[1], como también los textos “Seguridad y derechos humanos. Herramientas para la reflexión sobre la seguridad humana y democrática”^[2] y “Los nuevos paradigmas del Ministerio de Seguridad y el Consejo Federal” en donde también se hace un desarrollo acabado de las diversas aristas del problema securitario. Otro material de importancia para esta indagación lo constituyen los “Cuadernos de Seguridad”, revista oficial del Ministerio que compila artículos e informes de trabajo sobre distintas cuestiones de interés para la cartera ministerial.

Cabe señalar que la producción de los diagnósticos que analizaremos a continuación van a estar signados por un rasgo particular: se presentan como un saber especializado. En efecto, la discursividad securitaria ministerial va a tender a legitimarse a partir de su vínculo con el saber experto, esto es, un saber que no es como cualquier otro, sino que, como afirma Seghezzo (2013), es un saber dirigido para el hacer. De acuerdo con esta autora, el saber experto constituye un saber que es susceptible de traducirse sin mediaciones, “en insumo para la producción de seguridad, un saber qué hacer y cómo; esto es, un saber diferenciador” (Seghezzo, 2013: 250). Esta intención de legitimación a partir del saber experto es posible advertirlo particularmente en el perfil especialista que posee buena parte de los funcionarios y asesores que se incorporan al Ministerio de Seguridad de la Nación desde su creación^[3] -los cuales en su mayoría van a estar vinculados al ámbito de las ciencias sociales y organizaciones de derechos humanos- como también el lenguaje académico que signa las publicaciones ministeriales.

A continuación analizamos los distintos problemas que, en los discursos ministeriales, aparecen vinculados a la idea de (in)seguridad. Nos referimos particularmente al delito de los pobres, a los delitos que tienen a las instituciones policiales como protagonistas y a dos tipos de delitos que más tímidamente se describen como parte de la problemática: el crimen organizado y violencia de género.

1. La inseguridad: un asunto de nuevos y viejos delitos

a) El delito de los pobres: la reinterpretación ministerial de un viejo problema

En los diagnósticos de la discursividad securitaria ministerial, dos fenómenos van a ser señalados como las variables explicativas fundamentales de la (in)seguridad. Nos referimos al problema del delito y la violencia. La asociación entre estos fenómenos no resulta novedosa, sino que es aquella que identificábamos en la Introducción como una de las operaciones principales del discurso hegemónico de la inseguridad. Ciertamente, allí indicábamos que si hasta la década de los setenta, la cuestión securitaria se circunscribía a las protecciones y derechos sociales, desde los años noventa, ésta aparece crecientemente vinculada a la cuestión del delito. Queremos decir, si la inseguridad y el delito eran dos problemas que tenían historicidades distintas y formaban parte de dos grillas de interpretación diferenciadas, a partir de los años setenta aparecen como parte de la misma formación discursiva. En ese sentido, identificamos en los entramados discursivos ministeriales un desplazamiento respecto de la naturalización de la relación entre inseguridad y delito que se instala desde los años noventa en la Argentina. Precisamente, en la gramática ministerial se tematizan una serie de explicaciones de las causas del delito y la violencia que resulta importante destacar.

Así, en primer lugar, en los discursos ministeriales se caracteriza la existencia de un crecimiento del delito y la violencia en nuestro país “más allá de los límites tradicionalmente aceptados” (MSN, 2011a: 11). Dicho aumento es explicado a partir del proceso de pauperización de las condiciones de vida de las clases trabajadoras que se produce en el marco del desarrollo de las políticas neoliberales en los años setenta. Encontramos aquí una primera torsión respecto del discurso hegemónico en seguridad. En los entramados discursivos ministeriales, el “neoliberalismo” aparece como una de las principales claves interpretativa del fenómeno delictivo.

Las sucesivas dictaduras cívico-militares que aquejaron la vida institucional argentina durante el siglo pasado asestaron duros golpes a los derechos sociales, políticos y económicos de los argentinos, siendo su máxima expresión el terrorismo de Estado del período 1976-1983. Sobre esto se asentaron las políticas neoliberales de los 90, que apuntaron a desarticular el arquetipo local del Estado de Bienestar y produjeron niveles de pobreza y desigualdad desconocidos en la Argentina hasta ese momento. En consecuencia, las condiciones históricamente asimiladas de seguridad ciudadana en nuestro país sufrieron una degradación estructural, alcanzando su peor expresión tras la gran crisis socio-económica de 2001 (MSN, 2011a: 11, destacado propio).

Para contener las consecuencias sociales de las transformaciones producidas por el neoliberalismo (la marginación social, la desocupación, la precarización del mercado laboral, el abandono familiar, etc.), se catalogaba a la policía como la institución primordial. Todo se cargaba a su cuenta y al sistema punitivo. Poco a poco se empezaba a asociar la inseguridad con la pobreza y se proponía un tratamiento criminalizador, canalizando los conflictos sociales hacia el ámbito judicial (MSN, 2011d: 19, destacado propio)

Así, en la gramática ministerial, se plantea que la desarticulación del aparato productivo durante el período neoliberal tuvo como consecuencia la generación de altos niveles de desempleo que incrementaron fuertemente la vulnerabilidad social y pobreza en nuestro país. Este fenómeno es descrito como “violencia del desempleo estructural” (MSN, 2011b: 71). Se entiende que “la destrucción del empleo, la falta de medios para garantizar la reproducción material de los sectores excluidos, la restricción en el goce de derechos básicos” (MSN, 2011b: 71) favorecieron el incremento de actividades ilegales.

Pero si el desempleo y la pobreza son indicados como dos variables importantes, no son los únicos vectores para explicar la inseguridad. Contrariamente, en los discursos ministeriales, la desigualdad social también aparece como un factor relevante en la configuración de dicho problema, particularmente en el marco de lo que se denomina como “sociedades de consumo”. Así, en la narrativa ministerial, se parte de la hipótesis de que el acceso desigual al consumo tendría efectos cada vez más resonantes en sociedades en las que prima la despersonalización y cosificación de las relaciones sociales y en donde “entre creer que el dinero media todo y creer que se puede hacer todo para obtenerlo hay un paso mucho menor de lo que se piensa” (MSN, 2011e:179). En ese sentido, la producción de altos niveles de desigualdad en contextos democráticos habría sido un factor de importancia para la agudización del problema. De acuerdo a lo que se puede leer en los documentos ministeriales, cuando la igualdad formal de derechos coincide con procesos de desigualdad social se produciría una distancia entre las expectativas sociales y las posibilidades reales de alcanzarlas. Por ello, en estos entramados discursivos ministeriales, se señala que no es casualidad que los países con índices más bajos de desigualdad sean también aquellos que poseen menores niveles de delincuencia. Así lo plantea el Jefe de gabinete del Ministerio de Seguridad de la Nación en un informe de gestión publicado en los “Cuadernos de Seguridad”:

En este sentido, el problema de la inseguridad es propio de sociedades democráticas, es decir, de contextos en los que se produce una brecha entre las expectativas y objetivos que genera la sociedad y las posibilidades reales de lograrlos. Los países que cuentan con niveles de inseguridad significativamente inferiores a los de la Argentina, Alemania, Holanda y Suiza, entre otros- tienen índices más bajos de desigualdad y cuentan con sistemas de seguridad social que garantizan a los ciudadanos que sus necesidades básicas serán cubiertas ( MSN, 2011e: 179)

La anterior cita resulta particularmente elocuente de la resonancia que en los discursos ministeriales tienen algunas de las explicaciones producidas desde distintas vertientes de la criminología. En efecto, la idea de que la delincuencia puede ser explicada por el hiato que se produce entre las expectativas sociales y las oportunidades objetivas constituye una hipótesis que ya estaba presente en la teoría esbozada por el sociólogo estadounidense Robert Merton en la década del cincuenta (Merton, 1972). El autor norteamericano entiende al delito como el resultado de una tensión entre la estructura social y la estructura cultural. La estructura cultural es definida por Merton como aquella que ofrece a los individuos -en cada momento determinado del desarrollo de la sociedad- unos valores determinados. Dentro de esos valores, se incluyen las “metas”, es decir, los motivos fundamentales para orientar el comportamiento de los individuos. Según Merton, en la sociedad estadounidense de su época esas metas eran fundamentalmente cierto grado de bienestar y, sobre todo, el éxito económico. Asimismo, para el autor, la estructura cultural proporciona unos modelos de comportamiento institucionalizados, que funcionan como los “medios” legítimos para alcanzar esas metas. El problema en los años cincuenta estriba, para Merton, en que la estructura socio-económica no ofrece a todos los individuos las mismas posibilidades de acceder a esos medios sino que el tipo de pertenencia familiar y de clase de cada individuo determina el acceso a los recursos legítimos. Esa diferencia entre los fines culturalmente reconocidos como “válidos” y los medios legítimos para alcanzarlos explican para Merton el fenómeno de la delincuencia. Particularmente, en el caso de EEUU, la falta de integración entre medios y fines encuentra su causa en dos factores. El primero es que el sistema cultural estadounidense termina otorgando mayor valor a la meta “obtener dinero”, que al medio para lograrlo. Otro problema para la integración en los Estados Unidos se encuentra a su juicio, en la falta de límites del objetivo de éxito económico. El fenómeno del “fetichismo del dinero” vuelve ilimitada la búsqueda de este bien y deja al individuo sin criterios claros para establecer cuándo ha llegado a la meta. Se trata de una explicación sobre el problema del delito muy similar a la que se ofrece en los discursos ministeriales.

Pero existe otra explicación académica que también va a resonar en este entramado discursivo securitario. Nos referimos a la elaborada por el “realismo de izquierda”. Dicha corriente surge en los años ochenta de la mano de una serie de criminólogos como Jock Young, John Lea y Roger Matthews quienes se proponen elaborar respuestas frente a la “crisis de seguridad”^[4] construida y alzada por los gobierno neoconservadores en Europa. Ahora bien, si bien estos criminólogos se caracterizan por realizar una impugnación de las lecturas sobre el delito construidas desde el “realismo de derecha” y basadas fundamentalmente en interpretaciones biológicas o psicológicas del crimen, no obstante también perfilan una crítica al “idealismo radical” de los sesenta y setenta en tanto tendía a concentrarse en un análisis de los efectos negativos de las prácticas de control social, minimizando las consecuencias del delito sobre la clase trabajadora. En ese sentido, el realismo de izquierda hace referencia a la necesidad de “tomarse en serio al delito”, esto es, de reconocer que el delito es un problema real para un sector importante de la población, en particular para las mujeres, los sectores más vulnerables de la clase trabajadora y las minorías étnicas (Mathews y Young, 1992; Young, 1997; Lea y Young, 2008). En consecuencia, la producción de políticas securitarias dirigidas a la protección de los sectores populares aparece en la década de las setenta como una de las principales propuestas por parte de esta corriente criminológica.

Otra característica de los realistas de izquierda es haber recuperado el método materialista histórico para el análisis del problema del delito, situando la cuestión criminal dentro del marco más general de luchas de clases (Anitua, 2010). En esta corriente, la causa de la delincuencia la constituye el capitalismo y las problemáticas que éste genera en una etapa en la que el capital se emancipaba del trabajo, produciendo la crisis del Estado de bienestar y, por tanto, la producción de una nueva marginalidad económica y política. En ese sentido, parten de la idea de que, como consecuencia de estas transformaciones estructurales, se ha generado un rebrote de la violencia colectiva al tiempo que el crecimiento de un fenómeno al que denominan como “privación relativa”. Así, los realistas de izquierda entienden que la delincuencia no es producto de la mera marginalidad o la “privación absoluta” de bienes y derechos sino justamente una consecuencia del fenómeno de “privación relativa”. Con fuerte influencia de las ideas mertonianas, esta noción era definida “como el exceso de expectativas con respecto a las oportunidades que existen de alcanzarlas”. Ciertamente, como plantea Anitua “hacia fines del siglo XX las expectativas y oportunidades se movían en direcciones opuestas pues las primeras se homogenizaban mientras las segundas se hacían cada vez más discriminatorias” (Anitua, 2010: 446). En suma, estos exponentes de esta corriente criminológica de izquierda ofrecen en los años setenta una explicación a partir de la cual las desigualdades sociales son productoras de resentimiento y violencia. La marginalidad política y económica tiene como efecto que los individuos experimenten un sentimiento de injusticia que los conduce a apostar por salidas individuales y dañinas para el tejido social.

Es posible encontrar en los discursos ministeriales ecos de las interpretaciones realizadas por Merton y los realistas de izquierda respecto de problema del delito. Precisamente, en los entramados discursivos del Ministerio de Seguridad de la Nación, se distingue también un diagnóstico que asocia inseguridad, delito y marginalidad política y económica. Como se expresa en el siguiente fragmento de un documento publicado por el Ministerio de Seguridad de la Nación en el 2011, la delincuencia no es consecuencia directa de la privación económica sino de procesos más “complejos” que implican una degradación económica social y política:

El deterioro económico social no deriva directa e inmediatamente en violencia delictiva sino a través de complejos procesos de degradación de las formas de organización económica y social que incluyen aspectos individuales y familiares, y también institucionales y políticos. Es la resultante de la nefasta combinación de la destrucción de los individuos con la destrucción de la organización social y política. Tanto una como otra tienen en su base la destrucción económica y social” (MSN, 2011d:76)

Por tanto, a la hora de explicar el fenómeno delictivo, en los discursos ministeriales se acude a causas enraizadas en procesos socio-económicos y en factores socio-políticos. Como indicábamos previamente, en la gramática ministerial la idea de que el neoliberalismo no solo dejó a miles de individuos y familias sin trabajo y bajo la línea de la pobreza sino que también destruyó los lazos de solidaridad social y política que los sostenían, es recurrentemente desplegada. Es este escenario de deterioro económico, político y social el que habría llevado a que se disparen los niveles de violencia y crimen.

En ese sentido, hay tres procesos históricos que se mencionan en estos discursos ministeriales como relevantes para la producción del fenómeno de marginación social en nuestro país (MSN; 2011e). El primero es el desempleo masivo y la precarización sociolaboral. El segundo, es el relegamiento de esos habitantes a espacios carentes de recursos públicos y privados básicos, en riesgo medioambiental y crecientemente aislados. Y, finalmente, se menciona la expansión de la “estigmatización negativa de esos habitantes y espacios en la vida cotidiana y en el discurso público, proyectándolos como clases y zonas peligrosas, violentas y pasibles, en consecuencia, de un disciplinamiento punitivo severo” (MSN; 2011e: 71). En otras palabras, en los discursos ministeriales se hace referencia a la emergencia de una marginalidad que, a través del tiempo, ha tendido a convertirse en crónica y generacional, provocando además un gran incremento del involucramiento de adolescentes y hombres jóvenes en el crimen. Así se expresa en el siguiente fragmento de uno de los “Cuadernos de Seguridad”:

En la Provincia de Buenos Aires ha ocurrido lo mismo que en el resto del país en cuanto a que ha habido una disminución de la edad promedio de la población en proceso penal por delitos. El crecimiento del concernimiento de los varones jóvenes pertenecientes a los estratos sociales altamente marginalizados en el delito común, ya sea de manera amateur o profesional, ha constituido un hecho constatado en el Gran Buenos Aires, y ello está íntimamente vinculado a las condiciones de alta marginalidad de los estratos populares de las grandes urbes (MSN; 2011e:47, destacado propio)

En estos discursos ministeriales parece estar describiéndose una especie de “profecía autocumplida”. Los jóvenes varones pobres son definidos como aquellos que fueron conducidos al bajo fondo de la pobreza y los barrios urbanos segregados, los que han sido dejados fuera del mercado laboral y por último los que han sido etiquetados como los culpables del delito y la violencia. Pero es este círculo vicioso justamente el que los ha de obligar a ingresar al mundo de la delincuencia. Es decir, hay un sistema que los habría puesto allí injustamente, pero que ellos ocupen ese lugar es entendido como una problemática de la cual las políticas de seguridad deben ocuparse. Se identifica así en discursos ministeriales una narrativa justificatoria de las prácticas ilegales de los sectores populares juveniles pero que, en cualquier caso, asocia y estrecha la relación inseguridad y delito de los jóvenes de los sectores populares.

Es decir, por un lado, vislumbramos, puntos de continuidad con el discurso securitario hegemónico en la narrativa ministerial. Los entramados discursivos ministeriales sostienen en su prédica la relación entre delito, pobreza y juventud. Sin embargo, entendemos que, al mismo tiempo, los diagnósticos ministeriales, presentan también un desacople respecto del sentido común securitario hegemónico. Así, si en éste el vínculo entre delito-pobreza-juventud era postulado como una relación cuasi natural, es posible advertir en los discursos ministeriales una tematización sobre las causas sociales del delito que tensiona esa reificación. En efecto, en la gramática ministerial, no es sino a partir de una serie de procesos sociales y económicos estructurales que empobrecieron y marginalizaron a la población que los sectores populares se convierten en aquellos que más incurren el delito. La problematización sobre las causas sociales del delito, en ese sentido, constituye un claro desplazamiento respecto del discurso hegemónico en seguridad.

Hay un segundo aspecto de los discursos ministeriales en el que se verifica esta tensión entre continuidad y ruptura respecto de la posición hegemónica. Ciertamente, en los entramados discursivos ministeriales las zonas urbanas marginales aparecen como aquellos territorios en donde la delincuencia tiene mayor anclaje. Pero a su vez, a población que habita en estos espacios urbanos segregados es descripta como aquella que más sufre una serie de problemáticas como la violencia intrafamiliar, violencia de género y agresiones intra-comunitarias^[5]. Se trata de un diagnóstico que resulta coherente con las modalidades de intervención propuestas desde la cartera ministerial. Como veremos en el capítulo IV, algunas de las medidas de mayor relevancia del Ministerio de Seguridad de la Nación van a estar ligadas a reforzar la presencia policial en las zonas con “mayores índices de pobreza y tasa de homicidios” (MSN, 2011a: 65) de la Ciudad de Buenos Aires.

El siguiente afiche realizado por el Ministerio de Seguridad de la Nación en el marco de un plan de refuerzo policial denominado “Plan Cinturón Sur”^[6] da cuenta de la operación ministerial a partir de la cual los delitos sufridos por las clases populares son introducidos como un aspecto de la problemática securitaria. Dicho afiche fue publicado en el año 2011 en un boletín ministerial y muestra el modo en que desde los discursos ministeriales se busca brindar un mensaje de preocupación por la seguridad de los habitantes de la zona sur, sector empobrecido de la Ciudad de Buenos Aires. La especificación de cada uno de los barrios en donde se lleva a cabo el operativo es elocuente respecto de dicha intención. De la misma forma, el eslogan “Derecho a la seguridad: deber del Estado, obra de todos” que figura en el afiche también busca acentuar la idea de una seguridad destinada a todos los sectores sociales. En ese sentido, es posible decir que la seguridad aparece tematizada en los discursos ministeriales como un “derecho” del conjunto de los habitantes de la ciudad, esto es, un derecho no solo atribuible a los sectores medios altos tradicionalmente definidos como las principales “victimas” del delito. El vínculo entre seguridad y derechos constituye una característica distintiva del discurso securitario ministerial sobre la cual adelantaremos algo en este capítulo, pero abordaremos en profundidad en el capítulo III.

Ilustración I. Afiche “Plan Unidad Cinturón Sur”

Fuente: Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2011g: 4-5)

Entonces si bien la sinonimia entre “pobreza”, “delincuencia” e “inseguridad” es un elemento central de la cadena de equivalencias que instaura el discurso hegemónico de la inseguridad, entendemos que es posible identificar un desplazamiento en la forma en que estos tres elementos se ponen en juego en los discursos ministeriales. En efecto, mientras que en el discurso hegemónico de la inseguridad el acento está puesto en los delitos comunes y sufridos por las clases medias y altas; en los discursos ministeriales se da vuelta dicho postulado: no son las clases acomodadas sino los más pobres los que más sufren el delito. Se trata, precisamente, de una formulación que va muy en sintonía con la interpretación que realizaban los “realistas de izquierda”. Tal como fue indicado por esta corriente criminológica en los años ochenta, desde Ministerio de Seguridad de la Nación también se plantea la necesidad de “tomar en serio” al delito y abordarlo como un problema central de las clases populares.

Ahora bien, otro aspecto que es menester resaltar de los discursos ministeriales se vincula a una valoración negativa del tipo de servicio que las fuerzas de seguridad han prestado en los territorios marginales. Así, se plantea que, en los barrios segregados, el servicio policía ha tendido a ser poco o nulo al tiempo que se considera que las formas de intervención no se ajustaron a las necesidades de esos espacios. Se trata de otro aspecto del diagnóstico ministerial que se verá plasmada en la construcción de modalidades de intervención que se realiza desde la cartera en seguridad, cuestión sobre la cual volveremos en el capítulo IV. Así, se advierte en el siguiente fragmento de un boletín de difusión masiva del año 2012:

Por instrucción de la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner hemos aumentado sustancialmente la presencia policial en estas barriadas, que fueron desatendidas en sus demandas de seguridad frente al delito y la violencia, junto con la presencia de problemas concretos de infraestructura que también deben ser atendidos por otras agencias del Estado. La intervención en estos barrios requiere una capacitación especial en la forma de acercarse a los vecinos, generando confianza en el barrio y fomentando la detección a tiempo de situaciones de violencia intrafamiliar o intravecinal (MSN, 2012 c:3)

De esta forma, en la gramática ministerial se puede leer que la inseguridad y violencia existente en estos barrios pobres, junto con la escasa presencia policial, han tenido como consecuencia el abandono de los espacios públicos por parte de las clases populares. Este hecho es señalado como un daño para las condiciones de vida de los sectores empobrecidos caracterizados por la falta de acceso a una vivienda digna y a espacios de recreación. En efecto, en los discursos ministeriales los espacios públicos son definidos como lugares donde se fortalece la solidaridad social. El escaso uso que se realiza del mismo, debido a las causas previamente mencionadas, habría dado lugar a una fractura del lazo social y por tanto a una dinámica de mayor violencia y conflictividad en los barrios. Esta consideración sobre el espacio público es posible vislumbrarla en el spot oficial “Policía de Prevención Barrial Villa 31”. El video, de diez minutos de duración, cubre el acto de inauguración del cuerpo policial en el barrio. En él, se incluye una breve entrevista al Ministro de Seguridad Berni y a su Secretario de planeamiento, en la que las autoridades explican la modalidad de funcionamiento del cuerpo barrial. Dicha entrevista es acompañada por imágenes del acto de inauguración que contó con la participación de la orquesta de la Policía Federal. Dos cuestiones se destacan del spot y merecen toda nuestra atención. Por un lado, el modo en que se muestra a la policía interactuando con la población da cuenta de una intención de construir una imagen de la policía “amable” y “respetuosa” de los habitantes de esos barrios. Por otro lado, se vislumbra también una insistencia en la reproducción de imágenes vinculadas con la ocupación del espacio público. Así, tanto el plano que capta la presencia de la orquesta policial en un pasillo del barrio, como el que muestra jóvenes jugando al vóley debajo de las casas humildes apuntan a recalcar la importancia del espacio público en la vida social barrial.

Captura I. Spot “Policía de Prevención Barrial Villa 31” 

Fuente: Canal de Youtube del Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2012f)

Captura II. Spot “Policía de Prevención Barrial Villa 31” 

Fuente: Canal de Youtube del Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2012f)

En suma, al igual que en el discurso hegemónico de la inseguridad, en los discursos ministeriales se postula al delito y la violencia de los pobres como dos elementos centrales en la definición del problema de la (in)seguridad. Ahora bien, la trama argumentativa a partir de la cual se produce esta vinculación presenta diferencias con aquella que caracteriza al sentido común en seguridad. Ello en dos sentidos. En efecto, hemos señalado que en los entramados discursivos ministeriales las variables que permiten explicar el desarrollo del fenómeno delictivo y securitario poseen un carácter social y político. El problema de la (in)seguridad no es sino el resultado de complejos procesos económicos estructurales, como la emergencia del neoliberalismo. En ese sentido, si antes la asociación entre (in)seguridad y delito de los pobres aparecía reificada, en la gramática securitaria la relación se explica a partir de causas estructurales. De la misma forma, aunque registramos que en los discursos ministeriales se reitera el funcionamiento del trinomio delito-pobreza-juventud constitutivo del discurso hegemónico de la inseguridad, entendemos que los significados que asume esa relación no son homogéneos en ambas discursividades. Ciertamente, mientras que en el discurso hegemónico, los responsables del delito y de la inseguridad son los sectores populares, en los entramados discursivos ministeriales esta relación asume mayor complejidad: las clases populares no son indicadas solamente como las protagonistas de estos delitos sino también como sus principales víctimas. El abandono policial de los territorios segregados y la fractura del lazo social son elementos que explicarían el crecimiento de los delitos y violencias intracomunitarias que se registra en estas zonas.

Pues bien, si en el análisis de los diagnósticos ministeriales realizado hasta el momento, la cuestión de la seguridad se entiende fundamentalmente como una cuestión de delitos, abonando de este modo al discurso hegemónico de la inseguridad; sin embargo, también es posible rastrear en estos entramados discursivos ministeriales la tematización sobre otros fenómenos asociados a la inseguridad que suponen un dislocamiento respecto de los sentidos comunes securitarios. En efecto, como ya adelantamos en el capítulo anterior, es posible encontrar en los discursos ministeriales cristalización de una serie de lineamientos y ejes para abordar el problema la seguridad que habían ganado protagonismo en forma previa a la creación ministerial. En el siguiente apartado daremos cuenta del modo en que en los discursos ministeriales se plasma una preocupación por un elemento ya había aparecido en distintos debates políticos y reformas institucionales desde los ochenta en adelante: los ilegalismos que atraviesan a las fuerzas de seguridad.

b) La institución policial como productora de (in)seguridad

Como describimos en la introducción, la “policía” es un componente clave de la serie hegemónica a partir de la cual se problematiza la (in)seguridad en la Argentina, Ciertamente, en el discurso hegemónico de la inseguridad, las fuerzas de seguridad aparecen como el actor principal, sino casi el único, en la el abordaje de la cuestión securitaria. Pues bien, el análisis de los discursos ministeriales nos permite vislumbrar que las instituciones policiales también ocupan un rol fundamental en la discursividad desplegada por el Ministerio de Seguridad de la Nación desde el 2010. Sin embargo, la forma en que “lo policial” es tematizado en estos entramados discursivos resulta bien distinta a aquella que se produce en el marco del discurso hegemónico. En los discursos ministeriales, las fuerzas de seguridad se presentan ya no como una respuesta frente la problemática sino más bien como una de las causas fundamentales del fenómeno.

Ahora bien, resulta importante señalar que en introducción de las fuerzas de seguridad como uno de los elementos que permiten explicar la situación de la inseguridad de la Argentina, es posible identificar los ecos de los discursos alternativos respecto de la discursividad hegemónica en seguridad que, como indicamos en el capítulo I, se desplegaron en forma previa a la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación y que llegaron incluso a plasmarse en una serie de políticas públicas en la década anterior. Así, por un lado, es posible identificar la referencia y tematización de una serie de fenómenos como el delegacionismo civil o la corrupción policial que ya habían sido definidas como problemáticas en las reformas policiales de los años noventa. De la misma forma, en los entramados discursivos ministeriales se hace referencia a una serie de prácticas como la violencia policial y la represión de la protesta social que resultan bien características de la gramática desplegada por el movimiento de derechos humanos desde los años ochenta. Se trata en estos casos de lineamientos que si bien no emergen con la creación de la cartera de seguridad, no obstante, se consolidan como un elemento explicativo de la inseguridad a partir del año 2010 y en como consecuencia de la articulación discursiva que desde allí se lleva a cabo.

A la hora de caracterizar la cuestión de la inseguridad en la Argentina, el mal funcionamiento de las fuerzas de seguridad va a ser un elemento destacado en la gramática ministerial. Entre las múltiples dificultades que se le asignan al funcionamiento de las fuerzas de seguridad, aquellas que poseen un mayor peso en la explicación brindada en los entramados discursivos ministeriales son: la fragmentación de las fuerzas de seguridad, el delegacionismo civil, y el deterioro de las condiciones laborales de los/as agentes policiales. Detengámonos en cada una de ellas.

En primer lugar, en los discursos ministeriales se advierte un diagnóstico muy crítico respecto de los altos grados de fragmentación que atraviesan a las fuerzas de seguridad. Esta característica se enuncia en los documentos ministeriales como la consecuencia del tipo de regulación jurídica que rige a las policías. Así, según se explica en el “Modelo Argentino de Seguridad Democrática” publicado en el 2013, el cuerpo jurídico de la seguridad se encuentra conformado por la Ley de Seguridad Interior de 1992 y un conjunto de leyes que carecen de “unidad conceptual” (MSN, 2013ª:19). Precisamente, se entiende que el hecho de que cada fuerza haya sido regulada por separado y a distinto tiempo habría ido en detrimento de la posibilidad de formular políticas coherentes y unitarias hacia las distintas policías. Así, por ejemplo, en 1958 se sancionó la ley orgánica de la Policía Federal, en 1969 la ley de la Prefectura, en 1971 la ley que regula de la Gendarmería y en 2006 la que corresponde a la Policía Aeroportuaria. Como consecuencia, se menciona que cada fuerza fue concebida como un organismo especializado y autosuficiente y sus leyes “no previeron que fueran parte de un dispositivo estatal articulado” (MSN, 2013a: 22). Esta fragmentación habría producido inconsistencias estructurales en términos de “solapamientos, duplicidades e ineficiencia global” (MSN, 2013a: 22). De esa forma, las fuerzas de seguridad fueron asumiendo formas “descoordinadas de evolución orgánico-funcional, de despliegue territorial y de estructuras de personal y equipamiento” (MSN, 2012d:17).

Un segundo aspecto que hace a la disfuncionalidad de las instituciones policiales es el “delegacionismo civil”. Se trata de un concepto, como hemos señalado en el capítulo I, había ocupado un lugar central en la justificación de las reformas policiales desplegadas en las décadas anteriores. Pues bien, dicho concepto es retomado en los discursos ministeriales, asumiendo un lugar central en los en la construcción del diagnóstico sobre la inseguridad. El delegacionismo civil es descripto en estos entramados discursivos ministeriales como un fenómeno estructural con efectos nocivos determinantes en el desarrollo del delito y otras formas de inseguridad en el país. Así, se establece que producto de los complejos procesos históricos que afectaron a la Argentina a lo largo de los siglos XIX y XX, la dirigencia argentina “asumió naturalmente” (MSN, 2011: 21) la delegación de la seguridad pública en las fuerzas policiales y de seguridad. Se trata de una política que, de acuerdo a lo planteado desde la cartera ministerial, no pudo ser abandonada en forma posterior a la recuperación democrática el 1983, cuando ya había evidencias de las consecuencias en términos de violación de derechos humanos que podía acarrear una política de autonomización de fuerzas de seguridad. En ese sentido, en distintos documentos oficiales, es posible encontrar algunas explicaciones sobre los motivos del largo sostenimiento del delegacionismo civil en la historia argentina. Allí, se incluyen interpretaciones disimiles que van desde la afirmación de que constituye una política atenta a los riesgos de un enfrentamiento con un actor poderoso como es la policía, hasta la interpretación de que consiste en verdad en una política de “negociación permanente” para con las fuerzas de seguridad. Así se lo explicita en los siguientes fragmentos de documentos producidos en el 2011:

La dirigencia emergente de la recuperación democrática, 1983, insegura, quizá, de gestionar un asunto tan delicado, o cómoda con la llana transferencia de esa responsabilidad, optó por abstenerse de gobernar desde la política el universo de la seguridad como un cuerpo sistémico del estado” (MSN, 2011a: 21).

Una decisión retrasada y torpedeada por otros gobiernos democráticos que, por debilidad o complicidad, no intentaron tomar el toro por los cuernos sino que creyeron que podían “negociar” indefinidamente con quienes debieran cuidar la vida y los bienes de los ciudadanos. (MSN, 2011e:182).

Pues bien, en los discursos ministeriales, la superación del delegacionismo civil aparece como una tarea indispensable para la consolidación institucional de la democracia^[7]. Terminar con dicha problemática viene a completar las “tres décadas ininterrumpidas de régimen constitucional y el proceso de ampliación derechos e inclusión social, y reparación histórica y jurídica reciente” (MSN, 2011a: 21). En ese sentido, el retraso de esta decisión no solo pondría de manifiesto “la virtud” del gobierno de haber tenido la determinación de avanzaren el control de las fuerzas policiales sino de la debilidad de la propia democracia para enfrentarse a uno de “los poderes reales y malditos que la vienen condicionando desde hace años” (MSN, 2011e:182)

Entendemos que este diagnóstico sobre el delegacionismo civil implica una puesta en tensión del discurso hegemónico de la inseguridad. Poner coto a la autonomía policial está vinculado en los discursos ministeriales con una profundización del sistema democrático en tanto supone una limitación de los sectores poderosos que gobiernan “de hecho” la sociedad pero que no han sido democráticamente elegidos. En ese sentido, en los entramados discursivos ministeriales se produce una asociación novedosa entre “seguridad” y “democracia” que se encuentra ausente en la gramática securitaria hegemónica.

Pero, ¿cómo se define el delegacionismo civil en los discursos ministeriales? De acuerdo a lo que se vislumbra en los documentos del Ministerio de Seguridad de la Nación, el mismo consiste en un sistema a partir del cual las fuerzas policiales y de seguridad (en adelante FFPPySS) autodefinen sus funciones y objetivos. Delegacionismo, en ese sentido, es sinónimo de “desgobierno policial” (MSN, 2011a; MSN, 2011d; MSNb; 2011). Las fuerzas de seguridad autonomizan su funcionamiento, definen sus objetivos y estrategias. En efecto, este proceso de corporativización habría permitido que las policías desarrollen intereses propios y los gestionen “unas veces, sin injerencia de la política y más allá de cualquier control judicial, y otras, acordando con sectores de la dirigencia política y la Justicia” (MSN, 2011d:45).

Son muchas y diversas las consecuencias del delegacionismo civil que se señalan en los discursos ministeriales. Una de los efectos negativos que más importancia asume en los entramados discursivos ministeriales es la violencia institucional. En efecto, se trata de un eje muy recurrente a en distintas publicaciones gráficas y audiovisuales de la cartera ministerial. La tematización respecto de la violencia ejercida por las fuerzas de seguridad da cuenta de la cristalización en los discursos ministeriales de una de las líneas genealógicas que hemos señalado en el capítulo 1: la gramática de los derechos. En efecto, la noción de “violencia institucional” va a funcionar en los discursos ministeriales como sinónimo de “violencia policial” elemento central de la lucha de los organismos de derechos humanos en las décadas anteriores.

La resonancia de los discursos del movimiento de derechos humanos resulta muy clara el spot institucional “Garré participó de Encuentro Nacional Contra la Violencia Institucional” realizado en el 2011. El material audiovisual tiene1 minuto y 43 segundos de duración y resume con imágenes la participación de la Ministra en un encuentro de organizaciones políticas y sociales dedicado a difundir experiencias de víctimas, familiares, organizaciones políticas, sociales y sindicales ante el abuso del accionar de la fuerza policial (P12, 03-05-2011). El video muestra imágenes del encuentro en las que la Ministra aparece en distintos paneles de discusión. Una cuestión a destacar del spot es que mientras se suceden distintas imágenes que retratan el encuentro es posible escuchar de fondo la voz en off de Garré realizando declaraciones condenatorias de la violencia policial. Tanto las imágenes como los dichos de la Ministra- vale decir- trasmiten un mensaje de rechazo a las prácticas violatorias de derechos humanos por parte de los miembros de las fuerzas de seguridad al tiempo que brindar apoyo a la lucha del conjunto de organizaciones y víctimas de casos de violencia policial. Asimismo, las personas que se pueden ver en la siguiente captura de pantalla del spot son en todos los casos símbolos de esa lucha: la Presidenta de Abuelas de Plaza de Mayo Estela de Carlotto, la madre de Sebastián Bordon –joven asesinado por la policía en los años noventa – y Leo Grosso-dirigente de la organización popular Movimiento Evita, propulsora de dicho encuentro.

Captura I. Spot “Garré participó del Encuentro Nacional Contra La Violencia Institucional” 

Fuente: Canal de Youtube del Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2013e)

Respecto de las declaraciones que acompañan las imágenes en el video institucional, las mismas resultan también muy elocuentes del diagnóstico ministerial. “Autonomía”, “irregularidades”, “abusos” y “encubrimientos” son algunos de los problemas que, en las declaraciones de la Ministra, se asocian a la institución policial. En ese sentido, en la gramática ministerial los agentes policiales no sólo son responsables de intervenciones abusivas sino que también se detecta y denuncia un entramado institucional destinado a encubrir dicho funcionamiento. Así, lo expresó la autoridad principal del Ministerio de Seguridad de la Nación en el video institucional:

Las fuerzas de seguridad durante años y décadas se manejaron solas, con gran autonomía y sin directivas claras. Eso fortaleció una autonomía que fue muy negativa para ellos y para todos. Tenemos una numerosísima cantidad de jóvenes, sobre todo jóvenes muertos por tema de abuso policial, por hechos de exceso policial, tenemos juicios fraguados, tenemos testigo inventados que dicen otra cosa. Es decir una cantidad de irregularidades que son lo que no hay que permitir. (MSN, 2013 e,destacado propio)

Nos encontramos ante otra torsión ministerial respecto del discurso hegemónico de la inseguridad. Si en la gramática securitaria que emergió en los noventa y tiene continuidad hasta hoy, se hacía referencia a los jóvenes como los principales responsables del problema del delito y la violencia, en estos entramados discursivos ministeriales el lugar que se les asigna es su opuesto. Los jóvenes son indicados como aquellos que sufren cotidianamente los efectos de la violencia policial.

Pues bien, al respecto, es posible distinguir en los discursos ministeriales un señalamiento respecto de dos tipos de violencia institucional, definidas al mismo tiempo, como dos formas de inseguridad. Nos referimos a la violencia que se ejerce sobre los jóvenes pobres (gatillo fácil, malos tratos policiales, abusos) a aquella que busca reprimir las acciones de protesta social que llevan adelante las clases desventajadas. Estas dos formas del ejercicio de la violencia institucional aparecen desarrolladas en profundidad en la publicación “Seguridad y derechos humanos. Herramientas para la reflexión sobre la seguridad ciudadana y democrática” dirigida explícitamente a la capacitación de organizaciones populares. En dicha publicación ministerial, es posible encontrar apartados completos en donde se detallan los derechos de los manifestantes y de los jóvenes ante la acción policial. Asimismo, se registran una serie de ejercicios de “análisis de caso” en donde se describen tres episodios de violencia institucional que pueden entenderse como emblemas de la violencia policial para las organizaciones populares: 1.Desalojo de la “toma del Indoamericano” en diciembre de 2010^[8]; 2.La masacre de Avellaneda en junio de 2002^[9]; 3. El asesinato de Ezequiel Demonty en septiembre de 2002^[10]. Entendemos que la publicación de este contenido en un documento oficial resulta nuevamente un desplazamiento de importancia. Así, lejos de propugnar a la “mano dura” y la represión policial como la solución al problema securitario tal como es formulado desde el discurso hegemónico de la inseguridad, en los discursos ministeriales, se postulan estas prácticas como una forma de violación de derechos democráticos. Es decir, los discursos ministeriales se posicionan explícitamente tanto en rechazo a las prácticas de violencia institucional como en defensa de los sectores que la han padecido.

En ese sentido, nos interesa detenernos en el análisis de una serie de imágenes que se encuentran presentes en la publicación dedicada a organizaciones sociales que señalamos previamente. En dicha publicación, una vez más, se pueden vislumbrar los modos en que en estos discursos se construyen a las clases trabajadoras como las víctimas de la (in)seguridad, al tiempo que a la institución policial como la productora de hechos de violencia. Así, en la figura I se vislumbra un policía con un palo en la mano a punto de golpear a una persona en “situación de calle”. El mensaje que entendemos se busca construir desde la cartera ministerial con esta imagen es la de un policía violento e insensible frente a la situación de vulnerabilidad que presenta el ciudadano.

Figura I. Violencia policial 

Fuente: Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2011d:104)

La figura II, por su parte, constituye una imagen de represión de una protesta callejera. La imagen muestra un conjunto de policías avanzando con cascos y escudos sobre un grupo de hombres que se encuentran manifestando en forma pacífica. La vestimenta de los manifestantes da la pauta de que se trata de sectores populares. Precisamente, el uso de la gorra y la capucha –dos elementos del estereotipo de joven pobre- aparecen en la imagen sugiriendo esta asociación. En ese sentido, las imágenes están buscando reflejar lo que en los discursos ministeriales se entiende como un problema: la represión como principal modo de abordar la situación de desprotección de los sectores populares.

Figura II. Violencia policial 

Fuente: Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2011d:72)

Consideramos que estas ilustraciones resumen bien el diagnóstico ministerial sobre la cuestión policial: dos imágenes de la policía “en acción” que son, al mismo tiempo, dos imágenes de violencia policial ejercida sobre los sectores populares. En ese sentido, la violencia institucional emerge como un fenómeno estrictamente asociado a la represión y disciplinamiento de las clases excluidas. Se advierte de este modo la introducción de un aspecto novedoso en la gramática ministerial. La problematización ministerial pone en relieve un tipo de ilegalismo que recae sobre los más vulnerables (sectores populares) y se ejerce por parte de una institución estatal (la policía). Este postulado se enfrenta claramente con las formulaciones discursivas hegemónicas que señalan a la presencia y acción policial como sinónimo de seguridad.

Ahora bien, la violencia institucional no va a ser el único de los efectos negativos del delegacionismo civil que se destacan en los discursos ministeriales. Contrariamente, el creciente involucramiento de las fuerzas de seguridad en acciones delictivas aparece como otro de los efectos de este fenómeno que atraviesa las instituciones policiales. Ciertamente, las fuerzas policiales van a ser señaladas en los discursos ministeriales como parte constitutiva del “problema del delito”. El deterioro institucional de las policías habría provocado que su intervención evolucione de la tolerancia hacia las prácticas ilegales hasta “su intervención activa en modalidades que va desde el encubrimiento hasta la participación en actividades criminales complejas” (MSN, 2011a:23). De esta manera, en los entramados discursivos ministeriales se entiende que si con anterioridad se hacía “la vista gorda” a actividades delictuales “simples” como el juego o el proxenetismo, en las últimas décadas se produjo un salto cualitativo en la connivencia con la criminalidad organizada signada por una intervención activa de las policías en este tipo de ilegalismos. Este fenómeno va a ser denominado por los discursos ministeriales como “regulación policial del delito” (MSN, 2012b).

Pues bien, se trata de un aspecto en el que los discursos ministeriales se diferencian categóricamente del discurso hegemónico dela inseguridad. En efecto, el diagnóstico sobre las fuerzas de seguridad que se realiza desde la gramática ministerial asume por momentos un tono cercano al de la denuncia, encontrando incluso poca diferenciación con los discursos sobre la fuerza policial desarrollados por los organismos de derechos humanos desde la década de los ochenta. Los discursos ministeriales, en ese sentido, asumen una clara posición de exterioridad respecto de las fuerzas de seguridad. En ese sentido, podríamos decir que en la gramática ministerial se presenta al poder ejecutivo y a la propia cartera como un actor sin responsabilidades frente al pasado de la institución. La sinonimia entre ilegalidad y policía que se expresa en los discursos ministeriales resulta así un punto de considerable desacople con los planteos del discurso hegemónico de la inseguridad que legitiman a la policía como principal modo de abordar el delito. Tanto respecto al ejercicio de violencia policial como al de corrupción, la policía aparece como un actor protagonista de los delitos más que como el agente ideal para su conjuración.

Ahora bien, otro elemento que aparece vinculado en los discursos ministeriales a la “cuestión policial” y que no refiere estrictamente al delegacionismo civil y a la violencia policial es el deterioro de las condiciones laborales de los agentes policiales. La degradación de las condiciones de trabajo de las fuerzas de seguridad aparece en los discursos ministeriales como un aspecto a tener en cuenta a la hora de explicar la cuestión securitaria en el país. Se parte de entender que la caída del salario y el deterioro laboral generalizado que emerge en los años 90 y continúa hasta la crisis del 2001 provocó que el trabajo en las instituciones policiales no alcance para la reproducción de la vida de los trabajadores y se busque un complemento laboral en otros espacios de trabajo. Como consecuencia de lo anterior, se señala la generación de un progresivo alejamiento subjetivo y moral de los agentes, que tuvo expresión en un compromiso más bien débil para con las instituciones policiales. Estos fenómenos -el deterioro de las condiciones de trabajo y el alejamiento subjetivo- confluyen así en explicar la creciente “ineficiencia policial” en torno a la percusión del delito (MSN, 2011a). Dicho diagnóstico se puede vislumbrar en el siguiente fragmento de uno de los documentos estratégicos del Ministerio de Seguridad de la Nación:

Así, este deterioro laboral produjo una caída en la moral del personal de estos organismos, induciendo a muchos de sus miembros a prestar servicios de manera suplementaria fuera de su institución. Esto a su vez resultó en una excesiva carga laboral para los agentes, que -además de atentar contra sus derechos laborales– afectó su eficacia (MSN, 2011a: 23 destacado propio)

La degradación de las condiciones laborales también se vincula en los discursos ministeriales con los problemas en la salud de los y las trabajadoras. Por un lado, el Ministerio de Seguridad de la Nación parte del diagnóstico de que ciertas malas prácticas de la actividad policial generan problemas en la salud de los agentes de seguridad que han tendido a ser descuidados por parte de la institución policial. Esto se detecta en el spot titulado “Garré supervisó estudios de salud a policías”, de 3 minutos y 20 segundos de duración. Sin duda, la elaboración de un spot específicamente dedicado al tratamiento de la problemática resulta ciertamente un indicador c de la importancia que asumen las condiciones laborales en la narrativa ministerial. Pues bien, respecto del video, este parece tener como objetivo difundir las acciones de cuidado de salud que se realizaron desde la cartera ministerial. El spot muestra a la Ministra haciendo una recorrida por consultorios de distintas especialidades (atención primaria, oftalmología, cardiología) en donde se atienden a agentes policiales. Como veremos en las siguientes capturas de pantalla, los planos que realizan buscan reflejar a los funcionarios de la cartera ministerial preocupados por la atención y salud de los policías. Asimismo, muestran a la Ministra en un rol de control respecto a lo que allí sucede: las imágenes pretenden reforzar su lugar de autoridad. El título del spot también es bien elocuente de la intención ministerial de destacar a la Ministra como una figura de supervisión y vigilancia.

Captura I. Spot “Garré supervisó estudios de salud a policías 

Fuente: Canal de Youtube del Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2012e)

CAPTURA II. Spot “Garré supervisó estudios de salud a policías”

 

Fuente: Canal de Youtube del Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2012e)

Entendemos que la preocupación respecto del bienestar físico de los agentes que se busca mostrar en el spot refleja también un aspecto del diagnóstico ministerial: el escaso cuidado de la salud e integridad física de sus miembros que la institución policial ejerció hasta el momento. En torno a ello, en los discursos ministeriales se hace hincapié tanto en las diversas problemáticas de salud que afectan a los agentes policiales como en la desidia que han tenido las instituciones para con ellos/as. Así lo expresa la voz en off de la Ministra que se escucha en el spot:

Lo que nos preocupa (…) es el ser humano que debe ser atendido, debe ser cuidado por la institución, debe sentirse respaldado. (…) Estos resultados nos afirman que hemos detectado problemas. Se ha detectado como preveíamos obesidad en casos muy alto, tabaquismo en un 40%. Hemos entregado 400 y pico de anteojos, es decir, que un tercio tenía algún problema de visión. Así cumpliremos con el compromiso que tomamos de mejorar el Hospital Churruca^[11] (MSN, 2012e)

 

Nos encontramos, ante un encadenamiento singular en los discursos ministeriales. La idea de que las malas condiciones laborales de los agentes policiales tienen una ligazón con la configuración del problema securitario es una característica novedosa de la discursividad securitaria ministerial. . En efecto, como se vislumbra en el siguiente apartado de un documento del Ministerio de Seguridad de la Nación, se hace referencia a que el compromiso de los policías con su trabajo no puede ir en detrimento de que el Estado garantice sus buenas condiciones laborales. En ese sentido, se plantea la necesidad de dejar de entender a los agentes policiales en tanto “servidores de lo público” y comenzar a considerarlos como trabajadores. La conceptualización de la tarea policial como un trabajo habilita así su redefinición en tanto sujetos de derechos:

Los policías tienen los mismos derechos y las mismas obligaciones que cualquier servidor público. Su función especial –garantizar la seguridad de los ciudadanos- no puede implicar una reducción de los derechos reconocidos a todo empleado de la administración pública (MSN, 2011d: 119)

Entonces, resumiendo, la problematización de la “la cuestión policial” que se realiza en los discursos ministeriales supone la incorporación de una serie de elementos novedosos a la serie que define la inseguridad. Se combinan así en el discurso ministerial, a una serie de temáticas que en las décadas anteriores ya habían sido formuladas -en distintos campos y desde distintos actores- como problemas securitarios y se las incorpora como parte del diagnóstico ministerial. Así, la noción de autonomía policial que había tomado centralidad en el marco de las reformas policiales de la década del noventa y dos mil se introduce como un componente fundamental de los discursos ministeriales bajo el nombre de delegacionismo civil. Dicho fenómeno va a explicar en los discursos ministeriales una serie de ilegalismos asignados a la institución policial que también habían sido instalados y visibilizados en las décadas anteriores desde el movimiento de derechos humanos: la violencia policial hacia los sectores populares, la represión de la protesta social y la participación policial en el delito. Consideramos que se trata de la institucionalización de un discurso novedoso en materia securitaria. Tanto cuando se hace referencia la violencia policial como cuando se menciona la connivencia y participación policial en los ilegalismos, el problema securitario es definido en la narrativa ministerial ya única y principalmente no en torno a la producción de delitos por parte de los sectores más vulnerables sino que también en referencia a la violencia e ilegalidad que atraviesan estructuralmente a unas instituciones de seguridad estatales.

Sin embargo, aunque en la gramática ministerial se registra una profunda crítica al funcionamiento corrupto e ilegal de las fuerzas de seguridad, vale mencionar que esa crítica se encuentra destinada fundamentalmente a las policías en tanto institución. Queremos decir, es posible advertir en los discursos ministeriales cierta preocupación por evitar responsabilizar en forma individual a los agentes estatales respecto de los problemas que afectan estructuralmente a las instituciones policiales. Ello se evidencia en forma clara en los documentos en donde se profundiza respecto del deterioro de las condiciones laborales de los policías. Ciertamente, los agentes policiales son definidos como trabajadores afectados por el mal funcionamiento de las fuerzas de seguridad. Más aún, son definidos como sujetos con derechos vulnerados. En este punto es posible destacar dos operaciones de importancia en los entramados discursivos ministeriales. Por un lado, el deterioro de las condiciones de trabajo de estas instituciones se presenta como una (nueva)forma de (in)seguridad a la que hay que combatir y, por el otro, se comienza a entrever que el problema de la (in)seguridad se construye un problema de “derechos”.

Hasta aquí, nuestro análisis de la problematización ministerial sobre la (in)seguridad dio cuenta de ciertos cambios y desplazamientos respecto de la forma en que tradicionalmente se define la cuestión en la Argentina. Así, hemos visto que aunque en los discursos ministeriales la definición del delito se pliega sobre el problema del delito de los sectores populares, dándole continuidad a la asociación entre inseguridad, delito y pobreza constitutiva del discurso hegemónico de la inseguridad, no obstante también es posible identificar la tematización sobre otras causas del delito. En ese sentido, si en el presente apartado hemos indicado como en los discursos ministeriales una serie de prácticas de la institución policial son incorporadas en la problematización sobre la inseguridad, en el próximo desarrollaremos respecto de otros dos fenómenos que en los discursos ministeriales se consolidan como parte del problema securitario: el crimen organizado y la violencia de género. Se trata de dos ejes que, aunque con menor peso relativo y en continuidad con una serie de políticas desarrolladas desde los años dos mil, van a esbozarse en los entramados discursivos ministeriales como una de las causas de la inseguridad en nuestro país.

c) El crimen organizado y la violencia de género: dos nuevos modos de recortar la (in)seguridad

Como señalamos en el capítulo I, la tematización de la cuestión del crimen organizado y la violencia de género como problemas de seguridad pública emerge en los dos mil viéndose expresada en distintas iniciativas y políticas institucionales de carácter fragmentario. Sin embargo, no es hasta la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación que ambas problemáticas son articuladas como parte de unos lineamientos nacionales en seguridad. Entendemos que dicha tematización resulta novedosa en tanto se trata de dos tipos de ilegalismos que, en la gramática ministerial, no aparecen asociados a los sectores empobrecidos de la sociedad sino contrariamente a sectores de poder.

Pues bien, en el entramado discursivo ministerial resuena fuertemente la idea de que criminalidad compleja y organizada, constituye un elemento explicativo fundamental de la problemática securitaria en el país^[12]. En los discursos ministeriales incorporan así la preocupación sobre los delitos de poder que signó a los trabajos académicos de referentes como Juan Pegoraro los cuales, como dijimos en el primer capítulo, constituyen un mojón fundamental en la instalación de esta temática como un aspecto de las políticas públicas en seguridad. En efecto, desde la cartera institucional, se comprende al crimen organizado como un fenómeno que permite dar cuenta de parte de la dinámica del delito a nivel nacional. De acuerdo a lo que se manifiesta en los entramados discursivos ministeriales, en las últimas décadas se registra una expansión notable de una criminalidad protagonizada por grupos y organizaciones delictivas que gozan de “un alto grado de complejidad organizacional, compartimentalización funcional, profesionalización y coordinación operativa entre los diferentes grupos y subgrupos que las integran” (MSN, 2012b:55). Dentro de las formas de delincuencia organizada, aquellas que en estos discursos ministeriales aparecen como con mayor desarrollo en nuestro territorio son: el tráfico y comercialización de drogas ilegales; el robo, desarme de automóviles y venta ilegal de autopartes y la trata de personas para su explotación sexual (MSN, 2011a, 2013a, 2015a).

Sobre esta cuestión, cabe señalar que si bien en los entramados discursivos ministeriales no se registra una caracterización respecto de quiénes son los grupos y sectores que se beneficiarían con estos delitos, sí se señala que se trata de fenómenos cuya característica en común es la protección y/o regulación por parte de los sectores políticos y de las instituciones policiales. En otras palabras, se entiende que el desarrollo de estas formas de criminalidad no podría suceder sin el amparo de estructuras políticas y de la complicidad policial e incluso del respaldo de empresas privadas. Tal como mencionamos respecto de la incorporación del crimen organizado como una arista del problema securitario, en la tematización sobre la trama de connivencia política y policial que atraviesa este fenómeno es insoslayable la influencia de los aportes académicos elaborados por especialistas como Marcelo Sain que hemos mencionado en el capítulo I. Pues bien, este diagnóstico sobre la existencia de un vínculo estrecho entre policía, poder político y crimen organizado que se retoma en los discursos ministeriales se vislumbra claramente en un fragmento de la publicación número 15 de los “Cuadernos de Seguridad”:

Dicho mercado [de drogas ilegales] se ha estructurado básicamente en torno de la comercialización minorista y el menudeo de drogas ilegales entre los estratos sociales medios y altos de la sociedad bonaerense. Por cierto, la tutela y protección policial ha constituido un factor determinante del desarrollo y la expansión de estos emprendimientos criminales. El significativo despliegue territorial que han tenido estos negocios delictivos y los grupos que los llevan a cabo, la facilidad con que se mantienen ciertos lugares y zonas que sirven de bases operativas y logísticas para su desarrollo, el grado de estructuración interna que han conseguido los diferentes grupos y redes encargados del desenvolvimiento de las distintas funciones de las organizaciones delictivas y el gran desarrollo operativo y logístico logrado por dichas bandas han contado con el patrocinio o la protección y complicidad policial o la intervención directa de ciertos sectores funcionales a la policía en los negocios delictivos concretados por estas cuadrillas, ya que, pese a sus desajustes y deficiencias, mantiene con eficacia el control y la vigilancia efectiva de esos territorios (MSN, 2012b:57, destacado propio).

En síntesis, en los discursos ministeriales, la idea de (in)seguridad aparece asociada también un tipo de ilegalismo bien distinto al “delito común” realizado por los jóvenes pobres de los sectores populares: el crimen organizado. Entendemos que su incorporación- aunque tímida e incipiente- resulta disruptiva en tanto tiene como efecto un debilitamiento de la centralidad que el delito de las clases populares tiene en los discursos securitarios, al tiempo que pone en relieve otras formas de delito caracterizadas por la acción y complicidad de sectores de poder.

Ahora bien, a la hora de definir el problema securitario hay otro elemento que se destaca por no estar tradicionalmente asociado al problema securitario. Nos referimos a la cuestión de la “violencia de género” la cual va a ser problematizada como una manera específica de (in)seguridad^[13][14].

La violencia de género es entendida en los discursos ministeriales como “el recurso al servicio de la fuerza física, psicológica, moral, económica para imponer los propios intereses, deseos y voluntades” (MSN, 2014: 36) que ha sido a lo largo de la historia casi de uso exclusivo de los varones. Vale señalar que esta definición en la que violencia de género no es reducida a la agresión física sino que es anudada otro conjunto de violencias en sus formas graves, moderadas y/o leves se encuentra en fuerte consonancia con el tratamiento que se hace del problema en las distintas legislaciones y políticas y programas producidos en años anteriores como: las comisarías de la Mujer creadas en 1990, la ley nacional de Protección contra la Violencia Familiar de 1994, el Mecanismo de Seguimiento de la Convención de Belém do Pará del 2000.

Asimismo, una particularidad de la explicación de la problemática de género que se realiza en los entramados discursivos ministeriales es que esta remite a una explicación estructural ligada a la forma de “organización histórica patriarcal” (MSN, 2014) que han asumido las sociedades moderna. El concepto de patriarcado, que se retoma de las perspectivas feministas^[15], es definido en los discursos ministeriales como la centralización del poder y de status masculino por sobre los sujetos femeninos. Dicha centralización tuvo como consecuencia la negación de una serie de “derechos” de este sector de la población. Es decir, en la gramática ministerial, la idea de (in)seguridad no se subsume al ejercicio de violencia contra las mujeres, sino que también se asocia a una vulneración de sus derechos en un sentido amplio. Se trata pues de la incorporación de una matriz discursiva novedosa que trastoca los modos tradicionales de pensar e intervenir en el problema de la (in)seguridad y que como veremos en el capítulo III, resultará la “gran apuesta” del Ministerio de Seguridad de la Nación:

En términos de igualdad jurídica, por ejemplo, a lo largo de la historia, los derechos de las mujeres fueron pensados a partir de los derechos de los varones. Hay que recordar que durante mucho tiempo las mujeres se beneficiaron con algunos derechos por extensión, al ser cónyuges de un ciudadano hombre; o les fueron negados derechos como el sufragio, reconocido en nuestro país hacia mediados del siglo xx; o la patria potestad de sus hijos. Ello provocó la exclusión histórica de las mujeres, así como la invisibilización de las diferencias, de la diversidad, de las especificidades y de las necesidades de esta población (MNS, 2014: 22 destacado propio).

Sin embargo, según se lee en los discursos ministeriales, una consecuencia de esta negación histórica de los derechos de las mujeres es la desresponsabilización del Estado respecto de los maltratos que sucedían puertas adentro de los hogares. En efecto, “al ser considerado una cuestión del ámbito privado, los derechos de las mujeres quedaban negados o sin ser cuestionados”. (MSN, 2012a:9). Por tanto, en la narrativa ministerial, se manifiesta la necesidad de terminar con la inacción estatal y producir respuestas políticas que comprometan al Estado en su tratamiento (MSN, 2012a; 2014). La violencia de género es construida así como un problema ya no del ámbito privado sino del orden de lo público que requiere de la formulación de políticas concretas para abordarlo^[16].

En suma, la incorporación de la idea de “crimen organizado” y “violencia de género” como elementos de la problematización ministerial de la (in)seguridad supone otro desplazamiento respecto del discurso hegemónico securitario que hizo mella en nuestro país desde los años noventa. Así, en la discursividad securitaria ministerial la idea de (in)seguridad se “amplía” hacia tipos de ilegalismos que exceden a los de los sectores populares y que incluyen también a aquellos que se ejercen sobre las mujeres como también a los ilegalismos desarrollados por el crimen organizado, teniendo como principales beneficiarios a sectores de poder.

2. Los discursos ministeriales y la desestabilización de la serie hegemónica

En el presente capítulo nos propusimos realizar un análisis de los diagnósticos ministeriales entendiendo que con ello era posible acercarnos a los modos en que desde la discursividad ministerial se producía una (nueva) definición de la idea de (in)seguridad. En ese sentido, a lo largo del capítulo hemos indicado, por un lado, las principales variables que en estos entramados discursivos se postulan como las causas del problema de la inseguridad y, por otro, los actores que son señalados como responsables en la configuración del fenómeno y aquellos que se indican como las principales “víctimas”. En ese sentido, cabe preguntarse: ¿Qué conclusiones es posible extraer de la indagación respecto de los diagnósticos presentes en los discursos ministeriales?

En primer lugar, el análisis realizado nos permite concluir que en la discursividad securitaria ministerial se produce un recorte de la idea de (in)seguridad que implica un repliegue sobre dos elementos: el problema del delito y de la violencia. Dicha discursividad, no produce una ruptura radical respecto de los modos en que en el discurso hegemónico de la inseguridad se definía el problema securitario sino que lo sitúa en relación con las dos mismas variables. Ciertamente, en los discursos ministeriales la (in)seguridad en la Argentina se vincula fundamentalmente al crecimiento de prácticas violentas e ilegales, es decir, se reduce al problema del delito. No obstante, como hemos señalados, se advierte también un desplazamiento respecto del rol que asumen los sectores populares en el discurso hegemónico de la inseguridad. Así, en la gramática ministerial se sitúa a los miembros de las clases populares no solo como los agentes responsables del fenómeno de la (in)seguridad –formulación que coincide con el discurso hegemónico- sino también como las principales víctimas.

En segundo lugar, también identificamos en los entramados discursivos ministeriales una ampliación del significante (in)seguridad a partir de su asociación con un conjunto nuevo y heterogéneo de elementos. La incorporación de nuevos ejes para pensar la (in)seguridad, no implica, sin embargo una articulación que emerge sin más en los discursos ministeriales, sino que supone la cristalización de la serie de lineamientos que se expresaron desperdigadamente en políticas y programas desarrollados durante las décadas de los noventa y dos mil. Así, en primer lugar hemos dado cuenta de que en los entramados discursivos ministeriales se ven plasmados conceptualizaciones y diagnósticos sobre el problema securitario que habían tenido una presencia importante en las distintas reformas policiales realizadas desde mediados de los años noventa. La noción de autonomía policial y “delegacionismo civil” son los casos más claros de nociones de peso en la justificaciones de las reformas policiales que ocupan un rol preponderante en los discursos ministeriales. La autonomía de las fuerzas policiales aparece como un elemento fundamental en la explicación del fenómeno de la inseguridad en nuestro país, esto es, la condición de posibilidad para el despliegue de una serie de prácticas ilegales que tienen la particularidad de encontrar a las fuerzas policiales sus protagonistas: la participación policial en el delito y la violencia institucional. En torno a ello, cabe señalar que si la participación policial en prácticas delictivas constituye un elemento que había sido puesto a jugar en las discusiones sobre las reformas policiales, la tematización sobre la violencia institucional nos remite a otra de las líneas genealógicas de los discursos ministeriales: la gramática de los derechos. Precisamente, en el postulado ministerial de que la violencia policial y represión de la protesta social constituyen formas de la inseguridad se perciben claramente las resonancias de los discursos formulados desde el movimiento de derechos humanos. En tercer lugar, se advierte en los discursos ministeriales otra ampliación de la idea de seguridad que va a estar ligada a la tematización sobre dos delitos del poder: el crimen organizado y la violencia de género. Se trata de dos modos de recortar la idea de inseguridad que ya se habían expresado en algunas políticas y programas en forma previa al ministerio y que van a ser retomados desde la cartera en seguridad.

Delegacionismo civil, ilegalismos policiales, crimen organizado y violencia de género. Cuatro elementos que poseen líneas genealógicas diversas pero que van a ser combinados y articulados en una nueva discursividad securitaria ministerial. Cuatro elementos que, asimismo, suponen un mismo gesto: la descentralización de la cuestión securitaria de la idea de delitos de los pobres. Queremos decir, si en el discurso securitario hegemónico se trataba fundamentalmente de asociar (in)seguridad al delito protagonizado por los jóvenes y los pobres, en los discursos ministeriales, esta ligazón no desaparece pero va a convivir con otra serie diversa de formas del delito y la violencia. En ese sentido, si bien en la gramática ministerial no se produce un quiebre con los modos la asociación tradicional entre inseguridad y delito, la incorporación de nuevas variantes de ilegalismos y de violencias como aspectos constitutivos del fenómeno securitario tiene como efecto, reducir el peso específico que el delito de los pobres asume en la discursividad ministerial.

Más aun, encontramos que la introducción de nuevos elementos va a suponer también un recentramiento en la idea de derechos. Así, como describimos a lo largo del capítulo, en la tematización que se produce respecto de las distintas causas de la inseguridad es posible identificar un entendimiento del problema en clave de derechos. Por un lado, esta nueva grilla para comprender la seguridad se vislumbra con claridad en el diagnóstico de que los sectores populares son aquellos que más padecen la inseguridad. Tanto respecto de los delitos comunes como respecto de la violencia institucional, en los discursos ministeriales las clases populares son definidas como aquellas que más sufren la inseguridad y por tanto como sujetos cuyos derechos se ven incumplidos. El entendimiento de la cuestión securitaria en torno a la defensa de los derechos aparece también en el diagnóstico crítico respecto de las condiciones laborales de los agentes policiales. Ciertamente, se percibe en los discursos ministeriales la referencia a la vulneración de derechos laborales de los policías. Por último, también la idea de derechos atraviesa el problema de la violencia de género. Las mujeres, son entendidas como un sector de la población cuyos derechos han sido históricamente vulnerados en el marco de un sistema patriarcal que ejerce violencia sobre sus cuerpos.

El análisis de los diagnósticos nos permitió echar luz sobre algunos de los aspectos de la definición de la idea de (in)seguridad que se produce en la discursividad securitaria ministerial, sin embargo, ésta no se agota en ellos. Contrariamente, en los entramados discursivos ministeriales se identifica también una operación novedosa que tiene como consecuencia una ruptura con la idea de (in)seguridad vinculada al delito y la violencia. En ese sentido, si en el presente capítulo adelantamos respecto del funcionamiento en los diagnósticos ministeriales de una gramática de los derechos, en el próximo capítulo mostremos cómo la idea de seguridad se reorganiza a partir de su combinación con una lógica republicana. En efecto, la introducción de una serie novedosa de ejes para pensar la seguridad- gestión de la conflictividad, derechos y gobierno político- tendrá como resultado un corrimiento de la cuestión securitaria del problema del delito y una resignificación en clave republicana.

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