Nuevos y viejos objetos de gobierno

El presente capítulo tiene como objetivo un análisis del gobierno de la seguridad que se desprende de los discursos ministeriales. En efecto, hasta aquí hemos dado cuenta del modo en que en el discurso ministerial se cristalizan unos modos disruptivos de entender la seguridad que, como vimos en el capítulo anterior, se vinculan a la introduccion de ejes novedosos que descentran la cuestión de la seguridad del problema de los delitos y la enlazan al problema de la producción de derechos, gobierno político y gestión de las conflictividades. Habiendo detectado estos cambios en los modos en que se define la seguridad, la pregunta que se abre en ese sentido es: ¿Cuáles son las soluciones que se proponen para el gobierno de la seguridad? ¿Sobre qué objetos se pretende intervenir ? ¿De qué modo? ¿En qué medidas las políticas del Ministerio de Seguridad de la Nación formulan modos y objetos de gobierno alternativos a aquellos que signan el discurso del orden, la demagogia punitiva y el delegacionismo civil?

Ahora bien, antes de contestar estas preguntas creemos pertinente hacer mención a qué entendemos por “gobierno”. Tal como señalamos en la Introducción, junto a Foucault,comprendemos al gobierno como aquellas técnicas y procedimientos utilizados para dirigir conductas. Ciertamente, Michel Foucault, definió la noción de gobierno tal como ésta fue introducida por el pastorado cristiano en la sociedad occidental –conducción de la conducta de otros sujetos. Cabe señalar que con dicha definición el autor francés plantea una discusión con la matriz soberana que impregnó y dominó la teoría política hasta el siglo XX. A continuación retomaremos tres críticas a la idea de soberanía que rescata Foucault en su clase del primero de febrero de 1978 sobre la “gubernamentalidad” y que Nicolás Dallorso un texto del 2017 titulado “Seguridad y política. Variaciones de una preocupación permanente” postula como fructíferas para un análisis sobre la cuestión securitaria.

En primer lugar, Foucault destaca una cuestión fundamental: la acción de “gobernar” difiere de las acciones de “reinar”, “mandar” o “hacer la ley” (Foucault, 2006).Ciertamente, “gobernar” desde la perspectiva foucaultiana implica un ejercicio del poder diferente del poder soberano: el horizonte del gobierno no es la obediencia de los ciudadanos, sino la estructuración de un campo de acción de los otros. Gobernar, en ese sentido, alude a la “regulación de la conducta a través de la aplicación más o menos racional de los medios técnicos adecuados” (Hindess 1998: 105).

En segundo, lugar y como ya dijimos en la Introducción Foucault discute la mirada que homologa el ejercicio de gobierno con estatalidad. Para ello, vuelve sobre algunas críticas que en los siglos VI, XVII y XVIII fueron realizadas por una serie teóricos franceses liberales que oponían la matriz de gobierno a la matriz de la soberanía. Particularmente, el autor busca mostrar el modo en que desde esta literatura se impugna el “principio de singularidad” según el cual, para las teorías políticas de la soberanía, el Estado aparece como dominio específico o único de “gobierno”. Al respecto, siguiendo a De Marinis (1999) los trabajos de Foucault nos recuerdan que la idea de gobierno asociado al Estado es una invención relativamente tardía del pensamiento político y social. En efecto, hasta el siglo XVIII, con la noción de “gobierno” se hacía referencia a un sinnúmero de objetos y actividades: gobernar era tanto realizar movimientos en el espacio, de sí mismo y de cosas. El concepto de gobierno podría remitir a acciones tan distintas y amplias como asegurar condiciones materiales de vida, sostener comportamientos de índole éticos o mantener relaciones sociales de diverso tipo. Precisamente, la limitación semántica de los objetos posibles de gobierno y su recentramiento en la dimensión estatal sucede sino hasta después del siglo XVIII, momento a partir del cual comienza un proceso de gubernamentalización del Estado (Foucault, 1991b). De acuerdo a Foucault, dicho proceso ha conducido al predominio del gobierno por sobre otras formas de poder y su cristalización en aparatos estatales y en un conjunto de saberes.

Pues bien, en tercer lugar, Foucault retoma también la crítica al “principio de discontinuidad” que según los teóricos franceses liberales rige en la matriz de la soberanía. Así, de acuerdo a esta literatura, las distintas formas de gobierno que coexisten en una sociedad (gobierno de una casa, gobierno de las almas, gobierno de los niños, gobierno de un convento, gobierno de una orden religiosa, gobierno de una familia) no poseen ligazón alguna con el ejercicio de gobierno estatal: la relación entre ellas sería de “discontinuidad total”. En otras palabras, una matriz de la soberanía establece una diferencia “sustancial” entre la autoridad y forma de gobierno estatal y cualquier otra forma de gobierno u autoridad existente en la sociedad (Dallorso, 2017). Contrariamente, desde la perspectiva foucaultiana de gobierno, se entiende que las formas de gobierno son múltiples a la vez que inmanentes al Estado. Es decir, de acuerdo al pensador francés el gobierno del Estado es sólo una modalidad entre otras al tiempo que todos esos modos de gobiernos son interiores a un mismo orden social. Así el padre de familia gobernará su familia dentro del Estado y lo mismo hará el superior en su convento.

Nuestro análisis de la discursividad ministerial -y de los modos de gobierno de la seguridad que allí se desprenden- supondrá entonces una atención a estos tres problemas que Foucault plantea respecto de la idea de soberanía. Para dicho análisis, entenderemos por gobierno no a la institución de una norma o la imposición de obediencia, sino a la estructuración de un campo de acción posible para unos otros. De la misma forma, aún si nuestra indagación se posa sobre los discursos desplegados desde una institución estatal, el Ministerio de Seguridad de la Nación, lo haremos a partir de entender al Estado como un modo de gobierno relevante y específico entre otros existentes en la sociedad. En ese sentido, cabe aclarar que junto con Foucault también nos distanciamos del postulado de discontinuidad propio de la idea soberana del gobierno. Así, en nuestro abordaje, lejos de partir de la existencia de un corte absoluto entre el funcionamiento del dispositivo estatal y otras autoridades de gobierno, entendemos que el arte de gobierno que se desarrolla y despliega desde el campo estatal supone continuidades y yuxtaposiciones con los mecanismos de regulación de la conducta desarrollados por otra serie de autoridades, intereses y grupos. En otras palabras, nos proponemos analizar las reflexiones sobre la intervención estatal en seguridad que se advierten en los discursos ministeriales entendiéndolas como un elemento relevante dentro del conjunto de constelaciones que tienen como efecto el gobierno de la (in)seguridad en la Argentina.

Algunas pistas iniciales respecto a los objetos y los modos de intervenir – y desde nuestra perspectiva gobernar – la cuestion secutaritaria, pueden reconocerse a traves de explorar la estructura bucrotrica –estatal adoptada por el Ministerio de Seguridad durante su primer periodo de gestion. El organigrama incluido en la Figura I nos otorga información relevante al respecto:

Figura I. Primer organigrama del Ministerio de Seguridad de la Nación 12/2010-9/2012.

Fuente: Decreto 2009/2010

Así, pese a que su lectura a primera vista pueda resultar algo compleja, es posible extraer de allí una serie de indicadores de relevancia. Así, podemos decir que un objeto a gobernar en los dicursos ministeriale son las fuerzas de seguridad federales (Polícia Federal, Gendarmería Nacional, Prefectura Argentuna, Polícia de Seguridad Aeroportuaria). En esa direccion, y en sintonía con lo que mencionamos en el capítulo anterior, el organigrama muestra la intención de que sea la conducción política el modo de gobierno de esas instituciones. Ciertamente, se advierte en el organigrama que esas fuerzas deben “responder” a los lineamientos establecidos desde el poder ejecutivo. La existencia de una “secretaría operativa” encargada de “la formulación, dirección y supervisión de las planificaciones y actividades de las fuerzas policiales y de seguridad del Estado Nacional” (Decreto 2009/2019) también abona a dicha hipótesis.

Ahora bien, la importancia que asumen las fuerzas de seguridad en el organigrama se encuentra anudada a una segunda cuestión que se naturaliza en los discursos ministeriales: las fuerzas de seguridad como mecanismo fundamental para la persecución del delito común, esto es, un tipo de delito que en los discursos hegemónicos encuentra su responsable en los sectores empobrecidos. Esto nos conduce a lo que entendemos como un segundo objeto de gobierno en los discursos ministeriales: los sectores populares. Tal como en el discurso hegemónico, gobernar la seguridad, supone también gobernar a los sectores populares. Esta naturalización se percibe también en el hecho de que solo de manera parcial- creación de una Subsecretaría del delito complejo y lucha contra la criminalidad organizada- se hace referencia a otros tipos de ilegalismos como el de “delito complejo”. Queremos decir que, si por delito “complejo” se entiende a al delito organizado ¿Cuales son los ilegalismos que estarían quedando afuera de dicha categoría en los discursos ministeriales”? ¿Qué tipo de ilegalismos se asocian entonces a la idea lisa y llana de “delitos”? Sin duda cuando se se hace referencia de forma abstracta a la idea de persecusión del “delito”, se está dando continuidad a la asociación entre inseguridad, delito y clases populares propia del discurso hegemónico de la inseguridad.

Como un tercer aspecto, llama la atención la existencia de otra secretaria que acompaña a la operativa y a la de planficación: la Secretaría de Politicas de Prevención y Relaciones con la comunidad. En ese sentido, la estructura organizacional ministerial nos sugiere que hay un entendimiento de que el gobierno de la seguridad supone intervenir también sobre la comunidad, la cual ,como veremos más adelante, es definida en los discursos ministeriales como el conjunto de las organizaciones de la sociedad. Pues bien, resulta elocuente que en el organigrama la comunidad se encuentra directamente atada a la idea de “prevención del delito”, pudiendo pensarse, en ese sentido, como un actor que en los discursos ministeriales abona al gobierno de los ilegalismos de los sectores populares. En este punto es posible advertir cierto dislocamiento respecto del modo hegemónico de entender la prevención del delito: si en el sentido común hegemónico la polícia ocupa el rol principal en evitar los ilegalismos de los sectores populares, asignandole a la comunidad un papel secundario, la lectura de este organigrama nos permitiría hablar de cierta inversión de esa relación. Volveremos sobre cada uno de estos puntos más adelante.

En resumen, la lectura del organigrama permite arriesgar dos hipótesis acerca de los modos en que se entiende la intevención en seguridad desde la cartera ministerial. En primer lugar, se constata una continuidad con un aspecto medular de los discursos hegemónicos en seguridad: la sinonimia entre inseguridad y delito, en particular, el delito común, asociado a los sectores populares. En ese sentido, tal como en los sentidos comunes hegemónicos gobernar la seguridad supone en los discursos ministeriales, gobernar las prácticas de los sectores populares. Ahora bien, al mismo tiempo se vislumbran un modelo organizacional que buscaría tensionar y/o romper con otro de las características nodales del discurso tradicional en seguridad. En los entramados discursivos ministeriales gobernar la seguridad implica también gobernar a las fuerzas de seguridad y gobernar a y a través de a la comunidad. Ciertamente, como veremos a lo largo del capítulo, de acuerdo a la perspectiva ministerial, el abordaje de la seguridad requiere de la conducción política de las fuerzas de seguridad, como también de la participación de la comunidad. Se trata de un modelo que abre la posibilidad de pensar otros modos de intervención en la cuestión que no se reducen a la represión policial del delito de los pobres.

Si la lectura del organigrama nos brindó algunos indicios sobre los modos de gobierno de la seguridad que se desprenden de las propuestas de intervención ministeriales, a continuación y partir del abordaje de otro conjunto de materiales nos proponemos realizar un análisis más acabado respecto de dicho interrogante. Para ello, dividimos el capítulo en tres apartados que se corresponden con los objetos que, en los entramados discursivos ministeriales, son postuladas como claves para la conducción de las conductas en seguridad: el gobierno de las fuerzas de seguridad, el gobierno de las prácticas de los sectores populares y la organización de la comunidad para el co-gobierno de la seguridad. Allí, indicamos que la redefinición de los ejes a partir de los cuales se piensa la seguridad hace emerger nuevos objetos de la seguridad al tiempo que reconfigura la modalidad de gobierno sobre otros (viejos) objetos .

En ese sentido en el primer apartado mostramos que la introducción de la matriz de los derechos para pensar la seguridad abre la necesidad de establecer un gobierno de las fuerzas de seguridad que pondere el respeto por las garantías constitucionales. En un segundo momento, damos cuenta que el corrimiento del postulado del orden y la postulación de la gestión de la conflictividad como principal modo de intervenir en materia de seguridad implica situar el gobierno de las prácticas de las clases populares no exclusivamente en torno a la represión de los ilegalismos – auque ello permanece como un objetivo central- sino también en torno a la regulación de los conflictos. Por último, describimos cómo la primacía de una impronta republicana en los discursos ministeriales involucra también repensar a la política como un mecanismo deseable no solo para el gobierno de las instituciones policiales sino también para la resolución de conflictos, incorporando a la comunidad como un actor fundamental en el gobierno del problema.

1. El gobierno de las fuerzas de seguridad

La asociación entre policía y seguridad, es sin duda un aspecto central de la problematización sobre la seguridad hegemónica desde los años noventa. Ahora bien, dicha asociación es justamente cuestionada en los discursos ministeriales. En efecto, como analizamos en el capítulo anterior, en la problematización ministerial se definen tres elementos como parte de su campo de adversidad: la lógica policial, la demagogia punitiva y el delegacionismo civil. Concretamente, mostramos que, en la gramática ministerial, se critica la lógica policial que prima en los discursos securitarios tradicionales a partir del cual todo aquello que se contrapone a la idea de orden debe ser cancelado o neutralizado. Además, señalamos que en la problematización ministerial se pone en debate el modo en que desde estos discursos dominantes se promueve el incremento de las medidas policiales y penales como el método más eficaz para la represión del delito. Por último, indicamos que la autonomía policial aparece como un tercer elemento impugnable de los discursos securitarios policialistas.

Entendemos que la construcción de este campo de adversidad y la producción de nuevos ejes para pensar la seguridad que, como vimos, se producen como una suerte de espejo invertido con estos elementos antagónicos, constituyen la condición de posibilidad para la emergencia de las fuerzas de seguridad como objeto a ser gobernado. Se trata de un punto disonante respecto de los sentidos comunes securitarios. Así, si como ya mencionamos, en el discurso hegemónico de la inseguridad, las fuerzas policiales asumían un lugar central vinculado a la “solución” del problema, en los discursos ministeriales su centralidad está dada, por el contrario, en tanto se construye un elemento vinculado al “problema”, y por tanto, como un objeto a gobernar.

Ahora bien, si justamente, la lógica policial, la demagogia punitiva y delegacionismo civil son los tres elementos del campo de adversidad que se construyen desde la gramática securitaria ministerial, una pregunta que surge es: ¿De qué modo se define el gobierno de las fuerzas de seguridad en unos discursos que se plantean antagónicos a estas lógicas? Entendemos que dicho problema es abordado en los discursivos ministeriales desde dos ángulos principales: el gobierno político y la democratización de las fuerzas de seguridad.

a) El gobierno político de las fuerzas policiales y de seguridad: las fuerzas federales

Como establecimos en el capítulo anterior, un elemento central que se presenta como constitutivo de la discursividad ministerial es la idea de gobierno político. Puntualmente, analizamos cómo en la gramática ministerial, ponerle coto a la histórica autonomía de las fuerzas de la seguridad que aparecía como el primer paso a tomar por el Ministerio en tanto condición de posibilidad para el gobierno “efectivo” de la seguridad. De acuerdo con ello, en los siguientes apartados la finalidad es explorar los mecanismos específicos a través de los cuales se busca llevar adelante y promover idea de gobierno político.

Al respecto, cabe señalar que si una característica de la discursividad securitaria hegemónica era la idea de que las instituciones policiales debían tener libertad absoluta respecto del qué hacer en seguridad -recordemos la famosa frase “desatarle las manos a la policía” desplegada en el marco de la campaña electoral de 1999 en la Argentina, en los discursos ministeriales, el planteo reconoce una inversión^[1]. Ciertamente, en los entramados discursivos ministeriales la idea de “gobierno político” supone el ejercicio de una conducción transversal y capilar de las fuerzas de seguridad. Como consecuencia, la conducción política debe delinear cada una de las intervenciones de las fuerzas de seguridad y penetrar en todos los ámbitos de acción policial. Esta nueva concepción es expresada por la Ministra Nilda Garré en un medio gráfico en el 2010:

Una seguridad que tiene que ser una seguridad donde se ejerza el control político, el gobierno civil de las fuerzas de seguridad, que ustedes saben que tomaron niveles de autonomía ilimitada durante muchas décadas, que todavía nunca se le pusieron los frenos adecuados y por supuesto nunca incluso se instaló una política alternativa como la de control civil y el uso de las fuerzas de seguridad únicamente como un instrumento de la autoridad política para el cumplimiento de determinados objetivos (…) Una seguridad donde el gobierno político y gobierno civil sea transversal a toda la fuerzas de seguridad y que penetre en todos sus ámbitos y espacios para que realmente el gobierno civil se ejerza en todos lados (Garré 11/04/2011)

Una de las particularidades de los planteos presentes en esta discursividad es que el poder político debe concentrarse en la conducción y seguimiento de las cúpulas policiales, al mismo tiempo que debe atender cada una de las aristas del problema securitario. Más específicamente, en la gramática ministerial, gobernar políticamente la seguridad va a suponer ocuparse de una serie de tareas: el planeamiento estratégico, la gestión de recursos humanos, la administración de recursos y la fiscalización de las fuerzas policiales y de seguridad. Así, en primer lugar, el concepto de “gobierno político”, en los discursos ministeriales está ligado a la tarea de “planificar”. En torno a ello, se enuncia la necesidad de generar respuestas múltiples y articuladas para enfrentar las diversas formas que asumen el delito, la violencia y la conflictividad. Dicha planificación, debe implicar no solo una planificación “centralizada”, que articule operativa y funcionalmente todos los componentes del sistema de seguridad ciudadana sino también la utilización de instrumentos técnicos y profesionales, proponiéndose avanzar en la conformación de un sistema de información “confiable y riguroso” (MSN, 2013a: 49)^[2].

Un segundo aspecto del “gobierno político” en los discursos ministeriales, lo constituye la “gestión de los recursos humanos”. En la gramática ministerial, se parte de la crítica al hecho de que la “la administración del personal ha estado históricamente circunscrita al ámbito exclusivo de las propias fuerzas” (MSN, 2011a:31) y en consecuencia, se postula la necesidad de ejercer un control político sobre el régimen de personal de las fuerzas policiales y de seguridad^[3]. La formulación de este lineamiento supone en los discursos ministeriales la supervisión e intervención de la cartera ministerial en toda designación o destitución de cargos en las fuerzas de seguridad así como también la definición del Ministerio de Seguridad de la Nación de estar al frente de la producción de políticas de formación del personal policial, las cuales, como veremos más adelante- tendrán como objetivo la construcción de agentes policiales respetuosos de los derechos humanos^[4].

En tercer lugar, en estos entramados discursivos ministeriales se entiende que gobierno político es también intervenir en el campo de la “administración de recursos”. En estos discursos, las modificaciones en la gestión de recursos aparecen como una estrategia para avanzar en el ejercicio del mando político, garantizando el control sobre los modos de distribución y uso del dinero^[5].Se busca así transparentar el uso de recursos en el marco de unas instituciones que, como establecimos en el capítulo I, son caracterizadas por la predominancia de prácticas corruptas e ilegales.

Por último, el gobierno político implica también la “fiscalización operativa de las fuerzas policiales y de seguridad”. En torno a ello, una preocupación que atraviesa los discursos del Ministerio de Seguridad de la Nación tiene que ver con la producción de mecanismos que permitan auditar políticamente el funcionamiento operativo de las fuerzas en el territorio Una medida muy significativa en ese sentido fue la creación de una “coordinación de fiscalización de fuerzas policiales y de seguridad” destinada al control del cumplimiento de las pautas de emplazamiento asignadas a las fuerzas policiales y de seguridad. Se señala que, con ello, se busca garantizar la presencia efectiva “en los puestos fijos, paradas, control vehicular, custodias, consignas y vigilancia” (MNS1, 2011: 34). De acuerdo a los informantes clave dicha iniciativa estaría anudada a una preocupación por garantizar la presencia policial en la calle, evitando así, la producción de “zonas liberadas” para el desarrollo del delito. Al respecto, entendemos que no sería errado considerar que se trata de una acción a partir de la cual se apuntaría a prevenir y sancionar hechos de violencia institucional que, como hacíamos referencia en el capítulo II, eran diagnosticados como de importante regularidad en las institucionales policial

En resumen, en los documentos ministeriales así como en las consideraciones de los informantes clave, la propuesta ministerial de gobierno de la seguridad va a tener diversas aristas: el planeamiento estratégico; la gestión de los recursos humanos, la administración de recursos y la fiscalización operativa de las fuerzas policiales y de seguridad, cuyas resonancias pueden reconocerse en distintas políticas y reformas policiales que, como describimos al comienzo de la tesis en nuestro apartado genealógico, tuvieron lugar desde fines de la década de los noventa en Argentina. En efecto, en el primer capítulo habíamos identificado el desarrollo de iniciativas institucionales ligadas a: limitar el poder de mando de las fuerzas policiales y de seguridad (i), gestionar sus recursos humanos (por ejemplo, democratizando el acceso a cargos), (ii) desmilitarizar su cultura institucional, estableciendo de forma centralizada sus planes de estudios; (iii) auditar la administración de recursos (iv). Se trata de elementos que, sin embargo y como señalamos previamente, no se encontraban articulados, sino que aparecían dispersos en distintas políticas de carácter fragmentario. En ese sentido, comprendemos que el anudamiento de todas esas categorías bajo la idea de “gobierno político” no es sino efecto de la operación que se realiza desde el Ministerio de Seguridad de la Nación. Es decir, la idea de “gobierno político” en tanto estrategia global se consolida recién a partir de la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación en el 2010.

Por otra parte, encontramos que las propuestas ministeriales sobre la intervención en seguridad que acabamos de analizar resultan novedosas en comparación con las “soluciones” que se proponían desde el discurso hegemónico de la inseguridad. Así, si en los discursos que emergen en los años noventa, los modos de intervenir en seguridad se centraban fundamentalmente en la acción policial, siendo planificados y producidos desde dichas instituciones, en la gramática ministerial encontramos que “lo policial” asume otro significado. Precisamente, las fuerzas policiales y de seguridad persisten como elemento de peso en la construcción de políticas del Ministerio de Seguridad de la Nación pero desde otro ángulo: es su control y gobierno lo que aparece como un elemento central para en la formulación de “respuestas” al problema. A continuación daremos cuenta de otra de las aristas a partir de la cual entendemos que desde el Ministerio de Seguridad de la Nación se busca ejercer el gobierno político de las fuerzas policiales y de seguridad.

b) El problema de las policías provinciales: el Consejo de Seguridad Interior

Decíamos que para el Ministerio de Seguridad de la Nación, gobernar la seguridad tiene como dimensión clave el gobierno de las fuerzas de seguridad. Ahora bien, hay un aspecto que en los discursos ministeriales es presentado como una limitación el gobierno de la seguridad: la conducción de las policías provinciales. Esta limitación aparece asociada específicamente con la Ley de Seguridad interior de 1991, la cartera nacional en seguridad no posee competencias sobre el conjunto de fuerzas de seguridad que existen en el territorio nacional, nacional quedando, por lo tanto, excluidas de su alcance las policías provinciales. Ello mismo es detallado en la Ilustración I, extraída del documento “Modelo de Seguridad Democrática” publicado en el 2013, en donde se describen los distintos componentes del sistema de seguridad nacional y sus funciones.

Gráfico I. Sistema de Seguridad Interior: componentes y funciones

Fuente: Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2013a:28)

Allí, se explicita que mientras el gobierno nacional tiene la facultad de conducir a las fuerzas federales, las policías provinciales responden a los gobiernos locales. El Consejo de Seguridad Interior constituiría en ese sentido, un componente central de sistema de seguridad, en tanto aparece como la única instancia de coordinación entre el Ministerio de Seguridad Nacional y los gobiernos policiales. El mismo es presentado en la ilustración, como un espacio de asesoramiento del poder ejecutivo para la producción de “políticas de seguridad interior”.

Ciertamente, en los discursos ministeriales, el modelo de seguridad resultante dela Ley de Seguridad Interior-sancionada en 1992 en el marco del ascenso del neoliberalismo en la Argentina-es presentado como un límite a la producción de políticas securitarias homogéneas y unificadas en el territorio nacional. Esto no solo es atribuido a las reglamentaciones de esa ley (que como decíamos le asignan el gobierno de las fuerzas provinciales a los gobiernos locales) sino también a la falta de articulación entre las leyes orgánicas que reglamentan las distintas fuerzas federales. Se trataría así de un marco jurídico sin “unidad conceptual” que ha derivado en un funcionamiento fragmentado e ineficiente fuerzas de seguridad^[6]. Como se desprende del siguiente fragmento de un documento oficial:

En relación a la organización de un sistema integrado de seguridad, las fuerzas policiales y de seguridad no tenían un marco jurídico que les diera coherencia y articulación funcional, primando a su vez, en la práctica, la fragmentación operativa y logística y la ineficiencia por duplicación de esfuerzos (MSN, 2013a:21 destacado propio)

Como consecuencia, el Consejo Federales señalado en los discursos ministeriales como una suerte de una estrategia para enfrentar las dificultades que le impone la arquitectura institucional que se desprende de la Ley de Seguridad Interior. El mismo es descrito en como un mecanismo para la construcción de una política securitaria para el conjunto de las fuerzas de seguridad del país. Así lo pone en relieve la Presidenta Cristina Fernandez de Kirchner en su discurso inaugural del Ministerio de Seguridad de la Nación en el 2010:

Por eso creo en la creación de nuestro Ministerio de Seguridad, del cual dependerán la Policía Federal, la Prefectura, la Gendarmería y también, obviamente, el Consejo Federal de Seguridad Interior, porque como todos ustedes saben, en cada provincia ese Consejo es el que lleva adelante, con sus ministros de Seguridad o de Gobierno, todo lo que es la política en materia de seguridad para coordinar una política coherente y efectiva para todos los argentinos (Casa Rosada, 10-12-2010)

Cabe señalar que la estrategia de conducción del Consejo de Seguridad Interior está ligada a la generación de prácticas de articulación y acuerdo. De acuerdo a la estructura argumental ministerial, la falta de centralización política que caracteriza al sistema de seguridad interior le imponen al poder ejecutivo la necesidad de construir consensos con los gobiernos provinciales para la aplicación de políticas securitarias a nivel provincial. En ese sentido, según se lee en los documentos ministeriales (MSN, 2011a; 2011b; 2013a) una vía para la producción de reformas en políticas securitarias que fue muy recurrente durante los primeros años del Ministerio de Seguridad Nacional es la firma de “protocolos” reguladores del accionar de las policías provinciales^[7].

En suma, en el marco de una la Ley de Seguridad Interior que, como se deja leer en los documentos, generaría dificultades para una política centralizadas, el Consejo de Seguridad Interior se entiende como el espacio para llevar adelante acuerdos sobre políticas securitarias en común en el conjunto del territorio nacional. Sin embargo, cabe señalar que pese a la enunciación que se realiza en estos entramados discursivos ministeriales sobre la importancia de producir una política securitaria de carácter federal, es decir, que pueda también conducir el gobierno de la seguridad en las provincias, esta mirada se tensiona en las propuestas de intervención, las cuales, como desarrollaremos más adelante, se concentraron fundamentalmente en CABA y en menor medida en el conurbano de la provincia de Buenos Aires^[8]. En relación con ello, una reflexión que se advierte en distintas entrevistas a informantes clave, es que a excepción de la implementación de protocolos y de las reuniones del Consejo de Seguridad Interior convocadas, el Ministerio de Seguridad de la Nación carece de propuestas que le permitan sortear las restricciones existentes para el ejercicio de la conducción política. de las policías provinciales y, en ese sentido, de la problemática securitaria a nivel nacional^[9].

Pues bien, si el eje de gobierno político aparece como uno de los lineamientos más importantes del discurso securitario alternativo que se despliega con la creación ministerial, dicha centralidad no se sostiene durante todo el período sino que como mencionamos ya en el capítulo III, este eje se ve debilitado a partir de mayo 2013 cuando se produce un giro en el discurso ministerial. Los cambios que se realizaron en el organigrama apenas asume Berni en el 2012 constituyen un indicador temprano de dicho debilitamiento. Así, como es posible ver en la figura 2 que está a continuación en el segundo organigrama ministerial se elimina la “dependencia directa” que las fuerzas de seguridad federales poseen respecto del poder ejecutivo en el organigrama que se crea con la inauguración de la cartera ministerial. De la misma forma, se prescinde de la “Secretaría de Seguridad Operativa” creada con la fundación de la cartera y encargada de llevar adelante las definiciones sobre el funcionamiento de las fuerzas policiales. En ambos casos, se trata de la desarticulación de dispositivos que habían sido presentados como una vía para formalizar la conducción política y dotarla de un carril institucional específico.

Figura 2. Segundo organigrama del Ministerio de Seguridad de la Nación^[10]

Fuente: elaboración propia en base al Decreto 1742/2012

El análisis comparativo de los documentos programáticos de las distintas gestiones ministeriales también nos permite dar cuenta del debilitamiento del eje de gobierno político en los últimos años del período que analizamos. En efecto, aunque la “consolidación del gobierno político” permanece como el primer lineamiento estratégico en los documentos de esta etapa, al mismo tiempo se registra un giro respecto de la importancia que asume este eje y sus sentidos. Concretamente, se advierte una reducción de las competencias del poder ejecutivo respecto del gobierno de la seguridad. Así, mientras que como indicamos al principio de este apartado, inicialmente la idea de gobierno político se encuentra ligada a un conjunto vasto de tareas, en los documentos del segundo momento ministerial se hace referencia a una idea de gobierno político más acotada, viéndose reducida a acciones de desarrollo de inteligencia criminal, producción de políticas de formación del personal policial y control de operativos policiales (MSN, 2011a, 2013a).

c) La democratización de las fuerzas de seguridad

En el capítulo anterior, decíamos que la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación estuvo acompañada por un discurso republicano en materia de seguridad. Puntualmente, señalamos que uno de los aspectos más innovadores de esta gramática es la construcción de una definición de seguridad que hace sistema con la idea de derechos humanos. En efecto, los discursos ministeriales postulan a la seguridad como un derecho a ser garantizado por el Estado, al tiempo que como un derecho atado al cumplimiento de otras garantías. Es decir, en esta gramática, se entiende que sin un marco que asegure a la ciudadanía el acceso al conjunto de los derechos no hay tampoco posibilidad de estar “seguro”.

Al mismo tiempo, como ya indicamos en los capítulos anteriores, la inauguración de esta cartera se corresponde con un discurso que incorpora como parte de las causas del problema securitario a las prácticas de las propias fuerzas de seguridad. En este marco, pudimos distinguir tres tipo de prácticas institucionales que eran entendidas como contradictorias con el estado de derecho: las prácticas de violencia institucional asociadas a una cultura fuertemente militarista (i); las prácticas sistemáticas de corrupción e ilegalismos en forma articulada con el poder político y delincuencia(ii) y la ausencia de condiciones dignas de trabajo (iii). Pues bien, entendemos que el desafío que se traza en estos discursos ministeriales se vincula a la producción de fuerzas de seguridad que puedan ser acordes a los principios democráticos. Gobernar las fuerzas de seguridad supone así de acuerdo a lo que leemos en los discursos ministeriales convertirlas en fuerzas con un funcionamiento respetuoso de los derechos humanos. Es en torno a este objetivo que se delinean una serie de políticas concretas: políticas de memoria verdad y justicia; políticas de reformas educativa y políticas de mejoramiento de las condiciones laborales de los agentes policiales. Detengámonos en cada uno de ellas.

En primer lugar en los discursos que se despliegan desde el Ministerio de Seguridad de la Nación se destacan propuestas orientadas a generar recursos humanos comprometidos con los procesos de “Memoria, Verdad y Justicia”. Este lineamiento se tradujo por ejemplo, en la producción de mecanismos orientados a juzgar y separar de la institución a aquellos miembros de las fuerzas policiales y de seguridad involucrados en graves violaciones a los derechos humanos durante la última dictadura militar^[11].Otras medidas significativas en materia de derechos humanos fueron el de cambio de nombre de las tres escuelas de la Policía Federal Argentina, que eliminó la referencia a agentes vinculados a represiones y acciones de gravedad institucional^[12], como también la señalización de las instituciones policiales que funcionaron en la última dictadura como centros clandestinos de detención^[13].

Asimismo, en cuanto a las políticas de Memoria, Verdad y Justicia, asimismo es importante no soslayar que una de las características más destacables de la discursividad ministeriales es el uso sistemático de imágenes y símbolos vinculados a la lucha delos derechos humanos. Ejemplo claro de ello, es una fotografía publicada en el documento ministerial del 2011 titulado “Modelo Argentino de la Seguridad Democrática” que se tomó en el marco de una de las señalizaciones realizadas desde la cartera ministerial en los ex centros de detención clandestinos.

Ilustración I. Ministra de seguridad y Madres de Plaza de Mayo en acto de señalización de centro clandestino de detención

Fuente: Ministerio de Seguridad de la Nación, 2013 (MSN, 2013a:114)

Sin duda, la foto de la Ministra rodeada de madres con pañuelos blancos y puños levantados resulta disruptiva en relación con la forma en la que desde los años noventa se problematizó la seguridad en nuestro país. Así, si desde el discurso hegemónico de la inseguridad lo policial era el elemento predominante, en los entramados discursivos ministeriales se agregan también componentes vinculados a la lucha de los derechos humanos en la Argentina, con fuerte connotación antirepresiva.

Una segunda política clave para el gobierno democrático de las instituciones policiales que se propone el Ministerio de Seguridad Nacional, lo constituyen las reformas en la formación policial. Precisamente, el factor educativo es entendido en los discursos ministeriales como un medio fundamental para la transformación de la institución policial signada por una lógica de intervención violenta y contraria a los derechos humanos. En relación con ello, se define llevar a delante una serie de medidas orientadas a transformar los valores policiales, de modo tal que estos se adecuen a lo que desde la cartera ministerial se define como “seguridad democrática”. Entre las propuestas más importantes que se realizaron en torno a este objetivo encontramos la creación de nuevas carreras universitarias, tecnicaturas y ciclos de licenciatura con eje en seguridad ciudadana y democrática^[14], la modificación y adecuación de los planes de estudios de todos los institutos de las fuerzas policiales y de seguridad incorporando contenidos ligados a la formación en derechos humanos y la apertura institucional a nuevos profesionales que permitió la incorporación de referentes académicos de las ciencias sociales a la formación en los Institutos Universitarios^[15]

En el gráfico II denominado “Sistema de formación y capacitación de las fuerzas policiales y de seguridad. Principales innovaciones 2011-2012” que mostramos a continuación aparecen sistematizadas las modificaciones en el sistema de formación que se introdujeron en los institutos universitarios de las fuerzas policiales y de seguridad a partir de la creación ministerial. Allí se explicita la incorporación de contenidos sobre problemáticas sociales, violencias y uso racional de la fuerza como también ligados a la prevención de la trata de personas y violencia doméstica a las curriculas policiales. El gráfico asimismo hace mención a la creación de capacitaciones específicas sobre mediación policial en manifestaciones públicas y protestas sociales. Se trata en todos los casos de temáticas que están en consonancia con la redefinición de la seguridad en clave de derechos que, como señalamos en el capítulo III, se produce en los entramados discursivos ministeriales.

Gráfico II. “Sistema de formación y capacitación de las fuerzas policiales y de seguridad. Principales innovaciones 2011-2012” 

Fuente: Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2013a:54)

Ahora bien, otra premisa que se asocia en estos entramados discursivos ministeriales a la idea de formación policial es la “profesionalización” del personal policial. Desde la cartera ministerial se busca promover nuevas formas y rutinas de trabajos alternativas a aquellas en las cuales han sido formados los agentes policiales: la formación debe centrarse en la trasmisión de repertorios de acción que puedan evitar la violencia. En la gramática ministerial lo que define a unas fuerzas de seguridad “profesionalizadas” es lo contrario al espontaneísmo y la reacción violenta, promoviéndose intervenciones que responden a criterios y procedimientos previamente establecidos. En tal sentido, puede observarse como en los discursos ministeriales estaría funcionando un criterio de “eficacia” que resulta bien distinto a la forma en que tradicionalmente se pensaba el uso de la fuerza desde el “paradigma del orden”. En este caso, la eficacia se vincularía a una intervención acorde a las garantías democráticas y no solo a la conjuración de un delito:

La calidad del servicio de seguridad pública depende en gran medida de las capacidades profesionales de los hombres y mujeres que integran las fuerzas policiales y de seguridad. Para garantizar un estándar adecuado es necesario que actúen conforme a doctrinas, técnicas y prácticas operacionales respetuosas de los derechos humanos y las garantías constitucionales (MSN, 2011a: 50, destacado propio)

Entendemos que hay dos programas que tienen la impronta de la preocupación por la formulación de nuevas rutinas y valores policiales. El primero es el cuerpo policial denominado de “Prevención Barrial” especialmente conformado para la intervención preventiva en zonas humildes y de “alta conflictividad” de la Ciudad de Buenos Aires. Precisamente, en los documentos del Ministerio de Seguridad de la Nación se menciona la producción, en el marco de este programa, de nuevas técnicas y dispositivos en pos de prevenir intervenciones violentas en los barrios postergados de la Ciudad de Buenos Aires. De acuerdo a los documentos ministeriales, se introducen técnicas basadas en “una doctrina innovadora que promueve la interacción con la comunidad y la gestión de la información” (MSN, 2013a:66). El segundo es la creación del Programa de Uso Racional de la Fuerza, probablemente aquel de mayor despliegue en torno a la profesionalización y democratización de las fuerzas de seguridad^[16], el cual posee entre sus fines principales “profesionalizar las intervenciones de su personal con el objetivo de proteger la vida e integridad física de las personas involucradas en esas intervenciones, promover la eficacia operativa y las prácticas respetuosas de los Derechos Humanos” (Da Silva Lorenz, 2015:10). En el marco de dicho plan se realizan diversas capacitaciones en el instituto universitario de la Policía Federal y se crea un centro para el reentrenamiento del personal de dicha fuerza denominado “Centro de Entrenamiento y Doctrina Policial” (CEDOP) ^[17] que adopta la doctrina del Uso Racional de la Fuerza como encuadre conceptual (MSN, 2016a).

Asimismo resulta importante no soslayar que la producción de mecanismos de control también fue una de las vías que desde la cartera ministerial se formularon para prevenir violaciones a los derechos humanos. En efecto, entre las modalidades de intervención que se proponen desde la cartera en seguridad abundan las iniciativas orientadas al monitoreo, evaluación y sanción del accionar de las fuerzas de seguridad. Algunas de las propuestas que se vislumbran en los documentos programáticos ministeriales y que van en este sentido son: la apertura de un canal de denuncias sobre irregularidades y/o delitos presumiblemente cometidos por las fuerzas policiales y de seguridad; la realización de relevamiento y sistematización de los casos de violencia institucional entre el 2001 y la actualidad; la firma de un convenio con la Unidad de Registro de Torturas de la Defensoría General de la Nación a fin de intercambiar información sobre hechos de violencia institucional cometidos por integrantes de las fuerzas policiales y de seguridad y la realización de un monitoreo, control, y adecuación de los espacios de alojamiento transitorio de detenidas y detenidos a cargo de las instituciones policiales y de seguridad (MSN, 2011a, 2013a, 2015a)

Un último elemento que, en la gramática ministerial, es indicado como nodal para una democratización del funcionamiento policial es la producción de condiciones laborales “dignas”. Según se registra en los discursos del Ministerio de Seguridad de la Nación, sin bienestar del personal policial no habría condiciones para llevar adelante un proceso de reforma acorde a las necesidades de un proceso democrático. Así se plantea en distintos fragmentos del- ya referido- documento estratégico titulado “El Modelo Argentino de la Seguridad Democrática”:

La reformulación de la política de seguridad hacia un paradigma democrático no puede dejar de lado la preocupación por el bienestar físico y emocional de los ciudadanos que se desempeñan en las fuerzas policiales y de seguridad y que diariamente arriesgan su integridad para salvaguardar la vida, la propiedad y los bienes de sus conciudadanos. (MSN, 2013a: 125)

La creación de una subsecretaría específicamente dedicada al problema -la subsecretaría de Gestión y Bienestar del Personal de las Fuerzas Policiales y de Seguridad- en ese sentido, es una medida que refiere a una búsqueda por ponderar el mejoramiento de las condiciones laborales de los trabajadores y trabajadoras y su construcción en tanto “sujetos de derechos”. En efecto, las iniciativas que se realizaron desde el Ministerio de Seguridad de la Nación en torno a este lineamiento buscaron intervenir sobre distintos aspectos del trabajo policial: el salario, las condiciones de trabajo, la salud y los derechos básicos del personal^[18].Por otra parte, tal como se puede ver en la Ilustración III, la preocupación por la mejora en las condiciones de trabajo del personal policial se tradujo asimismo en la producción de campañas de concientización.

Ilustración II. Afiche del Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2013a:117)

Fuente: Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2013a:117)

Pues bien si en el capítulo II advertíamos una resignificación de la cuestión securitaria en términos de derechos, la lectura de estos discursos nos permite decir que la perspectiva de “derechos” también funciona en la gramática ministerial en relación a las propias fuerzas de seguridad. Así, garantizar los derechos básicos y laborales de los agentes policiales aparece como un aspecto central del gobierno de las fuerzas de seguridad.

En suma, se registran en los discursos ministeriales distintas iniciativas a partir de las cuales desde el Ministerio de Seguridad de la Nación se busca reformar a las instituciones policiales a los fines de que sean acordes a un estado de derecho. Nos referimos a las políticas de Memoria, Verdad y Justicia, los cambios en la formación policial y, por último, la mejora en las condiciones laborales de los agentes policiales. El análisis realizado a lo largo del capítulo permite evidenciar que las propuestas de intervención ministeriales se encuentran atravesadas por la grilla de los derechos. El entendimiento de la cuestión securitaria en clave de derechos va a estar presente por un lado, en la construcción de fuerzas de seguridad comprometidas con la lucha por la “Memoria, Verdad y Justicia” -en tanto se impugnan las violaciones a los derechos humanos cometidas de la última dictadura-; por otro lado en la promoción de nuevas licenciaturas, tecnicaturas y curriculas basadas en nuevos discursos securitarios con eje en el respeto del Estado de derecho- y, por último, en la realización de iniciativas destinadas a mejorar las condiciones laborales de los agentes policiales, en las que los policías son definidos como trabajadores con derechos y garantías que se deben garantizar. Es decir, la gramática de los derechos se presenta en los discursos ministeriales tanto en lo referente a la producción de medidas del tipo “negativas” que delimitan y sancionan aquello que las instituciones policiales no deben realizar, como la realización de medidas del tipo “positivas”, es decir, aquello que la institución busca producir.

Recapitulando, la reconceptualización de la idea de seguridad que se produce en la discursividad ministeriales permite la emergencia de un nuevo objeto de gobierno de la seguridad: las fuerzas de seguridad .En relación con ello, hemos indicado que hay dos mecanismos a partir de los cuales se entiende en los discursos ministeriales que ese gobierno puede ser efectivo: la conducción política y la democratización de las fuerzas de seguridad. Se trata de unos mecanismos que se encuentran en plena consonancia con la matriz republicana que asumen los discursos ministeriales. Precisamente si por un lado, la estrategia gobierno político, da lugar la política como un modo de gestionar las conflictividades sociales, el objetivo de democratización involucra la producción de derechos como un modo de abordar la cuestión de la seguridad y más específicamente los problemas que atañen a las fuerzas de seguridad.

Respecto de la conducción política, como ya hicimos referencia, en los entramados discursivos ministeriales esta noción asume un sentido transversal y capilar. El gobierno político debe realizarse sobre el conjunto de las aristas que hacen al gobierno de la seguridad: es el poder ejecutivo quien debe conducir los procesos de planeamiento, gestionar los recursos humanos y económicos y fiscalizar el accionar policial. Sin embargo, si la conducción política es el mecanismo definido para el gobierno de las fuerzas de seguridad federales, para el caso de las policías provinciales, se identifica la existencia de límites normativos para llevar adelante esa modalidad. La producción de acuerdos en el marco del Consejo Federal de Seguridad Pública emerge como una estrategia posible para la producción de una política securitaria homogénea en el conjunto del territorio nacional. Cabe señalar que aunque el lineamiento de gobierno pierde peso a partir de mayo de 2013, no obstante no desaparece y se mantiene como un postulado de relativa importancia ese segundo momento.

La democratización de las instituciones policiales constituye el segundo mecanismo para el gobierno de las fuerzas de seguridad. En la gramática ministerial, construir fuerzas de seguridad efectivas requiere de transformaciones que permitan un funcionamiento acorde a las normas de un estado de derecho democrático. En ese sentido, desde la cartera ministerial se establecen una serie de reformas que se determinan como centrales para construcción de unas instituciones policiales respetuosas de las garantías constitucionales: políticas de derechos humanos, cambios en la formación policial y mejora de las condiciones laborales.

Pues bien, consideramos que los postulados de gobierno político y democratización policial son dos herramientas indisociables para el gobierno de las fuerzas de seguridad que se plantea desde la cartera ministerial, El gobierno político aparece en los entramados discursivos ministeriales como la vía para la democratización de las fuerzas de seguridad. Dicho con más claridad, la conducción política es, en la gramática ministerial, un paso fundamental para la transformación de las policías en fuerzas que actúan en un marco del derecho.

Ahora bien, como adelantamos al comienzo del capítulo, el gobierno de las fuerzas policiales no constituye el único aspecto del gobierno de la seguridad que se despliega desde el Ministerio de Seguridad de la Nación. Contrariamente, los modos de gobierno de las prácticas de sectores populares también aparecen en esta gramática ministerial como una dimensión clave del gobierno de la seguridad. Detengámonos, pues, en este punsto.

2. El gobierno de las prácticas de los sectores populares

En el Capítulo III, señalamos que, al igual que en el discurso hegemónico, en la gramática desplegada desde el Ministerio de Seguridad de la Nación se explica el problema de la inseguridad fundamentalmente a partir de su ligazón con un ilegalismo particular: el delito y la violencia cometido por los sectores populares. En este apartado nos interesa analizar las propuestas a partir de las cuales en los entramados discursivos ministeriales se entiende que es posible el gobierno de los ilegalismos de los pobres. En efecto, si en el capítulo anterior dimos cuenta que, en los discursos ministeriales, el objetivo de la intervención en seguridad se desplaza de la idea de “orden” a la de “gestión del conflicto”, un interrogante que surge ¿Este desplazamiento tiene efectos en los modos de concebir el gobiernos de los pobres o contrariamente se reiteran las recetas del “paradigma del orden” y “la demagogia punitiva”? ¿De qué modo se plasma la idea de “gestión de la conflictividad” en los planes y programas del Ministerio de Seguridad de la Nación?

Para responder esta pregunta comenzaremos por un análisis de un lineamiento que va a tener mucho peso en los discursos ministeriales: el incremento del despliegue de las fuerzas policiales y de seguridad. Dicho lineamiento se traduce fundamentalmente en dos iniciativas: el reordenamiento interno del personal de las fuerzas en función de una mayor presencia policial callejera y la incorporación de las fuerzas nacionales de seguridad como la Gendarmería Nacional (GNA) y la Prefectura Naval (PN) a tareas policiales operativas (MSN, 2011a; 2011c; 2013a). Detengámonos en las tramas discursivas a partir de las cuales se presentan, explican y justifican estas propuestas.

En primer lugar, la política de volcar más cantidad de policías a labores de prevención situacional del delito implica llevar adelante lo que desde el Ministerio de Seguridad de la Nación se presenta como una “redistribución institucional de tareas”. El objetivo que se plantea en la cartera ministerial es “reducir al mínimo la participación de las fuerzas policiales y de seguridad en actividades subsidiarias que no estuvieran vinculadas directamente con la prevención y conjuración del delito” (MSN, 2013b: 71). Se trata, nuevamente, de una definición en estrecha vinculación con el diagnóstico que se realiza desde la cartera en seguridad y que describíamos en el capítulo III: la falta de eficacia de las fuerzas policías en la prevención del delito común y la violencia. Con el propósito de modificar esta tendencia, se decide priorizar la función operacional para la distribución del personal^[19], lo que se ve traducido en el corrimiento de un conjunto de trabajadores de tareas administrativas y su traspaso a funciones de seguridad de seguridad.

Ahora bien, además del reordenamiento interno policial, una segunda línea de acción de importancia respecto del objetivo de aumentar los niveles de vigilancia policial fue la incorporación de la Gendarmería Nacional y Prefectura a tareas de prevención del delito. Particularmente, estas fuerzas de seguridad van a integrarse a dos planes de refuerzo del policiamiento preventivo: el Operativo Cinturón Sur y el Operativo Centinela^[20]. Como ya adelantamos en el capítulo II, el “Operativo Cinturón Sur” tiene el propósito de “incrementar la seguridad preventiva y disuasiva (…) en el área sur de la Ciudad de Buenos Aires”^[21] (MSN, 2011a: 41). En función de ello, desde la cartera ministerial se define sumar a 1480 efectivos de Gendarmería Nacional y 1250 de Prefectura Naval a desarrollar “funciones de policía de seguridad y tareas de prevención e investigación de delitos” (MSN, 2011a:41). Vale mencionar que dicha incorporación implicó la reasignación de aproximadamente 1100 efectivos de la Policía Federal hacia otras tareas de vigilancia de la Ciudad de Buenos Aires ^[22]. Un despliegue similar supuso la segunda de las medidas propulsadas por el Ministerio de Seguridad de la Nación. Así, con el “Operativo Centinela” se incorporaron 4200 efectivos de Gendarmería Nacional al desarrollo de funciones de vigilancia en 27 partidos del conurbano bonaerense.

Estas mismas lógicas respecto a la concentración de las fuerzas de seguridad federales en el territorio son replicadas en otras iniciativas también propuestas en los documentos ministeriales y que se focalizan específicamente en la Ciudad de Buenos Aires y el Conurbano bonaerense. Hacemos referencia al “Plan de Control de Accesos CABA” a partir del cual se propuso generar 63 puestos de control vehicular en los puentes y cruces de ingreso y egreso de la Ciudad de Buenos Aires con agentes de la Gendarmería Nacional, la Prefectura Naval Argentina y la Policía Federal Argentina “para la disuasión de delitos, una mayor coordinación interjurisdiccional, un incremento del control de vehículos de carga, la identificación de personas requeridas por la justicia y controles de seguridad vial” (MSN, 2013a:63) Por último, es posible distinguir el “Plan Más Seguridad, Mejor Transporte” el cual supone un despliegue de 2960 gendarmes y prefectos dedicados a tareas de custodia en estaciones de trenes de las líneas Mitre, Sarmiento, Urquiza, Belgrano Sur, San Martín y Roca (MSN, 2011a, 2013a).

Pues bien, lo primero que llama nuestra atención de esta batería de planes de refuerzo policial es su territorialidad. En efecto, un rasgo común que tiene la mayor parte de esto planes es que se despliegan sobre los territorios donde circulan y habitan los sectores populares. Ciertamente, allí se propone que la Gendarmería y Prefectura circulen y ejerzan tareas de vigilancia en los barrios más humildes de la Ciudad de Buenos Aires (Cinturón Sur); en zonas empobrecidas del Conurbano Bonaerense (Operativo Centinela), en los accesos de los sectores populares trabajadores de la provincia de Buenos Aires a la Capital Federal (Plan de Control de Acceso CABA, Plan Más Seguridad, Mejor Transporte). En ese sentido, tal como hemos indicado respecto de los diagnósticos ministeriales, es posible advertir también en las modalidades de intervención propuestas en los discursos ministeriales el entendimiento de que son territorios en donde transitan y habitan los pobres aquellos lugares más signados por una dinámica delictiva. El gráfico I es muy elocuente de este anudamiento. Allí es posible ver con claridad como la mayor parte de la vigilancia policial se posa sobre la zona sur de la Ciudad –donde habitan los sectores más carenciados de la capital del país- como también sobre la frontera con el conurbano bonaerense, caracterizado por tener altos índices de pobreza e indigencia.

Gráfico I. Principales operativos en la Ciudad de Buenos Aires

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Fuente: Canal de Youtube del Ministerio de Seguridad de la Nación  (MSN, 2013a:64-65)

Un segundo aspecto de estos planes que capta la atención se refiere al tipo de delitos al que se pretende perseguir. En efecto, en estos planes, la estrategia de refuerzo policial se encuentra destinada a la persecución del delito común, esto es, un tipo de delito que en el sentido común dominante resulta asociado a las clases populares. Entendemos que en los discursos ministeriales la equivalencia entre delincuencia y delito común cobra el carácter de lo “evidente”. Ello se manifiesta claramente en el spot titulado “Balance y resultados a un año del Plan Cinturón Sur” publicado en el año 2012. El spot de 4 minutos de duración tiene como objetivos mostrar los resultados alcanzados -luego de un año de desarrollo del plan- en los barrios del sur de la Ciudad. El video comienza mostrando un fragmento de un discurso de la presidenta de la Nación, Cristina Fernandez de Kirchner, en el cual se la puede ver argumentando sobre la importancia de reforzar la seguridad en las zonas empobrecidas de la población. El spot continúa con placas que aportan datos de la cantidad de efectivos reubicados con el plan, las cuales son alternadas con fragmentos de entrevistas a distintos vecinos y vecinas del barrio, quienes comentan sobre los cambios y beneficios que percibieron a partir del desarrollo de un mayor despliegue policial en esos territorios. Una serie de números indicativos de la disminución del delito en la zona acompañan la filmación de los testimonios. Así se lo puede ver en las siguientes capturas de pantallas:

Captura I. Spot “Balance y resultados a un año del Plan Cinturón Sur”

Fuente: Canal de Youtube del Ministerio de Seguridad de la Nación  (MSN, 2012g)

Captura II. Spot “Balance y resultados a un año del Plan Cinturón Sur” 

Fuente: Canal de Youtube del  Ministerio de Seguridad de la Nación  (MSN, 2012g)

En el spot de balance del Plan Cinturón Sur se ofrecen cifras sobre el efecto de dicho programa en el desarrollo de una serie de delitos y, puntualmente, se hace referencia a la disminución de cierto tipo de ilegalismos como “robo”, “robo a mano armada”; “robo de automotores”, es decir, ilegalismos tradicionalmente asociados a las clases populares. En otras palabras, en los discursos ministeriales el desarrollo de planes de mayor despliegue policial se encuentra relacionado prioritariamente a la persecución de los delitos de las clases populares, dando continuidad a la sinonimia entre “delincuencia” y “sectores empobrecidos” establecida desde el discurso securitario hegemónica.

Hay un tercer aspecto de estos planes de policiamiento ostensible que creemos que es preciso destacar: nos referimos a la asociación que allí se produce entre policía y producción de seguridad. En efecto, la producción de modalidades de intervención basadas fundamentalmente en el despliegue policial da cuenta de que la efectividad de este tipo de dispositivos de prevención del delito no es cuestionada en los entramados discursivos ministeriales. La policía, en ese sentido, persiste en los discursos ministeriales como una herramienta central para evitar que estos delitos ocurran. Las campañas públicas de programas como “Buenos Aires Ciudad Segura” que se realizaron desde la cartera ministerial permiten vislumbrar como la asociación tradicional entre “seguridad” y “vigilancia policial” no es tensionada en la gramática ministerial:

Ilustración II. Afiche publicitario del programa “Buenos Aires: Ciudad Segura” 

 Fuente: Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2012c:4-5)

Encontramos, de este modo, que el modo de gobierno de la seguridad que se desprende de los discursos ministeriales reconoce como una de sus dimensiones centrales el gobierno de los sectores populares. Asimismo, advertimos que son los dispositivos de control y particularmente los que involucran a las agencias policiales, aquellos que aparecen en la gramática ministerial como los mecanismos prioritarios para el gobierno de estos sectores. Si como ya reiteramos en varias oportunidades, esto supone una continuidad con los mecanismos de gobierno de la seguridad que se desprenden del discurso hegemónico de la inseguridad, no obstante, en las propuestas de policiamiento preventivo de la cartera ministerial, es posible vislumbrar algunos elementos novedosos.

Un elemento a resaltar, que es disonante respecto al discurso hegemónico de la inseguridad es la tematización de los sectores populares no solo en tanto los principales responsables de los delitos sino también en tanto sus principales víctimas. Ciertamente, en estos discursos ministeriales, una de las formas predominantes de justificar el despliegue policial en las zonas empobrecidas se apoya en la premisa de que los sectores populares constituyen poblaciones fuertemente vulnerables ante la dinámica delictiva que allí se instala. Se trata de un argumento que se encuentra en consonancia con el diagnóstico ministerial analizado en el capítulo anterior. Recordemos que, en los discursos de la cartera en seguridad, un factor explicativo del problema securitario era la tendencia de las fuerzas de seguridad a abandonar los territorios donde habitan los sectores empobrecidos. Dicha situación resultaba harto problemática en tanto estos sectores eran definidos como las poblaciones con más altos niveles de conflictividad social (Ver Capitulo II).

Más puntualmente, en los discursos ministeriales se manifiesta que el objetivo de estos planes de refuerzo policial no es solo atacar el delito allí donde más ocurre sino también llevar las fuerzas policiales allí donde no están. Es ilustrativo en este sentido, recuperar un documento del año 2013 donde el Plan Cinturón Sur es presentado como un programa para “garantizar el acceso igualitario al derecho a la seguridad ciudadana en una zona de la Ciudad de Buenos Aires con los mayores índices de pobreza y tasa de homicidios” (MSN, 2013a: 65). La frase “la seguridad en el sur también existe” que remite a la emblemática canción de Serrat (Ver ilustración III) y que se utiliza como slogan del programa Cinturón Sur (Ver ilustración III) es igualmente sugerente de la modalidad a través de la cual en que los discursos ministeriales se busca jerarquizar la “protección” de los sectores vulnerables (asociados con el “sur”) en las políticas de prevención del delito.

Ilustración III . Tapa de la Publicación Bimestral del Ministerio de Seguridad de la Nación 

 Fuente: Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2011g)

Al respecto, y a riesgo de ser reiterativos, es importante resaltar que si bien la vinculación entre mayor despliegue policial y prevención del delito constituye una asociación medular del discurso hegemónico de la inseguridad, es posible dar cuenta aquí de cierto desplazamiento en este entramado discursivo. En efecto, allí el acento solía estar puesta en perseguir los delitos sufridos por las clases medias y altas y en consonancia, eran los territorios donde estas clases habitaban los cuales eran provistos de mayores niveles de vigilancia policial. En los discursos ministeriales, esta asociación es invertida: no son las clases acomodadas sino los más pobres los que más sufren el delito y por tanto quienes deben tener mayores niveles de vigilancia policial.

Ahora bien, si la seguridad emerge en los discursos ministeriales como un “derecho” a ser garantizado también para los sectores populares, entendemos que este desplazamiento produce un efecto paradójico: el “derecho a la seguridad” es traducido en los discursos ministeriales, fundamentalmente como el “derecho” a ser sujetos susceptibles de control policial. Ciertamente, el doble carácter que asumen los sectores populares en la gramática ministerial, en tanto víctimas y victimarios del delito, los convierte a la vez en sujetos de sospecha y de “protección”. Se identifica así, en los discursos ministeriales, un intento por legitimar el aumento del control policial como un efecto benigno de las políticas securitarias. Esto se vuelve claro en el spot que describimos previamente en el que una de las vecinas relata como uno de los beneficios del Plan Cinturón Sur el incremento de las inspecciones policiales:

“A veces nos paran en los puentes porque tengo un coche no muy nuevo, un 95, entonces nos paran. Entonces le decimos “Muchachos ¿otra vez?” y si, si… pero esta bueno. Los controles están buenos”. (MSN, 2012g)

Entendemos que la trama argumentativa que acompaña estas propuestas ministeriales tensiona el carácter republicano que en el capítulo III postulamos como una característica central de la discursividad ministerial. En efecto, se percibe en estas propuestas la premisa de que la vigilancia es una de las vías para garantizar cierto un funcionamiento ordenado y armónico de la sociedad. En otras palabras, a partir de la configuración de propuestas de policiamiento ostensible se advierte en los discursos ministeriales el funcionamiento de la lógica policial que postula al orden como el objetivo de las intervenciones estatales y que promueve al control como modo de restablecimiento de dicho orden. Se trata de medidas cuyo objetivo principal no está ligado a producir una intervención de tipo positiva, asociada a la producción de derechos, sino una intervención de tipo negativa, vinculada a la vigilancia y represión de conductas.

Sin embargo, por otra parte, identificamos que la legitimación de la vigilancia policial que se produce en los entramados discursivos ministeriales, convive no obstante, con una serie de propuestas que buscan prevenir la serie de las prácticas policiales que se impugnan en los discursos ministeriales y que describimos en el capítulo II: la violencia institucional y la connivencia con los delitos. En ese sentido, una particularidad de la gramática ministerial es que las propuestas de saturación policial son combinadas con medidas que apuntan al gobierno político y la producción de fuerzas de seguridad cuyo funcionamiento sea acorde a las garantías constitucionales.

Una de las medidas que componen los planes de refuerzo policial ministeriales y que van en ese sentido, lo constituye la decisión de desplazar a la Policía Federal de los territorios más empobrecidos del área metropolitana y reemplazarla por la Gendarmería y Prefectura nacional. A riesgos de ser reiterativos, resulta importante volver a señalar que la Policía Federal es caracterizada en la discursividad ministerial como una institución con alto niveles de autonomía política, de ilegalidad en sus prácticas e intervenciones excesivamente represivas. En torno a ello, es posible asumir la hipótesis de que su corrimiento y reemplazo por la Gendarmería y Prefectura tiene como objetivo evitar la presencia de dicha institución en territorios de alta vulnerabilidad y conflictividad social. Se percibe la intención de disponer de instituciones que puedan estar efectivamente bajo el mando político del Ministerio de Seguridad de la Nación, que no desplieguen acciones de violencia territorial ni estén sospechadas por sus vínculos con el crimen organizado^[23]. Tal como se desprende del discurso de la Ministra de Seguridad Nilda Garré en julio de 2011:

No sé si la Federal tiene participación en esos negocios. No puedo asegurar algo que no me consta, pero vamos a perfeccionar las tareas que están vinculadas a la represión del narcotráfico. (…) Será necesario hacer más inteligencia criminal, bien hecha y coordinada entre las fuerzas. Y si existió algún vínculo o algún sector de la Policía que tuvo vinculación con sectores relacionados con el narcotráfico, esta medida de hacer ingresar a otras fuerzas va a resultar útil para romper cualquiera de esos vasos comunicantes si los hubo. (P12, 5/7/2011)

En ese mismo sentido, la preocupación por el ejercicio de la violencia institucional en los barrios de mayor vulnerabilidad social se expresó también en la creación de un cuerpo policial específico para la intervención en estos territorios: los Cuerpos de Prevención Barrial. Como indicamos en el apartado anterior, se trata de un cuerpo especialmente entrenado para evitar el uso fuego y a producir intervenciones no violentas. De este modo, se propone estatalmente evitar la producción de hechos de violencia institucional que pudieran imposibilitar y obstaculizar el funcionamiento de estos cuerpos especiales en dichos barrios.

Gran parte de su capacitación se basaba en la consigna de que la producción de víctimas fatales o lesionados graves como consecuencia del uso de las armas de fuego generarían un descrédito y desconfianza por parte de los habitantes de esos barrios que dificultarían su trabajo. En términos más cotidianos, la consigna era que “en la villa no se dispara un sólo tiro”. Ahora bien, esta consigna sólo podía desarrollarse acompañada de una modificación de las formas habituales de patrullaje, mecanismos diferentes de selección de los integrantes del cuerpo, la generación revisiones periódicas e los problemas observados (MSN, 2016: 27)

En torno a ello, se advierte en los documentos ministeriales, discursos que hacen eje en la necesidad de regenerar la confianza de los habitantes de estos barrios empobrecidos en los agentes policiales. La credibilidad de los agentes policiales, y la posibilidad de construirlos en “referentes” de los barrios aparece así como una condición de posibilidad para que éstos puedan tener una intervención eficiente. La autoridad se construiría, en los discursos ministeriales, no a partir de la coacción sino de la “cercanía” y la “confianza”. Así se lo vislumbra en el siguiente documento del 2015:

Las Unidades de Prevención Barrial están integradas por tres agentes que realizan un recorrido permanente de una cuadrícula que les es asignada, permitiéndoles así conocer las problemáticas específicas de esa parte del barrio y constituirse como referentes para que los vecinos puedan acceder no sólo ante la comisión de un delito, sino también ante situaciones que sin constituir un hecho delictivo requieren de la intervención policial. En algunas ocasiones esta intervención sirve para evitar la agudización de la conflictividad, y en otras se derivan las situaciones a otras agencias del Estado (MSN, 2015a: 85, destacado propio)

Dos cuestiones merecen nuestra atención del fragmento anterior. Por un lado, destacamos la referencia explícita a que estas unidades policiales no estarían únicamente dedicadas a intervenir en hechos delictivos sino que también deben atender situaciones “problemáticas” del barrio. Por el otro, la mención respecto a que no necesariamente toda intervención debe derivar en una profundización de la acción policial, sino que en algunos casos esto supone darle paso a la acción de otra agencia estatal. En otras palabras, en la problematización ministerial, se describe una policía que no solo debe prevenir delitos sino también “gestionar la conflictividad” articulando con otras instituciones del Estado. Así, nuevamente, y tal como analizábamos en el capítulo II, se hace referencia a una idea de seguridad que excede la cuestión del delito y del orden y que apunta a atender problemáticas sociales más amplias. La violencia intrafamiliar, barrial y de género (MSN3, 2012) se identifican en los discursos ministeriales como algunos ejemplos de “conflictividades” que requieren de una acción policial de mediación más que de coacción:

La Ministra de Seguridad dispuso la presencia de la “Policía de Prevención Barrial”, un cuerpo especialmente formado para asegurar presencia policial que centra sus intervenciones en la vigilancia proactiva, promoviendo como ejes de su intervención las acciones de mediación y todas aquellas tendientes a la atención de formas menores de conflictividad que permiten una mejor convivencia entre vecinos y en el espacio público (…) La presencia territorial de esta policía es clave para asegurar su desempeño, y es su posibilidad de asegurar presencia fluida y continua lo que marca una diferencia importante con otras formas de presencia de recursos policiales (…) Estos dispositivos ya comenzaron a erradicar la venta de estupefacientes, desactivar las redes delictivas y disminuir los niveles de conflictividad entre los vecinos, con especial atención en los casos de violencia familiar y de género.(MSN, 2012C:3 destacado propio)

Recapitulando, es posible advertir en los entramados discursivos ministeriales, que gobernar la seguridad, supone el gobierno de las prácticas de los sectores populares. En efecto, en el presente apartado hemos dado cuenta de que la sinonimia entre delitos y delito de los pobres en torno a la cual se organiza la discursividad hegemónica securitaria es replicada en la gramática ministerial. Eso quiere decir, que al igual que el discurso dominante, producir “seguridad” va a suponer también en los discursos de la cartera ministerial, prevenir los delitos que tienen a los sectores populares como sus protagonistas y que se producen fundamentalmente en barrios y zonas en donde estos sectores transitan, se asientan y viven.

Una segunda conclusión que se desprende de nuestro análisis es que en la gramática ministerial también se reitera un postulado que identificábamos como central en la discursividad hegemónica; aquel que establece a las fuerzas de seguridad como la principal herramienta para gestionar este tipo particular de ilegalismos. Al respecto, hemos identificado que los planes de intensificación policial fueron una impronta clara del Ministerio de Seguridad de la Nación durante el período 2010-2015. Entendemos que este aspecto puede ser interpretado como un claro límite de la apuesta ministerial. Ciertamente, en las propuestas de policiamiento ostensibles prima no la lógica republicana ligada a la producción de derechos que caracterizamos en el capítulo III como una de los aspectos más disruptivos de la discursividad ministerial, sino la lógica policial que caracteriza a los modos tradicionales de entender la intervención en seguridad y que apela al control y la vigilancia como modo de restablecimiento del orden.

Sin embargo, si lo que predomina en las propuestas de intervención orientadas al gobierno de los sectores populares es la matriz policialista, no obstante, a lo largo del análisis dimos cuenta de algunas políticas que efectivamente contaron con elementos disonantes respecto de estos modos tradicionales e entender seguridad. Por un lado como decíamos anteriormente, la relación entre vigilancia policial y sectores populares se ve dislocada en la gramática ministerial: el acento no está puesto en reforzar la vigilancia en los sectores medios como se plantea desde el discurso hegemónico de la inseguridad, sino que se entiende a los propios sectores populares como las principales víctimas del delito, y a los lugares en donde estos sectores habitan como aquellos que estas políticas deben priorizar. Las clases populares empobrecidas son entendidas como sujetos con derecho a la seguridad, y ello en los discursos ministeriales es traducido en términos de mayor control policial en sus territorios. Sin embargo, este aspecto innovador soporta al mismo tiempo a una tensión: el doble papel de víctimas y victimarios del delito que juegan las clases populares en esta gramática ministerial conlleva a que éstas se conviertan al mismo tiempo en objeto de protección y de control por parte de las fuerzas de seguridad.

Un segundo elemento disruptivo que encontramos respecto de la discursividad hegemónica, es que en los entramados discursivos ministerial es el policiamiento preventivo va a aparecer atado y subordinado a las ideas de gobierno político y defensa de derechos humanos. Es decir, si bien se plantean propuestas ligadas a una intensificación policial, se entiende que el incremento de la vigilancia no puede darse con fuerzas policiales que no respondan a la conducción política del Ministerio Nacional de Seguridad. En ese sentido, el gobierno político aparece como una garantía para evitar la comisión de violencia institucional y el involucramiento policial en delitos como el crimen organizado. Dicho más claramente: el gobierno político es descrito en los entramados discursivos ministeriales como una condición de posibilidad para el buen gobierno de los sectores populares.

Por último, y en diálogo con el punto anterior, se identifica una torsión en relación a lo que se entiende por policiamiento preventivo que resulta bien novedosa. Así, se menciona la necesidad de repensar el funcionamiento de las fuerzas policiales y de seguridad en torno a la idea de gestión de la conflictividad. En consecuencia, se impugna el uso de la fuerza física por parte de las instituciones policiales, al tiempo que se plantea la necesidad de intervenir interagencialmente a los fines de disminuir los niveles de conflictividad social en estos barrios. Se trata de un desplazamiento que consideramos interesante en tanto – aunque de modo tangencial e incipiente- modifica el para qué del gobierno de las prácticas de los sectores populares. En efecto, en los discursos ministeriales el gobierno de los sectores populares no estaría solo atado a la prevención del delito sino también a la regulación de los conflictos que ocurren en los territorios segregados.

3. El abordaje de los delitos de poder: un problema de segundo orden

Pues bien, hasta aquí decíamos que en los entramados discursivos ministeriales el gobierno de la seguridad es pensado fundamentalmente a partir de la intervención sobre dos objetos: las fuerzas de seguridad y las prácticas de los sectores populares. Si el primer tipo de intervención resulta un aspecto novedoso en los modos de entender el concepto de seguridad, el segundo guarda continuidad con los discursos de la inseguridad que desde los años noventa reducen la idea de inseguridad a los delitos cometidos por los sectores populares. Ahora bien, como indicamos en el capítulo II, hay otro aspecto que, aunque en forma menor y secundaria se tematiza en estos discursos y que permite echar luz sobre otro objeto que aparece como susceptible de gobierno en la gramática ministerial. Nos referimos a las prácticas de las clases dominantes, y más específicamente a aquellas que configuran el problema de la violencia de género y la criminalidad organizada. Se trata, en efecto, de la intervención sobre un tipo de objeto que, si bien no termina de configurarse como objetivo de centralidad de las propuestas del Ministerio de Seguridad de la Nación, no deben ser soslayadas a la hora de referirnos a la conducción de conductas en seguridad.

Pues bien, se identifica en los entramados discursos ministeriales una preocupación por producir acciones que permitan la erradicación la violencia de género en cualquiera de sus formas. La violencia sexual, la violencia doméstica o intrafamiliar y la trata de personas, son distintas formas de violencia de género que aparecen como fenómenos a combatir en los discursos ministeriales. En torno a ello, desde la cartera ministerial se producen una serie de medidas que dan cuenta de que en los discursos ministeriales, la forma de prevenir estos problemas supone acciones tanto hacia dentro de la institución policial como hacia afuera. Ciertamente, en tanto, como describimos en el capítulo II, se trata de instituciones que carácter fuertemente masculino, en los discursos ministeriales la lucha contra la violencia de género va a suponer un trabajo de despatiarcalización de las fuerzas de seguridad. En ese sentido, ese pueden mencionar una batería de medidas que incluyen la promoción de las primeras mujeres al frente de comisarias, la producción de capacitaciones y cambios en las curriculas de formación universitaria de las fuerzas policiales y de seguridad federales, como también la creación de un “Centro Integral de Género” en cada una de estas fuerzas con el objetivo de recibir y dar respuesta a las denuncias relacionadas con cuestiones de género que se susciten en el ámbito laboral o doméstico que afecte a su personal. Ahora bien, combatir la violencia de género también va a implicar en los discursos ministeriales la intervención de las fuerzas de seguridad en el territorio, pero ello a partir de modalidades específicas. La creación de la Oficina para la Atención de Violencia Intrafamiliar en el Territorio (OVIT)^[24] dependiente de la Policía Federal y la producción de distintos protocolos específicos para regular la intervención policial en la problemática son algunas de las propuestas que se construyeron con los fines de asegurar una respuesta policial adecuada ante casos de violencia de géneros.

Cabe señalar que en particular la política en torno al respeto de la diversidad sexual también tuvo relevancia en este marco. Así, a partir de una resolución ministerial del 2011, se dio lugar a una acción de fuerte impronta democratizadora como fue la aceptación de oficiales travestis, transexuales y transgénero en las fuerzas de seguridad federales. De la misma forma, se instruyó a dichas instituciones en la obligatoriedad de respetar la identidad de género de cualquier ciudadano que realice un trámite en sus dependencias^[25].

Por otra parte, como señalamos en el capítulo II, el desarrollo de nuevas formas de criminalidad compleja u organizada en las zonas urbanas, es un elemento que aparece también tematizado como una de las causas de la inseguridad en de nuestro país. Allí, vimos que en los discursos ministeriales se diagnostica el avance de una delincuencia caracterizada por un alto nivel de despliegue logístico-operativo, rentabilidad económica e integración en el tejido económico social de los sectores populares. Asimismo, indicamos que otro elemento que se menciona como problemático en la gramática ministerial es la existencia de altos grados de encubrimiento y participación de las fuerzas policiales en este tipo de acciones criminales.

Al respecto, es posible identificar en estos discursos ministeriales tres modalidades de crimen organizado que aparecen como prioritarias en su persecución; la Trata de Personas, la lucha contra el comercio ilegal de autopartes y el narcotráfico. Las propuestas ministeriales en torno a estas problemáticas, suponen fundamentalmente la producción de reformas orientadas a generar las condiciones institucionales para su persecución eficaz. Así, se entiende que la investigación sobre el crimen organizado es una definición política y por tanto debe tener ser dirigida por quienes están políticamente al frente de esta cartera ministerial. En torno a estos fines es que se crea la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal (como subdivisión del Sistema Nacional de Inteligencia) que pone a los órganos de inteligencia de las fuerzas policiales y de seguridad bajo la conducción de estratégica del Ministerio. De la misma forma, desde la cartera en seguridad se planea como necesaria la creación de instancias específicas de abordaje y análisis de la problemática. Se establece que, dadas las dinámicas particulares que diferencian al delito organizado de otras formas de criminalidad, se hace necesario construir unidades especiales e integrales para su combate^[26].Asimismo, se promueve la aprobación de una serie de protocolos de acción por parte de las distintas policías provinciales para la intervención en problemáticas como la trata de personas, la lucha contra el comercio ilegal de autopartes y el narcotráfico.

Ahora bien, resulta importante señalar que si bien, de acuerdo a lo que acabamos de mencionar, desde la cartera en seguridad se proponen formas de intervenir en el problema del crimen organizado que poseen un carácter no tradicional- promoviendo un abordaje del problema que no se reduce una intervención policial o militar-; estas medidas conviven con otras en donde se postula el despliegue de fuerzas de seguridad como principal forma de intervenir en la cuestión. Dos casos ilustrativos de la promoción de medidas tradicionales para el problema del narcotráfico son el Operativo Escudo Norte y el Operativo de Seguridad Ciudadana Rosario. El Escudo Norte fue una medida cuyo objetivo era combatir el narcotráfico en las fronteras del norte del país a partir del “incremento del control y la vigilancia policial del espacio terrestre, fluvial y aéreo de jurisdicción nacional” (MSN, 2013a:67). El operativo implico la asignación de alrededor de 6 mil efectivos de la Gendarmería y la Prefectura Naval para reforzar la vigilancia de las zonas del NOA y NEA y fue complementado con una serie de planes que promovieron una articulación con las fuerzas armadas en materia de recursos tecnológicos. Puntualmente, estos operativos propiciaron la utilización de equipos militares a los fines de “aumentar la cobertura radar y la capacidad de interceptación del espacio aéreo en la Frontera Norte” (MSN, 2011h)^[27]. Esta medida –aunque acotada- fue muy criticada por organismos de derechos humanos por habilitar la injerencia de las fuerzas armadas en materia de seguridad ciudadana (CELS, 2015), tendencia que ha sido constatada en distintos países de Latinoamérica teniendo como efecto la militarización y el aumento en los niveles de violencia estatal en los territorios (Malconado Aranda, 2012; Zaberucha; 2008; Dammert y Bailey, 2007). El “Operativo de Seguridad Ciudadana Rosario” fue un plan de refuerzo policial de características similares al del Cinturón Sur, que supuso la asignación de 2500 agentes de Gendarmería y Prefectura Naval a tareas de prevención del delito en distintas zonas de la ciudad de Rosario (MSN, 2015a). Sin embargo, a diferencia del Cinturón Sur, el dispositivo fue específicamente presentado por el Ministerio de Seguridad como una forma de dar respuesta la crisis de inseguridad que se produce en Rosario en el 2014 a raíz de un presunto enfrentamiento entre bandas narcotraficantes que dispara los niveles de conflictividad social en dicha ciudad (La Nación 11-04-14). Se trata, en ambos casos, de programas que tienden a postular como respuesta principal al narcotráfico la policialización de los territorios, incluso de aquellos donde habitan los sectores populares como en el operativo en Rosario, política que, como veremos en el excursus de la tesis, va a ser retomada y profundizada a partir del cambio de gobierno a fines de 2015.

En síntesis, tanto la tematización sobre el problema del crimen organizado como de la violencia de género dan cuenta de que en los discursos ministeriales aparece de forma incipiente la preocupación por el gobierno de un objeto que hasta el momento no había sido parte del discurso hegemónico en seguridad. Nos referimos a las prácticas de los sectores dominantes. Así, al establecer a la violencia de género como una dimensión de la inseguridad, en los discursos ministeriales se pone el eje en las violencias sufridas por las mujeres y otros géneros en tanto víctimas del sistema patriarcal dominante. De la misma forma, de la mano de la definición del crimen organizado como elemento a atender y combatir desde las políticas securitarias ministeriales, se visibilizan los delitos que involucran también a los sectores de poder y clases dominantes. Sin embargo, si bien se trata de dos movimientos novedosos, entendemos que esta incorporación no terminar de descentrar la cuestión de la inseguridad del gobierno de los ilegalismos protagonizados por los sectores populares.

4. La organización de la comunidad para el co-gobierno de la seguridad

Si hasta acá encontramos que la nueva forma de concebir la seguridad presente en los discursos ministeriales supone el gobierno sobre dos objetos –las fuerzas de seguridad y de las prácticas de los sectores populares- a continuación nos proponemos desarrollar respecto de un tercer elemento que resulta central en y para la conducción de conductas: la comunidad.

Al respecto, insistimos una vez más, en el capítulo anterior decíamos que los discursos ministeriales se planteaban como una ruptura con del “paradigma del orden” que encontraba en la policía el principal actor en la comprensión, definición e intervención en el problema securitario. En ese sentido, describimos también cómo, en estos entramados discursivos ministeriales, se apuntaba a que fuese el gobierno político la instancia que debía asumir la responsabilidad principal respecto de estas tres tareas. Ahora bien, ¿es el poder ejecutivo la única instancia desde donde construir diagnósticos y soluciones al problema securitario? ¿O acaso es posible identificar en la gramática ministerial la interpelación a otro tipo de actores?

Para responder estas preguntas es importante retomar algunos elementos de la caracterización que se hace desde el Ministerio de Seguridad de la Nación y que describíamos en el capítulo III respecto del carácter complejo y multicausal del problema securitario. Allí decíamos que, en la perspectiva ministerial, son un conjunto de fenómenos económicos y sociales los que configuran el escenario de altos niveles de inseguridad. Pues bien, respecto de las estrategias de intervención y en sintonía con ese planteo, se establece que dada la complejidad y los variados orígenes de la problemática securitaria, resulta necesario construir una respuesta compleja y abarcativa. En ese sentido, en los entramados discursivos ministeriales se señala la importancia de que sean múltiples los actores que se involucren en el abordaje problema. De aquí que, en los documentos analizados es recurrente la referencia a que las políticas de seguridad deben ser políticas “multiagenciales” y asumir “como imprescindible la articulación y activa intervención de otras agencias gubernamentales y actores no gubernamentales en el tratamiento y resolución del problema del delito y la violencia” (MSN, 2011b:70). Por cierto, se trata de una idea que, como vimos en el Capítulo I, no encuentra su procedencia en los discursos ministeriales sino que ya había sido formulada y puesto en juego por otras discursividades securitarias como en las políticas de la “nueva prevención” promovidas desde fines de los años noventa en la Argentina. No obstante, entendemos que es posible identificar una serie de desplazamientos en los modos en que se comprende la relación entre Estado, seguridad y ciudadanía en estos entramados discursivos ministeriales. Particularmente, indagaremos respecto de la forma específica a partir de la cual desde el Ministerio de Seguridad de la Nación se piensa y se (re)define la participación de la ciudadanía en la construcción de políticas securitarias.

Uno de los vectores fundamentales de la idea de “multiagencialidad” que trae el Ministerio de Seguridad de la Nación lo constituye la incorporación de agencias estatales no policiales en la producción de políticas de seguridad. Si bien en los Ministerio de Seguridad de la Nación una agenda de atención a problemas cuya gestión está en cabeza de otras áreas del gobierno” (MSN, 2011b:71); se hace hincapié que la construcción de políticas efectivas en materia de seguridad no puede prescindir de la articulación con las otras áreas de gobierno. Más aún, se entiende que es necesario generar modalidades multiagenciales en las distintas instancias del proceso de construcción de políticas securitarias: planificación, ejecución y evaluación de las políticas públicas. Para esos fines, en los discursos ministeriales, el mecanismo considerado pertinente es la realización de “acuerdos y convenios bilaterales con otros ministerios nacionales, así como promover la creación de mesas plurales de abordaje de las distintas problemáticas” (MSN; 2013a:92). En esa dirección, el plan propuesto en el “Modelo de Seguridad Democrática 2011-2012” prevé la realización de al menos quince convenios con distintos ministerios y agencias del Estado. Dichos convenios promovían la articulación multiagencial en cuestiones muy diversas tales como la formación de los agentes policiales, la mejora de la capacidad tecnológica y operativa para la persecución del delito, la prevención social del crimen, el bienestar social de trabajadores y la generación de herramientas estadísticas (MSN, 2011a). Asimismo, la articulación con el Poder Legislativo Nacional y Provincial para la “formulación de leyes pertinentes” (MSN, 2011a: 91) y la creación del Plan Nacional de Abordaje Integral o Plan “AHI” constituyen otras dos modalidades de multiagencialidad que fueron concebidas desde la cartera ministerial.^[28]

El segundo vector en las políticas de “multiagencialidad” promovidas por los discursos ministeriales, y que en verdad es la orientación que más se desarrolla, lo constituye la interpelación a la ciudadanía que, como veremos más adelante. asume el nombre de “comunidad”. Si uno de los movimientos que realizan los discursos ministeriales es el corrimiento de las instituciones policiales en tanto actores centrales en la construcción de políticas seguridad, un segundo movimiento va ser el desplazamiento del Estado como actor único y el llamado a la participación de la ciudadanía en dicha tarea. La inseguridad se concibe en los discursos ministeriales como un problema complejo que tiene múltiples causas razón por la cual se postula la necesidad de impulsar “la participación de los ciudadanos, incorporando su perspectiva, sus necesidades y su conocimiento de los problemas locales” (MSN, 2011a:56)

Sin duda, hasta aquí, la interpelación a la ciudadanía que se plantea desde los discursos ministeriales no pareciera plantear diferencias sustanciales respecto a las estrategias de prevención extra penal del delito que se desarrollaron en Argentina. En efecto, como dimos cuenta en el capítulo I, la convocatoria a la participación ciudadana para prevenir el delito tuvo diversas expresiones en nuestro desde los años noventa y durante la década de los 2000. Allí, decíamos que, en términos generales, estas experiencias activaron discursos que tendieron a reificar la cadena de equivalencias inseguridad-delito-pobreza-juventud propia del discurso hegemónico de la inseguridad. Asimismo, indicábamos que, con pocas excepciones, las experiencias de prevención comunitaria del delito desarrolladas involucraron discursos que promovían un llamado a la organización de las clases medias y altas para la protegerse del delito común asociado a los pobres. Ahora bien ¿es posible decir que el llamado a la participación asume el mismo significado en los discursos ministeriales que en los discursos de los años dos mil?

Para responder este interrogante nos interesa recuperar un texto Lechner en el que el autor nos advierte sobre el carácter polisémico, y por tanto problemático, que posee la invocación a la participación de la ciudadanía que emerge como una novedad hacia finales de la década del setenta y que vuelve a producirse en las décadas siguientes. En efecto, en el texto “La (problemática) invocación a la sociedad civil” de 1994, el autor indica que el llamado a la participación de la ciudadanía está lejos de ser poder ser interpretado como una receta cuyo significado es invariante, sino que su sentido debe ser cifrado a la luz de los diversos contextos y estrategias políticas en que ésta convocatoria se enmarca.

Lechner señala que la invocación a la ciudadanía que se produce en la historia reciente tiene distintas líneas históricas-políticas. En efecto, una primera procedencia de la invocación a la participación de sociedad civil es ubicada por el autor en las luchas contra las dictaduras militares que tuvieron lugar en los años setenta en el Cono sur del continente. De acuerdo al autor, este llamamiento va a estar signado por dos rasgos centrales. Por un lado, encontramos que, en el contexto de la última dictadura militar se despliegan unos discursos que contraponen lo civil a lo militar. La sociedad civil aparece como el lugar de control, verificación y falseamiento de unas prácticas de las fuerzas militares y de seguridad signadas por el terrorismo y la violencia estatal, esto es, como la garantía frente a los peligros autoritarios del gobierno militar. Por otro lado, el autor marca que en la invocatoria a la sociedad civil que se produce en el contexto dictatorial de los años setenta se advierte un vínculo no antagónico entre sociedad civil y política. Los movimientos de la sociedad civil que aparecieron en este contexto dictatorial se centraron en la denuncia respecto de un Estado que violaba los derechos humanos y prohibía la participación política. En ese sentido, cabe destacar que, como bien indica Lechner, aunque la idea de sociedad civil que se movilizó en ese contexto, aludía “a la ciudadanía en un lenguaje no político y al margen del sistema de partidos” (Lechner, 1994:132) ello no supuso la configuración de un discurso que impugnaba la política. Contrariamente, la interpelación a la sociedad civil que se produjo en los años setenta permitió sortear la prohibición legal y el tabú que pesaba sobre toda actividad política y dar lugar a una movilización social que contribuyó a debilitar los regímenes autoritarios.

El autor chileno-alemán postula al contexto de las reformas neoliberales de los años noventa, como un segundo momento de esta invocación a sociedad civil. La apertura comercial, la liberalización de los mercados, la reducción del gasto fiscal, entre otras reformas, produjeron una reorganización de la estructura social que segmentó la estructura social y cercenó derechos. El llamamiento al fortalecimiento de la sociedad civil que se realizó desde el Estado en la última década del siglo pasado empalmó con el surgimiento de nuevas demandas y actores sociales en un contexto de pauperización social. Sin embargo, como bien menciona el autor, dicha interpelación funcionó en el marco de la estrategia neoliberal. Al respecto, ha sido señalado por otros autores que el planteo de “empoderamiento” de la sociedad civil a finales de los años noventa surge como un lineamiento de los organismos multilaterales de créditos que permea la producción de políticas públicas a nivel local en los distintos países latinoamericano. En efecto, la participación de la sociedad civil en la diagramación, gestión e implementación de políticas va a constituirse en una condición excluyente para el financiamiento de programas y proyectos de estos organismos (Murillo, 2008). En torno a ello, cabe señalar que la invocación a la sociedad civil que se produce desde los años noventa estuvo lejos de caracterizarse por su neutralidad (Murillo, 2008; Garcia Delgado y Nosetto, 2004). Contrariamente, se encontró anudada al objetivo de construir demandas ciudadanas legitimadoras de reformas que -si bien eran presentadas como atenuantes de los excesos y la corrupción de funcionarios e instituciones- en los hechos fueron “funcionales a la judicialización del Estado para reformar la justicia con el fin de controlar la pobreza y favorecer los flujos del mercado” (Murillo, 2008:6).

En relación con ello, y volviendo a Lechner, fortalecer a la sociedad civil en este contexto significó equiparar sociedad civil con mercado, abonando así al objetivo de hacer de la empresa privada- no estatal- el motor del desarrollo social. Como, ya señalamos pertinentemente en el capítulo I, las políticas de participación ciudadana fueron desplegadas como un parte de un paquete de reformas que incluyó medidas de desresponsabilización estatal y mercantilización social. Es decir, se trata de un tipo de interpelación de la sociedad civil que, lejos de abonar a la imposición de un límite a los avances de las fuerzas del mercado neoliberales, fue proclive a su realización.

Precisamente, esa forma de la invocación a la sociedad civil va a ser una característica central de las políticas de seguridad que se producen desde fines de los años noventa. Como describe Susana Murillo en Colonizar al dolor. La interpelación ideológica del Banco Mundial en América Latina, la operación que se produce hacia principio de los años dos mil es doble: se interpela a la sociedad civil a interpelar al Estado en nombre de la seguridad. Ahora bien, esta interpelación no se constituyó como una invocación a la participación política, sino como una convocatoria a agruparse por el reclamo por problemas específicos, y de un modo presuntamente “apolítico”. Es decir, se interpelaba a los ciudadanos “en tanto negociantes que buscan el propio bienestar” (Murillo, 2008: 156). Ciertamente, el estatuto que se le dio a este modo de participación es el de intervención moral. Es decir, no es en tanto sujetos políticos que los ciudadanos empoderados debían participar en el proceso de “accountability”, sino en tanto “víctimas”, individuos o grupos afectados por los “excesos” y las “arbitrariedades” de “malos gobernantes”. De acuerdo a Murillo, el concepto de ciudadano, núcleo de derechos, fue reemplazado sutilmente por el de “víctima” mientras que la idea de política aparecía crecientemente impugnada por “inmoral”.

Encontramos, de esta forma, dos modos opuestos de invocar a ciudadanía. Por un lado, tal como describe Lechner, un llamamiento a movilizarse en rechazo al autoritarismo militar y a la prohibición del ejercicio de la política. Por el otro, una convocatoria que se plantea explícitamente como apolítica y que apunta a la movilización de individuos atomizados entendidos como “victimas” más que como sujetos de derechos. Así, si la invocación que se produce en los años setenta , legitima la idea de organización social en torno a un objetivo político (impugnar un régimen antidemocrático), la invocación desarrollada en los años noventa, contrariamente, exalta la acción individual y asocia a la política con la deshonestidad, postulándose al mismo tiempo como una intervención apolítica.

Pues bien, el recorrido trazado nos permite preguntar ¿cuál es el sentido que prima en la convocatoria a la ciudadanía que se realiza en los discursos ministeriales analizados?

Sin duda, en los discursos ministeriales se produce una invocación a la ciudadanía que tiene puntos de contactos con aquella protagonizada por el movimiento de derechos humanos. Ello resulta muy claro en los contenidos desarrollados en el cuadernillo de difusión del año 2011 denominado “La participación comunitaria y la gestión de Seguridad pública” el cual contiene una serie de discursos de la Ministra Nilda Garré que abordan específicamente las propuestas de participación ciudadana de la cartera ministerial así como también una sistematización y balance de las experiencias del Plan Nacional de Participación Comunitaria^[29], al cual haremos referencia más adelante en este apartado. En dicha publicación, como analizaremos inmediatamente, se vislumbra que el llamado a la participación va a poseer dos características centrales. Por un lado, la interpelación que se expresa en la gramática ministerial va a estar prioritariamente dirigida a la “ciudadanía organizada” y no a los individuos atomizados y, por el otro, va a instalar y legitimar un sentido político de la participación.

En esa dirección, y en dialogo con lo que trabajamos en el capítulo anterior como una singularidad del discurso ministerial, es posible decir que en la interpelación a la comunidad que se produce desde la cartera estatal en seguridad asume un carácter republicano. Precisamente, en la gramática ministerial, la política -entendida como la acción de organizaciones de la comunidad- es definida como un mecanismo deseable para el tratamiento de la conflictividad social y, por tanto, como una práctica fundamental para el abordaje del problema de la (in)seguridad. En efecto, entendemos que la reformulación de la noción de seguridad en términos republicanos, permite repensar y formular a la comunidad como un objeto a ser gobernado de una manera distinta a la que fue formulada desde fines la década de los noventa en las políticas de la “nueva prevención” en la Argentina.

Pues bien, un aspecto de suma importancia en las políticas del Ministerio de Seguridad de la Nación es que la participación de la ciudadanía se produzca a través de sus organizaciones9. La invocación que realiza, en ese sentido, es a la “comunidad organizada”. Precisamente, En los entramados discursivos ministeriales se manifiesta un interés por que sean las organizaciones políticas y sociales y no los “ciudadanos sueltos” quienes formen parte de estas instancias de participación:

Su característica distintiva es la diversidad. Organizaciones de todo tipo confluyeron en estos ámbitos de participación: clubes, asociaciones vecinales, iglesias, organizaciones políticas y sociales, bibliotecas y centros culturales, cooperativas, redes de vecinos autoconvocados, centros de jubilados, comedores, asociaciones empresariales y de comerciantes, escuelas y centros de salud (MSN, 2011c: 14).

En la siguiente imagen presentada en un documento de 2011 se plasma muy bien el tipo de participación ciudadana que aparece como deseable en los entramados discursivos ministeriales. Se trata de una imagen que parece representar una típica movilización de organizaciones sociales en la Argentina. La ilustración representa a un conjunto de hombres y mujeres manifestándose en torno a un reclamo. Tanto la disposición que las personas tienen en el espacio público como la presencia de banderas da cuenta que la movilización es llevada a cabo por un colectivo de individuos organizados.

Ilustración “Comunidad organizada”

Fuente: Ministerio de Seguridad de la Nación ( (MSN, 2011d: 32)

En torno a ello, cabe señalar que, en los discursos ministeriales, es posible advertir también un llamado a profundizar “el rol de la comunidad en democracia”. En efecto, se postula que la ciudadanía debe convertirse en un actor activo, no solo en lo relativo a las políticas de prevención del delito, sino en los diversos aspectos de la vida política y social. Así, por ejemplo, en los documentos ministeriales se propone un modelo de ciudadanía activa cuyo involucramiento con lo político no se agota en “votar cada dos o cuatro años”, sino que requiere de un activismo cotidiano “en los diferentes ámbitos de organización que integra” (MSN, 2011d: 146). De esta manera lo manifestaba públicamente la Ministra Nilda Garré en el año 2011:

Nuestra presidenta, Cristina Fernández de Kirchner, tiene la firme convicción de que existe una relación directa entre la calidad del sistema democrático y el rol que el Estado reconoce a la ciudadanía en el ámbito de las políticas de seguridad. Esa marca diferencial, que supone la participación comunitaria, se constituye como tal cuando la ciudadanía organizada es convocada para protagonizar el cambio (MSN, 2011c: 8)

Se trata de una invocación que, en los discursos ministeriales, se enmarca asimismo en un proyecto más general de país que tendría entre sus lineamientos políticos centrales la organización y participación comunitaria. En otras palabras, en la gramática ministerial se identifica la idea de que sin un proyecto político que comprenda a la organización popular como un aspecto clave de la democracia, no hay condiciones reales para el despliegue de políticas de participación. Los discursos ministeriales buscan diferenciarse de aquellas políticas de participación comunitaria que en la década de los noventa y principios de los dos mil habrían desplegado una “retórica pretendidamente inclusiva que luego no hace otra cosa que banalizar el rol de la comunidad” (MNS, 2011c: 8):

No son éstos lineamientos políticos que puedan verse como hitos aislados. Los proponemos aquí y ahora porque están en total sintonía con las transformaciones que en los últimos ocho años se han ido produciendo en distintos niveles, muchas de las cuales configuran condiciones de posibilidad para esta política de promoción de la participación comunitaria en un ámbito como el de la seguridad” (MNS, 2011c: 9)

Suenan en este punto, los ecos de la doctrina peronista. Precisamente, la idea de “comunidad organizada” que hace propia los discursos ministeriales es conocida por ser una de las categorías básicas del pensamiento peronista (Poratti, 2014). Repasemos brevemente algunos de las principales premisas que hacen a esta noción en el pensamiento peronista. Según se advierte en uno texto de Perón de 1953, firmado bajo el seudónimo “Descartes”^[30], el modelo de organización que se busca construir es aquel en el que Estado, gobierno y pueblo “deben actuar armónicamente coordinados y equilibradamente compensados en la ejecución de una ´misión común´” (Descartes, 1953: 108). En ese sentido, de acuerdo al pensamiento peronista, la “comunidad organizada” debe ser construida, no con individuos abstractos sino con las organizaciones existentes en la sociedad, es decir, con las organizaciones conformadas a partir de distintos intereses. Asimismo, la organización de la comunidad es pensada en torno a una búsqueda de un equilibrio, una armonización de fuerzas entre elementos distintos a partir de la idea de “proyecto” (Descartes, 1953). Para ello, es necesaria una “colaboración inteligente de las distintas fuerzas del pueblo con el gobierno y las instituciones estatales” (Perón, 1953:108).

Sin embargo, de acuerdo a doctrina peronista, la “comunidad organizada” requiere del involucramiento no de un conjunto de individuos abstractos sino de las organizaciones verdaderamente existentes, es decir, de organizaciones que responden a los intereses de los diversos sectores de la sociedad: organizaciones obreras, profesionales, empresariales, estudiantiles. Si, en el pensamiento justicialista, estas organizaciones libradas a sí mismas entrarían inevitablemente en conflicto, la proyección de un objetivo común logra articularlas. Por tanto, la comunidad organizada se entiende como una búsqueda de un equilibrio, una armonización de fuerzas entre elementos distintos, a partir de la idea de “proyecto” (Perón, 1953).

Por último, cabe aclarar que en los discursos de Perón, la “comunidad organizada” va a diferenciarse tanto de la idea de “comunidad” que pone en juego el comunismo, en tanto teoría política, como también aquella que se postula desde el liberalismo (Descartes, 1952). Si respecto de la primera, cuestiona el desdibujamiento del individuo que se produce en el colectivismo del socialismo real; respecto de la segunda, advierte sobre los riesgos que conlleva la búsqueda de realización individual a partir de la acumulación irrefrenable de bienes materiales en el capitalismo. La fórmula de la comunidad organizada se postula a sí misma como una manera de superar estos dos modos de pensar la relación entre individuo y comunidad:

Nosotros somos colectivistas, pero la base de ese colectivismo es de signo individualista, y su raíz es una suprema fe en el tesoro que el hombre, por el hecho de existir, representa. En esta fase de la evolución lo colectivo, el “nosotros”, está cegando en sus fuentes al individualismo egoísta. Es justo que tratemos de resolver si ha de acentuarse la vida de la comunidad sobre la materia solamente o si será prudente que impere la libertad del individuo solo, ciega para los intereses y las necesidades comunes, provista de una irrefrenable ambición, material también. No creemos que ninguna de esas formas posea condiciones de redención. Están ausentes de ellas el milagro del amor, el estímulo de la esperanza y la perfección de la justicia t(…). Lo que nuestra filosofía intenta restablecer al emplear el término armonía es, cabalmente, el sentido de plenitud de la existencia. Al principio hegeliano de realización del yo en el nosotros, apuntamos la necesidad de que ese “nosotros” se realice y perfeccione por el yo (Perón, 2006: 42).

Nos encontramos así que la invocación a la comunidad que se realiza desde el Ministerio de Seguridad de la Nación tiene múltiples puntos en común con el rol que se le otorgaba a la comunidad en el pensamiento peronista clásico. En ambos discursos, podemos arriesgar, la comunidad debe actuar en forma coordinada y articulada con el Estado para la realización de objetivos comunes. Esta definición se advierte nuevamente en el documento: “La Participación Ciudadana en la seguridad pública” cuando se describe las características de los programas de participación desarrollados desde la cartera ministerial. Allí, se señala una vez más la aclaración de que son las organizaciones comunitarias o instituciones “de reconocido trabajo social en el barrio” (MSN, 2011c: 13) las que pueden intervenir en las instancias participativas convocadas por la cartera ministerial. En efecto, se plantea que ser miembro de algún tipo de organización, no solo es preferible sino que es un requisito para la participación:

En ocasiones se han iniciado procesos a través de la demanda espontánea de vecinos afectados por un problema de seguridad, sin mediación de organizaciones comunitarias. En la atención y gestión de estas demandas ciudadanas, el Ministerio de Seguridad impulsó el criterio de que los vecinos se den algún tipo de organización elemental, fomentando el involucramiento de organizaciones e instituciones del barrio para que, finalmente, puedan confluir en la conformación de las mesas barriales (MSN, 2011c: 14)

Es decir, encontramos que tal como en los discursos peronistas de los años cincuenta, hay una mirada que pondera el aspecto colectivo “orgánico” de la participación política (MSN, 2011c). La participación individual, de algún modo, no es puesta en valor en la articulación entre gobierno y comunidad Asimismo, es menester señalar que en los discursos ministeriales la participación de organizaciones habilita pensar colectivamente al tiempo que garantiza la existencia de miradas e ideologías diversas, que den cuenta de la heterogeneidad existente en la comunidad. Así, tal como para la doctrina peronista, en los entramados discursivos securitarios la participación de la “comunidad organizada” asegura que se expresa la voz de los distintos sectores sociales. Como se plantea en uno de los documentos del Ministerio de Seguridad de la Nación:

Aquí, en la prevención participativo-comunitaria, la comunidad no es entendida como una sumatoria de ciudadanos sueltos que participan individualmente sino de ciudadanos organizados, individuos que se nuclean para pensar y debatir colectivamente e imaginar soluciones creativas a los problemas que se les presentan cotidianamente. De allí también que la comunidad no sea una entidad homogénea sino algo heterogéneo. En ella participan distintas organizaciones compuestas por distintas clases sociales, concepciones del mundo, creencias e intereses (MSN, 2011d: 145)

Un último aspecto de los discursos ministeriales en el que es posible vislumbrar las resonancias del pensamiento peronista es el modo en que en éstos se hace referencia a la idea de un modelo de participación enmarcado en un “proyecto político”. En consonancia, si en el pensamiento peronista se postulaba que la existencia de un proyecto político permitía armonizar los intereses de los distinto sectores sociales, en los entramados discursivos ministeriales, es a partir de la convocatoria a construir un proyecto político que dota de sentido y encauza a la interpelación a la comunidad de manera tal que no se convierta en mera “retórica”.

Ahora bien, si hasta aquí hemos analizado algunas de las características de la “participación comunitaria” que aparecen como deseables en la gramática securitaria ministerial, hay una cuestión sobre la cual nos parece importante detenernos ahora. ¿A quiénes se describe en los discursos ministeriales como parte de esta “comunidad organizada”? ¿Existe algún criterio de exclusión? ¿Se busca interpelar de igual manera a organizaciones de todos los sectores sociales? Para responder a estos interrogantes nos referiremos a dos preocupaciones que aparecen en los documentos analizados respecto de la implementación de estas medidas.

La primera se vincula a la promoción de “mecanismos que garanticen progresivamente la total independencia de los componentes policiales como condición básica de legitimidad y transparencia de las instancias de participación” (MSN, 2013a:58). Es decir, en los discursos ministeriales se afirma que el buen funcionamiento de las instancias de participación requiere de la exclusión de las fuerzas policiales y de seguridad. Dicha delimitación, parecer estar vinculada a la posibilidad de que la comunidad pueda cumplir un rol evaluador del propio funcionamiento de las fuerzas de seguridad sin condicionamientos:

La política de participación que se promueve a través del Plan Nacional de Participación Comunitaria está orientada a asegurar la inclusión de grupos particularmente vulnerables, promover mecanismos que garanticen la diversidad, asegurando progresivamente total independencia de los componentes policiales como condición básica de legitimidad y transparencia de las instancias de participación (MSN, 2013a:58 )

Se trata, en efecto, de una incorporación notable de los discursos ministeriales. Ciertamente, en los entramados discursivos ministeriales se menciona que las políticas de participación comunitaria estarían vinculadas con tres objetivos: la planificación de políticas securitarias, la prevención del delito y la evaluación del servicio de policía. Ahora bien, si la evaluación comunitaria de las políticas de seguridad era uno de los lineamientos presentes en las políticas de seguridad que se desplegaron en los noventa, aquí asume una torsión específica: el propósito es controlar a las agencias policiales.

Este lineamiento se traducirá en una serie de medidas. La más importante es la creación de “Mesas Barriales” en el marco del “Plan Nacional de Participación Comunitaria en Seguridad” las cuales contemplaron, en su primera etapa, la producción de 28 mesas barriales en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires destinadas a la participación de organizaciones sociales y políticas. Entre las funciones de las mesas de seguridad, además de las competencias relativas a la prevención del delito, encontramos: “solicitar informes de funcionamiento de las comisarías (…), invitar a (…) funcionarios públicos de las distintas agencias estatales para tratar cuestiones y asuntos atinentes a la seguridad pública del ámbito vecinal y evaluar el funcionamiento y las actividades del servicio de policía local” (MSN, 2011a:59). Otras de las políticas destinadas a la evaluación y control policial de importancia para la cartera ministerial fue la creación de la línea telefónica de atención gratuita de denuncias, sugerencias y reclamos sobre el accionar policial (que mencionamos previamente) y el “Programa Puerta a Puerta”: una encuesta domiciliaria del nivel de satisfacción respecto del servicio policial.

Al respecto, es plausible decir que el objetivo de la evaluación comunitaria de las fuerzas de seguridad se encontraría vinculado con la prevención de lo que en los diagnósticos ministeriales aparecía como una problemática central: la violencia institucional y la corrupción de las policías. La invocación a la comunidad que realiza la cartera ministerial tiene así un doble sentido: la prevención del delito -elemento que estructuró las políticas de participación de la sociedad civil desde los años noventa- y el control civil de los agentes policiales, un aspecto central de la interpelación a la sociedad civil que se realizó desde los movimientos de derechos humanos en los setenta. Tal como en los discursos desplegados en la década del setenta por el movimiento de derechos humanos, la sociedad civil -entendida como comunidad organizada- aparece en los entramados discursivos ministeriales como la garantía contra el autoritarismo y el ejercicio de violencia por parte de las fuerzas de seguridad y policiales. La publicidad ministerial de una línea telefónica para la realización de denuncias que se puede ver a continuación muestra bien que el objetivo de control va a atravesar las políticas de participación de la cartera en seguridad. Se trata de un anuncio publicado en el enero de 2015 en un boletín ministerial:

Ilustración I. Afiche de difusión de línea telefónica para consultas y denuncias 

Fuente: Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN, 2015d:8)

Otra preocupación presente en la gramática ministerial que es menester destacar es aquella que se vincula con la posibilidad de participación efectiva de “grupos particularmente vulnerables” (MSN, 2013a: 58) en las instancias de prevención comunitaria del delito, En esa dirección, se identifica un llamado explícito a que sean los sectores más postergados de la sociedad los protagonistas de las políticas de seguridad del ministerio. Se trata de una propuesta de intervención que guarda estrecha relación con el diagnóstico ministerial de que son los sectores más vulnerables aquellos que más sufren la problemática del delito. El siguiente fragmento del cuadernillo sobre participación ciudadana resulta elocuente de la prioridad que poseen los sectores populares en las políticas participativas del Ministerio de Seguridad de la Nación^[31]:

La primera experiencia “mesa barrial” fue puesta en marcha en forma experimental a principio de año en los barrios Fátima y Ramón Carrillo. Un criterio determinante que orientó la decisión de comenzar en esta zona: Las comunidades de más vulnerables suelen ser consideradas como objetos de la seguridad pública. Era tiempo de establecer una clara prioridad y convocar a los ciudadanos de la zona sur como sujetos y protagonistas de la construcción de su derecho a la seguridad. Esta definición supone también una misión del Estado, que es la de lograr equidad en todos los órdenes de la comunidad. (MSN, 2011c: 16 destacado propio)

Detectamos nuevamente en los discursos ministeriales un interés por diferenciarse de políticas securitarias de los años noventa. Sin embargo, un aspecto que resulta interesante del fragmento citado arriba, es que se puede advertir una doble diferenciación. Por un lado, se estaría tomando una distancia de las políticas que buscaron organizar a las clases medias en torno a la persecución del delito, excluyendo a los sectores empobrecidos de esta posibilidad. Por el otro, se distancia también de aquellas políticas securitarias que convirtieron a los sectores populares en su “objeto”, es decir, que tendieron a anudar pobreza y delincuencia, siendo funcionales a la estigmatización de los sectores populares y a su construcción como los principales responsables del delito. Entendemos que la operación a partir del cual los discursos ministeriales ponen en el centro de sus políticas de participación a los sectores populares constituye otro aspecto que refuerza el carácter republicano de la apuesta ministerial. En efecto, se trata de un movimiento que nuevamente apuntaría a reforzar el lugar de los sectores populares como sujetos con derecho a la seguridad e incluso también, a la participación política.

Las características del spot institucional “Mesa de Seguridad: actividad deportiva en Villa Soldati” también son elocuentes respecto de la prioridad que se le da a los sectores populares en las políticas de participación. El video de casi tres minutos de duración busca retratar la jornada deportiva que fue organizada por la mesa de seguridad de este barrio popular de la Ciudad de Buenos Aires. Con música andina de fondo -que remite a la cultura frecuentemente estigmatizada del norte de nuestro país y países limítrofes- el spot comienza mostrando imágenes de los alrededores de una cancha de futbol de Villa Soldati la cual se encuentra siendo remodelada por un grupo de lo que parecen ser vecinos y vecinas. Segundos más tarde, la cámara muestra a una mujer presentada en el spot como la Secretaria de Políticas de Prevención y Relaciones con la Comunidad. En un primer plano, se ve a la funcionaria diciendo que “el objetivo de la actividad es “recuperar el espacio público abandonado a través de una actividad deportiva que integre a la comunidad de mujeres de diversos barrios de la zona”. Luego, como se puede ver en la captura de pantalla I, se muestra a una mujer adulta mayor, a quien se hace referencia en el graph como “Hermana y Vicepresidenta de la Junta Vecinal de Villa Fátima”, detallar la dinámica de las mesas de participación barrial. En un tercer y último momento, entre imágenes que captan a distintas mujeres con uniformes de futbol haciendo pases con la pelota en un barrio precario, la cámara vuelve a registrar a la Secretaria de Políticas de Prevención y Relaciones con la Comunidad quien cierra el video hablando de la importancia de producir políticas “multiagenciales” para prevenir la violencia.

Captura de pantalla I.Spot “Mesa de Seguridad: actividad deportiva en Villa Soldati” (MSN, 2011l)

Fuente: Canal de YouTube del Ministerio de Seguridad de la Nación  (MSN, 2011l)

Captura de pantalla II. Spot “Mesa de Seguridad: actividad deportiva en Villa Soldati”

Fuente: Canal de YouTube del Ministerio de Seguridad de la Nación  (MSN, 2011l)

Tres cuestiones valen resaltar del spot. Por un lado creemos que la elección de filmar una actividad en Villa Soldati, uno de los barrios más pobres de la Ciudad de Buenos Aires, no resulta azarosa sino que justamente habla del tipo de participación comunitaria que se busca construir desde la cartera ministerial. Otro indicador del tipo de participación “deseable” para el Ministerio de Seguridad de la Nación lo constituyen los actores barriales que aparecen en el video. Como se puede vislumbrar en la captura de pantalla II: se trata de vecinos y sobre todo vecinas de sectores populares, que confluyen en la organización de una actividad para el barrio. De la misma forma, el modo en que se le da voz en el spot institucional a una referente de un espacio de organización barrial como es la Junta Vecinal también habla de la valorización de los sectores organizados para la participación comunitaria.

Para finalizar, hay un último aspecto de la invocación a la participación de la ciudadanía que se realiza en la discursividad ministerial que nos interesa enfatizar: el sentido particular que asume la idea de prevención del delito. Así, si como dijimos un objetivo fundamental de la participación comunitaria es evitar la producción de delitos, la modalidad propuesta va a ser la formulación de intervenciones multiagenciales en las que la agencia policial asume un rol secundario. En consonancia, se trata de medidas que revierten la centralidad que las instituciones policiales adquirieron en las políticas de la nueva prevención que se produjeron desde los años noventa. Si como señalamos en el capítulo genealógico en la década anterior la comunidad funcionó como un dispositivo que abonó a la construcción de la policía como principal respuesta a los problemas securitarios, esto se va a ver modificado en los discursos ministeriales. Se trata en ese sentido, de otra dimensión en donde es posible ver el funcionamiento de una matriz republicana. La prevención del delito en los discursos ministeriales, va de la mano de una salida que se produce colectivamente y que no requiere exclusivamente del uso de la represión policial sino que habilita otros mecanismos vinculados a la producción de derechos. Este desplazamiento se advierte claramente en la descripción que se realiza respecto de la creación de “mapas de prevención del delito”, un segundo lineamiento que forma parte del Plan Nacional de Prevención del Delito.

De acuerdo a lo que se plantea en el cuadernillo: “La participación comunitaria y la gestión de seguridad pública”, dichos mapas permitirían “planificar políticas públicas de seguridad reconociendo los principales conflictos que afectan la seguridad del barrio” (MSN, 2013a:59). Su producción tendría dos momentos: un primer momento dedicado identificación colectiva de aquellos lugares que han sido “cercenados del espacio público por el miedo” (MSN, 2011c: 17) y un segundo momento de intervención para la recuperación de estos “espacios inseguros” a partir de una modalidad “multiagencial”. Al respecto, aunque se menciona que las zonas registradas en el mapa serán tenidas en cuenta para la asignación de recursos asociados tradicionalmente va la idea de “seguridad” como agentes policiales y patrulleros, se advierte la preocupación por generar propuestas heterodoxas para estas demandas de seguridad. Ciertamente, se establece que las políticas de recuperación pueden implicar intervenciones variadas que van desde “mayor presencia policial, la mejora de la infraestructura urbana o el abordaje de conflictividad social” (MSN, 2011c: 17).

Otra fragmento documental elocuente de este desplazamiento es aquel en el que se aborda la experiencia de prevención del delito en la estación de subte “Medalla Milagrosa” su lectura permite percibir que la producción de espacios públicos “habitables” a partir de la articulación entre comunidad y agencias estatales policiales aparece en los discursos ministeriales como una estrategia recomendada para evitar que se efectúen ilegalismos:

La estación de subte “Medalla Milagrosa” se convirtió en un caso emblemático de recuperación de espacios públicos por la comunidad y el Estado para mejorar la seguridad y calidad de vida de un barrio. En las reuniones de las mesas barriales de Flores y Parque Chacabuco, este lugar había sido señalado como un punto de alta conflictividad que limitaba el acceso al subte. En una primera instancia se estableció una parada fija policial de efectivos de la comisaría 38° para mejorar la situación. Pero, sin duda, la solución de fondo pasaba por recuperar ese espacio público para el uso de la comunidad. Junto a los vecinos, el Ministerio de Seguridad de la Nación inició acciones de articulación con el Gobierno de la Ciudad y con las empresas Metrovías y AUSA (…). El 14 de julio se iniciaron los trabajos de limpieza e iluminación del anfiteatro que se encuentra a la entrada del subte, con la participación de la Cooperativa de Trabajo San Pantaleón de Villa Fátima que articuló acciones con las organizaciones comunitarias involucradas. Ese mismo día se convocó a una reunión en el Centro de Jubilados, en la cual se resolvió inaugurar las obras de recuperación invitando a los vecinos a festejar el “Día del Amigo” en el anfiteatro de la Estación Medalla Milagrosa. (MSN, 2011c: 18).

Resumiendo, al comienzo del apartado, retomábamos a Lechner para señalar el carácter problemático y polisémico de la interpelación a la sociedad civil. En efecto, decíamos que en nuestra historia reciente, el llamamiento a la participación ciudadana reconoce distintas raíces histórico- políticas, como también habrían tenido diversos efectos de poder. El análisis de los discursos ministeriales nos permite señalar, en ese sentido, algunas particularidades de la interpelación ministerial a la comunidad.

Por un lado, encontramos que el llamamiento a la sociedad civil en la discursividad ministerial supone una continuidad con algunos de los elementos organizaron la invocación a la comunidad que los movimientos de derechos humanos pusieron en juego en la década del setenta. Ello en dos sentidos: por una parte en los discursos ministeriales se produce una convocatoria a la comunidad que, lejos de plantearse como individual y apolítica, va a implicar un llamado a la organización de la comunidad y a la participación política. En este punto es posible rastrear también los ecos de la doctrina peronista. De la misma forma, en las políticas de participación ministerial se retoman otra de las características centrales de la invocación a la comunidad que se produjo en los setenta: el objetivo de control civil de las fuerzas de seguridad. La participación comunitaria, en la gramática ministerial, tiene como fin evitar la producción ilegalismos por parte de las agencias policiales.

A estas dos singularidades de la invocación a la comunidad que se produce en los discursos ministeriales -organización comunitaria y control civil de las fuerzas policiales- es posible agregarle otra torsión específica: la jerarquización de los sectores populares en tanto protagonistas de las políticas de participación. En efecto, mostramos cómo desde la cartera ministerial se entiende que las poblaciones empobrecidas deben constituirse en sujetos productores de las políticas en seguridad.

Por último, detectamos también que una de las características de esta interpelación lo constituye el modo en que se repiensa la idea de prevención del delito. Así, si las políticas comunitarias de los años noventa, fortalecieron la construcción de la vigilancia policial como la principal forma de prevención del delito, la invocación a la comunidad que realiza el Ministerio de Seguridad de la Nación, va a darle a lo policial un lugar secundario. La articulación de la comunidad con agencias estatales no policiales para la producción de espacios públicos habitables se constituye como una modalidad deseable de intervención multiagencial.

Ahora bien, si como caracterizamos las propuestas de participación de la comunidad, permiten hablar de la configuración, en los discursos ministeriales, de una forma republicana de entender la seguridad, sin embargo se trata de un punto en donde es posible encontrar discontinuidades durante el período analizado. En efecto, el análisis de los documentos ministeriales nos permite decir que partir de mayo de 2013 el discurso ministerial va perdiendo crecientemente la impronta político-participativa y va asumiendo una perspectiva de la participación reducida a la idea de prevención del delito.

En esa dirección, vislumbramos dos movimientos. Por un lado, la política de mesas barriales en seguridad, destinadas a la participación de organizaciones barriales, pierde peso específico en esta etapa. La escasa referencia que asume este plan en el documento programático “El Modelo Argentino de Seguridad Democrática (2013-2015)” en donde se sistematizan las iniciativas de los últimos dos años de gestión es un claro ejemplo de ello. Allí, las mesas barriales son presentadas ya no un programa estratégico y medular para el Ministerio, tal como sucedía en las versiones anteriores de dicho documento, sino como un programa más del lineamiento de “abordaje integral de la seguridad” (MSNa, 2015). Por otra parte, observamos que mientras que el dispositivo de participación ciudadano propuesto a fines de 2010 era sinónimo de involucramiento político de las organizaciones sociales y comunitarias para la gestión del conflicto, desde mayo de 2013 priman en los discursos ministeriales propuestas ligadas a la participación en clave de (re)inclusión social de sujetos concebidos como “vulnerables”. Por cierto, se advierte que en documentos de este segundo momento la referencia a la idea de sujetos vulnerables (MSN, 2014c; 2015a; 2015e) se vuelve sistemática a la hora de justificar la elaboración de programas culturales destinados a las poblaciones empobrecidas (MSN, 2014d; 2015a). En esa dirección, las estrategias de participación se reformulan en torno al propósito de promover una presencia estatal que aleje a los sectores populares de las redes del delito al tiempo que los “incluya” en ciertos entramados institucionales. La siguiente nota publicada en un boletín ministerial en el año 2014 en donde se describe una iniciativa ligada al fomento del deporte en barrios del sur de la ciudad sugiere este corrimiento.

Ilustración I. “Inclusión social y deporte: la mejor prevención del delito”

Fuente:  Ministerio de Seguridad de la Nación  (MSN, 2015e:8)

Observamos que el objetivo de este tipo de iniciativas no se vincula ya con tratar de resolver colectivamente las problemáticas sino con “contener” y “dotar de valores” a los sectores marginales entendidos como los protagonistas de los delitos. Este vuelco diluye la asociación entre participación y política, como también la lógica de producción de derechos que caracterizaban hasta entonces a las propuestas participativas ministeriales, teniendo como efecto una licuación de la matriz republicana de los discursos ministeriales. Por otra parte, es importante mencionar que esta nota resulta sintomática de otra de las características de esta segunda etapa del Ministerio de Seguridad de la Nación: la centralidad que asume la figura del secretario Berni, la cual, como dijimos en la Introducción, llega a ser incluso más relevante que la de los/as ministros/as a cargo de la cartera securitaria durante todo el del período. La foto que muestra al propio secretario posando como profesor del taller ofrecido desde la cartera ministerial resulta bien ilustrativa de la imagen que se busca construir desde el Ministerio de Sergio Berni: un secretario “todo terreno”, capaz de solucionar con su sola presencia las problemáticas de los ciudadanos. La promoción de un arte marcial como el “karate” para la realización del taller, es también es distintiva de un modo de particular de entender la participación de los sectores populares en las políticas securitarias. Se trata de un deporte tradicionalmente asociado no a la recreación y al trabajo en equipo sino fundamentalmente a la posibilidad de “defensa” personal. En los discursos ministeriales que se promueven a partir de 2013, las políticas de participación en ese sentido, estarían menos vinculada a fomentar el sentido de la acción colectiva y más a la promoción de una idea de participación atomizada.

Resumiendo, más allá de los matices que se presentan durante los últimos dos años del período analizados, entendemos que en términos generales, la sociedad civil -redefinida en los discursos ministeriales como “comunidad”- va a resultar un objeto cuyo gobierno resulta indispensable para la conducción de conductas en materia de seguridad. En estos entramados discursivos securitarios, la comunidad es indispensable tanto para identificar los problemas definidos como inseguridad y contribuir en elaboración de respuestas, como también para fiscalizar que el accionar de las fuerzas de seguridad se produzca en el marco del respeto de los derechos humanos. En ese sentido, la participación ciudadana funcionaría en el esquema como “garantía de eficacia”. Si hay vecinos señalando dónde están los problemas, en consecuencia, las políticas van a ser mejores. Del mismo modo, si hay ciudadanos marcando los abusos de los policías, se entiende que hay menos posibilidades de que se comentan. En otras palabras, en tanto partícipe de los aspectos fundamentales que hacen a la producción las políticas públicas, la “comunidad organizada” es, en los discursos ministeriales, el actor que en conjunto con el poder ejecutivo e instituciones policiales va a estar al frente de la construcción de políticas securitarias. Podríamos decir entonces que en la gramática ministerial el dispositivo de gobierno de seguridad tendría tres patas: una conducción política que establece lineamientos, una comunidad que colabora en las distintas fases del proceso y unas fuerzas policiales y de seguridad que tienen un rol fundamentalmente ejecutor.

5. El tridente del gobierno de la seguridad

El análisis realizado en el presente capítulo nos ha permitido arrojar una serie de conclusiones respecto a la forma en que en la gramática ministerial se comprende el gobierno de las conductas en torno al problema de la seguridad. Ciertamente, hemos dado cuenta de que la reformulación de la cuestión de la seguridad en clave republicana que se identifica en los discursos ministeriales tiene como efecto la reconfiguración de los objetos a gobernar.

En ese sentido, en primer lugar, en los discursos ministeriales, gobernar la seguridad supone actuar sobre las fuerzas de seguridad. En ese sentido, en los entramados discursivos ministeriales, la forma de gobierno de las instituciones policiales que se presenta como deseable es el “gobierno político”. Se entiende que abordar la problemática securitaria implica que el poder ejecutivo pueda definir los distintos aspectos que hacen a la gestión de las fuerzas de seguridad. Para esos fines, la conducción transversal y capilar de las fuerzas de seguridad, aparece como una tarea fundamental. Ahora bien, en torno a este punto, registramos que la noción de gobierno político se encuentra anudada a lo que aparece como un segundo objetivo clave para el gobierno de la seguridad: la democratización de las fuerzas de seguridad. En los entramados discursivos ministeriales, la reforma de las fuerzas de seguridad y su transformación en instituciones que puedan funcionar de acuerdo al estado de derecho constituye un paso clave para abordar el problema securitario. En otras palabras, se interpreta que, sin fuerzas de seguridad democratizadas, no habría lugar para un ataque eficaz del problema del delito. En ese sentido cabe señalar lo que entendemos como uno de los aspectos más disruptivos de la gramática ministerial: el funcionamiento de una lógica republicana. Ciertamente, en los discursos ministeriales, reformar “democráticamente” las instituciones policiales es sinónimo de construir unas instituciones capaces de producir y garantizar “derechos”: derechos de los ciudadanos (derecho la protesta social, derechos en relación al trato de las fuerzas policiales) pero también derechos de los propios agentes policiales en tanto trabajadores. En consecuencia, la tematización del gobierno de las fuerzas de seguridad como un aspecto del gobierno de la seguridad tiene dos consecuencias significativas. Por un lado, el modo en que el elemento “fuerzas de seguridad” aparece reconfigurado en los discursos ministeriales. Lo policial tendrá un peso específico en la discursividad ministerial no solo en tanto “solución” sino en tanto objeto de reforma y democratización. Por el otro, la introducción de la lógica republicana para pensar el problema se la seguridad. Así, a diferencia del discurso hegemónico de la inseguridad, en el que la cuestión securitaria se reduce a la prevención del delito, en los discursos ministeriales “seguridad” se anuda también con la producción de derechos.

Un segundo objeto de gobierno son los sectores populares. Se advierte, tal como en el discurso hegemónico, la presencia de los delitos de las clases empobrecidas como una preocupación nodal de los discursos ministeriales. Así, las propuestas de intervención ministerial se encuentran en sintonía con el diagnóstico formulado desde la cartera en seguridad que describimos en el capítulo II. El delito y la violencia de los pobres es la principal causa de la seguridad y por tanto las propuestas se dirigen a atacarlo. Ahora bien, si como describíamos en el capítulo anterior, los discursos ministeriales cuestionan la demagogia punitiva y formulan como alternativa la idea de gestión de la conflictividad, no obstante, en sus propuestas de intervención, estas premisas se ven tensionadas. Precisamente, se observa en la gramática ministerial la persistencia de la lógica policial sobre la lógica republicana. Los mecanismos de intervención propuestos repiten la receta del paradigma del orden: el refuerzo de la vigilancia policial sobre las clases populares. No obstante, cabe señalar la existencia de una serie de torsiones en propuestas de policiamiento preventivo desarrolladas desde la cartera ministerial. Nos referimos por un lado, al hecho de que los planes se piensan en torno al objetivo de brindar mayores niveles de seguridad a los sectores populares entendidos al mismo tiempo como “víctimas” y “victimarios” del problema del delito. Y por el otro, al hecho de que estos planes son complementados por el desarrollo de mecanismos de gobierno político y de prevención de la violencia instruccional. Es decir, identificamos en los discursos ministeriales la idea de que la intensificación del control policial es solo posible en tanto y en cuanto se trate de fuerzas conducidas políticamente y que apliquen modalidades de intervención que impugnan el uso de la fuerza letal. Gobierno político y derechos humanos aparecen en los discursos ministeriales como dos condiciones de posibilidad para el buen gobierno de los sectores populares.

En tercer lugar, en los discursos ministeriales gobernar la seguridad va a suponer gestionar el campo de acción de la sociedad civil entendida como “comunidad organizada”. En ese sentido, si la incorporación de sociedad civil como un elemento de las políticas securitarias no es novedosa, sino que fue un elemento que caracterizó a las políticas de seguridad desde fines de los años noventa, no obstante, la redefinición de la seguridad en términos republicanos que se produce en los discursos ministeriales transforma los modos en que se entiende el gobierno de la “sociedad civil”. En efecto, la tematización de la política como un mecanismo legítimo para la resolución de conflictos, tiene como consecuencia la resignificación del rol de la comunidad en materia de seguridad. Por tanto, a diferencia de la interpelación a la sociedad civil que se realizó en las políticas de seguridad anteriores, las políticas de participación ministeriales se dirigen no a los individuos atomizados sino a las organizaciones políticas en tanto representantes de los sectores populares. En la gramática ministerial se promueve un tipo de participación que lejos de tener un carácter apolítico y neutral, se plantea como una forma de aportar a un proyecto político. La impronta republicana de los discursos ministeriales también se expresa en un segundo carácter de estas políticas de participación comunitaria: la invocación a la comunidad no se realiza solamente en función del objetivo de prevención del delito sino también y fundamentalmente al control de las fuerzas de seguridad. La comunidad aparece como un agente para garantizar el funcionamiento de las fuerzas de acuerdo a los derechos y normas constitucionales. Cabe señalar que si bien la impronta político-participativa de la participación comunitaria es debilitada a partir de 2013, no obstante, no desaparece de los discursos ministeriales.

Por último, es importante no soslayar la tímida incorporación de otros objetos de gobierno: las prácticas de las clases dominantes. La tematización de “violencia de género” y “crimen organizado” como dos delitos a perseguir, supone echar luz sobre los ilegalismos que tienen a agentes poderosos como principales protagonistas, teniendo como consecuencia la puesta en tensión del discurso hegemónico de la inseguridad. En esa dirección hemos visto que las formas de intervenir sobre los delitos de los sectores dominantes de la cartera en seguridad suponen producir medidas de carácter no tradicional- promoviendo un abordaje del problema que no se reduce una intervención policial o militar. En relación con la violencia de género, las políticas se vinculan sobre todo con medidas orientadas a construir fuerzas de seguridad no reproductoras de la violencia de género aunque también se proponen acciones vinculadas a la intervención multiagencial del problema en los territorios. En el caso del crimen organizado, las propuestas están destinadas a la creación de condiciones institucionales para su persecución: la creación de áreas específicas, la producción de información y de protocolos para regular el accionar policial son ejemplo de ello. Sin embargo, específicamente en lo relativo al narcotráfico, estas medidas se combinan con otras en las que se postula el despliegue de fuerzas de seguridad. El Plan Escudo Norte es una de ellas, como también el Plan Rosario, que supuso la formulación de propuestas de policiación de los territorios empobrecidos como respuesta al emergente problema del narcotráfico en dicha ciudad.

En suma, la indagación respecto de los modos de intervención propuestos nos permite decir que la producción de una nueva discursividad securitaria tiene tres consecuencias en lo respectivo al gobierno de la seguridad. La primera es introducción de nuevos objetos de gobierno. Las fuerzas de seguridad constituyen un actor que en el discurso hegemónico no era postulado como objeto de intervención y que va a tener centralidad en los discursos ministeriales, sobre todo a partir del lineamiento de “gobierno político”. La incorporación de las prácticas de los sectores de poder como la violencia de género y el crimen organizado va en el mismo sentido, aunque asumen un menor peso en la explicación de la cuestión securitaria. La segunda operación es la reconfiguración de los (viejos) objetos de gobierno de la seguridad: los sectores populares y la sociedad civil. En ambos casos se trata de elementos que en el discurso hegemónico aparecen asociados a la intervención en seguridad. Sin embargo, el análisis realizado nos ha permitido mostrar que, en los discursos ministeriales, los mecanismos a partir de los cuales se busca intervenir sobre estos objetos se ven trastocados. Las nociones de policiamiento preventivo y de participación comunitaria son repensadas en el discurso ministerial a partir de su asociación con la idea de gestión de la conflictividad, gobierno político y derechos humanos. En ese sentido, es posible decir que la reformulación de la idea de seguridad en términos republicanos supuso también la reformulación de las estrategias de intervención sobre sus objetos.

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