Finanzas y políticas públicas (1955-1973)

Enrique César Schaller

Introducción

A partir de la segunda mitad del siglo XX se produjo un sostenido crecimiento del sector público provincial en el Nordeste Argentino. Esta progresión no constituyó un hecho aislado sino que fue el resultado de un proceso general caracterizado por profundos cambios en las relaciones entre la Nación y las provincias. Las transformaciones se orientaron en general hacia una ampliación de las atribuciones de los gobiernos subnacionales y de sus recursos para superar las falencias del modelo centralista de gestión. En el Nordeste, cuya base económica era bastante precaria, la paulatina descentralización tuvo un fuerte impacto porque los estados provinciales cumplieron un papel cada vez más significativo en la vida económica y social. En este sentido, numerosos estudios han analizado pormenorizadamente los cambios institucionales y las políticas públicas en diversos ámbitos de la gestión de gobierno. Sin embargo, un tema todavía poco examinado es el de la articulación de las provincias con el gobierno nacional en el aspecto fiscal. Esta cuestión es de fundamental importancia dado que la labor pública provincial sólo puede entenderse dentro del contexto de las normas que regulaban las responsabilidades de gasto y las facultades de recaudación entre los diversos niveles de gobierno. En la definición de estas reglas el objetivo declarado era la mayor eficiencia en el gasto público aunque, en la práctica, también cumplió un papel decisivo el contexto político-institucional que definía en poder de negociación de las partes involucradas (Eaton, 2004). En el presente estudio, de carácter exploratorio, se examina el crecimiento del sector público provincial en el Nordeste a través de análisis de sus finanzas en el lapso de 1955 hasta 1973. Desde el punto de vista de las relaciones fiscales esta etapa constituye una transición entre el esquema de gestión centralizado y el nuevo modelo que comenzó a definirse en la década de 1970 en el que la Nación concentra la percepción de los recursos pero las principales responsabilidades de gestión corresponden a las provincias. En lo que refiere a las políticas públicas, el período 1955-1973 se caracteriza por el auge del denominado “Estado desarrollista” en el que la prioridad de la labor estatal era promover el crecimiento económico. En este trabajo se destaca el fuerte crecimiento de las finanzas provinciales a pesar de la profunda crisis por la que atravesaba el sector productivo en algunas jurisdicciones, se señala además la dependencia de las provincias con respecto a los fondos que les transfería la Nación y, finalmente, se examinan brevemente la distribución del gasto y el papel de las políticas públicas provinciales en los diversos ámbitos de gestión. El estudio se basa sobre todo en cuadros de ingresos y gastos de las provincias e informes especiales elaborados por el Consejo Federal de Inversiones entre 1959 y 1976.^[1]

Nación y provincias durante la etapa desarrollista

Entre los años 1951 y 1955 los Territorios de Chaco, Misiones y Formosa se constituyeron en provincias. Las jurisdicciones dejaron de ser meras dependencias del gobierno nacional y obtuvieron las atribuciones que la Constitución del país confiere a los estados autónomos de la república federal. Se trataba de un cambio institucional de gran trascendencia para el Nordeste ya que hasta ese momento había sido Corrientes la única entidad subnacional en la región con jerarquía provincial. En la organización federal de la República Argentina las provincias gozan de una amplia autonomía de gestión pero, en la práctica, el ejercicio de sus potestades estuvo siempre condicionado por el fuerte predominio del gobierno nacional y por las asimetrías regionales (Porto, 2004).

Desde las etapas iniciales de la organización del país se manifestó una tendencia hacia la hegemonía del Estado nacional en detrimento de las autonomías provinciales. El avance de esta orientación centralizadora se debía en gran medida a que la Nación cuenta con la potestad exclusiva para controlar instrumentos clave de la política económica (comercio exterior, la política monetaria y cambiaria, el sistema crediticio, el manejo de la deuda externa, las inversiones extranjeras etc.) que tienen un fuerte impacto en toda la población. Otro factor decisivo es la mayor disponibilidad de recursos dado que percibe en forma exclusiva los impuestos al comercio exterior y, desde principios de la década de 1930, recauda la mayor parte de los impuestos internos. Esta tendencia hegemónica se equilibra en parte con el papel destacado que la Constitución otorga a las provincias en el funcionamiento del sistema institucional. En el Congreso de la Nación los representantes provinciales pueden hacer valer sus reclamos e influyen en la elaboración de las leyes. Por su parte, los grupos políticos locales tienen una participación clave en las elecciones nacionales. Sin embargo, desde 1930 hasta 1983 hubo varios períodos en los que el ordenamiento constitucional permaneció en suspenso con lo cual las provincias perdieron gran parte de su influencia (Cao, 2002; Eaton, 2004; Porto, 2004).

Con sus atribuciones y recursos la Nación fue extendiendo su esfera de responsabilidades. Tuvo un papel prioritario en la integración económica y la construcción de la infraestructura básica (ferrocarriles, sistema portuario, puentes y caminos, correos y telégrafos). Participó en gran medida en la difusión de la enseñanza primaria pese a que se trataba de una potestad prioritaria de las provincias. Acentuó su presencia en la esfera económica con el modelo intervencionista a partir de la crisis de 1930. Las juntas reguladoras nacionales que se crearon en esta década tuvieron un papel destacado en la evolución de las economías regionales. La centralización alcanzó su mayor desarrollo durante el gobierno peronista de 1946-1955 puesto que en ese lapso los avances en la legislación laboral y la creación de los sistemas de salud pública y de asistencia social se efectuaron sobre la base de un modelo fuertemente centralizado. Por otra parte, con la adquisición de las empresas extranjeras el Estado nacional pasó a ser el principal proveedor de servicios.

En el nuevo ciclo que se inició en 1955 no se alteró fundamentalmente la esfera de acción de los niveles de gobierno aunque se dieron algunos pasos para disminuir las responsabilidades nacionales y transferir algunos servicios al ámbito provincial. Asimismo, en esta etapa se favoreció una mayor libertad de los agentes económicos por lo que cesaron de funcionar o perdieron atribuciones varios organismos que habían regulado el comercio y la producción. Esto afectó a las economías regionales del interior que habían prosperado gracias a la protección estatal que les preservaba el mercado interno.

En lo que se refiere a las finanzas públicas, desde la vigencia del sistema de coparticipación a partir de 1935 las provincias tendieron a basarse menos en los ingresos de recaudación propia y a depender cada vez más de las transferencias de la Nación. Durante la década de 1960 la recaudación del conjunto de las provincias representó, en promedio, sólo el 19% del total de los ingresos percibidos por el sector público nacional y provincial. En las erogaciones la proporción de las provincias fue de alrededor del 30%. Este mayor porcentaje en el gasto consolidado permite apreciar el hecho de que gran parte se financiaba con aportes de la Nación. Por ese motivo adquirían particular importancia las cambiantes relaciones entre la Nación y las provincias debido a la alternancia de gobiernos electos y de facto. En el lapso de 1955 a 1973 las autonomías provinciales sólo tuvieron plena vigencia en las presidencias de Arturo Frondizi (1958-1962) y Arturo Illia (1963-1966). En esas etapas las provincias pudieron negociar y obtener mejoras en las transferencias. Durante las administraciones de facto los gobernadores se convirtieron en delegados sujetos a las directivas del poder central. No obstante, en la Revolución Libertadora (1955-1958) y en el interregno de José María Guido (1962-1963) no se buscó innovar en los acuerdos vigentes sobre la distribución de fondos. Durante la primera etapa de la Revolución Argentina (1966-1970) la centralización se acentuó. En ese lapso se realizó un importante recorte en las transferencias a las provincias. En la última fase del gobierno militar (1970-1973), por el contrario, volvieron a crecer los aportes nacionales para satisfacer los crecientes reclamos de las regiones del interior (Porto, 2004).

La inestabilidad institucional del período estuvo en gran medida vinculada con fluctuaciones económicas (ciclos de stop and go) motivadas por crisis recurrentes en la balanza de pagos y la aceleración inflacionaria. Para superar estos problemas en su fase más aguda se aplicaron políticas de ajuste ortodoxo (devaluación monetaria, restricción de gastos) que generaron una fuerte recesión interna y afectaron seriamente a las finanzas de todos los niveles de gobierno. Particularmente severos fueron los efectos de las políticas de estabilización aplicadas durante los años 1959, 1962 y 1963.

La creciente participación del Estado nacional en las diversas áreas de la gestión provincial era favorecida por la debilidad económica de muchas jurisdicciones para financiar sus actividades. (Cao y Vaca, 2006; Cetrángolo y Jiménez, 2004). Este aspecto ponía de relieve las marcadas diferencias que existían en el desarrollo económico de las provincias. Las que conforman la región pampeana, fuertemente integradas a la economía internacional y al mercado interno, concentraban la riqueza, la población y las transformaciones sociales del país. En la región de Cuyo, se constituyó en Mendoza un núcleo agrícola e industrial que se vinculó exitosamente con las áreas más desarrolladas del país. En contraste, las provincias del norte, pese a la existencia de algunas actividades dinámicas, presentaban en conjunto los mayores niveles de atraso relativo. A fines de la década de 1950 la región Nordeste tenía los valores más bajos de producción per cápita del país pese a las grandes transformaciones de Chaco y Misiones en la primera mitad del siglo XX.

Cuadro 1. Distribución regional de la población y del valor de la producción (% del total)

REGIÓN [2]	SUPERFICIE DEL SECTOR CONTINENTAL	POBLACIÓN		PRODUCTO GEOGRÁFICO BRUTO
		1960	1970	1959	1970
CAPITAL FEDERAL	0,1	14,8	12,7	29,6	29,1
PAMPEANA	26,8	56	59	51,9	52,5
CUYO	12,3	6,7	6,6	5,7	5,6
NOROESTE	21,9	11	10,1	5,9	5,6
NORDESTE	11,3	8	7,7	3,9	3,7
PATAGONIA	27,6	3,5	3,9	2,9	3,5

Fuente: Gatto, Francisco (2007).

En el período que se extiende entre 1955 y 1973 prevaleció el modelo desarrollista de crecimiento. El mismo, con distintas variantes, propiciaba la modernización económica con base en el impulso de la industria pesada, la innovación tecnológica y la renovación de la infraestructura energética y de comunicaciones. La herramienta fundamental de esta transformación debía ser la inversión pública y privada orientada hacia los sectores considerados estratégicos. El proyecto desarrollista limitaba el intervencionismo estatal de la etapa peronista y daba amplia participación a la iniciativa privada y al capital extranjero. Sin embargo, el modelo de gestión era claramente centralista dado que las decisiones sobre las inversiones e incentivos correspondían a los equipos técnicos del gobierno nacional (Cao, Rey y Duca, A, 2015; Healey, 2007).

La política macroeconómica de esa etapa tendió a acentuar los desequilibrios regionales. La nueva fase de desarrollo industrial promovida por el gobierno tuvo lugar en Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba mientras que las medidas de desregulación económica provocaron la crisis de algunas producciones tradicionales del interior y dieron lugar a una difícil reconversión productiva. En ese lapso disminuyó la participación de las regiones extrapampeanas en el conjunto de la economía. Una excepción fue la Patagonia que, gracias a sus recursos energéticos y su situación estratégica, fue un área privilegiada en los proyectos de inversión.

Pese a que no se modificaron los desequilibrios territoriales el tema de las asimetrías regionales pasó a formar parte de la agenda de gobierno. En 1959 se estableció el Consejo Federal de Inversiones destinado a elaborar proyectos para promover las economías provinciales. Asimismo, durante la presidencia de Arturo Illia se creó el Consejo Nacional de Desarrollo que debía encargarse de elaborar planes de largo plazo para orientar la labor de gobierno. Otro instrumento fue la promoción industrial a través de disposiciones legales, entre las que se destaca la ley 14871 de 1958, que favorecían la radicación de industrias en el interior. En general, los diversos proyectos de desarrollo regional tuvieron un resultado muy limitado (Healey, 2007).

Mayor trascendencia tuvo la asignación de fondos nacionales a las provincias menos desarrolladas para compensar las falencias en la provisión de bienes y servicios. Este aporte se concretó en primer lugar a través de los recursos que destinaba la Nación para la ejecución de obras públicas en las provincias y para el funcionamiento de las reparticiones nacionales distribuidas en todo el país. El período de 1955-1973 se caracterizó por la importante inversión del Estado nacional en obras de infraestructura y en la explotación de recursos naturales con el fin de conformar “polos de desarrollo” autónomos en las áreas del interior. Estas inversiones se concretaron en todo el ámbito nacional pero su efecto regional fue dispar porque se concentraron en áreas y actividades consideradas prioritarias por los planificadores. De esta forma la región Patagónica constituyó un área privilegiada mientras que el Nordeste ocupó un lugar secundario (Cao, Rey y Duca, 2015).

Otro mecanismo de asignación de recursos nacionales era la transferencia de fondos a los gobiernos de las provincias. Este instrumento se había aplicado en forma limitada hasta principios de la década de 1930 mediante aportes especiales del Tesoro (ATN) y subsidios a la enseñanza primaria. Un cambio fundamental se produjo con la vigencia del sistema de Coparticipación Federal en 1935. Desde ese momento las transferencias nacionales pasaron a ser un elemento clave para el funcionamiento de las finanzas provinciales. Por este régimen las provincias delegaban en la Nación la potestad de recaudar impuestos internos a cambio de recibir un porcentaje de lo percibido. La distribución de los fondos coparticipados se negociaba entre la Nación y las provincias. El procedimiento de reparto establecía criterios para una distribución primaria (entre la Nación y las provincias) y una distribución secundaria (de las provincias entre sí). Los acuerdos tenían una duración limitada por lo que debían renegociarse en forma periódica. El primer convenio tuvo vigencia hasta 1947. En ese año se verificó un nuevo acuerdo que debía finalizar en 1955 pero fue prorrogado anualmente por el gobierno provisorio hasta 1958. En la distribución primaria se establecía que el 21% de la recaudación principal correspondería a las provincias. La renovación del convenio en 1959, durante la presidencia de Arturo Frondizi, amplió la participación provincial al 42%. El gobierno de facto iniciado en 1966 redujo arbitrariamente este porcentaje al 38% pero en sus etapas finales buscó compensar este recorte con aportes especiales del Tesoro y en 1973 introdujo una profunda reforma que beneficiaba a las provincias. En lo que se refiere a la distribución secundaria inicialmente primó un criterio devolutivo en el que cada provincia recibía en proporción a lo recaudado dentro de su jurisdicción lo cual favorecía a los distritos más ricos. En las sucesivas renegociaciones, sin embargo, se fue afianzando un criterio distributivo que otorgaba mayores aportes a las provincias más pobres. Este principio aparece claramente en el acuerdo de 1959 y quedó definitivamente consagrado en la reforma de 1973 (Porto, 2004).

Cuadro 2. Promedio regional de los ingresos de los gobiernos provinciales per cápita (en pesos de 1992)

REGIÓN	1960	1970	INCREMENTO (%)
PAMPEANA	309	438	41,7
CUYO	357	654	83,2
NOROESTE	323	502	55,4
NORDESTE	297	465	56,6
PATAGONIA	566	1103	94,9

Fuente: elaboración propia con base en los Informes de ingresos y gastos del CFI.

Gracias a estas transferencias nacionales durante la década de 1960 los recursos de los gobiernos de las provincias en las regiones extrapampeanas se incrementaron más aceleradamente que los de las jurisdicciones más desarrolladas. Este aumento, aunque no fue uniforme, tendió a equilibrar los ingresos de las diversas provincias pese a la crisis que experimentaban algunas economías regionales.

Evolución general de las finanzas de las provincias del NEA. Crecimiento estatal y crisis productiva

A fines de la década de 1950 las jurisdicciones que integraban la región Nordeste habían ya completado en lo fundamental la etapa de poblamiento y formación territorial. Corrientes había sido la primera en concluir este proceso hacia 1890 gracias al desarrollo ganadero. Con una base económica y territorial consolidada la provincia se organizó tempranamente como Estado autónomo. Los otros distritos comenzaron a estructurarse recién desde fines del siglo XIX como Territorios bajo la directa dependencia del gobierno nacional. En la primera mitad del siglo XX experimentaron un rápido progreso demográfico y productivo gracias la explotación forestal y los cultivos de algodón y yerba mate. Se crearon así las condiciones para su transformación institucional como provincias autónomas.

Cuadro 3. Región Nordeste. Superficie y población

	SUPERFICIE		POBLACIÓN
			1960		1970
	Km2	%	Cantidad	%	Cantidad	%
CORRIENTES	88.199	30,4	533.201	33,1	564.147	31,2
CHACO	99.633	34,4	543.331	33,6	566.613	31,3
FORMOSA	72.066	24,9	178.526	11	234.075	12,9
MISIONES	29.801	10,3	361.440	22,3	443.020	24,6
NORDESTE	289.699	100	1.616.498	100	1.807.855	100

Fuente: Besil, 1979.

Cuadro 4. Distribución del Producto Geográfico Bruto en el NEA
(en pesos de 1992)

	1960			1970
	Miles de pesos	%	PGB per capita	Miles de pesos	%	PGB per capita
CORRIENTES	1.431.419	31,8	268	1.742.718	35,3	309
CHACO	1.745.876	38,8	321	1.622.806	32,9	286
FORMOSA	324.527	7,2	182	480.612	9,7	205
MISIONES	993.058	22,1	274	1.030.482	22	232
NORDESTE	4.494.880	100		4.876.618	100

Fuente: Besil, 1979.

El período que abarca desde mediados de la década de 1950 hasta principios de la de 1970 fue particularmente difícil para la economía de la región. Como se ha visto, las políticas modernizadoras aplicadas en el orden nacional perjudicaron a algunas producciones regionales. Este cambio afectó mucho al Chaco que hacia 1960 tenía el producto per cápita más elevado de la región. La crisis de la explotación forestal y del cultivo de algodón afectó a miles de obrajeros y pequeños agricultores y desmanteló la industria asociada con estas actividades. Entre 1960 y 1970 se produjo una importante caída en la participación de la provincia en el producto regional y un estancamiento demográfico por la emigración hacia otras regiones. En Misiones, una crisis de superproducción afectó al precio de la yerba mate y a ello se sumó también la caída del valor comercial de otros cultivos complementarios como el té y el tung. La evolución de Corrientes fue más favorable. La economía de esta provincia había ya entrado en una fase de estabilización a principios del siglo XX y era tradicionalmente una zona expulsora de población. De todas formas, las mejoras en la infraestructura vial que quebraron el aislamiento de la Mesopotamia favorecieron el acceso a los mercados para la producción arrocera, citrícola y hortícola mientras que la ganadería tuvo un ciclo positivo que impulsó su modernización. Finalmente, en la provincia de Formosa, cuya economía todavía conservaba los rasgos pioneros de la etapa inicial, se amplió el cultivo del algodón pese a la coyuntura desfavorable (Besil,1979; Meloni, 2019; Slutzky, 2015).

A partir de los cambios institucionales de la década de 1950 creció el papel del sector público en la economía de la región. Con la provincialización de los Territorios surgieron tres nuevos gobiernos con la potestad para recaudar impuestos y recibir los aportes nacionales. Esto implicaba una masa de recursos que se destinaba al pago de salarios, la adquisición de bienes y la realización de inversiones. Entre 1955 y 1973 el conjunto de los ingresos provinciales de la región creció a una tasa media anual del 10% mientras que el aumento promedio de los gastos fue del 9,5%. No obstante, el incremento no fue uniforme a lo largo del período y también hubo diferencias en la dinámica de cada provincia.

Fuente: elaboración propia con base en los Informes de ingresos y gastos del CFI.

En el lapso de 1955 a 1957 las finanzas de la provincia de Corrientes se vieron muy afectadas por la política de estabilización fiscal impuesta por el gobierno nacional. Sin embargo, en el resto de las provincias de la región los ingresos y gastos crecieron rápidamente debido al flujo de fondos nacionales y la recaudación de impuestos locales que resultaron de la formación de las nuevas administraciones. Durante el período de 1958 a 1961 se produjo una mejora aún más significativa en las finanzas que favoreció a todas las provincias debido a la reforma del régimen de coparticipación y a la mayor actividad económica. La excepción fue el año 1959 donde el gobierno nacional aplicó una dura política antiinflacionaria. El interregno institucional de 1962 a 1963 se caracterizó por una fuerte recesión económica que tuvo un impacto muy fuerte en las finanzas provinciales. La situación volvió mejorar entre 1964 y 1966 gracias a la política fiscal expansiva de la administración nacional. Le siguió un período de estabilización entre 1967 y 1969 en el cual, con base en las directivas nacionales, el objetivo principal fue la búsqueda del equilibrio entre ingresos y gastos. A partir de 1970, si bien en forma moderada, cambió nuevamente la tendencia hacia una política fiscal más laxa para atender la creciente demanda de los sectores perjudicados por la política económica de años anteriores.

Al margen de estas variaciones coyunturales el aspecto más destacable de la evolución de las finanzas provinciales es que la tasa de incremento de ingresos y gastos superaba ampliamente a las de crecimiento económico y aumento de la población. Aún en las provincias más afectadas por la crisis de sus producciones regionales, como era el caso del Chaco, los recursos estatales aumentaron en forma sostenida.

Cuadro 5. Crecimiento medio anual entre 1960 y 1970 de la población, de la actividad económica y de las finanzas provinciales (en %)

PROVINCIA	POBLACIÓN	PRODUCTO GEOGRÁFICO BRUTO	INGRESOS PROVINCIALES	GASTOS PROVINCIALES
CORRIENTES	0,6	6,4	9,2	7,4
CHACO	0,4	1,4	6,7	5,9
FORMOSA	2,7	3,7	12,5	17,4
MISIONES	1,7	2,2	10,4	10,2

Fuente: Besil, 1977; Informes del CFI.

Cuadro 6. Ingresos y gastos públicos per cápita en las provincias del NEA ($ 1992)

	INGRESOS⃰			GASTOS⃰
	1958/1960	1968/1970	Aumento %	1958/1960	1968/1970	Aumento %
CORRIENTES	318	477	50	350	481	37,4
CHACO	202	383	89,6	217	406	87,1
FORMOSA	273	475	74	206	529	156,7
MISIONES	261	402	54	261	402	54

⃰ Promedio
Fuente: informes del CFI sobre ingresos y gastos públicos.

Hay que tener en cuenta que desde la vigencia del régimen de coparticipación la trayectoria de las finanzas públicas de la región tendía a desvincularse de la coyuntura económica local. El incremento de los fondos transferidos permitió a las provincias con una base productiva débil ampliar la oferta de bienes y servicios sin aumentar la presión fiscal dentro de su jurisdicción. En este aspecto todos los gobiernos provinciales del NEA se vieron beneficiados ya que, medida en términos per cápita, su capacidad financiera creció durante el período. Algunas jurisdicciones se vieron más favorecidas que otras lo que explica las diferencias significativas de ingresos y gastos que pueden apreciarse entre una provincia y otra.^[3]

La disponibilidad de recursos por medio de las transferencias permitía moderar las desigualdades económicas que existían entre los distritos. Pero, por otra parte, la dependencia de los fondos nacionales implicaba una pérdida de la autonomía financiera de las provincias. Asimismo, produjo una ruptura en la correspondencia fiscal, es decir, la relación entre la capacidad de cada Estado provincial para recaudar y sus decisiones de gasto. El aumento de las erogaciones no estaba asociado a un crecimiento de la carga impositiva lo que constituía un incentivo para aumentar el gasto y favorecía la persistencia del déficit.

Fuente: elaboración propia con base en los Informes de ingresos y gastos del CFI.

Con excepción de un breve período, las ejecuciones presupuestarias del conjunto las provincias del Nordeste entre 1955 y 1973 se cerraron regularmente con un saldo negativo. El déficit más importante en términos relativos se produjo durante la recesión de los años 1962-1963 debido a la drástica caída de los ingresos. Sin embargo, el desequilibrio persistió aún en los períodos de mayor crecimiento de los recursos. La única excepción en este panorama fue la etapa inicial de la Revolución Argentina en la que se alcanzó un equilibrio de las cuentas. En ese lapso las finanzas provinciales quedaron subordinadas a la política de estabilización elaborada por el Ministerio de Economía de la Nación. Para ello se realizó un estricto control en el manejo de los fondos a tal punto que los presupuestos provinciales debían contar con la aprobación del gobierno central.

No obstante, aunque el déficit en las cuentas provinciales era crónico, en esta etapa los ingresos y gastos crecieron a un ritmo más o menos similar por lo cual el saldo negativo se mantuvo en niveles controlables.

Los ingresos. Mayores recursos y menor autonomía

Los recursos fiscales se clasifican en dos grandes categorías: los ingresos corrientes y los ingresos de capital. Los primeros están integrados por los fondos recaudados por las provincias y las transferencias efectuadas por la Nación. Los ingresos corrientes de origen provincial provienen de la percepción de impuestos (recursos tributarios) y de lo recaudado en concepto de ta­sas, tarifas, multas, rentas y utilidades (ingresos no tributarios). Por su parte, los ingresos corrientes de origen nacional son los que corresponden a la coparticipación de impuestos y otros regímenes, regalías y aportes especiales. En lo que respecta a los ingresos de capital, son fondos que se obtienen por la enajenación de activos del Estado y por préstamos.

Fuente: elaboración propia con base en los Informes de ingresos y gastos del CFI.

Entre 1955 y 1973 los recursos de diferente origen de las provincias del NEA tendieron a crecer pero este incremento no fue uniforme. Los recursos corrientes de origen provincial aumentaron a una tasa anual del 4,2% mientras que el crecimiento promedio de los de origen nacional fue del 12, 4%. Como resultado, disminuyó la participación de los fondos de recaudación propia y las administraciones se volvieron cada vez más dependientes de los aportes de la Nación. Por su parte, los ingresos de capital sólo constituyeron un recurso significativo entre 1963 y 1967 cuando representaron el 14% del total de los fondos percibidos en esos años. Este crecimiento se produjo por la decisión del gobierno nacional de otorgar, en calidad de préstamo, adelantos de futuras transferencias para complementar los fondos otorgados por la coparticipación y otros regímenes.

En lo que se refiere a los fondos corrientes de origen provincial es importante tener en cuenta que la Constitución nacional otorgaba a las provincias la facultad de recaudar los impuestos internos. A partir de las reformas fiscales de la década de 1930, por razones de eficiencia las provincias acordaron ceder a la Nación la percepción de los impuestos internos que aportaban los mayores ingresos. Solo quedaron en la exclusiva esfera de las provincias los impuestos Inmobiliario, de Ingresos Brutos, Actos Jurídicos (sellos) y Automotor que forman la fuente de principal de recaudación tributaria propia. Los recursos se completan con numerosos gravámenes menores y con los ingresos no tributarios. La proporción que tienen los fondos de recaudación local en los recursos totales es un indicador de la autonomía fiscal de cada provincia, es decir, de su capacidad para financiarse por cuenta propia.

Cuadro 7. Proporción de los ingresos de origen provincial (% del total)

PERÍODO	CORRIENTES	CHACO	FORMOSA	MISIONES
1955-1957	37,7	34,8	–	8,9
1958-1961	23	29,8	11,2	25,5
1962-1963	21	28,1	15,6	21,7
1964-1966	19,7	20,7	12,5	18,3
1967-1969	19,4	28,5	16,2	21,9
1970-1972	16,9	20,3	15,8	17

Fuentes: informes del CFI sobre ingresos y gastos.

En el caso de las provincias del Nordeste esta autonomía era limitada puesto que la proporción de recursos propios era bastante inferior a la del conjunto de las provincias argentinas que, en promedio, era del 53% en 1960 y cerca del 47% en 1970. La importancia de los recursos provinciales en el Nordeste variaba entre las diferentes jurisdicciones. La proporción más baja correspondía a Formosa mientras que la más elevada era la del Chaco. En conjunto, como se ha indicado, a lo largo de la etapa el peso relativo de los fondos provinciales fue disminuyendo. Esta tendencia general sólo se interrumpió durante el plan de estabilización puesto en práctica entre 1967 y 1969. En ese lapso el gobierno nacional logró que las provincias ampliaran su participación en el financiamiento.

A lo largo de toda la etapa, las transferencias nacionales constituyeron la principal fuente de ingreso de las provincias. Los recursos de origen nacional son de tres clases: los Aportes del Tesoro Nacional, (ATN), la Coparticipación Federal de impuestos y los fondos con asignación específica. Los ATN, previstos por la Constitución Nacional, son aportes transitorios. No están regulados por una ley general por lo que su asignación queda librada al criterio del gobierno nacional. En contraste, los fondos de la Coparticipación Federal son de transferencia automática y su distribución es regulada por mecanismos negociados entre la Nación y las provincias. En los dos casos los gobiernos provinciales pueden disponer libremente de los recursos otorgados. Existe, sin embargo, un tercer grupo de transferencias que están destinadas a una finalidad específica tales como el impuesto a los combustibles, asignado a las obras viales, el Fondo Para el Desarrollo eléctrico del Interior (FEDEI), establecido en 1959 y el Fondo Especial del Tabaco de 1967 (Porto, 2004).

Hasta 1970 la mayor proporción de las transferencias nacionales se canalizaron por el sistema de Coparticipación. Los aportes de este tipo representaban anualmente entre el 67% y el 68% de los ingresos totales de las provincias del Nordeste mientras que el monto de los otros aportes nacionales era variable pero raramente superaban el 5% del total. Como se ha visto, el acuerdo de Coparticipación de 1959 significó una mejora en las transferencias que tuvo un fuerte impacto en las finanzas de las provincias del Nordeste. Este convenio fue modificado en 1967 en forma unilateral por la Nación con el fin de recortar los aportes y aumentar la participación de las provincias en el financiamiento. Sin embargo, durante la última fase del gobierno de facto entre 1970 y 1973, debido a la aceleración inflacionaria y los reclamos de las provincias se amplió la ayuda nacional con aportes del Tesoro otorgados en forma discrecional. En ese período los ATN representaron el 32% de los ingresos de las provincias del NEA mientras que los fondos coparticipados significaron poco más del 46%. Ya casi al finalizar el período militar, el 28 de marzo de 1973, el gobierno nacional aprobó una nueva ley de Coparticipación que mejoraba notablemente el reparto de los fondos en favor de las provincias en general y de las jurisdicciones menos desarrolladas, en particular. Esta medida fue ratificada luego por el gobierno electo e inició una nueva etapa para las finanzas públicas de las provincias del NEA caracterizada por un fuerte incremento de los recursos y de las erogaciones.

Para el reparto entre las provincias de los fondos de la Coparticipación Federal (distribución secundaria) se utilizaban diversos indicadores (población, presupuestos, monto de lo recaudado por jurisdicción, etc.) que se fueron modificando en los sucesivos acuerdos. Los criterios utilizados tendían a favorecer más a algunos distritos que a otros aunque la tendencia general, definitivamente consagrada con la reforma de 1973, fue la de ampliar los aportes para las provincias más pobres.

Cuadro 8. Transferencias nacionales per cápita a las provincias del NEA
(en pesos de 1992)

	1958- 1960⃰	1968- 1970⃰	AUMENTO (%)
CORRIENTES	240	370	54,2
CHACO	137	244	78,1
FORMOSA	239	363	51,9
MISIONES	177	297	67,8

⃰Promedio.
Fuente: informes del CFI sobre ingresos y gastos.

En el caso de las provincias del NEA a fines de la década de 1950 las transferencias per cápita para Corrientes y Formosa superaban significativamente a las de Chaco y Misiones. La diferencia de los aportes per cápita entre la provincia más perjudicada, Chaco, y la más favorecida, Corrientes, era del 43% pese a que tenían una población similar. Las reformas que se introdujeron a partir de 1959 lograron nivelar este reparto sin eliminar por completo el desequilibrio.

Los gastos. Las políticas del Estado desarrollista

A mediados del siglo XX ya estaba superada la noción que circunscribía la esfera propia del Estado a la administración general, la seguridad, el fomento de la instrucción y la obra pública. Como resultado de los cambios que se habían producido durante las décadas de 1930 y 1940, la salud y la asistencia social estaban incorporadas dentro de las responsabilidades del gobierno (nacional o provincial). Asimismo, existía un consenso general sobre la importancia de la intervención del Estado en el área económica. En este aspecto, el modelo desarrollista que estuvo vigente entre 1958 y 1976 postulaba el papel clave de la inversión pública en sectores considerados estratégicos para promover el crecimiento productivo (Cetrángolo y Jiménez, 2004).

Con excepción de algunas áreas específicas, la Nación y las provincias tienen facultades concurrentes en los aspectos más significativos de la gestión estatal. Debido al proceso de concentración de funciones la presencia nacional era muy destacada en todo el país a mediados de la década de 1950. En las provincias menos desarrolladas, como era el caso de Corrientes, las oficinas nacionales tenían un papel preponderante en la provisión de ciertos bienes y servicios mientras que las reparticiones provinciales cumplían sólo un rol complementario. Por su parte, los Territorios Nacionales prácticamente carecían de una estructura administrativa propia y todas las funciones eran ejercidas por las dependencias la Nación. A partir de 1955 se inició una nueva etapa caracterizada por una tendencia, todavía débil, hacia el crecimiento de las estructuras provinciales y a la estabilización del aparato público nacional. Esto se debió en parte a la provincialización de los antiguos Territorios y también a algunos avances de las provincias en el manejo en cuestiones sociales y económicas.

En cuanto a la gestión de los estados provinciales, la distribución del gasto constituye un indicador de los objetivos generales de la acción de gobierno. La clasificación funcional de las erogaciones, es decir, los gastos ordenados de acuerdo con las finalidades y funciones del Estado, resulta útil para determinar las prioridades del gobierno en la ejecución de las políticas públicas. En este aspecto hay que señalar que en las clasificaciones presupuestarias la finalidad corresponde a los servicios generales que provee el Estado: Administración Gubernamental, Seguridad, Servicios Sociales, Servicios Económicos y Deuda pública. Dentro de cada finalidad a su vez existe una función específica, como es el caso de la salud, la educación y la asistencia social en Servicios Sociales. Para simplificar, en el cuadro siguiente finalidad y función son considerados términos equivalentes.

Cuadro 9. Clasificación funcional del gasto público de las provincias del NEA. (% del total)

	1955- 1957	1958- 1961	1962- 1963	1964- 1966	1967- 1969	1970- 1972
Administración Gubernamental	25,8	33,7	32,2	21,7	24,4	21,7
Seguridad	12,5			11,5	11,5	10,9
Educación y cultura	12,3	12,4	13,7	13,9	13,7	14,4
Salud	11,9	11,5	10,3	9,3	9,8	10,1
Asistencia social	16	11,6	6,1	4,2	5	7,3
Servicios económicos	19,6	29	33,4	31,8	34,3	35
Deuda pública	1,9	1,8	4,3	7,6	1,3	0,6

Fuente: informes del CFI sobre ingresos y gastos.

En líneas generales, entre 1955 y 1957 la administración gubernamental, la seguridad y los servicios sociales fueron las áreas más relevantes en el gasto público dado que concentraban alrededor del 79% del total de las erogaciones. Esto posiblemente evidencie una continuidad de las políticas públicas vigentes en la etapa peronista. También hay que tener en cuenta que las nuevas provincias durante sus primeros años debieron dedicar gran parte de los recursos a la organización de una estructura administrativa hasta ese momento inexistente. A partir de 1958, sin embargo, se produjo un fuerte crecimiento del gasto destinado al desarrollo de la economía. El cambio reflejaba la nueva orientación que otorgaba prioridad a la inversión en obras de infraestructura para favorecer la radicación de industrias y el crecimiento productivo.

La finalidad denominada en el nomenclador presupuestario como servicios gubernamentales comprende los gastos de la administración central del P.E. y de los poderes legislativo y judicial así como las transferencias de fondos a los municipios.^[4] En este aspecto Corrientes se diferenciaba claramente del resto de las provincias del NEA dado que tenía una tradición administrativa que se remontaba a la etapa colonial.A fines de la década de 1950 tenía el gasto per cápita más elevado de la región en servicios gubernamentales. A lo largo del período 1955-1973 las erogaciones destinadas a esta finalidad crecieron moderadamente al ritmo del incremento de sus recursos. De esta forma, la participación en el total de los gastos se mantuvo en alrededor del 20%. Por su parte Chaco, Formosa y Misiones, que carecían prácticamente de una estructura estatal propia, inicialmente debieron destinar una mayor proporción de su presupuesto a la instalación de las reparticiones de los diversos poderes del estado. Hasta fines de la década de 1950 los servicios gubernamentales representaron poco más 25% del gasto total. Una vez que se organizaron a principios de los sesenta, la participación del gasto gubernamental en Chaco y Misiones tendió a estabilizarse en un porcentaje menor. En los primeros años de la década de 1970 las erogaciones de ambas provincias en esta finalidad representaban en el total una proporción similar a la de Corrientes aunque en términos per cápita eran inferiores a las de esta provincia. En Formosa, más favorecida por las trasferencias de la Nación, las erogaciones en servicios gubernamentales se mantuvieron en cerca del 24% del total por lo que hacia 1970 el gasto per cápita superaba al de Corrientes. En todos los casos el aparato estatal de las provincias se volvió más complejo con la instalación de nuevas oficinas dependientes del gobernador, el funcionamiento de los ministerios y la consiguiente creación de secretarías, subsecretarías, departamentos, Institutos y organismos autárquicos. No obstante, pese al surgimiento de nuevas dependencias el crecimiento del personal provincial fue bastante limitado durante la década de 1960. ^[5]

En lo que se refiere a la seguridad pública, el servicio policial en la provincia de Corrientes como actividad diferenciada de la labor de las milicias comenzó a mediados del siglo XIX pero su organización moderna arranca en el año 1902. Por su parte en los Territorios Nacionales la policía, creada en los inicios de la década de 1880, constituyó la única repartición que funcionó bajo la directa dependencia del gobernador. Las nuevas provincias al organizar su propia estructura de seguridad incorporaron parte del personal de la policía territoriana. En todos los casos, los fondos destinados a la policía provincial y el sistema carcelario aumentaron regularmente entre 1955 y 1973 pero a un ritmo inferior al de los otros ámbitos del Estado por lo que su participación relativa dentro del conjunto de los gastos tendió a reducirse levemente.

Los servicios sociales a lo largo del período representaron aproximadamente un tercio de las erogaciones de las provincias. Aunque considerable, esta participación es menor que en la actualidad donde regularmente el gasto social constituye más de la mitad del presupuesto. Esta diferencia se debe al hecho de que la gestión de los servicios educativos, de salud y de asistencia fue compartida con el Estado Nacional hasta fines de la década de 1970.

De todos los servicios sociales, la educación pública fue la que experimentó el crecimiento más sostenido y acelerado. Al igual que en otras áreas de la gestión, a mediados la década de 1950 Corrientes se diferenciaba de los otros distritos del NEA porque contaba con una estructura educativa propia ya consolidada. A ésta se sumaba un sistema educativo de gestión nacional que desde fines del siglo XIX comenzó a funcionar como resultado de la creación de los colegios nacionales, escuelas normales y establecimientos primarios. En las demás jurisdicciones de la región el proceso fue inverso puesto que la educación en todos sus niveles estuvo inicialmente a cargo de la Nación y sólo a partir de la provincialización pudieron organizar un sistema propio (CFI, 1976).

A pesar de esas diferencias iniciales el desarrollo general del sistema educativo a partir de 1955 se caracterizó por el crecimiento sostenido de la estructura provincial y un estancamiento de la nacional. Esta progresión fue más acelerada en las nuevas provincias donde el sistema todavía estaba en plena formación. Durante la década del sesenta las erogaciones en Corrientes para educación y cultura representaron en promedio alrededor del 16% del gasto total. Hacia 1970 el gasto educativo per cápita superaba un 37% al de 1960 y era el más elevado de la región. En las otras provincias a fines de la década de 1950 el gasto educativo representaba alrededor del 8% de la ejecución presupuestaria. Hacia 1970 la participación había crecido al 14% en Chaco y Misiones. En términos per cápita el aumento fue del 222% en Misiones y del 117% en Chaco. Un caso algo diferente fue el de Formosa ya que partió de niveles muy modestos. Aunque también experimentó un aumento significativo la participación dentro del presupuesto se mantuvo en torno del 8% y el gasto per cápita era el más bajo del NEA.

Los fondos destinados al área de salud comprenden los que se asignan al sostenimiento del sistema hospitalario, a la realización de programas de prevención y tratamiento de las enfermedades y a la ejecución de obras saneamiento ambiental. Tras la caída del peronismo se llevó adelante un proceso de descentralización del sistema de salud por lo que los establecimientos sanitarios quedaron bajo la administración de las provincias. No obstante, la realización de los programas generales continuó primordialmente bajo la responsabilidad del Ministerio de Salud nacional en tanto que la ejecución de obras de salubridad (las redes de agua potable y de cloacas) quedó a cargo de Obras Sanitarias de la Nación. La inversión en el área de salud en las provincias del NEA tuvo un breve crecimiento durante los últimos años de la década del cincuenta por la formación de los sistemas provinciales y la transferencia de los establecimientos. En el decenio siguiente, sin embargo, el gasto en el servicio de salud avanzó lentamente y disminuyó su peso relativo dentro del presupuesto. Debe tenerse en cuenta que la gestión sanitaria de las provincias cumplía un papel menos preponderante que en el caso de la educación. En estos años se produjo una gran expansión del sistema de obras sociales y, en menor medida, del sistema privado. Ambos cubrían las necesidades sanitarias de un importante sector de la población al margen de los sistemas provinciales (CFI, 1976).

Más notoria aún fue la pérdida de significación de la asistencia social dentro de las políticas públicas provinciales. Las erogaciones en esta área se destinan a solventar el funcionamiento del sistema de jubilaciones y servicios médicos del personal provincial, a la atención de sectores vulnerables, a programas de construcción de viviendas y a subsidios a entidades que cumplían fines sociales. Durante este período el gasto per cápita en esta función sólo experimentó un crecimiento notable en Formosa, en el Chaco tuvo un incremento limitado y en Corrientes y Misiones sufrió una fuerte reducción. Como consecuencia, durante la década del sesenta en todas las provincias disminuyó su participación relativa dentro del presupuesto. Esta declinación en una etapa de crecimiento del sistema de seguridad social demuestra el papel cada vez más secundario de las administraciones provinciales por la creciente intervención de las agencias nacionales (CFI, 1976).

Las erogaciones de la finalidad económica comprendían los gastos destinados al transporte y las comunicaciones, a la actividad agropecuaria, a la red de energía eléctrica, a la industria y minería, al turismo y al sector comercial. Desde fines de la década de 1950 hasta mediados de la de 1970 las políticas de desarrollo impulsadas por el gobierno nacional otorgaron un papel central a la inversión pública destinada a la transformación económica de la región. En todas las provincias del NEA y en particular, en los antiguos Territorios Nacionales, la necesidad de la intervención estatal resultaba evidente dado el enorme atraso que presentaba la infraestructura vial y energética. Por otra parte, la modernización del sector primario en crisis requería un fuerte apoyo oficial a través del crédito y el asesoramiento técnico. La importancia que se otorgó al desarrollo de la economía en la obra de gobierno se manifiesta en la creciente participación de esta finalidad en el gasto público. Entre 1960 y 1970 el gasto per cápita en servicios económicos se duplicó en Corrientes, Chaco y Misiones y se triplicó en Formosa.^[6]

De todas las funciones económicas la que absorbía la mayor cantidad de recursos era la de transporte y comunicaciones. Durante la década de 1960 en Corrientes y Chaco los gastos en este rubro oscilaban entre el 70% y el 75% de las erogaciones en servicios económicos, en Formosa rondaban entre del 60% y el 70% y en Misiones entre el 55% y el 64%. El trazado y pavimentación de las rutas troncales que integraban a cada provincia con el resto del país estaba a cargo del gobierno nacional. Por su parte las Direcciones de Vialidad provinciales cumplieron un papel fundamental en el desarrollo de las redes secundarias que facilitaban las comunicaciones dentro de cada jurisdicción. Para la financiación de los trabajos, además de sus recursos generales, las provincias contaban con los aportes de la Nación proveniente del impuesto a los combustibles. Asimismo, por convenios especiales las obras en las redes troncales fueron financiadas total o parcialmente por la Nación pero la ejecución de las tareas quedó a cargo de las provincias (Besil, 1979; CFI,1976). ^[7]

El área energética seguía en importancia a la red caminera en la ejecución de obras públicas aunque la magnitud de los recursos afectados era mucho menor. El Nordeste era una de las áreas de menor consumo eléctrico per cápita del país, sin embargo, los avances logrados en esta etapa fueron significativos si se tiene en cuenta las limitaciones del servicio. Hubo una considerable ampliación de la producción eléctrica. Entre 1964 y 1973 ésta se incrementó un 223% en la provincia del Chaco, 152% en la de Formosa y 138% en la de Misiones mientras que en Corrientes el aumento fue de sólo del 5% aunque hay que tener en cuenta que gran parte de la energía que se consumía provenía del Chaco. Este crecimiento se vio acompañado por un afianzamiento de la participación del Estado provincial y una mayor integración del sistema. En las ciudades de Resistencia y Corrientes la electricidad era provista por Agua y Energía de la Nación mientras que en las de Formosa y Posadas estaba a cargo del estado provincial. En las localidades del interior, cuando existía el servicio, la electricidad era provista por usinas aisladas a cargo de municipios, cooperativas eléctricas o particulares. A partir de 1958, en todas las jurisdicciones, salvo en el caso de Corrientes que siguió dependiendo de la Nación, el servicio provincial desplazó paulatinamente a la producción local al tiempo que establecía interconexiones entre las localidades del interior.

Además de las obras públicas los estados provinciales invertían una porción variable de recursos para apoyar al sector productivo. Se crearon varias reparticiones para la realización de tareas de investigación, asistencia técnica y extensión. Cumplían un papel complementario de la labor desarrollada por el Estado nacional a través del INTA y otras reparticiones. En las provincias de Chaco y Formosa la administración de los bosques y tierras fiscales tenía particular importancia para promover la modernización productiva dado que en gran parte de estos recursos eran todavía de dominio fiscal. Por ello se elaboraron diversos proyectos de expansión agropecuaria y forestal basados en la transferencia de estos bienes al dominio privado. Otras inversiones provinciales se orientaron a solventar proyectos productivos en el área agropecuaria e industrial y a la promoción turística. En algunos casos este apoyo implicó la participación estatal en algunas empresas. En la mayoría de los casos estos emprendimientos no resultaron rentables. Con respecto a la industria, los planes de promoción puestos en práctica por la Nación tuvieron una influencia más decisiva que las acciones del estado provincial (CFI,1976).

Durante gran parte del período examinado el servicio de la deuda pública absorbió una reducida porción de los gastos de las provincias. Si bien el déficit en las cuentas provinciales era crónico en general los ingresos y gastos crecieron a un ritmo similar por lo que el saldo negativo que debía cubrirse con deuda representaba una pequeña porción de las erogaciones. Una excepción tuvo lugar entre 1963 y 1966 cuando el pago de la deuda alcanzó una magnitud significativa (entre el 11 y 20% en las provincias de Misiones y Corrientes). Este incremento se debió a que en esos años la administración nacional permitió la ampliación de los gastos de las provincias mediante adelantos de la coparticipación que luego debían devolverse. Esta práctica concluyó en 1967 con el plan de estabilización puesto en práctica por el gobierno de la Revolución Argentina.

Fuentes

CFI. Consejo Federal de Inversiones (1962). Política fiscal de las provincias de Corrientes, Chaco, Formosa, La Pampa, Neuquén, Río Negro y Santa Cruz. T I. Buenos Aires: CFI.

—-. (1959- 1974) Gastos e ingresos públicos… Provincias argentinas, municipalidad de la ciudad de Buenos Aires y Territorio Nacional de Tierra del Fuego e Islas del Atlántico Sur. Buenos Aires: CFI.

—-. (1976) Caracterización socioeconómica de las provincias.

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