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5 Los gobiernos socialdemócratas en Chile

De Lagos a Bachelet y… de nuevo Bachelet

Ana Farías Antognini[1] y Sergio Toro Maureira[2]

1. Introducción

El fin de la dictadura y el camino a la consolidación de la democracia definió importantes desafíos a la Concertación de partidos por la Democracia, coalición que gobernó el país entre 1990 y 2010. Uno de los principales asuntos para resolver fue la deteriorada situación de pobreza y calidad de vida que afectaba a una parte importante de la población. Para ello, se desarrolló una importante batería de decisiones de política pública que permitieron enfrentar esta situación social.

Desde el inicio de la transición, los gobiernos concertacionistas privilegiaron la combinación de estabilidad de los indicadores macroeconómicos y reducción de la pobreza. La política social se construyó sobre la base de una férrea disciplina fiscal (Arellano, 2012), en que las autoridades privilegiaron las decisiones basadas en acuerdos entre la élite política y económica que moderaran las reformas iniciales (Boylan 1996). Estas decisiones se produjeron sin quebrantar la continuidad en los lineamientos centrales de la política social desarrollada por el régimen autoritario (Raczynski y Romaguera, 1995; Castiglioni, 2005). La estrategia utilizada fue efectiva en muchos aspectos. El sostenido aumento del gasto social, la fuerte caída de las tasas de pobreza e indigencia y la continua mejora en los indicadores de biomédicos y de educación, así lo demuestran (Weyland, 1997). Sin embargo, ni la inversión social, ni las reformas emprendidas en los primeros gobiernos significaron una disminución en los niveles de desigualdad, con la consiguiente reproducción intergeneracional de la inequidad dadas las brechas de acceso y calidad a las prestaciones sociales y las asimetrías en la distribución del ingreso (Farías, 2012).

Durante los años 90, se sumaron nuevos programas sociales que incorporaron o ampliaron componentes solidarios (Raczynski y Romaguera, 1995). Se trató de cambios en los cuales el mercado mantuvo un rol en la distribución del bienestar, al mismo tiempo que el Estado redistribuyó recursos significativos a la población de menores recursos. De esta forma, se mantuvo el rol subsidiario, ampliando con ello la desmercantilización e impactando el gasto social. El pragmatismo en las reformas se asocia, principalmente, a las características institucionales del periodo de transición a la democracia. Por una parte, el legado del régimen autoritario, a través de la Constitución del 80, los senadores designados y las denominadas leyes de amarre, restringieron la capacidad de acción de los gobiernos democráticos. Por otra parte, el regreso de los partidos políticos no significó el repliegue de aquellos actores consolidados en la etapa autoritaria. Los tecnócratas (especialmente en el ámbito económico) y los empresarios mantuvieron una esfera de influencia política significativa que presionó a los gobiernos de la Concertación (Silva, 1996; Schneider, 2009).

La estabilidad del proceso democratizador se definió en el consenso obtenido con la oposición, abriendo espacios de comunicación y colaboración con el empresariado y la derecha, quienes mantuvieron su influencia en el proceso de diseño de las políticas. Sus intereses fueron respetados por los equipos técnicos y políticos del gobierno al momento de definir las reformas (Rehren, 1995; Silva, 1996; Schneider, 2009). Del mismo modo, la condición pragmática de la transición para enfrentar las reformas sociales significó una consideración menor de las organizaciones sociales y del movimiento sindical en el espacio de negociación. La influencia de estas se mantuvo disminuida y su poder de veto debilitado desde la época autoritaria (Castiglioni, 2005; Roberts, 1998). Estimulado a neutralizar la influencia de aquellos actores resistentes al cambio, que pudieran afectar el éxito de las reformas, el Ejecutivo lideró las negociaciones hacia el consenso político y social requerido para las aprobaciones, dada la compleja configuración institucional, lo que permitió a los gobiernos de transición imponer la agenda económica y social, en un equilibrio que fue apoyado a su vez por el Legislativo.

Este capítulo tiene como objetivo describir los avances y retrocesos de las políticas socialdemócratas adoptadas por los gobiernos de Ricardo Lagos y Michelle Bachelet en Chile. Constatamos que las reformas aplicadas desde 2000, se ubicaron dentro de los límites de la democracia liberal y economía de mercado, que definieron cambios socio-estructurales graduales, para mejorar las condiciones sociales, sin dañar el sistema establecido. Así, la izquierda chilena presentó altos grados de autonomía frente a la sociedad civil organizada, lo que le permitió disponer de un aparato estatal independiente sin arraigo social (Luna, 2014).

El capítulo se dividirá en cuatro partes divididas en un objetivo cronológico y causal. La primera parte definirá los antecedentes relacionados con la renovación de la izquierda en dictadura y la manera en que el modelo liberal fue asumido por buena parte de los grupos de izquierda. La segunda parte describirá el contexto de aplicación de las políticas socialdemócratas. En esta parte, se profundizará sobre la aplicación de políticas socialdemócratas en una coalición en que estos partidos convivían con fuerzas demócratas cristianas. La tercera parte se hace cargo de los efectos en la aplicación de un modelo socialdemócrata que mantuvo buena parte los principios liberales de la economía y las políticas sociales. La cuarta parte trata de un pequeño acápite de las políticas implementadas por Bachelet en el primer año. Todo terminará con una conclusión sobre lo discutido durante el capítulo.

2. Los antecedentes: la renovación de la izquierda en dictadura

El quiebre democrático de 1973 trajo consigo un cambio en la estructura política y económica del país. En lo político, el autoritarismo decretó una drástica restricción de las libertades, así como la expulsión de los académicos y proscripción de los partidos contrarios al régimen. En lo económico, en tanto, las transformaciones se localizaron en el campo fiscal, financiero y de privatizaciones. La reforma fiscal redujo el gasto público en áreas como la educación, salud y vivienda, al tiempo que se liberaron las tasas, eliminaron regulaciones sobre los plazos de operación y se privatizó gran parte de la banca (French Davis, 1999).

La consecuencia de estos cambios fue la configuración de nuevos escenarios para la articulación de grupos opositores, en especial, a través de dos elementos interrelacionados: a) el encuentro de posiciones antagónicas previas al golpe (Partidos de la Unidad Popular y Democracia Cristiana) y b) el fortalecimiento de centros de pensamiento como entes activistas y pensantes de la transición. En efecto, a pesar del enfrentamiento durante el gobierno de Salvador Allende, la dura lección del golpe militar motivó que los partidarios de la Unidad Popular y la Democracia Cristiana entendieran que la única salida al autoritarismo era aunar y compatibilizar intereses (Funk, 2006). Esta singularidad fue rápidamente captada por la comunidad internacional, haciendo que las fundaciones –suecas y alemanas, principalmente– y representaciones diplomáticas –especialmente la noruega, española e italiana– jugaran un rol preponderante.

Del mismo modo, la confluencia de los paradigmas provenientes del exterior ayudó a redefinir las posturas políticas. La democracia cristiana fue influenciada tanto por su símil en Italia, como por el liderazgo de Adolfo Suárez en la transición española. El exilio de dirigentes socialistas, en tanto, coadyuvó a internalizar los debates de los ochentas sobre el eurocomunismo y la socialdemocracia (Roberts, 1998), permitiendo que la izquierda chilena preparara un proceso de generación de fuerzas distintas y de mejor entendimiento de los cambios en la izquierda latinoamericana y europea.

El cambio de ambas posiciones condujo a la capacidad de consensuar estrategias impensables sin este tipo de procesos. El rencuentro se articuló mediante actividades de centros de estudios de oposición que contribuyeron significativamente a restaurar las confianzas y entendimientos mutuos. Efectivamente, si bien buena parte de la dirigencia opositora salió al exilio, los que se quedaron debieron buscar nuevas formas de organización para mantener espacios en su accionar. Estas instituciones luego se vieron fortalecidas con la experticia técnica de los académicos expulsados por las universidades intervenidas por el régimen.

Fue aquí donde se comenzó a gestar el retorno a la democracia y a configurar la línea programática de un hipotético gobierno democrático. Altman et al. (2013) señalan que la creación de entes paralelos comenzó a suplir la organización partidaria para las elites intelectuales (Arriagada, 2008) y a contrapesar, al menos en el papel, la línea política y social de Pinochet. Estos centros serían la base de la transición chilena y lucha por la democracia (Puryear, 1994), fundamentándose en cuatro puntos primordiales: a) la generación de espacios de sobrevivencia física de los opositores; b) la lectura de los cambios –principalmente económicos– impuestos por régimen, de la crisis democrática y del fracaso de la Unidad Popular; c) la generación de un espacio de encuentro y de diálogo de la izquierda y la democracia cristiana y de la oposición con el mundo más pro-Gobierno, y e) la conformación de ideas programáticas del futuro gobierno democrático (Cociña y Toro, 2009).

Este auge de los centros de pensamiento contrastó con la imposibilidad de los partidos en constituirse en entidades formales. No fue sino hasta 1987, cuando la ley estableció estipulaciones relacionadas con el número de firmas para la inscripción, legalizándose el Partido Humanista, la Democracia Cristiana y los radicales. Los partidos de izquierda tuvieron ciertas reticencias para inscribirse, principalmente, por las proscripciones constitucionales que regían sobre los partidos afectos a posturas marxistas (Scully y Valenzuela, 1993). El efecto fue que los partidos centraran sus esfuerzos en la movilización electoral y un trabajo de redes locales fuerte y consistente, a cambio que la construcción programática y promesas de acción de los futuros gobiernos democráticos fueran asumidas por estos centros.

En definitiva, la aceptación del nuevo modelo económico, la congregación de dos posiciones políticas, sumado a la separación entre las funciones programáticas y movilizadoras, condujo a un camino de dependencia que explica las dinámicas políticas del país y las decisiones de sus gobiernos.

Las tres herencias del periodo militar determinaron un tipo de pragmatismo político y económico que inundó el quehacer de los gobiernos de la Concertación. El efecto fue una coalición que aceptó y profundizó el modelo, que tranzó posturas para mantenerse unidos y que resolvió los dilemas de gobierno con la fórmula de separación de funciones (programáticas –-delegadas al Ejecutivo– y particularistas –asumidas por los partidos–).

Este último punto fue central para conservar, sin mucha contestación, las políticas liberales. La falta de responsabilidad programática de los partidos generó condiciones para que los técnicos de gobierno se abocaran a mantener el sistema sin desarrollar reformas que rompieran con el frágil equilibrio de la transición y el cómodo statu quo para ciertos sectores organizados (Mizala, 2007; Corrales, 2000; Boeninger, 2007, Castiglioni, 2005). En tanto, los partidos políticos no fueron aptos de hacer valer su función intermediaria y se transformaron en máquinas electorales sin capacidad de formulación de políticas. Para algunos dirigentes partidarios, estas condiciones generaron una oligarquización de las decisiones políticas y una fuerte precarización de los partidos (Ominami, 2007). La organización interna no contempló espacios para la elaboración de políticas y las instancias de participación fueron mínimas y sostenidas mediante vínculos particularistas. La derivada de todo el proceso fue la asimilación de las directrices liberales y la valoración del mercado como principal distribuidor de bienestar.

3. El contexto: la aplicación de las políticas socialdemócratas en Chile

En el período de 1990 al 2000, el foco de las políticas sociales estuvo puesto en la disminución de la pobreza, tarea que tuvo importantes logros, disminuyendo la indigencia de 13 % a 3,7 %, y la pobreza total de 38,6 % a 11,4 %. Sin embargo, el diagnóstico al 2000 demostraba perseverancia de la desigualdad de ingresos e inequidades en la situación social de la población, lo cual suscitó que las administraciones de Ricardo Lagos (2000-2006) y Michelle Bachelet (2006-2010) ampliaran la atención hacia el combate a la pobreza. Entre las principales medidas que se dispusieron, se encuentra el incremento de las coberturas hacia grupos que se encontraban sobre la línea de pobreza e indigencia. A los criterios de focalización según nivel de pobreza, se incorporaron otros factores asociados a vulnerabilidad, lo que implicó la ampliación de la focalización hacia quintiles de mayores ingresos.

Gráfico 1. Incidencia de la pobreza e indigencia, 1990-2009

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Fuente: Ministerio de Desarrollo Social, Encuesta CASEN, años respectivos.

Gráfico 2. Evolución de la distribución del ingreso, 1990-2011

graf 2 cap 5

Fuente: Ministerio de Desarrollo Social, Encuesta CASEN, años respectivos.

El advenimiento del nuevo milenio coincidió con la llegada al gobierno del país de presidentes de partidos identificados con posturas socialdemócratas, Ricardo Lagos del Partido por la Democracia, PPD, (2000-2006) y Michelle Bachelet del Partido Socialista (2006-2010) quienes lideraron gobiernos de la Concertación por la Democracia. Con ellos, Chile se incorporó a los gobiernos encabezados por presidentes pertenecientes a partidos de izquierda, proceso que se ha leído como una izquierdización de América Latina, liderada en el Cono Sur, principalmente, por Brasil y Uruguay. Eje central de los programas llevados a cabo por las nuevas administraciones fueron las intervenciones en materia social cuyo objetivo fue mejorar las condiciones socioeconómicas de la población a través de reformas a las políticas sociales, y con ello, intervenir las brechas de inequidad que se mantenían en el país.

El contexto social y político, con el surgimiento de dichos gobiernos de centroizquierda y un diagnóstico consensuado respecto a la caducidad de los postulados nacidos bajo el Consenso de Washington, fomentó la discusión sobre los nuevos mecanismos de distribución del bienestar, el impacto redistributivo y equitativo de estos, así como de los mecanismos causales que explican el surgimiento de renovadas apuestas programáticas; situación que se tradujo en la formulación de una serie de reformas a las políticas sociales en distintas áreas.

Las transformaciones efectuadas en el área social formaron parte de una nueva ola de reformas a las políticas públicas que buscaba, en palabras de las autoridades sociales, la construcción de un Sistema de Protección Social (Hardy, 2006). El sistema fue planteado como respuesta a los problemas de inequidad y pobreza persistentes en el país, al mismo tiempo que buscó incorporar una mirada garantista de los derechos sociales en la elaboración de sus diferentes componentes. La política se llevó a cabo a través de la configuración de una red de protección destinada y dispuesta para responder a los riesgos que enfrentaban, principalmente, las personas de mayor vulnerabilidad social y económica. Las políticas implementadas se estructuraron de acuerdo a los riesgos asociados a las etapas del ciclo vital, los cambios en la estructura familiar y las transformaciones en el empleo, así como en consideración a las situaciones derivadas de enfermedades, discapacidad e insuficiencia de ingresos para satisfacer necesidades básicas (Martner, 2006). Las reformas encabezadas por los presidentes socialistas entre 2000 y 2010 han sido definidas por quienes estuvieron vinculados al proceso reformista como un vuelco paradigmático de las políticas públicas en la construcción de un sistema de protección social tendiente a la universalidad, equidad y protección de los derechos de la población, en un acercamiento a posiciones socialdemócratas (Marcel y Rivera, 2008; Hardy, 2004; Martner, 2006; Arellano, 2012).

Bajo la influencia de renovados postulados del Banco Mundial, que promovieron políticas de inversión social (Huber y Stephens, 2012), la protección social se instaló según los principios del manejo social del riesgo (Holzmann y Jorgensen, 2000). Se diseñaron primeramente políticas destinadas a enfrentar la situación de la población que se mantenía en situación de extrema pobreza, para lo cual, se contó con asistencia técnica y préstamos financieros provenientes de la entidad financiera internacional. El supuesto –una vez superadas las directrices del Consenso de Washington– fue que las personas, hogares y comunidades más pobres eran las más expuestas a los riesgos al tener menor acceso a instrumentos adecuados para enfrentar las crisis, generando o profundizando la pobreza y la desigualdad (Hicks N. y Wodon Q., 2001).

Las principales reformas sociales que se dispusieron contemplaron diversas áreas de acción. Durante el Gobierno de Ricardo Lagos, se instaló el Sistema de Protección Social Chile Solidario y el Plan de Garantías Explícitas en Salud (AUGE-GES). Por su parte, en la primera administración de la presidenta Michelle Bachelet (2006-2010), se instaló el Sistema de Protección Integral a la primera Infancia, Chile Crece Contigo y la reforma al sistema previsional. El sistema de protección social Chile Solidario, un complejo sistema basado en transferencias condicionadas, destinado a las familias de extrema pobreza, combinaba acciones directas de alivio a los síntomas de la pobreza a través de la entrega de subsidios monetarios, junto al fortalecimiento de capital humano, lo que en el diseño se proyectaba fomentaría sinergias positivas entre objetivos inmediatos y otros de mayor proyección social bajo la estrategia de transferencias condicionadas.Además, condicionó la ayuda monetaria al cumplimiento de requisitos que debían cumplir las familias referidos al acceso a prestaciones de la red social pública, al mismo tiempo que recibían apoyo directo de un funcionario público durante los primeros años, en áreas de identificación, salud, habitabilidad, educación, acceso al empleo, y en fortalecimiento de la dinámica familiar. Bajo este esquema, el sistema generó una relación de dependencia de los seleccionados con el Estado por un período de 5 años que duraba el apoyo.

La reforma al sistema de salud modificó profundamente los beneficios y su distribución, con el propósito de promover mayor equidad y solidaridad en la entrega de las prestaciones de salud entre la población del país. Las modificaciones instalaron un nuevo régimen que igualó ciertos beneficios específicos para la población adscrita al sistema público (FONASA), así como también para aquella usuaria de los seguros privados de salud (ISAPRES), otorgando garantías de acceso, calidad, protección financiera y oportunidad para el tratamiento de ciertas patologías a todos los beneficiarios (80 patologías al año 2013). Si bien la reforma a la salud priorizó una canasta de prestaciones, dejando fuera de las garantías explícitas a gran parte de las atenciones del sector, el AUGE, como se le denomina, ha constituido la reforma más progresista de las efectuadas por los gobiernos de la Concertación al generar prestaciones de tipo universal y garantizadas para el conjunto de la población, independientemente de que su adscripción al sistema de salud fuese público o privado, y de sus condiciones socioeconómicas o de empleo.

Por su parte, la reforma previsional del Gobierno de Bachelet, promulgada en marzo de 2008, buscó complementar el sistema de capitalización en cuentas individuales, a través del subsidio a las cotizaciones de los trabajadores de menores ingresos y la creación de mecanismos para aumentar la densidad de las cotizaciones de todos los trabajadores. Asimismo, la política previsional le entregó nuevas responsabilidades al Estado con el fin de asegurar pensiones a la población de menores recursos, principal innovación de la nueva política, a través del denominado Sistema de Pensiones Solidarias (SPS), que incorporó a sectores que, por su condición de pobreza, informalidad o género, habían sido excluidos de los beneficios previsionales en los regímenes previsionales anteriores. El SPS se basa en la continuidad de los criterios de segmentación de la población según su capacidad de pago y consiste en dos tipos de beneficios para las personas que pertenecen al 60 % de menores ingresos de la población: a) Pensión Básica Solidaria (PBS), por causa de invalidez y vejez, y b) Aporte Previsional Solidario (APS) a trabajadores con cotizaciones bajas por invalidez y vejez. Se transformó con ello el sistema previsional en una estructura integrada por pensiones contributivas y no contributivas, sin modificar el sistema de capitalización individual de administración privada, ni la segmentación del gasto entre el mercado y el Estado, asumiendo este último la totalidad del costo de los nuevos beneficios.

Otro pilar del sistema de protección social fue la instalación, a partir de 2007, del Sistema de Protección Integral a la Primera Infancia, Chile Crece Contigo, desarrollado a inicios del Gobierno de la presidenta Bachelet. El sistema, destinado a niños y niñas menores de 4 años, inicia su intervención en el primer control de embarazo de la madre, e incluye acciones, subsidios, legislación y programas sociales que combinan coberturas universales con otras destinadas a la población que se atiende en el sector público de salud (sobre el 85 % de la población infantil), y otras focalizadas, dirigidas a niños que presentan mayores vulnerabilidades y que pertenecen a los hogares del 40 % más pobre del país. El objetivo de la reforma se enmarcó, igualmente, en la voluntad de estrechar las brechas de inequidad que se presentan desde los primeros años de vida, expresadas en mayores indicadores de pobreza y en la segmentación de los beneficios socioeconómicos, vía acceso y calidad que afectan a los hogares con niños y niñas de menores recursos del país.

4. El efecto: implicancias políticas y sociales

El efecto de las reformas de los componentes del área social, en las administraciones de los presidentes Ricardo Lagos (2000-2006) y Michelle Bachelet (2006-2010), vino a mejorar la deteriorada situación social de los grupos empobrecidos, cuando se instalaron nuevas prestaciones y subsidios destinados a la población de menores recursos. Prestaciones sociales que, junto a otras, fueron fortificadas bajo la responsabilidad financiera del Estado, y significaron un aumento considerable del gasto social y la mejoría en las condiciones de vida de los grupos más desposeídos.

Las reformas de 2000-2010 han sido analizadas dentro del marco de la configuración del sistema de partidos y de las características que presentan los partidos de izquierda. Luna (2014) caracteriza a la izquierda chilena dentro de la corriente programática que denomina “ameliorationist/institutional”, la cual busca cambios socioestructurales graduales dentro de los límites de la democracia liberal y de la economía de mercado, en un proyecto socialdemócrata que ha propuesto reformas para mejorar las condiciones sociales y reducir las fricciones entre la democracia liberal y la economía de mercado. La izquierda chilena presenta altos grados de autonomía frente a la sociedad civil organizada, lo que le permite disponer de un aparato estatal autónomo, lo que le ha llevado a plantear al autor que el Estado chileno tiene autonomía y carece de arraigo social (Luna, 2014).

El sistema político, caracterizado por una competencia programática débil, y los procesos de implementación de las políticas públicas, en una lógica Top downs, han posibilitado el fortalecimiento de la capacidad del aparato estatal y la emergencia de grupos de profesionales militantes o simpatizantes de los partidos de gobierno, quienes, desde posiciones de poder al interior del Estado, han liderado las reformas de la última década, mostrando un protagonismo basado en las capacidades técnicas y profesionales individuales por encima de los planteamientos programáticos de los partidos políticos. Lo anterior ha fomentado procesos de formación de política de tipo Top Down, que han sido liderados por una creciente capacidad estatal y protagonismo de profesionales y técnicos ligados a la administración gobernante, que han asumido la tarea de definir la distribución del bienestar en el periodo 2000-2010.

Los efectos del cambio en la composición la competencia del sistema de partidos generaron un camino abortado a la posibilidad de promover una transformación en la repartición del bienestar segmentado. Si bien los partidos políticos de izquierda, en la última década, han encarnado un giro hacia posiciones más progresistas que simpatizan con los ideales de los regímenes de bienestar socialdemócratas[3], estos han perdido densidad programática y han demostrado tener una débil conexión con el movimiento social (Luna, 2008 y 2014), lo cual los alejó de una ruta hacia transformaciones que rompieran con la matriz de inequidad y la consiguiente segmentación de la población.

Los beneficios derivados de las reformas sociales en Chile, destinados a aquellos grupos más pobres, como consecuencia de su precaria o nula inserción en el mercado, se explica por el protagonismo del Ejecutivo y de los grupos de tecnócratas, profesionales y técnicos, que ingresaron al aparato estatal, en un periodo en el que los partidos políticos, y los movimientos sociales y de trabajadores, no lograron afectar las reformas a las políticas sociales.

Bajo un sistema presidencialista fuerte con amplios poderes legislativos (Siavelis, 2000 y 2002), el protagonismo en la reformulación de las políticas sociales, en el periodo considerado, fue del Ejecutivo, preeminencia que se manifestó en la inclusión de temáticas específicas en la agenda pública, en la definición del diseño de las políticas y en la determinación de los modelos de implementación de las reformas, así como en la elaboración de las leyes que las proclamaron[4].

Las iniciativas de cambio contaron con la capacidad estatal de grupos técnicos calificados para llevar adelante el proceso de formación de las políticas. La presencia de altos grados de profesionalización (BID, 2006) fue un factor decisivo en el éxito del proceso de formación de políticas públicas. Profesionales, desde la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y de los ministerios responsables de las áreas que debían intervenirse, lideraron la formulación de las políticas “pilares” del Sistema de Protección Social.

Las políticas que derivaron de las reformas pos-2000 continuaron con aspectos sustantivos de lo que había sido la política social de los gobiernos anteriores de la Concertación en el período 1990-2000 (Castiglioni, 2012) e, incluso, manteniendo aspectos de lo que Eduardo Silva (1996) ha denominado como reformas liberales pragmáticas. La primacía del mercado como prestador en ciertas áreas sociales, el carácter subsidiario del Estado para entregar protección a los sectores de menores ingresos y la focalización convivieron con los nuevos preceptos de la protección social y el manejo social del riesgo. Asimismo, la segmentación en la distribución de bienes y servicios mantuvo sesgos de continuidad con la estructura de bienestar modificada en las décadas anteriores.

Las reformas realizadas, por una parte, le dieron continuidad a las estructuras de provisión de servicios focalizadas y al protagonismo de los sectores privados en la administración y ejecución de las prestaciones, manteniendo con ello al Estado con fuertes rasgos de subsidiariedad. Por otra parte, instalaron nuevas intervenciones, bajo mecanismos que combinaron estructuras solidarias de reparto, incorporación de población no cotizante, y garantías a servicios que permitieron aumentar la cobertura y los beneficios de las poblaciones más vulnerables. No obstante, las iniciativas emprendidas no alteraron la relación mercado-Estado, apostando, bajo esa estrategia, a la mantención de los equilibrios económicos, lo que significó la perdurabilidad de un modelo bicéfalo y segmentado en las atenciones dispuestas para el conjunto de la población.

Si bien la política social llevada a cabo por Lagos y Bachelet entregó importantes beneficios a los sectores de menores recursos y proporcionó acceso a prestaciones sociales a quienes no habían sido incluidos anteriormente en el reparto, mantuvo una estructura dividida. Junto a la segmentación de acceso a las prestaciones sociales, determinada por la focalización de beneficiarios, las prestaciones diferenciaron según la calidad de las atenciones y la cuantía de los subsidios asignados en las nuevas políticas desarrolladas. Las políticas diseñadas en el período analizado no garantizaron derechos, en tanto las prestaciones que se derivaron mantuvieron la focalización en los sectores más vulnerables, manteniendo los beneficios condicionados a las exigencias de prueba que imponen los instrumentos de selección (la denominada Ficha de Protección Social), lo que implica que estos pueden revocarse, en caso que no se mantenga acreditada, en el tiempo, la situación de carencia que dio pie a la prestación.

Los programas y subsidios sociales implementados no alteraron la relación bicéfala entre Estado y mercado, como resultado de una apuesta política a favor de la mantención del equilibrio social, económico y político, que significó la perdurabilidad de un modelo mixto. Las medidas adoptadas regularon e instalaron mecanismos focalizados de desmercantilización y desfamiliarización para quienes tuviesen menores ingresos, lo cual flexibilizó, en algunas áreas, los límites en las brechas de inequidad, a pesar de lo cual, no lograron afectar la inequidad entre los servicios de administración pública y privada en cuanto a la calidad de la atención entregada.

5. … Y de nuevo Bachelet[5]

Apoyada por amplios sectores que conformaron la coalición de la “Nueva Mayoría”, la presidenta Bachelet propuso, como meta de gobierno, desarrollar un programa de trabajo con cambios estructurales intensamente demandados por la ciudadanía desde 2011. Ante la fuerte petición ciudadana, el Gobierno construyó una agenda ambiciosa de reformas que buscó la restructuración del sistema educacional, el cambio constitucional y el reemplazo del sistema binominal, entre otros cambios importantes. Esta agenda programática nació con el propósito de realizar un nuevo diseño institucional que se acoplara a los nuevos desafíos del país, expresado por las movilizaciones ciudadanas de 2011 y 2012. Para quienes diseñaron el programa de gobierno, fue un momento inédito en que varios miembros de la coalición se dispusieron a romper con la política de los consensos en el diseño e implementación de políticas.

De esta forma, el Gobierno desarrolló una agenda de reformas profundas al sistema, muy distinta a lo que se venía desarrollando desde el retorno a la democracia. La efervescencia por las reformas se explicaba por un contexto social y político previo al segundo gobierno de Bachelet. Motivo de lo anterior, se activaron importantes acciones programáticas para romper el clima de desencanto y trasladar las frustraciones ciudadanas hacia una nueva plataforma política.

Muy cercano a la elección presidencial de 2014 –la que finalmente dio por ganadora a Bachelet–, Chile presentó indicadores que mostraron un fuerte desencanto hacia el sistema político, bajos índices de participación política, baja confianza en las instituciones y alzas significativas en asistencias a protestas. Todo ello se convertía en la prueba patente de un país que demandaba, fuertemente, un impulso de cambio. Ante esta situación, la campaña electoral y el programa de gobierno de la Nueva Mayoría se concentró en desarrollar estrategias para reformar las áreas más importantes de la política chilena. Durante el primer año de gobierno, se plantearon tres ejes principales de reforma. El primero, fue la creación de una nueva ley tributaria que permitiera financiar y entregar viabilidad a las promesas de cambio. El segundo eje –y quizás el más relevante por el nivel de agitación social– fue diseñar un paquete de reformas que rompiera con los paradigmas en materia educacional. El tercero, tuvo relación con el cambio del sistema electoral o fin del sistema binominal, sistema con baja legitimidad política y social, por ser reconocido como uno de los enclaves del régimen autoritario.

Estos ejes, que representaron la base de un gobierno socialdemócrata que avanzaría hacia el acceso universal a prestaciones relevantes –como el acceso a una educación de calidad– lograron tener un éxito legislativo en 2014. No obstante, los nuevos desafíos han sido mucho más dificultosos de lo que se esperaba. Casi al final del mandato de Bachelet, resta conocer cuál será el desenlace de las propuestas programáticas de la campaña.

6. Conclusión

Las políticas sociales, desde las reformas sociales neoliberales de los ochenta, han mantenido como cualidad un carácter subsidiario con fuerte predominio del sector privado, coberturas parciales o focalizadas, o bien universales que segmentan vía calidad. Todas ellas obstaculizan la construcción de sociedades que acerquen las posiciones entre los grupos más protegidos y los menos favorecidos. Por su parte, las últimas reformas de los gobiernos de la Concertación, inspirados en el discurso de la igualdad de oportunidades, bajo las cuales cada individuo obtendrá los logros de acuerdo a sus méritos, en una competencia equitativa en el libre juego de la iniciativa privada (Dubet, 2011), han mantenido una política de segmentación, abandonando la búsqueda de la igualdad de posiciones entre los grupos, hecho que posibilitaría estrechar las brechas de inequidad. Durante los últimos años, la atención del Estado ha estado centrada, especialmente, en la población más vulnerable –principalmente, a través de la focalización según ingresos monetarios–, con lo cual se renunció a la prioridad de proveer prestaciones de carácter público y universal. La forma como se prorratean las prestaciones sociales no ha logrado mayores niveles de equidad y cohesión social, sino que, por el contrario, ha incrementado la fragmentación social de la población (Filgueira et al, 2006).

El resultado es que, al 2010, luego de 20 años de gobiernos democráticos encabezados por la Concertación, la configuración en el reparto del bienestar mostraba claros signos de continuidad en su estructura bicéfala, instalada a partir de las reformas de la década del 80, con la consiguiente segmentación de los beneficios entre la población. La distribución de prestadores y del gasto social se mantuvo dividida entre el mercado, responsable y administrador del bienestar de los sectores de mayor capacidad de pago y, por lo tanto, receptores mejores prestaciones, y el Estado, que asumió la protección de los sectores que, en razón de sus menores ingresos y vulnerabilidades, se mantuvieron bajo la atención pública, recibiendo bienes y servicios de menor calidad y coberturas.

Las transformaciones sociales de los últimos años, si bien han afectado la división de responsabilidades entre el mercado y Estado en la distribución de los beneficios a la población, asumiendo el Estado cada vez más compromisos frente a las poblaciones menos favorecidas, no han alterado el espacio de acción del mercado, manteniendo el reparto una estructura bicéfala, en la cual, la cabeza del mercado continúa ejerciendo de proveedor y administrador de las principales prestaciones sociales destinadas a las poblaciones de mayores recursos y menores riesgos sociales. En tanto, la cabeza estatal ha mantenido su rol subsidiario, generando políticas de protección social hacia las poblaciones de menor capacidad de generación de ingresos, siendo estos, principalmente, quienes no tienen capacidad para acceder a las prestaciones privadas.

Bibliografía

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  1. Universidad Alberto Hurtado.
  2. Universidad de Concepción.
  3. El régimen de bienestar socialdemócrata se caracteriza por el universalismo y el igualitarismo sobre la base del reconocimiento de derechos, presenta altos niveles de desmercantilización y de desfamiliarización junto a una socialización global de los riesgos (Esping Andersen, 1990, 2000).
  4. Las reformas fueron incorporadas en los programas de gobierno, con excepción de la reforma al sistema educacional, que se realizó en respuesta a la presión de la movilización de estudiantes secundarios durante el primer semestre de 2006.
  5. Esta sección se basa en Toro et al. (2016), y Altman y Toro (2016).


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